Wat heeft de grondwetgever bedoeld met artikel 23?

In 2002 concludeerde de Raad dat er op termijn mogelijk een wijziging van artikel 23 noodzakelijk zou zijn. Tien jaar later wordt het artikel opnieuw tegen het licht gehouden. Naast de vraag of de vrijheid van onderwijs past in het huidige tijdsgewricht moet er gekeken worden of die vrijheid toekomstbestendig is. Artikel 23 is zowel een klassiek als een sociaal grondrecht.

Duaal bestel

Lid 1 van artikel 23 geeft de overheid de plicht zorg te dragen voor onderwijsvoorzieningen. Het onderwijs is duaal; het openbaar onderwijs vanuit de overheid en het speciale onderwijs dat uitgaat van particulier initiatief. Eenheid en verscheidenheid vormen een grondbeginsel van het Nederlandse schoolwezen. Het openbaar onderwijs wordt overheidswege verzorgd. Inrichting en organisatie hiervan wordt bij wet geregeld. Een bijzondere school wordt gesticht door particulieren. Inrichting en organisatie hiervan wordt niet bij wet geregeld. 

De vrijheid van stichting, richting en inrichting.

Vrijheid van stichting

Lid 2 van artikel 23 is een klassiek grondrecht. Het begrip onderwijs is hier een open begrip, het kan feitelijk iedere vorm van onderwijs betreffen. De wet kan wel beperkingen stellen aan het bekostigen van scholen. Om voor bekostiging in aanmerking te komen moet een bijzondere school een minimum aantal leerlingen hebben en een richting hebben die betrekking heeft op een religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging die doorwerkt op andere terreinen van het maatschappelijke leven. Door bekostiging wordt een bijzondere school opgenomen in het nationale onderwijsbestel dat geregeld wordt door wettelijke regels. De wetgever kan de school deugdelijkheidseisen opleggen, bij het stellen van deze regelt moet vrijheid van richting in acht worden genomen: de mogelijkheid om opvattingen van religieuze of levensbeschouwelijke aard in het onderwijs tot uitdrukking te brengen.

Vrijheid van richting

De Hoge Raad oordeelde dat onder vrijheid van richting moet worden verstaan: een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing. Het begrip richting is bepalend voor:

• De bescherming tegen wettelijke beperkingen en ingrepen door de wetgever.

• Het is de basis vanuit waar een bijzondere school ingericht kan worden.

• Het is de basis van de begrenzingen van het recht om leerlingen te selecteren.

• Van belang bij het stellen van eisen over de functievervulling van een leerkracht.

Vrijheid van inrichting

De vrijheid van inrichting kan worden omschreven als de vrijheid te kiezen voor een bepaalde onderwijskundig- pedagogische visie. De vrijheid om een eigen huishouding en organisatie te regelen en de vrijheid om het beheer en het bestuur van de school naar eigen inzicht vorm te geven.

Eerste inhoudelijke wijziging van artikel 23 sinds 1917: de samenwerkingsschool

In 2006 werd artikel 23 voor het eerst sinds 1917 inhoudelijk veranderd. Het maakte de weg vrij voor een samenwerkingsschool; een school met zowel openbaar als bijzonder onderwijs. Sinds 2011 is de samenwerkingsschool wettelijk mogelijk.

Hoeveel speelruimte voor interpretatie heeft de wetgever?

De Grondwetgever heeft het artikel zo geschreven dat op sommige onderdelen ruimte bestaat voor interpretatie en op andere onderdelen niet. De wetgever is niet strikt gebonden in zijn interpretatie van artikel 23. Dit komt door de materiele inhoud met open en minder open normen, maar daarbij horen nog twee belangrijke factoren:

• De positie van de wetgever is in het grondwetsartikel dominant.

• Beleidskeuzen die in de wetgeving zijn vastgelegd, kunnen niet in strijd met artikel 23 worden getoetst door de rechter, immers de rechter mag niet toetsen aan de Grondwet.

De wetgever heeft dus veel ruimte om artikel 23 van de Grondwet per geval in te vullen.

De formele wetgever regelt de onderwijskwaliteit bij wet.

De eisen aan onderwijskwaliteit worden bij wet geregeld. Artikel 23 onderscheid twee groepen van deugdelijkheidseisen:

• De algemene eisen van lid 2.

• De speciale eisen van lid 5.

Internationale context en recht op onderwijs behoren tot hedendaags interpretatiekader voor artikel 23

De kaders van het internationale recht oefenen grote invloed uit op het nationale onderwijsbeleid. Dat heeft ermee te maken dat het EVRM wordt erkend als hoger van rang dan nationaal recht.

Secularisatie, ontzuiling en individualisering

De samenleving wordt in plaats van seculair steeds meer individualistisch sinds de jaren zestig. Levensbeschouwelijke grondslagen worden verlaten en gaan over in algemene organisaties. Men blijft naar verbinding zoeken. De moderne samenleving kenmerkt zich door de verschuiving van een homogene naar een heterogene samenleving. Voor het onderwijs zijn deze gevolgen nauwelijks zichtbaar. Het grootste deel van de scholen heeft een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. Het aantal van deze scholen en het aantal leerlingen dat deze scholen bezoekt is nagenoeg gelijk gebleven.