Samenvatting Bestuurs(proces)recht in kort bestek

Deze samenvatting bij Bestuurs(proces)recht in kort bestek (Verschut) is geschreven in 2016

1. Inleiding bestuursrecht

1. Inleiding bestuursrecht

Inleiding
De overheid speelt een actieve rol in ieders leven. Er is bijna geen enkele maatschappelijke sector te bedenken waar de overheid niet een belangrijke rol heeft. Het openbaar bestuur draagt er zorg voor dat het geheel van het door beleid en wetgeving in de praktijk tot uitvoering wordt gebracht. Het bestuur neemt concrete besluiten en stelt nadere regels vast. De handelingen van het openbaar bestuur dienen gericht te zijn op de behartiging van het algemeen belang. Het algemeen belang is speciaal aan de zorg van bestuursorganen toevertrouwd. Om dit algemene belang te kunnen dienen heeft de overheid beschikking over een scala aan instrumenten en bevoegdheden: het nemen van besluiten, het toekennen van subsidies, het opstellen van verordeningen, etc. Bij het nemen van beschikkingen (individuele besluiten) handelt het bestuur soms op verzoek van de burger, maar soms handelt het bestuur ook zonder dat er sprake is van instemming van de burger.

Verschillende beginselen
De macht van de overheid is niet onbegrensd. De Nederlandse samenleving is sterk gejuridiseerd. Dit houdt in dat het maatschappelijk leven zich voltrekt tegen de achtergrond van een stelsel van rechten en plichten. Nederland is dus een rechtsstaat. Er heerst de Rule of law. De overheid dient zich hier als eerste aan te houden. De gebondenheid van het bestuur aan het recht wordt het beginsel van wetmatigheid van bestuur, ook wel het legaliteitsbeginsel genoemd. Dit houdt in dat het bestuur in zijn handelen gebonden is aan geschreven en ongeschreven rechtsregels. Het legaliteitsbeginsel voorkomt willekeur en bevordert de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

Een ander algemeen beginsel van het bestuursrecht is het specialiteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat het bestuur alleen de bij de bijzondere wet toegekende bevoegdheid gebruikt om het belang te dienen waarvoor de regeling in het leven is geroepen. Oftewel: speciaal voor het dienen van dat specifieke belang zijn aan het bestuur bevoegdheden toegekend.

Naast het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel geldt voor het bestuur ook het beginsel van zorgvuldigheid. Voordat het bestuur een bestuurshandeling verricht, dient zij een zorgvuldige afweging te maken van alle belangen die in het geding zijn.

Wat is bestuursrecht?
Tot op de dag van vandaag wordt de machtenscheiding (Trias Politica) van Montesquieu in Nederland toegepast. Montesquieu onderscheidde drie staatsmachten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. In Nederland vormt dus het openbaar bestuur naast de wetgever en de rechterlijke macht onderdeel van de overheid. Het openbaar is dus de uitvoerende macht en zorgt voor de uitvoering van wetten en andere regelgeving en het formuleren en uitvoeren van beleid. Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur. Het onderwerp van het bestuursrecht (grofweg) wordt gevormd door de regulering van het openbaar bestuur en de relatie tussen de burger en de overheid. Het bestuursrecht bevat regels die gaan over het verlenen van bevoegdheden aan organen van het openbaar bestuur en over hoe het openbaar bestuur is ingericht en georganiseerd. Maar ook wat de burger tegen bestuurshandelingen kan ondernemen als hij zich daartegen wil verzetten, maakt deel uit van het bestuursrecht.

Historische ontwikkeling
In de twintigste eeuw, vooral na de Tweede Wereldoorlog, heeft het bestuursrecht een grote ontwikkeling doorgemaakt. Nederland werd in de negentiende eeuw een Nachtwakerstaat genoemd. De overheid had slecht een beperkte rol. De burger was in belangrijke mate op zichzelf aangewezen of was afhankelijk van particuliere initiatieven of de kerk. Sinds de negentiende eeuw is de Nederlandse samenleving ten opzichte van de negentiende eeuw onherkenbaar veranderd: technologische vooruitgang, opkomende industrieën en daarnaast hebben de twee wereldoorlogen het aanzien van de wereld om ons heen ingrijpend veranderd. Nederland heeft zich van de Nachtwakerstaat tot de moderne twintigste en eenentwintigste-eeuwse verzorgingsstaat ontwikkeld. De Nederlandse rechtsstaat omvat veel wet- en regelgeving voor vrijwel alle sectoren van het maatschappelijk leven.

Karakter van het bestuursrecht
Het openbaar bestuur vervult de uitvoerende taken binnen de door het recht aangegeven kaders: het legaliteitsbeginsel en een stelsel van effectieve rechtsbescherming. Het bestuursrecht kan worden gezien als het recht voor het bestuur en recht van het bestuur. ‘Recht voor het bestuur’ doelt op de eigen gebondenheid van het bestuur aan rechtsregels, de normering van het overheidshandelen en de spelregels die door het bestuur in acht genomen moeten worden. ‘Recht van het bestuur’ houdt de bevoegdheid van het bestuur in om ter uitvoering van zijn bestuurstaak concrete besluiten te nemen en nadere regelgeving op te stellen.

Er is een aantal bronnen waar het bestuursrecht te vinden is:

• Wetgeving (formeel en materieel). Het bestuursrecht is grotendeel te vinden in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het materiële bestuursrecht is voornamelijk opgenomen in bijzondere wetten;

• Jurisprudentie;

• Algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Het bestuursrecht maakt (rechtssystematisch) onderdeel uit van het publiekrecht, naast het staatsrecht en straf(proces)recht. Het bestuursrecht richt zich voornamelijk op de relatie tussen de overheid en haar burgers. In het bestuursrecht kunnen rechtsgevolgen voor de burger ontstaan door eenzijdig handelen van de overheid.

Algemene wet bestuursrecht
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn belangrijke delen van het bestuursrecht bijeengebracht. Met de invoering van de Awb voldeed de wetgever aan zijn grondwettelijke opdracht. Artikel 107 lid 2 Gw luidt: ‘De wet stelt algemene regels van bestuursrecht.’

Met het ontwerpen van de Awb streefde de wetgever vier doelen na:

1. Eenheid in wetgeving door het uniform regelen van onderwerpen die over het gehele terrein van het bestuursrecht voorkomen.

2. Systematiseren en vereenvoudigen (met name het stelsel van rechtsbescherming) om de wetgeving beter toegankelijk te maken.

3. Codificatie, het opnemen in de wet van enkele beginselen van behoorlijk bestuur.

4. Het geven van algemene voorzieningen die zich niet lenen voor een regeling in een bijzondere bestuurswet

Laatste opmerkingen
In het algemene bestuursrecht kan men onderscheid maken in een contentieus deel en een non-contentieus deel. In het non-contentieuze deel worden de belangrijke begrippen in het bestuursrecht gedefinieerd en worden regels gegeven over de totstandkoming van besluiten. Het contentieuze deel handelt over de rechtsmiddelen bezwaar, administratief beroep, beroep en hoger beroep op de rechter.

Het algemene bestuursrecht werkt door in het bijzondere bestuursrecht. Zo dienen alle besluiten die op grond van een bestuurswet worden genomen, te voldoen aan de algemene vereisten die in het algemene bestuursrecht aan besluiten worden gesteld. Deze eis, een beginsel van behoorlijk bestuur, is opgenomen in artikel 3:2 Awb. Het kan echter voorkomen dat de bijzondere wet afwijkt van wat in de Awb is opgenomen. De regels zijn dan niet in overeenstemming met elkaar. In het recht bestaat de algemene regel dat in een dergelijk geval de bijzondere regel wordt toegepast in plaats van de algemene regel. De bijzondere regel krijgt dus voorrang (lex speciales derogat legi generali).

In het bestuursrecht komt vaak het verschijnsel van de gelede normstelling voor. Dit houdt in dat de normstelling op verschillende bestuursniveaus vorm krijgt. Hoe dichter het bestuursniveau bij de burger staat, des te concreter wordt de norm waaraan de burger zich moet houden.

2. Bestuursorganen

2. Bestuursorganen

Inleiding
Openbare lichamen, zoals de staat, provincie, gemeente of het waterschap, treden in het rechtsverkeer op door middel van hun organen: bestuursorganen. Bestuursorganen verrichten bestuurshandelingen op basis van hun bestuursbevoegdheid. Bestuurshandelingen kunnen zuiver feitelijk zijn, maar bestuursorganen verrichten vooral rechtshandelingen. Voor het vak bestuursrecht staat de publiekrechtelijke rechtshandeling centraal.

Feitelijke handeling en rechtshandeling
De handelingen van bestuursorganen kunnen worden onderscheiden in feitelijke handelingen en rechtshandelingen. Het grote verschil tussen beide handelingen is dat er in geval van een rechtshandling sprake is van een beoogd rechtsgevolg. De rechtshandeling wordt dus verricht om het bedoelde rechtsgevolg in het leven te roepen. Een feitelijke handeling heeft een puur feitelijk karakter. Dit betekent echter niet dat een feitelijke handeling geen rechtsgevolg kan hebben. Bij een feitelijke handeling kan ook een rechtsgevolg optreden, maar dit rechtsgevolg is echter niet beoogd.

Het besluit
De rechtshandeling die veel voorkomt in het bestuursrecht is het besluit. Het besluit wordt gedefinieerd als een eenzijdige, publiekrechtelijke rechtshandeling afkomstig van een bestuursorgaan. Alleen bestuursorganen kunnen een besluit nemen in de zin van de Awb. Bij besluiten zijn altijd belanghebbenden betrokken: de aanvrager en de geadresseerden van het besluit. Ook derden kunnen als belanghebbenden bij het besluit betrokken zijn.

Bestuursorganen
Alleen bestuursorganen kunnen besluiten nemen in de zin van artikel 1:3 Awb. Het is dus belangrijk om te weten wat een bestuursorgaan is. Artikel 1:1 lid 1 Awb beschrijft wat een bestuursorgaan is:

Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan); of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (b-orgaan).

A-organen
De a-organen worden wel de ‘klassieke’’ bestuursorganen genoemd. Het betreft de organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. De volgende rechtspersonen zijn a-organen: in de eerste plaats zijn het openbare lichamen waarvan artikel 2:1 lid 1 BW bepaalt dat ze rechtspersoonlijkheid bezitten: staat, provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende bevoegdheid is toegekend. De rechtspersoonlijkheid van deze lichamen vloeit rechtstreeks voort uit de wet, ze worden dus ‘bij wet’ als rechtspersoon aangeduid. Het feit dat hun rechtspersoonlijkheid rechtstreeks uit de wet voortvloeit, betekent dat ze een publiekrechtelijke grondslag hebben.

Daarnaast hebben andere openbare lichamen ook rechtspersoonlijkheid waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen. Hun rechtspersoonlijkheid vloeit voort uit een bijzondere wet (art. 2:1 lid 2 BW). De bestuursorganen die onderdeel uitmaken van de hiervoor genoemde openbare lichamen zijn: regering, ministers, staatssecretarissen, provinciale en gedeputeerde staten, de commissaris van de koningin, gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders, burgemeester.

Ongeacht de aard van de handelingen die zij verrichten, zijn a-organen bestuursorganen. Dit betekent dus ook dat als het bestuursorgaan een feitelijke handeling verricht, het nog steeds een bestuursorgaan is. Een a-orgaan valt voor wat betreft zijn gehele functioneren onder de werking van de Awb. Belangrijk is tevens dat een a-orgaan een bestuursorgaan is, ook als er geen sprake is van openbaar gezag. Openbaar gezag houdt in dat het bestuursorgaan bevoegdheden kan uitoefenen die van directe invloed zijn op iemands rechten en plichten.

B-organen
Af en toe doet de overheid een beroep op hulp van buitenaf. De overheid schakelt dat personen of organen van privaatrechtelijke rechtspersonen in die niet tot de overheid worden gerekend en draagt die personen of organen een of meer specifieke bestuurszaken op. Een dergelijke persoon of orgaan is dan met openbaar gezag bekleed. Een voorbeeld van een b-orgaan is een garagebedrijf die een apk-keuringsbewijs verleent. Het apk-keuringsbewijs is een publiekrechtelijke bevoegdheid, een bestuurstaak. Het garagebedrijf is een bestuursorgaan. De andere werkzaamheden die de garage verricht, zoals reparaties, vallen echter niet onder de hiervoor genoemde bestuurstaak. Er is dan alleen sprake van een normale privaatrechtelijke rechtsverhouding.

Zelfstandige bestuursorganen
Binnen de a- en b-organen, dus het geheel van bestuursorganen, is er nog een categorie: de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). De Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen omschrijft in artikel 1 het zelfstandige bestuursorgaan als volgt: een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. De minister is wel bevoegd zijn bestuursleden aan te wijzen of bevoegd de begroting van een zbo goed of af te keuren. De zelfstandige bestuursorganen hebben tot taak bepaalde overheidstaken uit te voeren. Zij worden gefinancierd uit collectieve middelen: heffingen en rijksbedragen. Zelfstandige bestuursorganen kunnen a- of b-organen zijn. Voorbeelden van zbo’s zijn: Sociale Verzekeringsbank, Kamers van Koophandel, De Nederlandsche Bank.

Bevoegdheden van bestuursorganen
Een bestuursorgaan moet bevoegd zijn om een bestuursrechtelijke rechtshandeling te kunnen verrichten. Dit vereiste vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel. Een bestuursorgaan kan op verschillende manieren aan die bevoegdheid komen: attributie, delegatie en mandaat.

Attributie
Attributie houdt in dat er een nieuwe bevoegdheid door de wet in het leven wordt geroepen en wordt toebedeeld aan een bestuursorgaan. Enkel de organen die op grond van de Grondwet, een organieke wet of bijzondere bestuurswet wettelijke voorschriften tot stand mogen brengen, mogen een nieuwe bevoegdheid creëren. Bij attributie voert het bestuursorgaan de verkregen bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uit.

Delegatie
Delegatie houdt in dat een bestaande bevoegdheid tot het nemen van besluiten door een bestuursorgaan (de delegans) wordt overgedragen aan een ander bestuursorgaan. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid verkrijgt (de delegataris), gaat deze bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. Dus met de bevoegdheid wordt ook de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van die bevoegdheid overgedragen aan het ontvangende bestuursorgaan. De delegatie moet berusten op een wettelijke grondslag en kan te allen tijde door de delegans worden ingetrokken. Ook bestaat de mogelijkheid dat de delegataris de bevoegdheid vervolgens subdelegeert. Dit houdt in dat de delegataris de bevoegdheid op zijn beurt ook weer overdraagt aan een ander bestuursorgaan. De delegans kan beleidsregels opstellen die de delegataris bij de uitoefening van de verkregen bevoegdheid moet naleven.

Mandaat
Het mandaat houdt in dat de mandaatgever (de mandans) de gemandateerde (mandataris) de bevoegdheid verleent om in diens naam (die van de mandaatgever) besluiten te nemen. De verantwoordelijkheid blijft berusten bij de mandaatgever. Voor de mandaatverlening is geen wettelijke grondslag vereist.

Het bestuur als civiele partij
Vaak worden er bestuurshandelingen verricht langs de privaatrechtelijke weg. Want het algemeen belang wordt namelijk niet alleen met bestuursrechtelijke instrumenten gediend. De publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen op gelijke wijze als natuurlijke personen aan het rechtsverkeer deelnemen. De overheid kan bijvoorbeeld civielrechtelijk worden aangesproken als zij als civiele partij een door haar gesloten overeenkomst niet nakomt. Welke weg dient de overheid te bewandelen als er twee wegen openstaan om een beleidsdoel te realiseren: de bestuursrechtelijke en de civielrechtelijke weg. Dit vraagstuk wordt ook wel de tweewegenleer genoemd. In het Windmil-arrest heeft de Hoge Raad over dit vraagstuk het volgende bepaald:

Gekeken moet worden of met gebruikmaking van privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke weg niet op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Daarbij is het van belang op welke wijze in de publiekrechtelijke regeling de belangen van de burgers worden beschermd. Het gaat dan zowel om geschreven als ongeschreven regels van het publiekrecht. En verder is van belang of met gebruikmaking van een publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid. Als dat het geval is, dan is er geen plaats voor de privaatrechtelijke weg.

3. Het begrip belanghebbende

3. Het begrip belanghebbende

Inleiding
Het bestuursrecht regelt onder meer de verhouding tussen bestuursorganen en burgers. Om te voorkomen dat de bestuursrechtelijke acties voor alle burgers openstaan heeft de wetgever gezorgd voor een zekere afgrenzing. Er wordt vaak vereist dat de burger bij een situatie een specifiek belang moet hebben. In dit hoofdstuk wordt besproken wanneer iemand voldoet aan de vereisten van het begrip belanghebbende om te kunnen deelnemen aan het bestuursrecht.

Uitzondering op het belangvereiste
Het is mogelijk dat niet alleen belanghebbenden bij de totstandkoming van het besluit worden betrokken, maar ook anderen dan belanghebbenden. In een dergelijke situatie wordt niet de eis van belanghebbendheid gesteld. De mogelijkheid dat ook anderen als alleen belanghebbenden betrokken worden bij de totstandkoming van een besluit is opgenomen in de Awb als onderdeel van de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV). In artikel 3:15 lid 2 Awb wordt bepaald dat de kring van belanghebbenden kan worden uitgebreid tot eenieder. In een dergelijke situatie staat het iedereen vrij om zijn zienswijze kenbaar te maken. Deze ‘actio popularis’ is echter wel de uitzondering op de regel.

Belang en belanghebbende
De regel van de eis van belanghebbendheid is dat de burger bij het verzoeken om een besluit of het instellen van een rechtsmiddel een voldoende en relevant belang dient te hebben.

Artikel 1:2 lid 1 Awb formuleert de definitie van belanghebbende: belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Allereerst wordt er dus vereist dat er een belang is. Het is daarbij niet vereist dat er voor de belanghebbende een verandering optreedt in zijn rechtspositie, het is wel vereist dat er als gevolg van het besluit een zeker feitelijk effect optreedt. In andere woorden, er dient sprake te zijn van een wijziging in de belangpositie van de betrokkene. Daarnaast moet er een persoon aan te wijzen zijn die het belang heeft. Dit kunnen natuurlijke personen zijn, maar ook rechtspersonen, alsmede een kleine rechtsgroep van juridische entiteiten. Ten slotte kunnen ook bestuursorganen zelf belanghebbende zijn.

Rechtstreeks bij het besluit betrokken
Artikel 1:2 lid 1 Awb vereist ook dat het belang van de betrokkene rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Alleen degene die wiens rechtspositie door een persoonsgebonden besluit wordt gewijzigd (bijvoorbeeld het verlenen van een bijstandsuitkering), dus dat wil zeggen degene tot wie de norm zich richt, is belanghebbende bij dat besluit. Degene tot wie de norm zich richt wordt de normadressaat genoemd en is dus belanghebbende bij een beschikking. Maar er kunnen ook nog andere, derde-belanghebbenden zijn, zoals bij de aanvraag van een bouw- of milieuvergunning. In een dergelijk geval wordt door een aantal in de jurisprudentie ontwikkelde criteria beoordeeld of er sprake is van een voor het bestuursrecht relevant belang. De jurisprudentie heeft het wettelijk begrip ‘rechtstreekse betrokkenheid’ nader ingevuld.

Eigen belang
Allereerst wordt er van burger verlangd dat hij zijn eigen belang behartigt. Het is niet mogelijk om zonder machtiging andermans belang te behartigen.

Persoonlijk belang
Als tweede vereiste wordt er gesteld dat het belang persoonlijk een specifiek moet zijn. Dit houdt in dat het persoonlijk belang zich in voldoende mate moet onderscheiden van het belang van de anonieme massa. Er moet sprake zijn van een bijzonder, individueel belang dat kenmerkend is voor juist die ene persoon. Het zicht- of nabijheidscriterium is de belangrijkste referentie bij het bepalen of er sprake is van een eigen, individueel belang. Bij bouwvergunningen is het van belang of iemand in de nabijheid van het bebouwen perceel woonachtig is of zicht heeft op het toekomstige bouwwerk. Bij kapvergunningen zal niet snel iemands belang worden aangenomen als hij geen zicht heeft op de te kappen bomen.

Objectief bepaalbaar belang
Als derde vereiste moet het belang objectief te bepalen zijn. Dit houdt in dat gevoelsmatige, emotionele bezwaren niet tot gevolg zullen hebben dat belanghebbendheid wordt aangenomen. Er is geen belang indien het gaat om persoonlijke, subjectieve opvattingen, en indien het belang afhankelijk is van toekomstige, onzekere gebeurtenissen.

Actueel belang
Het vierde vereiste is dat er sprake moet zijn van een daadwerkelijk en actueel belang. Een onzeker en in de toekomst gelegen belang is onvoldoende.

Direct geraakt belang
Het laatste vereiste is dat iemands belang voldoende direct door het besluit moet zijn geraakt. Er moet dus voldoende causaal verband zijn tussen het besluit en het getroffen belang.

De rechtspersoon als belanghebbende
De rechtspersoon is op grond van artikel 2:5 BW op gelijke wijze als een natuurlijk persoon drager van rechten en plichten. Ook een rechtspersoon kan belanghebbende zijn in een bestuursrechtelijke context. Indien de rechtspersoon een eigen, persoonlijk en objectief bepaalbaar belang heeft bij het besluit en voldoet dat belang aan de gestelde criteria, dan wordt hij net als een natuurlijk persoon als belanghebbende aangemerkt. Op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb worden ook algemene en collectieve belangen die door rechtspersonen worden behartigd tot hun eigen, persoonlijke en objectief bepaalbare belangen gerekend. Algemene belangen betreffen onder meer het milieu of de volksgezondheid. Collectieve belangen betreffen gezamenlijke belangen van specifieke groepen personen (bijv. huurders of ondernemers).

Voor de toepassing van art 1:2 lid 3 Awb geldt een drietal voorwaarden:
1. Er moet sprake zijn een rechtspersoon. De rechtspersoonlijkheid blijkt meestal uit een notariële akte of uit een bepaald ledenbestand. Ook vereist het een zekere organisatiegraad en eenheid.

2. De rechtspersoon moet het betreffende belang in het bijzonder behartigen. Het belang moet in zekere mate specifiek en bepaald zijn. Het moet gaan om rechtspersonen die één of enkele algemene of collectieve belangen behartigen, bijvoorbeeld milieuactiegroepen. Politieke partijen zijn geen belanghebbenden.

3. De belangenbehartiging door de rechtspersoon moet blijken uit zowel zijn statutaire doelomschrijving als zijn feitelijke werkzaamheden. Uit de doelstellingen en feitelijke werkzaamheden moet blijken dat de rechtspersoon het getroffen belang daadwerkelijk behartigt.
Het bestuursorgaan als belanghebbende
Ook bestuursorganen kunnen als belanghebbende worden aangemerkt. Bestuursorganen behartigen belangen uit hoofde van hun hoedanigheid van bestuursorgaan. Op grond van artikel 1:2 lid 2 Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Het bestuursorgaan kan voor dat belang opkomen als dat belang bij een besluit van een ander bestuursorgaan betrokken is.

4. Het begrip besluit

4. Het begrip besluit

Inleiding
Het besluit vormt het centrale begrip in de Awb. Op grond van artikel 1:3 lid 1 Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Bestuurshandelingen
Bestuursorganen verrichten verschillende soorten handelingen binnen de uitoefening van de bestuurstaak. Zo kan een bestuursorgaan bijvoorbeeld feitelijke handelingen verrichten of rechtshandelingen.

Feitelijke rechtshandeling
Een feitelijke rechtshandeling is een handeling die niet gericht is op enig rechtsgevolg. Onder rechtsgevolg wordt verstaan: het ontstaan of tenietgaan van een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer personen, dan wel het vaststellen van de juridische status van een persoon of van een zaak. Bij een feitelijke handeling wordt een rechtsgevolg dus niet beoogd. Bij een feitelijke handeling kunnen echter wel rechtsgevolgen optreden. Maar omdat het rechtsgevolg niet bedoeld is bij het uitvoeren van de handeling, is er geen sprake van een rechtshandeling. Een voorbeeld van een feitelijke handeling: de gemeente beslist dat de ophaalbrug in Akersloot in een nieuwe kleur moet worden geverfd.

Rechtshandeling
Bestuursorganen kunnen twee soorten rechtshandelingen verrichten: publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen.

Het belangrijkste kenmerk van het besluit is dat het een publiekrechtelijke rechtshandeling is. Met het besluit ontstaan er voor degene tot wie het besluit gericht is publiekrechtelijke rechtsgevolgen. De publiekrechtelijke bevoegdheid om besluiten te nemen staat in een wettelijk voorschrift. De bevoegdheid is exclusief toegekend aan het betreffende bestuursorgaan. Dit houdt dus in dat alleen dat bestuursorgaan een dergelijk besluit mag nemen. Voor het bestuursrecht zijn voornamelijk publiekrechtelijke rechtshandelingen relevant.

Het besluit
Op grond van artikel 1:3 lid 1 Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In deze definitie zijn vier elementen van het begrip besluit te onderscheiden: rechtshandeling, publiekrechtelijke aard, schriftelijk en afkomstig van een bestuursorgaan.

Rechtshandeling
Het besluit is in de eerste plaats een rechtshandeling. Dit houdt dus in dat er sprake moet zijn van een handeling die gericht is op een rechtsgevolg. Er worden dus bewust rechten en verplichtingen in het leven geroepen tussen het bestuursorgaan dat het besluit neemt en de personen tot wie het besluit gericht is.

Publiekrechtelijke aard
Het besluit heeft een publiekrechtelijk karakter wanneer de bevoegdheid om een rechtshandeling te verrichten die speciaal of krachtens de wet aan het bestuursorgaan is verleend.

Schriftelijk
Het besluit is een schriftelijke beslissing. Er gelden geen specifieke vormvereisten (bijv. een brief of notulen). Een mondelinge mededeling is niet voldoende om het een besluit te laten zijn. Het vereiste van schriftelijkheid voorkomt allerlei bewijsproblemen. Er is pas sprake van een besluit als de beslissing op schrift staat.

Afkomstig van een bestuursorgaan
De beslissing dient afkomstig te zijn van een bestuursorgaan.

Soorten besluiten
Besluiten in de zin van de Awb vallen uiteen in besluiten van algemene strekking (b.a.s.) en beschikkingen.

Besluit van algemene strekking
Een besluit is van algemene strekking als het gericht is tot een onbekend aantal rechtssubjecten en/of een onbekend aantal situaties. Een besluit van algemene strekking betreft dus een besluit die zich niet richt tot een specifiek, individueel geval. Er zijn vier categorieën te onderscheiden: algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, plannen en overige besluiten van algemene strekking.

Algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.’s) zijn algemene regels die bindend zijn voor degenen tot wie ze zijn gericht en ze zijn opgesteld door een orgaan bekleed met openbaar gezag op basis van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Voorbeelden: gemeentelijke verordening, Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) of een ministeriële regeling. De a.v.v.’s zijn algemeen wat betreft de personen, plaats en tijd. Het gaat bij de a.v.v. om algemene voor burgeres bindende regels. A.v.v.’s worden ook wel wetten in materiële zin genoemd.

Beleidsregels werken intern en binden, in tegenstelling tot de a.v.v., slechts bestuursorganen. Het bestuursorgaan heeft een zekere beslisruimte bij het nemen van een besluit. Het bestuursorgaan beschikt dus over een discretionaire bevoegdheid. Om vooraf duidelijkheid te geven over de invulling van deze beslisruimte kan het bestuursorgaan beleidsregels vaststellen. Beleidsregels voorkomen dat er bij de uitvoering van die regels willekeur optreedt. Beleidsregels kunnen ook externe werking krijgen indien de beleidsregels openbaar zijn gemaakt. Een burger kan zich in dat geval beroepen op een dergelijke beleidsregel.

Een andere vorm van een besluit van algemene strekking is het plan. In de Awb wordt geen algemene definitie geformuleerd voor plannen. Plannen worden als beleidsinstrument op grote schaal door de overheid gehanteerd. Het doel van plannen is het scheppen van samenhang tussen verschillende beleidssectoren.

Overige besluiten van algemene strekking (o.b.a.s.) zijn besluiten die afgeleid zijn van besluiten van algemene strekking. De belangrijkste overige besluiten van algemene strekking zijn de concrete norm, schorsing, vernietiging of goedkeuring van een besluit van algemene strekking. In het geval van een concrete norm wordt een algemeen verbindend voorschrift geïndividualiseerd naar plaats en/of tijd. Een voorbeeld: het besluit tot plaatsing van een verkeersbord. De concrete norm vertoon gelijkenis met een beschikking. Het besluit heeft immers betrekking op een individuele plaats en/of tijd. Het aantal personen waartoe het besluit is gericht, is echter onbegrensd. De concrete norm heeft dus een gemengd karakter. Daarnaast is het bijzonder dat de concrete norm, in tegenstelling tot de andere besluiten van algemene strekking, wel vatbaar is voor beroep bij de rechter.

Beschikking
Een beschikking is een beslissing van een bestuursorgaan waardoor nieuw positief recht wordt geschapen voor één of een groep individu(en) voor één of meer concrete zaken of situaties. Bijvoorbeeld een bouwvergunning of een belastingaanslag. Artikel 1:3 lid 2 Awb geeft de volgende definitie aan de beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van de een aanvraag daarvan. Door de afwijzing van de aanvraag met een beschikking, een besluit, gelijk te stellen, wordt ook de afwijzing een besluit. Hierdoor is het mogelijk voor de aanvrager om tegen die afwijzing een rechtsmiddel in te stellen. Het instellen van bezwaar of beroep is namelijk alleen mogelijk tegen besluiten.

Er bestaan verschillende soorten beschikkingen: beschikkingen op aanvraag en beschikkingen die worden opgelegd op initiatief van het bestuursorgaan zelf, vrije beschikkingen en gebonden beschikkingen, etc. In het vervolg van de samenvatting wordt voornamelijk uitgegaan van een beschikking die op verzoek van belanghebbende wordt genomen.

De aanvraag van een besluit en het proces van besluitvorming is geregeld in de afdelingen 4.1.1. t/m 4.1.3. van de Awb. Het besluitvormingsproces begint bij de aanvraag. Deze aanvraag vindt plaats in schriftelijke vorm en wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat op de aanvraag een beslissing neemt. De aanvraag moet aan een aantal vereisten voldoen: ondertekening, naam en adres van de aanvrager, dagtekening, omschrijving van de beschikking, gegevens en bescheiden die voor een beslissing op de aanvraag noodzakelijk zijn. Vervolgens wordt de aanvraag inhoudelijk getoetst aan de bijzondere bestuurswetgeving die op de aanvraag van toepassing is. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen in de gevallen genoemd in artikel 4:5 lid 1 onder a-c Awb. Niet behandeling volgt alleen nadat de aanvrager eerst nog in de gelegenheid is gesteld binnen een door het bestuursorgaan op te geven termijn zijn aanvraag aan te vullen. De aanvrager krijgt dus de mogelijkheid om zijn verzuim te herstellen.

Als de aanvraag correct is ingediend, begint de eigenlijke fase van besluitvorming. Een belangrijk uitgangspunt in het bestuursrecht is dat besluiten op zorgvuldige wijze tot stand komen, waarbij alle in beeld komende belangen tegen elkaar worden afgewogen. Deze eis van zorgvuldige besluitvorming kan tot gevolg hebben dat de aanvrager of een andere belanghebbende door het bestuursorgaan wordt gehoord. Let op het woord ‘kan’. Er bestaat geen algemeen recht voor de aanvrager of andere belanghebbenden om gehoord te worden, het is slechts een mogelijkheid. Als bij het bestuursorgaan het voornemen bestaat de aanvraag af te wijzen, wordt de aanvrager gehoord, als de afwijzing zijn grond vindt in de gegevens en informatie die de aanvrager betreffen. De belanghebbende, niet zijnde de aanvrager, wordt gehoord als het een beschikking betreft waartegen die belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben, maar alleen als de beschikking zou steunen op feiten en gegevens die de belanghebbende betreffen én hij die gegevens niet zelf heeft verstrekt. Het naar voren brengen van de zienswijze kan zowel mondeling als schriftelijk geschieden.

Het bestuursorgaan dient een beslissing te nemen in de termijn die staat opgenomen in het wettelijk voorschrift dat op die beschikking van toepassing is. Indien een termijn ontbreekt, dan moet het bestuursorgaan binnen een redelijke termijn een besluit nemen (art. 4:13 Awb).

Indien een belanghebbende een aanvraag om een beschikking te geven heeft ingediend en het bestuursorgaan neemt niet tijdig een besluit, dan betekent dit als regel niet dat de beschikking is verleend. Dit is enkel het geval als een wettelijk voorschrift anders bepaalt (zie bijv. art. 4:20 e.v. Awb).

Met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen heeft een aanvrager van een beschikking een belangrijk instrument in handen om een bestuursorgaan te dwingen alsnog een besluit te nemen wanneer de wettelijke beslistermijn, of bij gebrek daaraan: een redelijke termijn, is overschreden.

Uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV)
Voor sommige besluiten geldt een ander voorbereidingstraject. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure is geregeld in afdeling 3.4. Awb. Dit traject wijkt voor het grootste gedeelte af van de gewone voorbereidingsprocedure, zoals hiervoor is besproken. De UOV is ontstaan vanuit de behoefte een breder opgezette voorbereidingsprocedure in het leven te roepen voor besluiten waarbij grote(re) aantallen belanghebbenden of geïnteresseerden betrokken zijn.

In de praktijk functioneert de UOV als een bezwaarprocedure, doordat belanghebbenden de mogelijkheid wordt geboden al voordat het besluit wordt genomen, hun bezwaren tegen het voorgenomen besluit kenbaar te maken.

Op grond van art. 3:10 Awb kan de UOV op twee manieren van toepassing zijn: ofwel omdat de procedure bij wettelijk voorschrift is voorgeschreven ofwel omdat het bestuursorgaan deze voorbereidingsprocedure voor een specifiek besluit van toepassing verklaart.

De UOV begint met de terinzagelegging van een ontwerpbesluit. Het ontwerpbesluit is bekend gemaakt in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen. In het geval het ontwerpbesluit gericht is aan een of meer belanghebbenden wordt het ook aan hen toegezonden (voorafgaand aan de terinzagelegging). Gedurende een termijn van zes weken kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan hun zienswijze naar voren brengen. Let ook op art. 3:15 lid 2 Awb: bij wettelijk voorschrift of door een beslissing van het bestuursorgaan kan worden bepaald dat niet alleen belanghebbenden zienswijzen mogen inbrengen, maar dat iedereen dat mag. Men spreekt dan ook wel van een actio popularis.

Artikel 3:18 Awb geeft de termijnen waarbinnen het bestuursorgaan een besluit moet nemen nadat de UOV is doorlopen. Bij besluiten op aanvraag geldt er een termijn van zes maanden na ontvangst van de aanvraag. Bij ingewikkelde aanvragen is het mogelijk de termijn te verlengen. Indien er geen zienswijzen naar voren zijn gebracht geldt een termijn van vier weken nadat de termijn voor indiening van zienswijzen is verstreken.

Inwerkingtreding van besluiten
Nadat het besluit is genomen, is het nog niet in werking getreden. Op grond van art. 3:40 Awb treedt een besluit in werking zodra het besluit op de door de wet voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Indien het besluit gericht is tot één of meer belanghebbenden, dan geschiedt de bekendmaking door toezending of uitreiking aan hen. Indien het besluit niet gericht is aan concreet aan te duiden belanghebbenden, dan geschiedt de bekendmaking door publicatie in van overheidswege uitgegeven dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen.

Indien tegen het besluit bezwaar of beroep kan worden ingesteld, wordt daarvan bij de bekendmaking en mededeling van het besluit melding gemaakt. Dit vloeit voort uit de eis van zorgvuldig overheidsoptreden. Indien er rechtsmiddelen tegen een besluit inzetbaar zijn, dan moet de burger hiervan ook tijdig kennis kunnen nemen (rechtsmiddelenclausule). Er wordt uiteengezet door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gedaan of beroep kan worden ingesteld.

Bij het nemen van het besluit dient het bestuursorgaan aan te geven hoe het tot het besluit is gekomen. Deze verantwoording vloeit voort uit motiveringsbeginsel. Art. 3:46 Awb stelt: een besluit dient te rusten op een deugdelijke motivering.

Bijzondere besluiten
In deze paragraaf zullen twee bijzondere bestuursbeslissingen worden besproken.

Bestuurlijk rechtsoordeel
In sommige gevallen is het aanvragen van een besluit geen lichte opgave. Het kan bijvoorbeeld vereist zijn dat de aanvraag moet worden onderbouwd met door deskundigen opgestelde informatie. In een dergelijk geval wordt dus eigenlijk een oordeel gevraagd aan het bestuursorgaan over een toekomstige aanvraag. Een bestuurlijk rechtsoordeel valt in beginsel niet als een rechtshandeling (een besluit) aan te merken. Er kan echter wel sprake zijn van een rechtshandeling in de situatie dat een bestuursorgaan aan een belanghebbende uitleg of uitsluitsel geeft over de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling. Voorwaarde daarvoor is wel dat het bestuursorgaan bevoegdheden toekomen ten aanzien van de handhaving van deze bepaling en het wachten op het besluit waarop het oordeel vooruitloopt of een eventueel handhavingsbesluit en het daartegen aanwenden van rechtsmiddelen als onevenredig bezwarend moet worden beschouwd. Het is dus van belang of er in die situatie al dan niet sprake is van een onaanvaardbare belastende weg naar de rechter om duidelijkheid te verkrijgen over de aan de orde zijnde rechtspositie.

Zuiver schadebesluit
Bij de uitvoering van bestuurshandelingen kan voor een individuele burger schade ontstaan. Een burger kan in een dergelijke situatie het bestuursorgaan verzoeken de schade te vergoeden. Op zo’n verzoek zal het bestuursorgaan een besluit moeten nemen. Een dergelijk besluit wordt een schadebesluit genoemd. Er worden twee soorten schadebesluiten onderscheiden: zuiver en onzuiver schadebesluit. Een zuiver schadebesluit is een beslissing die uitsluitend ziet op het al dan niet toekennen van schadevergoeding. Hiertoe heeft een burger een afzonderlijk schadeverzoek ingediend bij het bestuursorgaan. Binnen het zuiver schadebesluit wordt ook weer onderscheid gemaakt tussen wettelijke en buitenwettelijke schadebesluiten (onzelfstandige en zelfstandige schadebesluiten). Bij een wettelijk zuiver schadebesluit (onzelfstandig) wordt het verzoek gedaan op grond van een wettelijk voorschrift of een beleidsregel. Er is spraken van een buitenwettelijk schadebesluit (zelfstandig) indien het verzoek is gebaseerd op een ongeschreven algemeen rechtsbeginsel.

5. Het stelsel van rechtsbescherming

5. Het stelsel van rechtsbescherming

Inleiding
Bestuursorganen kunnen eenzijdig de rechtspositie van burgers veranderen door het nemen van allerlei soorten besluiten. Hierdoor bezit het bestuur een zekere macht. In het bestuursrecht is dan ook geen sprake van gelijkheid van partijen. De Awb biedt daarom een algemeen stelsel van rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen. Het stelsel van rechtsbescherming kent twee soorten functies:

• (Rechts)bescherming van de burger. Dit houdt in dat burgers de mogelijkheid hebben zich te verweren tegen besluiten waar zij het niet mee eens zijn;

• Controle door de onafhankelijke rechter.

Met de behandeling van de rechtsmiddelen komen we op het terrein van het contentieuze recht. Dit houdt in dat er sprake is van een geschil: de burger is het niet eens met het handelen van de overheid en wil hiertegen iets ondernemen. De burger en het bestuursorgaan staan als procespartijen tegenover elkaar.

Het stelsel van rechtsbescherming in de Awb
Het beroep op de onafhankelijke rechter staat centraal in het stelsel van rechtsbescherming in het bestuursrecht. Het bestuursrecht ken een beoordeling in twee feitelijke instanties. Dit houdt in dat de belanghebbende na beroep op de rechter in eerste aanleg hoger beroep kan instellen. In de Awb geldt dat de gang naar de rechter niet rechtstreeks is. Als voorprocedure gaat een bezwaarprocedure vooraf aan de gang naar de rechter.

Besluiten kunnen in het kader van bestuursrechtelijke rechtsbescherming op twee manieren worden getoetst. In het kader van de bestuurlijke voorprocedures worden besluiten dubbel getoetst. Dit houdt in dat zowel op rechtmatigheidsaspecten als op doelmatigheidsaspecten wordt getoetst. Er wordt dus gekeken of het recht wordt gevolgd, en er wordt gekeken of het besluit op zichzelf een ‘juist’ besluit is en in het beleid van het bestuursorgaan past. De tweede manier van toetsing houdt in dat tijdens het (hoger) beroep op de rechter alleen getoetst wordt op rechtmatigheid. Er wordt dan dus beoordeeld of het besluit in overeenstemming met de rechtsregels is genomen.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.)
Traditioneel behoren de a.b.b.b. tot het ongeschreven recht. Deze beginselen zijn met name in de rechtspraak ontwikkeld. De beginselen zijn een volwaardige toetsingsnorm voor de beoordeling van bestuurshandelingen. Indien een bestuursorgaan dus een dergelijk beginsel overtreedt, dan handelt het in strijd met het recht.

Er worden twee soorten a.b.b.b.’s onderscheiden: formele en materiële a.b.b.b.’s.

• De formele a.b.b.b.’s betreffen de procedure van totstandkoming van bestuursbesluiten (bijv. zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel)

• De materiële a.b.b.b.’s betreffen de inhoud van een besluit (bijv. détournement de pouvoir, vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel)

De Awb maakt echter geen expliciet onderscheid tussen formele en materiële beginselen.De volgende algemene beginselen kunnen worden onderscheiden:

• Zorgvuldigheidsbeginsel: bij de uitvoering van de bestuurszaak dienen de bestuursorganen alle relevante informatie te verzamelen en te onderzoeken alvorens een besluit te nemen, (art. 3:2 Awb).

• Gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen moeten gelijk behandeld worden op grond van art. 1 Gw. De inhoud van dit fundamentele rechtsbeginsel is duidelijk, maar het vormt zelden een vernietigingsgrond: gelijke gevallen zijn zelden exact gelijk inzake de juridische relevante aspecten.

• Evenredigheidsbeginsel: bestuursorganen dienen bij het nemen van een besluit er op te letten dat de nadelige gevolgen die als gevolg van het besluit optreden in verhouding zijn met het doel dat met het besluit wordt gediend. Het bestuursorgaan mag dus niet een te zwaar middel inzetten, (art. 3:4 Awb).

• Verbod van détournement de pouvoir: dit houdt in dat bestuursorganen geen misbruik mogen maken van hun bestuursbevoegdheid. De aan hun toekomende bevoegdheid mag enkel gebruikt worden voor het doel waarvoor die bevoegdheid is verleend, (art. 3:3 Awb).

• Motiveringsbeginsel: bestuursorganen zijn gehouden bij het nemen van besluiten aan te geven hoe het tot het besluit is gekomen en welke argumenten aan de beslissing ten grondslag liggen, (art. 3:46 Awb).

• Vertrouwensbeginsel: indien een bestuursorgaan bij de burger bepaalde verwachtingen opwekt, moeten deze verwachtingen worden gehonoreerd.

• Rechtszekerheidsbeginsel: de burger moet weten waar hij aan toe is. Bestuursbesluiten moeten duidelijk zijn. De burger moet er dus op kunnen vertrouwen dat het bestuur in beginsel niet meer terugkomt op eenmaal genomen besluiten.

• Fair play-beginsel: dit beginsel houdt het verbod van vooringenomenheid in. Gelijke gevallen moeten gelijk behandeld worden.

De voorprocedure
Het stelsel van rechtsbescherming bestaat uit verschillende fases. Voordat er beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende, dient hij eerst bezwaar te hebben gemaakt tegen de beschikking. Aan de procedure voor de rechter gaat een voorprocedure vooraf.

Bezwaar
Op grond van art. 1:5 lid 1 Awb houdt bezwaar het volgende in: bezwaar is het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Het bezwaarschrift dient dus te worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het primaire besluit nam. Het besluit wordt dus nog een keer aan het oordeel van het bestuursorgaan voorgelegd. Dit heeft een filterende werking voor het beroep op de rechter. Het bestuursorgaan krijgt namelijk door het bezwaar de mogelijkheid om eventuele niet kloppende aspecten te wijzigen, waardoor de gang naar de rechter voor de belanghebbende niet noodzakelijk meer is.

Administratief beroep
Het administratief beroep is ook een voorprocedure. Het bestreden besluit wordt beoordeeld door een bestuursorgaan. Het fundamentele verschil met de bezwaarprocedure is dat ditmaal het besluit wordt getoetst door een ander bestuursorgaan (veelal hoger) dan het orgaan dat het besluit heeft genomen. Er vindt een integrale toetsing plaats, dus zowel rechtmatigheids- als doelmatigheidsaspecten worden onderzocht.

De procedure voor de rechter
Belanghebbenden kunnen, in de regel ná een bezwaarprocedure of administratief beroepprocedure, tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. De rechter krijgt dus een scherp omlijnd geschil aan zich voorgelegd. De rechter zal over de beslissing van het bestuursorgaan zoals die op het bezwaar is aangenomen oordelen. De rechter zal alleen de rechtmatigheid van het besluit beoordelen. Met andere woorden: er wordt onderzocht of het bestuursorgaan de rechtsregels heeft geëerbiedigd, zowel inhoudelijk als voor wat betreft de wijze van totstandkoming van het besluit. De bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van een besluit ex tunc. Er wordt uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals die golden op het moment van het nemen van het bestreden besluit (dit is doorgaans de beslissing op bezwaar).

Hoger beroep
Tegen de uitspraak van de rechter in eerste aanleg kan hoger beroep (appèl) worden ingesteld. Dit houdt in dat de uitspraak van de rechter door een andere, hogere rechtsprekende instantie wordt beoordeeld. Er kan hoger beroep worden ingesteld bij: de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

6. Het stelsel van bestuurlijke voorprocedures

6. Het stelsel van bestuurlijke voorprocedures

Inleiding

Het beroep op de onafhankelijke rechter staat centraal in de Awb. De burger kan zich echter niet direct tot de rechter wenden. De burger dient eerst op grond van de Awb zijn bezwaren aan het bestuur zelf voor te leggen. Dit kan bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (de bezwaarprocedure) of bij een ander bestuursorgaan (administratief beroep). Aan de procedure voor de rechter gaat dus een procedure aan vooraf: de bestuurlijke voorprocedure. De hoofdregel is dus als volgt: eerst bezwaar (eventueel administratief beroep), vervolgens beroep op de rechter.

Geen besluit is ook een besluit

Het kan voorkomen dat een bestuursorgaan weigert een besluit te nemen of de termijn voor het nemen van een besluit heeft overschreden. Omdat de belangen van de burger hiermee kunnen worden aangetast als het bestuursorgaan ten onrechte weigert een besluit te nemen of gewoonweg geen besluit neemt, heeft de wetgever besloten dat ook in deze gevallen sprake is van een besluit (art. 6:2 Awb). De burger kan dus ook in deze gevallen bezwaar indienen of beroep instellen.

Uitzonderingen op de bezwaarprocedure

Niet in alle gevallen dient voorafgaand aan het eventuele beroep op de rechter een voorprocedure te worden gevoerd. In artikel 7:1 lid 1 Awb wordt een vijftal gevallen weergegeven:

• Wanneer het besluit op bezwaar of in administratief beroep is genomen;

• Het besluit aan goedkeuring is onderworpen;

• Het besluit de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt;

• Het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb; of

• Wanneer het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Ontvankelijkheid

De voorprocedure staat niet voor iedere burger open. De burger en het bezwaar dienen namelijk aan een aantal vereisten te voldoen. Zij dienen aan de volgende ontvankelijkheidsvereisten te voldoen:

• Het bezwaar dient bij het juiste bestuursorgaan te zijn ingediend. Uitgangspunt is dat het bezwaar moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Indien het bezwaarschrift wordt ingediend bij het verkeerde bestuursorgaan, rust op dit bestuursorgaan de verplichting het bezwaarschrift door te sturen naar het bestuursorgaan dat wel bevoegd is.

• Er moet sprake zijn van belang bij de burger. Bezwaar kan worden ingediend door degene die gerechtigd is beroep in te stellen. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechter. Een belanghebbende heeft een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en direct geraakt belang.

• Het bezwaar moet tijdig worden ingediend. Dit vereiste vloeit voort uit het beginsel van rechtszekerheid. Op grond van art. 6:7 Awb dient het bezwaarschrift binnen een termijn van zes weken te worden ingediend. Deze termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit is bekend gemaakt. Het bezwaarschrift is tijdig ingediend als het binnen zes weken door het bestuursorgaan wordt ontvangen. Ook wordt een bezwaarschrift als tijdig ingediend beschouwd als het bezwaarschrift voor het einde van de termijn per post is verstuurd en het binnen een week na afloop van de termijn door het bestuursorgaan wordt ontvangen (verzendtheorie). Termijnoverschrijding is verschoonbaar indien er sprake is van een goed en aanvaardbaar excuus waarom het bezwaarschrift niet tijdig is ingediend.

• Het bezwaar dient te voldoen aan een aantal wettelijke vereisten (art. 6:5 Awb). Het bezwaarschrift is in beginsel vormvrij. De burger wordt een behoorlijke vrijheid gelaten, maar in artikel 6:5 Awb worden enkele minimumvereisten gesteld (naam en adres van de indiener, dagtekening, omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, de gronden van het bezwaar).

Indien aan al deze eisen is voldaan, dan zal het bezwaar inhoudelijk worden beoordeeld. De burger is dan ontvankelijk in zijn bezwaar.

Indien de burger ontvankelijk is in zijn bezwaarschrift, dan zal het bestuursorgaan het bezwaar inhoudelijk gaan beoordelen. Deze beoordeling heeft het karakter van een volledige heroverweging van het besluit. Het besluit wordt dan in zijn geheel opnieuw beoordeeld. Zo’n volledige toetsing wordt integrale toetsing genoemd.

De hoorprocedure

Voordat het bestuursorgaan een beslissing neemt in de bezwaarschriftenprocedure, worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Het horen van belanghebbenden vloeit voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel: beslissingen door het bestuur dienen op zorgvuldige wijze te worden voorbereid (art. 3:2 Awb).

De hoorprocedure heeft een aantal functies: belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld het bezwaar mondeling toe te lichten, de hoorzitting biedt de mogelijkheid om te onderzoeken of een schikking tussen burger en bestuursorgaan haalbaar is.

De indiener van het bezwaar en andere belanghebbenden die bij de totstandkoming van het bezwaar hun zienswijze kenbaar hebben gemaakt, worden in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Tot tien dagen voor de hoorzitting kunnen belanghebbenden nadere stukken indienen. Het horen mag niet plaatsvinden door een persoon die bij de voorbereiding van het aangevallen besluit betrokken is geweest. Dit vanwege de objectiviteit. De belanghebbenden worden in elkaar aanwezigheid gehoord. Het voordeel hiervan is dat de belanghebbenden op elkaars standpunten kunnen reageren.

Adviescommissies

In de praktijk wordt er veel gebruik gemaakt van adviescommissies bij de behandeling van ingekomen bezwaarschriften (art. 7:13 Awb). Deze commissie zijn in enige mate extern. De voorzitter maakt namelijk geen deel uit van het bestuursorgaan en is ook niet onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzaam. De adviescommissie heeft tot taak dat zij het horen van belanghebbenden voor haar rekening neemt. Nadat de commissie de belanghebbenden hebben gehoord, stelt de commissie een advies op over hoe op het bezwaar moet worden beslist. De adviescommissie neemt dus geen beslissing, maar geeft enkel een advies. Het bestuursorgaan is niet verplicht het advies van de Commissie op te volgen.

De beslissing

Na ontvangst van het bezwaarschrift dient het bestuursorgaan binnen zes weken een beslissing te nemen. Indien er een adviescommissie is ingesteld, geldt er een termijn van twaalf weken. De beslistermijn kan met ten hoogste zes weken worden verlengd. Op het beslissen op het bezwaarschrift is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdige beslissen van toepassing.

De heroverweging van het besluit vindt plaats op grondslag van het bezwaar. Dit houdt in dat de heroverweging plaatsvindt binnen de grenzen die het bezwaar aangeeft. Het bestuursorgaan treedt dus in beginsel niet in de beoordeling van onderdelen van het besluit die niet door het bezwaar worden aangevallen. Het bestuursorgaan beoordeelt echter het besluit in primo in al zijn facetten. Bij de heroverweging wordt uitgegaan van de op dat moment geldende regels en beleidsinzichten. De toetsing vindt dus ex nunc plaats (vanuit het nu).

Uitspraken

De mogelijke uitspraken op het bezwaarschrift zijn:

• Niet-ontvankelijkheid;

• Gegrondheid van het bezwaar;

• Afwijzing van het bezwaar.

De beslissing op het bezwaar is een besluit en dient te berusten op een deugdelijke motivering. Dit vereiste vloeit voort uit het motiveringsbeginsel, het bestuursorgaan zal moeten aangeven waarom het zo beslist heeft.

Het bezwaar schorst de werking van het besluit niet, tenzij door of bij een wettelijk voorschrift anders wordt bepaald.

Administratief beroep

Naast de voorprocedure van de bezwaarprocedure, kent de Awb nog een tweede bestuurlijke voorprocedure: administratief beroep. Deze procedure is slechts in de minderheid van de gevallen van toepassing. Bezwaar is de procedure, administratief beroep is alleen van toepassing als een bijzonder wettelijk voorschrift deze procedure voorschrijft.

Ook deze voorprocedure speelt zich af binnen de sfeer van het bestuur zelf. De beoordeling van het besluit geschiedt door een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat het besluit heeft genomen. Gelet op dit feit heeft administratief beroep een controlefunctie. De beslistermijn bedraagt zestien weken na ontvangst van het beroepschrift.

7. Het beroep op de onafhankelijke rechter

7. Het beroep op de onafhankelijke rechter

Inleiding

Indien het bestuursorgaan een beslissing heeft genomen op het bezwaar, staan voor de bezwaarmaker twee opties open: hij kan in de beslissing berusten of, als zijn bezwaren zijn afgewezen, tegen de beslissing in beroep gaan.

Het beroep op de onafhankelijke rechter

Het beroep wordt ingesteld bij de sector bestuursrecht van één van de negentien rechtbanken in Nederland. De rechtbank is absoluut bevoegd.

Relatieve bevoegdheid
Artikel 8:7 Awb regelt welke van de negentien rechtbanken bevoegd is. Het is bepalend door wie het betreffende besluit genomen is. Indien er beroep wordt ingesteld tegen een van de bestuursorganen zoals in lid 1 van het artikel genoemd, dan is de rechtbank bevoegd binnen het rechtsgebied waarin het bestuursorgaan zijn zetel heeft. Indien het een besluit betreft van een ander bestuursorgaan dan in lid 1 genoemd, is de woonplaats van de indiener van het beroep bepalend voor welke rechtbank bevoegd is.

De bezwaarprocedure wordt overgeslagen
Er is een vijftal situaties waarin de bezwaarprocedure wordt overgeslagen en rechtstreeks beroep wordt ingesteld bij de rechter:

• Als het bestreden besluit op bezwaar of in administratief beroep is genomen;

• Als het bestreden besluit aan goedkeuring is onderworpen;

• Als het bestreden besluit de goedkeuring of de weigering van goedkeuring van een ander besluit inhoudt;

• Als het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb;

• Als het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Daarnaast bestaat ook nog de mogelijkheid dat de belanghebbende in zijn bezwaarschrift het bestuursorgaan verzoekt in te stemmen met het rechtstreeks voorleggen van het geschil aan de rechter. Met het oog op de efficiëntie kan af en toe beter direct de zaak aan de rechter worden voorgelegd.

Wie kan beroep instellen?
Artikel 8:1 Awb stelt wie er beroep mag instellen: een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Een belanghebbende behartigt het eigen belang, een algemeen of een collectief belang op grond van art. 1:2 lid 3 Awb of – in het geval van een bestuursorgaan – de belangen die aan zijn zorg zijn toevertrouwd.

Ook bestaat de mogelijkheid dat derde-belanghebbenden als partij aan het geding deelnemen (art. 8:26 Awb). Dit betreft dan anderen als de belanghebbenden die het beroep hebben ingesteld. Deelname aan het geding geschiedt op verzoek van een van de procespartijen of op eigen verzoek. De rechter dient hier echter wel toestemming voor te verlenen.

Waar kan beroep tegen worden ingesteld?
Er kan beroep worden ingesteld tegen een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld. Dit houdt in dat er sprake dient te zijn van een appellabel besluit, het besluit moet vatbaar zijn voor beroep. In beginsel gaat het om besluiten zoals omschreven in artikel 1:3 lid 1 en 2 Awb: het besluit en de beschikking. In artikel 8:2 tot en met 8:6 Awb worden besluiten weergegeven waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Deze besluiten zijn dus niet-appellabel. Het belangrijkste soort besluit waartegen geen beroep kan worden ingesteld is het algemeen verbindend voorschrift (a.v.v.). De uitzondering hierop vormt de concrete norm. Ook is een beleidsregel niet-appellabel.

Formele vereisten
Het beroep dient binnen zes weken te worden ingesteld (art. 6:7 Awb). Indien beroep wordt ingesteld na deze termijn, zal een niet-ontvankelijkheidsverklaring volgen. Tenzij redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden dat de indiener van het beroep in verzuim in geweest. In artikel 6:5 Awb worden enkele minimumvereisten gesteld aan het beroepschrift (naam en adres van de indiener, dagtekening, omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, de gronden van het bezwaar).

In tegenstelling tot de bezwaarschriftprocedure moet voor het voeren van een beroepsprocedure worden betaald: het griffierecht.

Het karakter van het beroep
Het doel van het beroep op de rechter is een rechtmatigheidstoets, terwijl het doel van de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het besluit is. De rechter kijkt dus enkel naar de rechtmatigheid van het besluit en toetst ex tunc: de rechter gaat dus terug naar het moment waarop het besluit is genomen.

Verloop van de procedure

Het onderzoek door de rechter verloopt in twee fases: het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. In het onderzoek ter zitting stelt de rechter zich actief op. Dit om de ongelijkheid tussen de partijen (vaak een burger vs. een relatief machtig bestuursorgaan) te compenseren. De rechter is op zoek naar de materiële waarheid.

Het onderzoek
De behandeling van de zaak vangt aan met het vooronderzoek. Dit onderzoek heeft tot doel de zaak helder te krijgen. Om te weten wat er precies aan de hand is, kan er behoefte bestaan aan nadere informatie of het horen van getuigen of deskundigen. De rechtbank zendt het beroepschrift toe aan het betrokken bestuursorgaan. Vervolgens dient het bestuursorgaan binnen een termijn van vier weken de stukken die op de zaak betrekking hebben naar de rechtbank te zenden en een verweerschrift in te dienen (8:42 Awb).

Naast deze mogelijkheid kan de rechter ter voorbereiding van de behandeling van de zaak een deskundige raadplegen of de situatie ter plaatse bekijken. Dit zijn mogelijkheden van de rechter, de rechter is hiertoe dus niet verplicht.

Nadat het vooronderzoek is afgelopen worden partijen uitgenodigd om ter zitting te verschijnen voor de inhoudelijke behandeling.

Bestuurlijke lus
De bestuurlijke lus houdt in dat de rechtbank tijdens een beroepsprocedure het bestuursorgaan in de gelegenheid kan stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Deze mogelijkheid kan plaatsvinden tenzij belanghebbenden bij het besluit die niet als partij aan het geding deelnemen, hierdoor onevenredig worden benadeeld.

Vereenvoudigde behandeling
Als verdere voortzetting van het onderzoek niet nodig is, kan de rechtbank het onderzoek sluiten tot het moment dat partijen zijn opgeroepen om ter zitting te verschijnen. De zaak wordt dan vereenvoudigd afgehandeld. Dit houdt in dat de zaak zonder zitting wordt afgedaan. Van deze bevoegdheid dient met grote zorgvuldigheid gebruik te worden gemaakt. Het is een beslissing van de rechtbank, partijen wordt niet om toestemming gevraagd. Artikel 8:54 Awb biedt de vier ‘kennelijkheden’ wanneer voor vereenvoudigde behandeling aanleiding is. Het moet gaan over hele duidelijke gevallen, er moet geen twijfel meer over mogelijk zijn.

Onderzoek ter zitting
Het onderzoek ter zitting is de tweede fase van het onderzoek. Het onderzoek ter zitting is geregeld in artikel 8:56 tot en met 8:65 Awb. De partijen zijn niet verplicht op de zitting te verschijnen, tenzij een partij uitdrukkelijk door de rechtbank wordt opgeroepen. Op de zitting krijgen de partijen de mogelijkheid om hun standpunten nader mondeling toe te lichten. De rechtbank sluit het onderzoek ter zitting, wanneer de rechtbank van oordeel is dat zij voldoende is geïnformeerd.

Toetsing door de rechter
De indiener van het beroep bepaalt zelf in belangrijke mate de omvang van het geschil, omdat de rechtbank zich baseert op het beroepschrift. De rechter is hier dus aan gebonden. De rechter mag dus niet buiten de omvang van het geschil gaan (verbod van ultra petita). Ook is van belang wat tijdens het (voor)onderzoek naar voren is gekomen, de overgelegde stukken en verklaringen van eventuele getuigen en deskundigen.

Daarnaast heeft de rechter nog een actieve rol door twee aspecten:

1. De rechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan. Dit houdt in dat de rechter de door de indiener aangevoerde gronden zal vertalen in juridische termen en zal aangeven welke rechtsregel volgens de indiener door het bestuursorgaan is overtreden. De rechter is hiertoe verplicht.

2. De rechter kan ambtshalve de feiten aanvullen. Deze bevoegdheid (het is geen verplichting van de rechter) houdt in dat de rechter in bestuursrechtelijke zaken actief op zoek gaat naar de waarheid. Dit betekent dat de rechter zich niet neer hoeft te leggen bij de feiten zoals die door de partijen worden gepresenteerd.

De rechtmatigheid van het besluit wordt beoordeeld op de feiten en omstandigheden zoals die aanwezig waren op het moment van het nemen van het besluit. De rechter toetst het besluit dus ex tunc.

De rechter toetst het besluit aan geschreven en ongeschreven rechtsregels zoals neergelegd in wetgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Allereerst wordt het besluit getoetst aan de lagere regeling waarop het besluit is gefundeerd. Vervolgens toetst de rechter de lagere regeling aan de hogere regeling. Dit heet de indirecte of exceptieve toetsing. Daarnaast toetst de rechter het besluit ambtshalve aan bepalingen van openbare orde.

Bewijs en bewijslast
Het bestuursrechtelijke proces kent een open stelsel van bewijsmiddelen. Dit houdt in dat de bewijsmiddelen niet beperkt zijn tot een vast omschreven aantal. Bij de verdeling van de bewijslast wordt rekening gehouden met de ongelijkheid van partijen (burger en bestuur).

Uitspraak
Nadat het onderzoek is gesloten, zal de rechtbank uitspraak doen. De rechtbank doet schriftelijk uitspraak, tenzij mondeling uitspraak wordt gedaan, binnen een termijn van zes weken na de sluiting van onderzoek. Indien het een gecompliceerde of principiële zaak betreft, is verlenging van deze termijn mogelijk.

Bij het nemen van een beslissing dient de rechter rekening te houden met het verbod van ‘reformatio in peius’. Dit verbod betekent dat het instellen van beroep niet tot gevolg mag hebben dat de indiener van het beroep er slechter van af is dan hij zonder het instellen van het beroep zou zijn geweest.

Artikel 8:70 Awb geeft een limitatieve opsomming weer van de mogelijke uitspraken die de rechtbank kan doen:

1. onbevoegdheid van de rechtbank;
2. niet-ontvankelijkverklaring van het beroep;
3. ongegrondverklaring van het beroep; of
4. gegrondverklaring van het beroep.

Gegrondverklaring van het beroep
Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, heeft dit tot gevolg dat het besluit waartegen het beroep was ingesteld, wordt vernietigd (geheel of gedeeltelijk). Vernietiging heeft tot gevolg dat ook de rechtsgevolgen van het besluit worden vernietigd.

De meest vergaande bevoegdheid van de rechter is dat hij de zaak zelf afhandelt, ofwel hij voorziet zelf in de zaak. Dit houdt in dat de uitspraak in de plaats van het bestreden besluit treedt. Van deze bevoegdheid maakt de rechter zeer terughoudend gebruik.

Proceskosten
Bij de uitspraak kan een partij worden veroordeeld in de kosten van de procedure. Naast de kosten van het beroep bij de rechtbank, betreft het ook de kosten die in de bezwaarprocedure zijn gemaakt. In beginsel komen de proceskosten voor rekening van de partij die de procedure ‘verliest’.

Versnelde behandeling
Indien er sprake is van een spoedeisend geval, kan de zaak versneld worden behandeld (art. 8:52 lid 1 Awb). Deze versnelde behandeling brengt mee dat een aantal termijnen uit het vooronderzoek wordt verkort en een aantal artikelleden buiten toepassing wordt gelaten. In de versnelde procedure wordt de zaak dus gewoon inhoudelijk behandeld en wordt er uitspraak gedaan in de hoofdzaak.

8. Voorlopige voorzieningen in het bestuursrecht

8. Voorlopige voorzieningen in het bestuursrecht

Inleiding

Zoals eerder is besproken, heeft het instellen van beroep of het indienen van bezwaar of beroep geen schorsende werking. Het besluit kan dus in beginsel worden uitgevoerd. Echter in sommige gevallen kan de afloop van het beroep of de voorprocedure niet worden afgewacht. Er is dan een onmiddellijke maatregel vereist. In een dergelijke situatie kan de voorzieningenrechter worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De procedure van de voorlopige voorziening is een spoedprocedure. De voorlopige voorziening is bedoeld om voor de duur van de bodemprocedure een voorlopige maatregel te treffen. De voorlopige voorziening is dus geen definitieve uitspraak in het geschil. De voorlopige voorzieningenprocedure wordt ook het bestuursrechtelijk kort geding genoemd.

Connexiteit en spoedeisendheid

Om een voorlopige voorziening te kunnen verzoeken, wordt door de Awb de eis gesteld dat er ten aanzien van het besluit beroep bij de rechter is ingesteld of dat er bezwaar of administratief beroep is ingesteld. Dit wordt ook wel de connexiteitseis genoemd. Er dient dus een bodemprocedure aanhangig te zijn. Indien er zonder bodemprocedure een verzoek tot voorlopige voorziening wordt ingediend, volgt niet-ontvankelijkheid. Naast de connexiteitseis dient er ook sprake te zijn van spoedeisendheid (art. 8;81 Awb). Een voorlopige voorziening kan worden verleend indien onverwijlde spoed dit vereist.

Het verzoek

Iedere partij in de hoofdzaak kan een verzoek om een voorlopige voorziening indienen. Zo kan de indiener van het beroep een verzoek indienen, maar ook een partij die op grond van artikel 8:26 Awb als partij tot het geding is toegelaten. In de fase van de voorprocedure wordt het verzoek gedaan door de indiener van het bezwaar-of beroepschrift. Het verzoek moet worden ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is om te oordelen over het geschil in de hoofdzaak.

Het verzoekschrift van de voorlopige voorziening moet voldoen aan dezelfde eisen die worden gesteld aan bezwaar- en beroepschriften. Bij het verzoek dient een kopie van het beroepschrift of het bezwaarschrift in de hoofdzaak te worden overgelegd om de connexiteit te beoordelen. Ook is de verzoeker verplicht het griffierecht te voldoen.

Behandeling ter zitting

Zoals gezegd is de voorlopige voorziening een spoedprocedure. Zo spoedig mogelijk na het indienen van het verzoek worden partijen uitgenodigd om ter zitting te verschijnen. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan hem dient in te zenden. Net als bij de gewone procedure van beroep op de rechter kunnen getuigen en deskundigen worden meegenomen naar de zitting.

Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
Het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit heeft grote invloed op of de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening zal honoreren. De behandeling van het verzoek komt daar in feite op neer. Als het voor de voorzieningenrechter niet direct duidelijk is of het besluit rechtmatig is, maar treden er bij uitvoering van het besluit onomkeerbare gevolgen op, dan zal er reden zijn de voorlopige voorziening toe te wijzen.

Belangenafweging
De rechter zal altijd voordat er een beslissing wordt genomen op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, een belangenafweging maken. Bij de verzoeker dient sprake te zijn van een bijzonder belang dat het geven van de voorziening rechtvaardigt.

Uitspraak
De voorzieningenrechter zal zo spoedig mogelijk een uitspraak doen na de behandeling ter zitting. De uitspraak kan soms op heel korte termijn plaatsvinden. De uitspraak mag de rechter mondeling doen. De mogelijke uitspraken zijn: onbevoegdverklaring van de voorzieningenrechter, niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, afwijzing van het verzoek, gehele of gedeeltelijke toewijzing van het verzoek.

Bij de uitspraak kan de voorzieningenrechter bepalen wanneer de voorlopige voorziening vervalt. Bij de uitspraak in de ‘vovo-procedure’ kan ook onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak. Dit wordt kortsluiting genoemd. Artikel 8:86 Awb verbindt hieraan twee voorwaarden:

• Er moet beroep tegen het besluit bij de rechtbank aanhangig zijn gemaakt (er kan dus geen kortsluiting worden toegepast als er een voorlopige voorziening wordt gevraagd tijdens de bezwaarfase).

• De voorzieningenrechter moet na de zitting van oordeel zijn dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak.

De beroepsprocedure eindigt voor de bestuursrechter indien kortsluiting wordt toegepast.

Hoger beroep

Voor de uitspraak van de voorzieningenrechter geldt een appèlverbod. Er staat dus geen hoger beroep open. Dit is anders in het geval er sprake is van kortsluiting. In dat geval staat wel hoger beroep open tegen de uitspraak. Het betreft immers een definitieve uitspraak in de hoofdzaak.

Opheffen en wijzigen voorlopige voorziening

Op verzoek van een belanghebbende, maar ook ambtshalve kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen. In de praktijk vindt veelal alleen een wijziging of opheffing op verzoek van een belanghebbende plaats. Een dergelijk verzoek mag niet worden ingezet om het appèlverbod te omzeilen. Er kan wel een verzoek worden ingediend indien er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, ontstaan na de afhandeling van het eerdere verzoek. Deze nieuwe feiten en omstandigheden worden nova genoemd.

Herziening

In artikel 8:88 Awb wordt de herziening geregeld, een bijzonder rechtsfiguur. Deze procedure wordt slechts in uitzonderlijke gevallen toegepast: er moet sprake zijn van feiten die na de uitspraak naar voren zijn gekomen en die, als ze eerder bekend waren geweest, tot een andere beslissing hadden geleid. Op grond van feiten en omstandigheden de bij de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, kan de rechtbank een onherroepelijke uitspraak herzien.

9. De procedure van hoger beroep

9. De procedure van hoger beroep

Inleiding

In de beroepsprocedure staan de burger en het bestuursorgaan als procespartijen tegenover elkaar. De burger is de eiser en het bestuursorgaan is steeds de verweerder. De behandeling van het beroep eindigt met een uitspraak van de rechtbank. Met deze uitspraak hoeft echter geen einde aan het geschil te komen. De uitspraak van de rechtbank kan namelijk aan een hogere rechtsprekende instantie worden voorgelegd.

De procedure in hoger beroep

Partijen in hoger beroep
Hoger beroep kan worden ingesteld door zowel belanghebbenden als het bestuursorgaan. De burger, die zijn beroep ongegrond heeft zien verklaren door de rechtbank, kan twee dingen doen: hij kan in de uitspraak berusten of hij kan tegen de uitspraak in hoger beroep gaan.

Ook het bestuursorgaan kan hoger beroep instellen, indien het bestuursorgaan het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank. Maar het kan ook zo zijn dat, indien wordt tegemoetgekomen aan de bezwaren van de eiser, het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen. Bij het nemen van het nieuwe besluit dient de uitspraak van de rechter in acht te worden genomen.

Waar wordt hoger beroep ingesteld?
Het bestuursrecht kent drie instanties waar hoger beroep kan worden ingesteld:

• De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS);

• De Centrale Raad van Beroep (CRvB);

• Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB).

De ABRvS heeft de algemene bevoegdheid. Bij deze instelling kan hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank, tenzij op grond van een bepaling uit een bijzondere bestuurswet bij de CRvB of het CBB hoger beroep kan worden ingesteld.

De CRvB heeft bevoegdheid inzake:

• Besluiten of andere handelingen van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar of een dienstplichtige belanghebbende betrokken is;

• Besluiten genomen op grond van een wet die is opgenomen in de bijlage die bij de Beroepswet behoort.

Het CBB heeft bevoegdheid inzake:

• Besluiten die genomen zijn op grond van een wet die in de bijlage van de Wbbo is opgenomen.

Waartegen kan hoger beroep worden ingesteld?
Er kan hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank. Het betreft de einduitspraak in de reguliere beroepsprocedure.

Maar niet tegen iedere uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld. Er is geen hoger beroep mogelijk in de volgende gevallen:

• Uitspraak van de voorzieningenrechter inzake een voorlopige voorziening (art. 8:84 lid 2 Awb);

• Uitspraak van de voorzieningenrechter inzake proceskostenveroordeling bij een voorlopige voorziening;

• Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (art. 8:54 en 8:54a Awb);

• Uitspraak na verzet (art. 8:55 lid 5 Awb).

Daarnaast is er nog een bijzondere situatie. Hoger beroep kan niet worden ingesteld indien de belanghebbende die hoger beroep wil instellen redelijkerwijs kan worden verweten eerder geen bezwaar of beroep te hebben ingesteld. Hiermee wordt de belanghebbende dus gedwongen in een vroeg stadium aan het geding deel te nemen. Indien in een dergelijke situatie toch hoger beroep wordt ingesteld, zal de belanghebbende in zijn beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.

Omvang en karakter van hoger beroep
Het hoger beroep heeft twee functies: herkansingsfunctie en controlefunctie. Het uitgangspunt van het hoger beroep is dat de zaak opnieuw en volledig door een andere, hogere rechter wordt bekeken (herkansing) en daarnaast controleert de appèlrechter de rechtspraak in eerste aanleg (controle).

In het hoger beroep geldt dat de appellant in beginsel geen beroepsgrond(en) naar voren mag brengen die hij ook bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen.

Het hoger beroep wordt getoetst door de rechter aan geschreven en ongeschreven rechtsregels. Daarnaast toetst de rechter zelfstandig aan voorschriften van openbare orde.

Het hoger beroep kan in een aantal uitspraken resulteren. Indien de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard of het ingestelde beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard, en de rechter in hoger beroep dergelijke uitspraken vernietigt, zal de zaak naar de rechtbank worden terugverwezen. Ook indien de hoger beroepsrechter van mening is dat de zaak opnieuw moet worden behandeld door de rechtbank, zal hij de zaak terugverwijzen naar de rechtbank.

De hoger beroepsrechter zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen indien hij de zaak inhoudelijk beoordeelt en de appellant geen gelijk geeft. De rechter kan hierbij dezelfde gronden aanvoeren voor die uitspraak, maar kan de gronden ook verbeteren of aanvullen. Indien de hoger beroepsrechter het eens is met het ingestelde hoger beroep, dan zal gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak van de rechtbank volgen.

In beginsel kent de Awb geen incidenteel appèl. Incidenteel appèl houdt in dat de verweerder in hoger beroep (er is dus inmiddels al hoger beroep ingesteld) op zijn beurt appèl instelt tegen de uitspraak van de rechtbank.

Cassatie

Het bestuursprocesrecht kent niet het rechtsmiddel cassatie. Het belastingrecht vormt daar echter een uitzondering op.

10. Het handhaven van rechtsregels

Inleiding

Het bestuursrecht kan ingrijpen om overtreding van normen te corrigeren of te bestraffen. Een bestuursorgaan kan bestuurlijke sancties opleggen. Hieronder wordt verstaan het opleggen van een verplichting of het onthouden van een aanspraak. Diverse instrumenten kunnen worden ingezet om overtreding van normen te corrigeren of te bestraffen: last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete.

Last onder bestuursdwang

De last onder bestuursdwang is geregeld in artikel 5:21-5:31c Awb. Last onder bestuursdwang is een herstelsanctie, gericht op het repareren van een illegaal ontstane toestand. Artikel 5:21 Awb omschrijft wat de last onder bestuursdwang inhoudt:

• Een herstelsanctie;

• Inhoudende een last (bevel) tot herstel van de overtreding;

• Bevoegdheid van het bestuursorgaan om door feitelijk handelen zelf in te grijpen als de last niet wordt nagekomen.

Op welke wijze bestuursdwang moet worden toegepast, wordt geregeld in de Awb. De Awb geeft echter geen regels in welke gevallen bestuursdwang kan worden toegepast. In welke gevallen bestuursdwang kan worden toegepast staat geregeld in de bijzondere wet (bijvoorbeeld art. 125 Gemeentewet).

Bestuursdwang kan worden ingesteld door het bestuursorgaan of door derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Er wordt dan feitelijk opgetreden om een illegale situatie te herstellen. Er kan enkel sprake zijn van last onder bestuursdwang indien het bestuur ingrijpt bij overtreding van een bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichting. Er moet altijd een wettelijke basis zijn om last onder bestuursdwang toe te passen.

Bestuursdwang mag niet worden ingezet ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde (art. 5:23 Awb). In een dergelijke situatie moet het bestuur optreden met andere maatregelen.

Het besluit van het bestuursorgaan op een aanvraag van een last onder bestuursdwang is een beschikking in de zin van artikel 1:3 lid 2 Awb. Degene die de last aanvraagt, of een andere belanghebbende die door de overtreding wordt benadeeld, kan het bestuursorgaan verzoeken de bestuursdwang toe te passen. Dit kan worden gedaan na afloop van de termijn die aan de overtreder is gesteld om de overtreding te herstellen. Op het verzoek dient binnen vier weken te worden beslist. Indien tegen de last onder bestuursdwang een rechtsmiddel is ingesteld (bezwaar of hoger beroep) dan strekt dit rechtsmiddel zich tevens uit tot de beschikking tot toepassing van bestuursdwang.

Voordat een besluit tot toepassing van (een last onder) bestuursdwang wordt genomen, wordt er een zorgvuldige belangenafweging gemaakt. Er moet een goede balans zijn tussen het doel van de bestuursdwang en belangen van degene aan wie de bestuursdwang wordt opgelegd.

Last onder dwangsom

De last onder dwangsom is geregeld in artikel 5:31d tot en met 5:39 Awb. Artikel 5:31d Awb omschrijft wat de last onder dwangsom inhoudt:

• Herstelsanctie;

• Inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding;

• Verplichting tot betaling van een geldsom indien de last (bevel) niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Bestuursdwang en dwangsom kunnen niet naast elkaar worden opgelegd. De last onder dwangsom houdt in dat er voor de overtreder een verplichting tot betaling ontstaat als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

De last onder dwangsom wordt bij besluit opgelegd:

• Het wettelijk voorschrift dat is overtreden wordt aangegeven;

• De last omschrijft de herstelmaatregelen;

• De last geeft de termijn aan waarbinnen de maatregelen moeten worden uitgevoerd.

Het dwangsommiddel heeft tot doel de ongedaanmaking of het voorkomen van verdere overtreding of herhaling van de overtreding. De dwangsom heeft dus een preventieve werking.

Er dient een redelijke verhouding te bestaan tussen de hoogte van de dwangsom enerzijds en de zwaarte van het geschonden belang dat optreedt als gevolg van de normovertreding anderzijds. De hoogte van de geldsom moet echter wel dermate hoog zijn voor de overtreder dat het een effectief middel vormt. De betaling van de geldsom kan in één keer worden betaald, per tijdseenheid of per overtreding.

Bestuurlijke boete

Bestuursorganen hebben op basis van verschillende bijzondere bestuurswetten de bevoegdheid een boete op te leggen wegens overtreding van wettelijke voorschriften. Een bestuurlijke boete houdt een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom in (art. 5:40 Awb). De bestuurlijke boete wordt alleen toegepast bij relatief lichte overtredingen, zoals verkeersovertredingen.

De bestuurlijk boete wordt bij besluit opgelegd en is een beschikking. Bezwaar en beroep is mogelijk tegen het opleggen van de boete.

Ook bij de bestuurlijke boete vindt een belangenafweging plaats, de betrokken belangen dienen tegen elkaar te worden afgewogen. In de bijzondere wet wordt de hoogte van de boete (ten hoogste) weergegeven. Een bestuurlijke boete kan niet worden opgelegd voor gedragingen waarvoor ten aanzien van de overtreder strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.

Gedogen

Wettelijke voorschriften dienen te worden nageleefd. Bestuursorganen hebben echter een bepaalde mate van beleidsvrijheid (discretionaire bevoegdheid). In beginsel zullen bestuursorganen corrigerend optreden tegen overtreding van wetgeving. Maar soms zal het bestuursorgaan de keuze maken juist niet in te grijpen in een illegale toestand, maar de normovertreding gedogen (het wordt dus toegestaan). Het bestuursorgaan is dus wel bevoegd om feitelijk op te treden tegen de overtreding, maar ziet hier om beleidsmatige redenen van af.

11. Bestuurlijk toezicht

11. Bestuurlijk toezicht

Inleiding

Het bestuurlijk toezicht houdt het toezicht van een bestuursorgaan op de besluiten van een ander bestuursorgaan in. De Awb kent de volgende toezichtinstrumenten: goedkeuring, vernietiging en schorsing.

Goedkeuring

De goedkeuring wordt geregeld in artikel 10:25-10:32 Awb. Dit wordt ook wel het preventieve toezicht genoemd.

Nadat een besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, treedt het in werking. Dit is de hoofdregel op grond van artikel 3:40 Awb. In sommige gevallen is de inwerkingtreding van een besluit afhankelijk gesteld van de goedkeuring van een ander bestuursorgaan. Het besluit is dan al wel genomen, maar kan nog niet in werking treden. Indien het andere bestuursorgaan zijn goedkeuring aan het besluit niet geeft, dan zal het besluit daardoor niet in werking kunnen treden. In beginsel staat tegen dit besluit beroep op de bestuursrechter open.

Wettelijke grondslag
Besluiten kunnen alleen aan goedkeuring worden onderworpen in gevallen bij de wet of krachtens de wet bepaald. Het instrument van goedkeuring is dus geen vrije bevoegdheid van het toezichthoudende bestuursorgaan. Er dient dus altijd een formeel wettelijke grondslag te zijn voor het instrument goedkeuring.

De beslissing om goedkeuring te verlenen (of juist niet) is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Het besluit dient zorgvuldig te worden voorbereid en de verschillende belangen moeten zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen.

Toetsingsnorm
Als algemene toetsingsnorm geldt strijd met het recht (art. 10:27 Awb). Daarnaast kan er ook sprake zijn van een grond neergelegd in de wet waarin de goedkeuring is voorgeschreven. De weigeringsgrond dient dus te zijn opgenomen in de betreffende wet. Daarnaast wordt in bijzondere wetten als toetsingsgrond strijd met het algemeen belang gehanteerd.

Bijzondere vormen van goedkeuring
Het verdient de voorkeur om als goedkeuring aan een besluit wordt geweigerd, deze beslissing te laten gelden voor het gehele besluit. Dit vanwege het feit dat goedkeuring een ingrijpend instrument is.

Ook is het mogelijk dat een gedeelte van een besluit wordt goedgekeurd. Dit gebeurt echter onder voorwaarde dat het goedgekeurde gedeelte van het besluit dat in werking zal treden, nog steeds de bedoeling van het oorspronkelijke besluit van het bestuursorgaan weergeeft (art. 10:29 Awb). Gedeeltelijke goedkeuring is dus bijvoorbeeld mogelijk bij besluiten die zijn opgebouwd uit min of meer zelfstandige onderdelen.

Het besluit tijdelijk goedkeuren is niet mogelijk. Ook kan goedkeuring niet worden verleend onder voorwaarden (art. 10:29 lid 2 Awb). Daarnaast verbiedt artikel 10:29 Awb dat een eenmaal verleende goedkeuring nadien zou kunnen worden ingetrokken. Een permanent toezicht is niet de bedoeling van het instrument goedkeuring.

Termijn
Het toezichthoudende bestuursorgaan zal een besluit nemen over het al dan niet goedkeuren of het gedeeltelijk goedkeuren binnen een termijn van dertien weken nadat het bestuursorgaan het betreffende besluit ter goedkeuring heeft verzonden (art. 10:31 Awb). Deze termijn kan eenmaal met dertien weken worden verlengd. In het geval een adviseur een advies uitbrengt kan de termijn eenmaal met zes maanden worden verlengd (art. 3:5 Awb).

Indien het toezichthoudende bestuursorgaan niet binnen de reguliere of verdaagde termijn een beslissing neemt omtrent de goedkeuring van het besluit, dan wordt de goedkeuring geacht te zijn verleend. Dit wordt ook wel fictieve goedkeuring genoemd.

Vernietiging

Het tweede toezichtinstrument is vernietiging. Vernietiging is geregeld in artikel 10:33 tot en met 10:42 Awb. Deze artikelen zijn niet van toepassing op situaties waarin een besluit wordt aangevallen in een procedure van administratief beroep. De bevoegdheid tot vernietiging kan alleen bij wet worden verleend. Een wet in formele zin moet dus de bevoegdheid aan een bestuursorgaan verlenen. Deze bevoegdheid mag enkel in zwaarwegende gevallen worden toegepast. In artikel 10:35 Awb worden twee vernietigingsgronden weergegeven: strijd met het recht en strijd met het algemeen belang. Bij strijd met het recht dient er sprake te zijn van een zodanige strijdigheid dat vernietiging van het besluit ermee wordt gerechtvaardigd. Bij strijd met het algemeen belang wordt er gekeken naar doelmatigheidsgronden. Het besluit kan dus op grond van rechtmatigheid en doelmatigheid worden vernietigd.

Zorgvuldigheid
De eis van zorgvuldigheid leidt ertoe dat vernietiging niet plaatsvindt voordat het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen gelegenheid tot overleg is geboden (art. 10:41 Awb). In dit overleg kunnen beide bestuursorganen hun standpunten kenbaar te maken. Dit overleg kan er eventueel toe leiden dat de vernietiging niet wordt doorgezet.

Vernietiging niet mogelijk
In sommige situaties kan vernietiging niet worden toegepast (art. 10:38 en 10:39 Awb). In de eerste plaats kan een besluit dat nog goedkeuring behoeft, niet worden vernietigd. De ene vorm van toezicht (goedkeuring) zou anders door de andere vorm van toezicht (vernietiging) worden doorkruist. Ook kan geen vernietiging worden toegepast in de gevallen waarin tegen het besluit een bezwaar- of beroepsprocedure openstaat of reeds aanhangig is.

Schorsing

Het derde toezichtinstrument is schorsing. Het bestuursorgaan dat tot vernietiging bevoegd is, kan het besluit ook schorsen. Het is dus geen zelfstandige bevoegdheid. Schorsing houdt in dat het besluit zijn werking wordt ontzegd. Schorsing kan worden besloten, het is dus geen verplichting. Dit instrument kan alleen worden toegepast in het kader van een onderzoek of als er reden is tot vernietiging van het besluit. De beslissing tot schorsing is een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb, waartegen geen bezwaar of beroep openstaat.

Schorsing is een tijdelijke maatregel waarvan de duur eenmaal kan worden verlengd. In totaal mag de duur van de schorsing niet langer dan een jaar zijn (art. 10:44 Awb).

12. Klachtrecht in het bestuursrecht

12. Klachtrecht in het bestuursrecht

Inleiding

Het klachtrecht staat geregeld in hoofdstuk 9 van de Awb. Een ieder kan een klacht indienen bij het bestuursorgaan over de manier waarop dat bestuursorgaan zich jegens hem in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee vormen klachtrecht: intern en extern klachtrecht.

Intern klachtrecht

In artikel 9:1 Awb wordt het interne klachtrecht omschreven: een ieder heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan.

Het klachtrecht valt in verschillende elementen uiteen:

• Bepaalde aangelegenheid: bij het indienen van een klacht dient het te gaan om een specifieke kwestie. Er moet dus geklaagd worden over een gedraging in een concrete zaak.

• Jegens hem of een ander: de klacht kan betrekking hebben op een gedraging die is begaan tegen de klager zelf of tegen een ander persoon dan de klager.

• Gedraging: de gedraging kan een feitelijke handeling en een rechtshandeling betreffen.

• Mondeling of schriftelijk: de klacht kan in mondelinge of schriftelijke vorm worden ingediend.

De behandeling
Op het bestuursorgaan rust de verplichting de ingediende klacht op een behoorlijke wijze af te handelen. Dit vloeit voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel.

De schriftelijke klacht dient ten minste aan de volgende vereisten te bevatten: naam en adres van de indiener, dagtekening, omschrijving van de gedraging waartegen de klacht is gericht.

De klacht wordt in behandeling genomen door een persoon die niet bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, betrokken is geweest (art. 9:7 lid 1 Awb). Ook dit vloeit voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel en het uitgangspunt van een behoorlijke klachtbehandeling. Indien de klacht een gedraging van het bestuursorgaan zelf of de voorzitter of een lid ervan betreft, dan vindt de klachtbehandeling wel plaats door het orgaan of de voorzitter of het lid zelf.

In een aantal gevallen is het bestuursorgaan niet verplicht klachten te behandelen (art. 9:8 Awb). Het betreft gedragingen waarover al geklaagd is, gedragingen die al langer dan een jaar voor de indiening van de klacht hebben plaatsgevonden, gedragingen die onderwerp zijn (geweest) of onderwerp hadden kunnen zijn van een rechtsmiddel. Ook zogenoemde bagatelklachten hoeven niet in behandeling te worden genomen. Bij dergelijke klachten heeft de klager onvoldoende belang of is het gewicht van de klacht niet voldoende.

Hoorplicht
Op het bestuursorgaan rust ook de verplichting de indiener van de klacht en degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft, in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Er wordt dus hoor en wederhoor toegepast. Het horen heeft tot doel nadere informatie te krijgen, maar ook om te kijken of er een mogelijkheid is het conflict op te lossen.

Afhandeling
Het bestuursorgaan dient de klacht binnen een termijn van zes weken na ontvangst van de klacht (schriftelijk) af te handelen. Vervolgens informeert het bestuursorgaan de klager schriftelijk over zijn conclusies. Ook wordt hierbij vermeld bij welke ombudsman en binnen welke termijn de klager vervolgens een verzoekschrift kan indienen. Er bestaat dus de mogelijkheid van klachtbehandeling in twee instanties: bij het bestuursorgaan zelf en vervolgens bij een ombudsvoorziening.

Extern klachtrecht

In titel 9.2 is externe klachtrecht geregeld. Het externe klachtrecht houdt in: het indienen van een klacht bij de ombudsman. Het betreft de Nationale ombudsman of een ombudsman ingesteld op grond van de Gemeentewet, Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Tussen het interne klachtrecht en het externe klachtrecht bestaan de volgende verschillen:

• Klachtbehandeling door de ombudsman vindt plaats bij wijze van tweede instantie. Dit betekent dat de verzoeker zich allereerst tot het betreffende bestuursorgaan moet wenden, voordat hij zich wendt tot de ombudsman.

• Verzoeken alleen schriftelijk. Dit houdt in dat de ombudsman enkel met een schriftelijk verzoek kan worden benaderd (en dus niet mondeling).

Een ombudsman is niet verplicht een onderzoek in stellen indien er sprake is van een bagatelklacht.

Een verzoekschrift moet binnen een termijn van één jaar na afhandeling van de interne klacht door het bestuursorgaan worden ingediend. Indien deze termijn worden overschreden, is de ombudsman niet meer verplicht onderzoek in te stellen.

De ombudsman onderzoekt of het bestuursorgaan zich in de betreffende aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Vervolgens kan de ombudsman naar aanleiding van dit onderzoek aanbevelingen doen aan het bestuursorgaan.

De behandeling
De verzoekschrift aan de ombudsman dient ten minste aan de volgende vereisten te bevatten: naam en adres van de verzoeker, dagtekening, omschrijving van de gedraging waartegen het verzoek is gericht, gronden van het verzoek, wijze waarop de interne klacht is ingediend en door het bestuursorgaan is afgehandeld.

Nadat het verzoekschrift in ontvangt is genomen worden het bestuursorgaan en de verzoeker in de gelegenheid gesteld hun standpunten toe te lichten. Dus ook in de externe klachtprocedure wordt het beginsel van hoor en wederhoor toegepast. Daarnaast kan de ombudsman ook deskundigen en/tolken inschakelen in het kader van het onderzoek. Na het onderzoek van de ombudsman deelt de ombudsman zijn bevindingen aan het bestuursorgaan en aan de verzoeker. Partijen krijgen vervolgens de gelegenheid om hun mening hierop te geven.

Uiteindelijk resulteert het onderzoek van de ombudsman in een schriftelijke rapportage, waarin de bevindingen van ombudsman zijn opgenomen en ook het oordeel over de gedraging van het bestuursorgaan. Deze rapportage wordt toegezonden aan het betrokken bestuursorgaan en aan de verzoeker. Indien de ombudsman aanbevelingen heeft gedaan, dan deelt het bestuursorgaan binnen redelijke termijn mee op welke manier het aan die aanbevelingen gevolg zal geven. Ook kan het bestuursorgaan beslissen de aanbevelingen niet op te volgen, maar dan dient het wel een opgaaf van redenen te geven aan de ombudsman.

Begrippenlijst

Begrippenlijst