Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk A Overheidsfinanciën

A.1 Over dit vak

De uiteindelijke beslissingsmacht over uitgaven/belastingen ligt bij de volksvertegenwoordiging (parlement, gemeenteraad). De volksvertegenwoordigers stellen aan de uitvoerende macht een bepaald budget ter beschikking, dat aangeeft hoeveel middelen maximaal voor daarin aangewezen taken mogen worden besteed. Het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven, heet het budgetmechanisme. De volksvertegenwoordiging beslist tevens hoe goedgekeurde uitgaven zullen worden gefinancierd: uit belastingen, niet-belastingontvangsten of door leningen aan te gaan.

A.2 Motieven voor overheidsingrijpen

Het overheidsingrijpen in de economie is terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het prijsmechanisme (werking vraag en aanbod). Bij hun streven de economische bedrijvigheid bij te sturen hebben beleidsmakers 3 doelen voor ogen.

Streven naar een evenwichtige macro-economische ontwikkeling (stabilisatie)

Beïnvloeden van de samenstelling van productie (allocatie)

Tot stand brengen van een redelijke inkomensverdeling

1. Bij de stabilisatiedoelstelling gaat het om de overheidsinvloed op de ontwikkeling van de economie als geheel.

Volledige werkgelegenheid

Een stabiel prijspeil

Een evenwichtige betalingsbalans

Een evenwichtige groei van de nationale productie (‘duurzame’ groei)

De overheid kan deze macro-economische beleidsdoelstellingen o.a. nastreven door hoogte en samenstelling van haar uitgaven en ontvangsten te variëren.

Werkloosheid kan het gevolg zijn van tijdelijk tekortschietende bestedingen (conjunctuur) of door  oorzaken. Als het begrotingsbeleid de invloed van de conjunctuurbeweging negeert dan is het beleid ‘acyclisch’. De overheid blijft passief bij conjuncturele mee- en tegenvallers. Deelnemende landen van de Europese muntunie zijn overeengekomen dat in magere tijden het tekort van het begrotingsbeleid niet groter is dan 3% van het BBP.

Stabiele prijzen zijn de hoofddoelstelling van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Het ESCB kan de inflatie alleen beteugelen wanneer de regeringen van landen, die deel uitmaken van de eurozone, bereid blijken te zijn hun begrotingstekorten in de hand te houden.

Grote tekorten of overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans kunnen een signaal zijn voor onevenwichtigheden in de economie. Een tekort duidt op in verhouding te lage besparingen, een overschot geeft aan dat de nationale besparingen de investeringen te boven gaan. Voor de muntunie maakt het in principe niet uit dat er tekorten of overschotten op nationale betalingsbalansen staan, het gaat erom dat de betalingsbalans van de muntunie in evenwicht is ten opzichte van de rest van de wereld.

2. De overheid stuurt de inzet van productiefactoren, zij stuurt de allocatie van arbeid en kapitaal. De overheid heeft invloed op de samenstelling van de nationale productie en de manier waarop die tot stand komt. Zij verzorgt de productie zelf, of een derde doet dit met bekostiging door de overheid of met subsidie van de overheid.

De overheid beïnvloedt ook de verdeling van de bij het productieproces verdiende inkomens. Instrumenten hiervoor zijn progressieve belastingtarieven, sociale uitkeringen. Het overheidsbeleid is gericht op een redelijke inkomensontwikkeling voor alle geroepen.

Zonder overheidsingrijpen kunnen de samenstelling en de omvang van de productie afwijken van wat maatschappelijk het meest gewenst wordt geacht.

Ook probeert de overheid de inkomensverdeling die voortvloeit uit het marktproces te sturen. Daarnaast beschermt de overheid de particuliere eigendom en biedt rechtsbescherming.

Collectieve goederen hebben 2 belangrijke eigenschappen: non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Het gebruik van deze goederen door de één gaat niet ten koste van het gebruik door een ander (non-rivaliteit). Collectieve goederen zijn technisch niet te splitsen in eenheden die op een markt kunnen worden verkocht. Ze zijn in tegenstelling tot individuele goederen non-exclusief. Er kan aan de burger voor de collectieve goederen geen individueel aanwijsbare tegenprestatie worden gevraagd. De kosten worden vaak omgeslagen in gedwongen heffingen (belastingen, etc.).

Voortbrenging van individuele goederen kan in beginsel aan de markt worden overgelaten, maar de overheid heeft in deze gevallen besloten tot gehele of gedeeltelijke uitschakeling van het prijsmechanisme. De overheid handelt alsof het gaat om een collectief goed, maar daarmee wordt het goed naar zijn aard nog niet collectief.

Gemengde goederen = individuele goederen waar collectieve kanten aan zitten (bv. onderwijs, de Afsluitdijk).

De overheid grijpt om 6 redenen in op het allocatieproces:

onevenredig hoge kosten

paternalisme

externe effecten

schaaleffecten en monopolies

het bestaan van onverzekerbare risico’s

inkomenspolitieke motieven

1. Bij onevenredig hoge kosten kan de overheid besluiten de directe band tussen profijt en bijdrage te doorbreken (bv. tolheffing voor bruggen leidt tot veel opstoppingen).

2. Het gaat om voorzieningen die worden onderschat door de burger, daarom wordt het gebruik ervan verplicht gesteld (leerplicht) of goederen worden gratis of tegen gereduceerd tarief aangeboden. Het gaat dan om merit goods. Er bestaan ook de-merit goods, deze goederen worden als schadelijk ervaren en moeten met nodige voorlichting gekocht worden, of er worden hoge heffingen over geheven (sigaretten).

3. Externe effecten: de marktprijs van een goed brengt niet alle offers of baten tot uiting. Het gaat om kosten die derden dragen, de producent ervaart deze kosten niet als de zijne en berekent ze dan ook niet door aan de afnemer. De overheid kan dit verschil oplossen door:

overheid kan zich bedienen door overreding

zij kan activiteiten verbieden

regulerend optreden (bv. door richtlijnen te geven)

of zij kan aan producenten heffingen opleggen om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten te overbruggen. Gevolg: ondernemers zullen de heffingen proberen door te berekenen in de verkoopprijzen. Zo ontstaat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.

Het hierboven genoemde gaat over negatieve externe effecten. Er bestaan echter ook positieve externe effecten. Bij de afweging hoeveel ouders over hebben voor de scholing van hun kind, laten zij de gunstige gevolgen voor de samenleving buiten beschouwing. Dit kan reden zijn voor de overheid om te subsidiëren of om de voorziening zelf ter hand te nemen, het gratis te maken of het tegen de kostprijs ter beschikking te stellen.

4. Het bestaan van particuliere bedrijven met monopolieposities die essentiële goederen voortbrengen, kan een motief voor overheidsingrijpen zijn. Door de monopolieposities kunnen ondernemingen zelf de kostprijs bepalen, die niet altijd in maatschappelijk oogpunt gewenst is. De overheid kan dan over gaan tot overheidsexploitatie (spoorwegen) of om toezicht uit te oefenen op de prijsvorming (elektriciteits- en telecommunicatietarieven).

5. De overheid heft premie voor de werkloosheidsverzekering, hierdoor is er voor iedereen een risicodekking.

A.3 Problemen met overheidsingrijpen

Zwakke kanten van de overheid

De overheid beschikt meestal over beperkte informatie van een product. Daarnaast is het niet duidelijk wat voor effect een instrument van de overheid heeft op het product. Ook bestaan er spanningen tussen de doelstellingen van de overheid. Sinds de jaren ´80 is het beleid gericht op beperking van de groei van overheidsuitgaven, privatisering en deregulering. De laatste jaar is men hier weer iets op teruggekomen, dit komt door te ver doorgeschoten deregulering en slordig vormgegeven privatiseringen.

A.4 Grenzen aan de overheidsmacht

De overheid wordt beperkingen opgelegd, bijvoorbeeld door de abbb. Burgers kunnen met hun klachten over het handelen van de overheid naar de Nationale Ombudsman of de rechter. Daarnaast wordt door het Europese recht de overheid ook beperkt, zij zal zich moeten houden aan de richtlijnen.

A.5 Afbakening van de collectieve sector

Nederlandse overheidsorganisatie is bestaat uit de centrale overheid (= het Rijk en Defensie) en de decentrale overheid (provincie, gemeente en waterschappen). De collectieve sector van de economie omvat:

de centrale overheid

de decentrale overheden

de instellingen die de wettelijke sociale verzekeringen uitvoeren, plus

alle overige instellingen die gefinancierd en gecontroleerd worden door de overheid, zoals het gesubsidieerd onderwijs, bureaus voor jeugdzorg, etc.

Er bestaat ook de gepremieerde en gesubsidieerde sector. Het gaat om niet-commerciële diensten, zoals ziekenhuizen. De collectieve sector en de particuliere g&g-instellingen vormen samen de quartaire sector.

In de Nationale rekeningen horen de zorginstellingen tot de sector Bedrijven (evenals bedrijven die in handen zijn van de overheid, zoals Schiphol, NS, etc.).

Hoofdstuk B Collectieve sector en economie

B.1 Omvang: terugblik

De omvang van de collectieve sector valt te bepalen door de collectieve uitgaven uit te drukken als percentage van de waarde van het bruto binnenlands product (BBP). Dit levert de collectieve-uitgavenquote op (dus col. uitgaven / BBP x 100%). De uitgavenquote heeft de neiging op te lopen wanneer de economische groei stagneert, doordat de werkloosheid dan toeneemt (meer uitkeringen aan werklozen).

De uitgavenquote geeft echter een onvolledig beeld van de rol die de overheid in de nationale economie vervult door:

overheidsbedrijven

belastinguitgaven

regelgeving

instituties

Ad 1. Bedrijfstakken die in handen van de overheid zijn verrichten activiteiten die niet in de uitgavenquote worden begrepen. De bedrijfsmatige activiteiten die grotendeels of geheel uit aan afnemers in rekening gebrachte prijzen worden gefinancierd, vallen onder de sector Bedrijven.

Ad 2. Zouden alle belastinguitgaven worden omgezet in directe uitgaven, dan stijgen zowel de collectieve-uitgavenquote als de collectievelastenquote met 2% BBP. Voor de burger maakt het geen verschil of zij via directe uitgave geld ontvangt, of via een aftrekpost van de belasting.

Ad 3. Regelgeving brengt vaak hoge uitvoeringskosten mee (bv. administratieve lasten).

Ad 4. Zijn sociale uitkeringen belast, dan moet de overheid hogere brutobedragen uitkeren om te bereiken dat uitkeringsontvangers netto evenveel in handen krijgen als in landen waar de uitkeringen belastingvrij zijn (maar dit veranderd wel de quote..)

B.2 Groei en krimp: op zoek naar verklaringen

De relatieve groei van de collectieve uitgaven en de overheidsbemoeienis met economie en samenleving is als in 1883 voorspeld door Wagner. Zo ontstond de wet van Wagner: de overheidstaken zullen zich steeds verder uitbreiden, naarmate de maatschappelijke ontwikkeling voortschrijdt (vooral de uitgaven voor het openbaar bestuur en aanleg van infrastructuur zouden toenemen). De moderne interpretatie van de wet van Wagner is dat bij een stijgend inkomen per hoofd van de bevolking de vraag naar 'luxe' collectieve goederen en diensten meer dan evenredig stijgt.

Plateautheorie – Volgens Peacock en Wiseman (1961) komen na een ernstige economische of politieke crisis (oorlog) de collectieve uitgaven en collectieve lasten telkens blijvend op een hoger niveau. Tegen verhoging van het op een bepaald moment bereikte belastingpeil bestaan sterke weerstanden. Door 'social disturbances' (oorlog) loopt het uitgaven- en belastingpeil sprongsgewijs op (plateaus). Na de schok lopen de uitgaven terug; tevens daalt het lastenpeil, maar dit stabiliseert zich op een hoger dan het vooroorlogse niveau.

Econoom Baumol neemt aan dat de productiviteitsverbetering bij collectieve diensten achterblijft bij die in de rest van de economie. In de collectieve sector leidt een loonstijging sneller tot een prijsstijging dan gemiddeld in de economie het geval is.

Hierdoor vereist handhaving van het aandeel van de overheidsproductie in de nationale productie een steeds hogere uitgavenquote. De ziekte van Baumol: De salarissen in de collectieve sector stijgen min of meer in lijnen met de CAO-lonen in de marktsector (dit is bedoeld om personeel te kunnen werven). Maar de productiviteit van werknemers in de collectieve sector verbeterde tussen 1995-2005 niet.

Public choice – Politieke economen verklaren de oplopende collectieve uitgaven door te wijzen op het gedrag van politici en bureaucraten. Een uitgavenverhoging levert extra stemmen tijdens de verkiezingen op, maar die verhoging leidt wel tot belastingverhoging, dat weer tot stemmenverlies leidt. Dit verlies kan worden beperkt door de belastingen zo te heffen dat burgers niet beseffen hoeveel zij betalen (= belastingillusie).

Bekostiging van collectieve uitgaven met behulp van leningen leidt tot schuldillusie. Hierbij is verondersteld dat burgers zich onvoldoende realiseren dat leningen nu leiden tot hogere belastingen in de toekomst, omdat de rente-uitgaven gaan stijgen.

Als de collectieve uitgaven constant blijven toenemen, en de burgers de lasten niet langer accepteren en daardoor loonstijging zullen afdwingen om de lasten te kunnen dragen, dan wordt de arbeid te duur. Als gevolg hiervan treedt werkloosheid op, waardoor de collectieve uitgaven en -lasten opnieuw toenemen (het vliegwiel-effect). Is het beleid er echter opgericht de werkgelegenheidsgroei te bevorderen, dan kan een zichzelf versterkend proces in de andere richting op gang komen. Dit model is afkomstig van Kessler.

B.3 Overheidsproductie

Via haar uitgavenbeleid (teller) oefent de overheid invloed uit op samenstelling en omvang van het BBP (noemer). Daarnaast levert de (decentrale) overheid ook een directe bijdrage aan de productie. Het CBS telt de voortbrenging van diensten door de overheid mee bij de berekening van de waarde van de totale binnenlandse productie. Door het ontbreken van marktprijzen berekent het CBS de waarde van de overheidsproductie vanuit de kosten. Die kosten bestaan uit aankopen door de overheid, arbeidskosten en afschrijvingen. De bruto toegevoegde waarde door de overheid bestaat uit de arbeidskosten en afschrijvingen. De netto toegevoegde waarde bestaat slechts uit arbeidskosten. Dit alles valt onder de bedrijfstak 'overheid'. Ziekenhuizen en verpleeghuizen vallen echter niet onder deze tak, dus tellen ze ook niet mee als overheidsproductie.

B.4 EMU-saldo

Het verschil tussen collectieve ontvangsten en collectieve uitgaven bepaalt het begrotingssaldo.

De collectieve lasten worden gefinancierd uit de opbrengst van: belastingen, niet-belastingontvangsten en premies voor de wettelijke sociale verzekeringen.

Collectieve lasten = zijn alle heffingen waarbij tegenover de betaling geen individuele tegenprestatie staat.

Er bestaan ook niet-belastingontvangsten die niet als collectieve last gelden, bv aardgasbaten.

Er bestaan 3 begrippen om het saldo aan te duiden. Begrotingssaldo: wordt berekend als het verschil tussen de totale uitgaven en de totale ontvangsten van de collectieve sector. Bij de berekening van het financieringssaldo blijven bij de uitgaven de aflossingen op de uitstaande overheidsschuld buiten beschouwing. Daarmee bepaalt dit saldo de verandering in de omvang van de overheidsschuld. Het vorderingssaldo is gelijk aan het financieringssaldo, gecorrigeerd voor de uitgaven en ontvangsten uit hoofde van kredietverlening en deelname in ondernemingen.

De Europese muntunie hanteert een eigen variant van het vorderingssaldo: het EMU-saldo.

Dit is gebaseerd op transactiecijfers uit de Nationale rekeningen (uitgaven en ontvangsten worden toegerekend aan het moment waarop de onderliggende economische transactie plaatsvindt). Daarentegen wordt het financieringssaldo doorgaans berekend op kasbasis (aan het moment waarop de feitelijke betaling geschiedt).

De verschillende saldo's kunnen worden bepaald op basis van de actuele cijfers (feitelijke saldi). Zij staan onder invloed van de conjunctuur. De structurele saldi worden bepaald door de feitelijke saldi te corrigeren voor conjunctureel bepaalde schommelingen bij uitgaven en ontvangsten. Robuuste EMU-saldo = het structurele EMU-saldo gecorrigeerd voor de aardgasbaten, etc.

B.5 EMU-schuld

De overheid voorziet in haar financieringsbehoefte door te lenen op de geld- en kapitaalmarkt. De overheidsschuld is de som van de staatsschuld (rijksoverheid) en de schulden van de decentrale overheden. De EMU-schuld is de schuld van de Europese muntunie. De EMU-schuld is aandeel van het BBP. Noemereffect = bij een gematigde toename van de schuld zakt de quote dankzij de sterke groei van het BBP.

Een hoge schuldenlast raakt zowel de overheidsfinanciën als de economische ontwikkeling. Een omvangrijke schuld brengt namelijk hoge rente-uitgaven mee.

Daarnaast kan een extreem hoge staatsschuld leiden tot een moeilijk exact te kwantificeren risicopremie in de rente. Leden van de EMU moeten hun schuldquote beneden de 60% van het BBP houden.

Het jaarlijks op te nemen bedrag aan leningen wordt aangeduid als de financieringsbehoefte. Het overgrote deel van de financieringsbehoefte wordt gedekt op de openbare kapitaalmarkt, via staatsleningen. Fluctuaties in het schatkistsaldo worden in de loop van het jaar opgevangen door uitgifte van kortlopende leningen (DTC's) of door voor korte tijd geld aan te trekken of uit te zetten op de geldmarkt.

B.6 Vermogenspositie

Bij toetsing aan de EMU-schuldnorm (60%) wordt slechts gekeken naar de omvang van de brutoschuld. Voor een volledig en evenwichtiger beeld van de financiële positie van de overheid moet ook worden gelet op het overheidsbezit.

De nettovermogenspositie van het Rijk valt af te leiden uit de staatsbalans. Aan de linkerkant van de balans staat een overzicht van de vorderingen en bezittingen. Activa: contante waarde van de toekomstige winstrechten van de Staat, die samenhangen met de gas-, olie- en zoutwinning. Onder de overige niet-financiële activa zijn de rijksbezittingen opgenomen. Daarnaast valt onder de activa ook door het Rijk versterkte leningen (o.a. studieleningen), deelnemingen (100%-belang in aandelenkapitaal van de NV Nederlandse Bank en de NV NS) en overlopende posten (bv openstaande belastingvorderingen).

De staatsschuld staat aan de rechterkant van de balans.

Op de staatsbalans is niet het vermogen van de decentrale overheden te vinden, maar dit vermogen telt wel mee met het overheidsvermogen.

B.7 Omvang vooruitblik

Hoe moet het houdbaarheidstekort aangepast worden? Eén mogelijkheid is toe te werken naar een structureel overschot op de begroting, zodat de staatsschuld vermindert. Om een begrotingsoverschot te bereiken heeft het kabinet in 2008 de collectieve lasten aanzienlijk verzwaard, zonder de extra opbrengst in te zetten voor hogere uitgaven. Er zijn echter ook andere mogelijkheden zoals verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd en premieheffing voor de AOW bij ouderen, die nu premievrijstelling genieten. Het kabinet zet voorlopig echter vooral in op vermindering van de staatsschuld en daardoor ontbreekt onder andere budgettaire ruimte om extra te investeren in het wegennet.

Hoofdstuk C Politieke economie

Bij de beoordeling van overheidsactiviteiten draait het steeds om 4 vragen:

Is het nodig of wenselijk dat de overheid deze activiteit onderneemt?

Zo ja, welke beleidsinstrument (subsidie, voorschriften, heffing) is het meest geschikt om een gegeven doel te bereiken?

Wordt gekozen voor maatregelen die de overheid geld kosten, hoeveel moeten zij dan voor dit doel uittrekken?

Hoe moeten die uitgaven worden gefinancierd?

C.1 Budgetmechanisme

Het budgetmechanisme bepaalt omvang, samenstelling en financiering van overheidsvoorzieningen. Het mechanisme is het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven. Het prijsmechanisme registreert voorkeuren van individuen beter dan het budgetmechanisme. Inschakeling van het mechanisme brengt mee dat de band tussen beslissen, genieten en betalen wordt verbroken. Bij een collectieve voorzieningswijze beslissen politici en bureaucraten, gebruikers van collectief gefinancierde goederen genieten en de belastingbetalers draaien voor de rekening op. Er moet steeds worden nagegaan of het nut van een extra uitgave nog opweegt tegen het daarvoor noodzakelijke (belasting)offer. Dit afwegingsproces bepaalt uiteindelijk welke overheidsvoorzieningen tot stand komen, en daarmee de samenstelling van de begroting.

Er zijn verschillende procédé van stemmen:

meerderheidsbeslissing

beslissing volgens gekwalificeerde meerderheid

unanimiteitsregel

stemmen volgens rangorde

stemmen volgens een puntenstelsel

Ad 1. Beslissingen over de rijksbegroting en de begroting van gemeenten en provincies. Het bezwaar van beslissen met eenvoudige meerderheid van stemmen is dat de voorkeuren van minderheden geheel kunnen worden genegeerd.

Ad 2. De ingewikkelde regels omtrent deze stemming is bedoeld om te voorkomen dat besluiten vallen waartegen te veel weerstand bestaat.

Ad 3. Deze regel kan de besluitvaardigheid ernstig belemmeren.

Ad 4. Procedures waarbij deelnemers aan stemmingen de geprefereerde rangorde van alternatieven aangeven, bieden minderheden langs andere weg een zekere bescherming.

Ad 5. Iedere stemgerechtigde krijgt een aantal punten om deze over een aantal alternatieven te verdelen. Bij dit stelsel komt de intensiviteit van voorkeuren het beste tot uitdrukking.

Arrow-paradox = heeft betrekking op de volgorde waarin voorstellen in stemming worden gebracht.

C.2 Parlement

Politieke conjunctuurcyclus – Politici zouden uitsluitend direct na de verkiezingen een verkrappend beleid kunnen voeren. In de laatste jaren van een regeringsperiode zou juist worden overgegaan op een stimulerend beleid om zo, via verbetering van de algemene economische omstandigheden een gunstige beoordeling van de zittende regering te bewerkstelligen.

Vaste kamercommissies zijn hoofdzakelijk deskundigen en geïnteresseerden uit de kamerfracties van de politieke partijen, die 'sectorspecialisten' worden genoemd. Zij zijn gevoelig voor informatie en verlangens van belangengroepen uit het 'maatschappelijk veld'.

C.3 Kabinet

In Nederland hebben we een coalitiekabinet, dit is een samenwerkingsverband van personen die tot verschillende partijen horen en het onderling niet op voorhand met elkaar eens zijn. Het eerste streven van de coalitie is gericht op het voortbestaan ervan. Het streven is gericht op het bereiken van een werkbare consensus. De regeerakkoorden bevatten een plafond voor de collectieve uitgaven, dat niet mag worden overschreden.

Bij de formatie zal de beoogde minister van Financiën de aanvaardbaarheid van de totale uitgaven en van de belastingplannen beoordelen.

C.4 Minister van Financiën

De Comptabiliteitswet regelt de taken en bevoegdheden van de minister van Financiën. De wet draagt hem de zorg op voor het algemene financiële beleid en het doelmatig beheer van de gelden van het Rijk. Daarnaast houdt de minister ook toezicht op de inrichting van de administratie en de interne controle bij de ministeries.

De budgetdiscipline is er zeer mee gediend, dat een aantredend kabinet duidelijke afspraken maakt over het beloop van uitgaven en ontvangsten va de overheid gedurende de gehele, zojuist begonnen kabinetsperiode.

C.5 Ambtenaren

In elke organisatie bestaat een wederzijdse afhankelijkheid tussen leiding en ondergeschikten, en streven de verschillende betrokkenen ook eigen, nogal eens uiteenlopende doelstellingen na. Dit is ook het geval bij de overheid. De ambtelijke dienst is voor haar functioneren geheel afhankelijk van het budget dat zij jaarlijks door kabinet en parlement krijgt toegewezen. De ambtelijke dienst beschikt echter exclusief oer de professionele expertise die bij het uitstippelen van het te voeren beleid noodzakelijk is. De ambtelijke dienst is vaak de enige aanbieder van de collectieve voorzieningen in kwestie.

In de public-choicetheorie wordt veelal verondersteld dat ambtenaren uit zijn op budgetmaximalisatie, waardoor de omvang van voorzieningen groter zou zijn dan muit maatschappelijk oogpunt wenselijk is.

In de jaren '90 heeft de overheid besloten tot invoering van de algemene bestuursdienst: een systeem waarbij topambtenaren in beginsel rouleren langs de ministeries. Dit kan een te sterke vereenzelviging met de belangen van een bepaald ministerie tegengaan.

Hoofdstuk D Naar rationeler besluitvorming en meer marktwerking

D.1 Normering

Het maken van afspraken vooraf (normering) is de belangrijkste methode om de greep op de overheidsuitgaven, het collectievelastenpeil en het begrotingssaldo te verstevigen en het gedrag van diverse bij de besluitvorming over de overheidsfinanciën betrokken partijen in de gewenste richting te beïnvloeden. Door zichzelf normen op te leggen, is het voor politici gemakkelijker tegenover de achterban te rechtvaardigen dat pijnlijke beslissingen onvermijdelijk zijn. Met een 'precommitment' ten aanzien van uitgavenpeil, lastenpeil en begrotingssaldo beschermen politici zich tegen hun eigen aandriften die gemakkelijk resulteren in ongebreidelde groei van de collectieve sector.

D.2 Beleidsanalyse

Technieken om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het overheidshandelen te beoordelen zijn bijvoorbeeld kosten-effectiviteitsanalyse en kosten-batenanalyse.

Kosten-effectiviteisanalyse = de kosten en effecten van een bepaald plan worden tegenover elkaar gezet. Het is een eenvoudige techniek, die zich concentreert op het doelmatigheidsaspect: hoe kan een gegeven doel tegen de laagst mogelijke kosten worden bereikt? Met andere effecten van een maatregel wordt geen rekening gehouden.

Kosten-batenanalyse = deze techniek houdt wel rekening met andere effecten.

Er wordt geprobeerd alle baten van een maatregel tot geldbedragen te herleiden.

D.3 Profijtgedachte

Profijtgedachte = overheidsactiviteiten moeten ten minste voor een deel worden bekostigd door burgers en ondernemingen die voordeel van die activiteiten hebben. Toepassing van de gedachte herstelt de band tussen betalen en genieten van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen en bevordert daarmee een goede allocatie van schaarse middelen.

Inkomensprijs = van het inkomen afhankelijke eigen bijdrage, die gebaseerd is op sociale overwegingen.

D.4 Privatisering

Bij privatisering bestaat onderscheid tussen het daadwerkelijk afstoten van taken en uitbesteding. Bij afstoting komt echt een einde aan de overheidsbemoeienis. Bij uitbesteding blijft overheidsbemoeienis met een voorziening in beginsel bestaan, maar zij wordt niet langer door ambtelijke diensten of staatsbedrijven voortgebracht. Bij beide vormen van externe verzelfstandiging is sprake van (her)invoering van het prijsmechanisme.

De achterliggende gedachte is dat de marktsector in staat is sommige taken tegen lagere kosten uit te voeren dan de overheid.

Er bestaat ook een proces van interne verzelfstandiging. Hierbij wordt voor bepaalde onderdelen van de overheid een speciaal beheersregime in het leven geroepen. Zo’ n agentschap werkt met een baten-lastendienst.

De verzelfstandigde eenheden hebben ruimere bevoegdheden en meer eigen verantwoordelijkheid, om de doelmatigheid van hun bedrijfsvoering te vergroten.

De Raad van de Eu heeft besloten dat bestaande monopolieposities bij de gas- en elektriciteitsvoorziening, telefonie en posterijen op termijn moeten verdwijnen.

Er zijn argumenten die het aannemelijk maken dat externe verzelfstandiging leidt tot een doelmatigere productie van voorzieningen. Een bedrijf dat opereert in de marktsector zal namelijk streven naar een optimale bedrijfsomvang. Daarnaast ervaren deze bedrijven een prikkel om voortdurend te streven naar lagere kosten per eenheid product, als gevolg van de concurrentie. Ten derde speelt het verschil in motivatie tussen een manager van een particulier bedrijf en zijn collega bij een overheidsinstelling een rol. In het particuliere bedrijfsleven hebben managers veelal direct belang bij het opvoeren van de winst. Daarentegen hebben managers van de overheid het belang bij een verhoging van de uitgaven en uitbreiding van het aantal ondergeschikten.

De praktijk leert dat de met privatisering beoogde verbeteringen uitsluitend optreden wanneer geprivatiseerde overheidsdiensten daadwerkelijk aan concurrentie blootstaan en de hoeveelheid en kwaliteit van de te leveren diensten contractueel goed kunnen worden vastgelegd.

D.5 Vraagfinanciering

Bij vraagfinanciering gaat het beschikbare budget niet naar de aanbieders maar maakt de overheid het geld direct over naar de afnemers van door deze instellingen aangeboden diensten. Afnemers kunnen voortaan zelf uitmaken bij welke producent van collectief gefinancierde voorzieningen de middelen terechtkomen. Vraagfinanciering dwingt aanbieders om hun product beter af te stemmen op wensen en voorkeuren van de gebruikers van collectief gefinancierde voorzieningen.

Voorwaarde voor succesvolle toepassing van vraagfinanciering is dat consumenten binnen een beperkt gebied bij verschillende aanbieders terecht kunnen, anders ontstaat geen concurrentie en is feitelijk nog steeds sprake van gedwongen winkelnering.

D.6 Marktwerking en deregulering

De overheid oefent invloed uit op de economie via uitgebreide wet- en regelgeving.

Door deregulering probeert men de administratieve belemmeringen en kosten voor het bedrijfsleven – in tijd en geld – omlaag te brengen. Sinds het midden van de jaren '90 is het project marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) van start gegaan. Achtergrond van MDW is het besef dat de overheid haar complexe regels van tijd tot tijd tegen het licht moet houden.

Hoofdstuk E De begroting

E.1 Functies en beginselen

Volksvertegenwoordigers moeten vooraf instemmen met voorgenomen uitgaven. Dit budgetrecht vloeit voort uit de gedachte dat belastingbetalers het recht hebben om te beslissen wat er met de door hen afgedragen euro's gebeurt. De begroting kent 4 functies:

Autorisatiefunctie

Allocatiefunctie

Beheerstechnische functie

Controlefunctie

Ad 1. De begroting bestaat uit een opstelling van uitgaven (kosten) en een raming van de verwachte ontvangsten (baten). Nadat het parlement of de gemeenteraad de begroting heeft vastgesteld, is het ambtelijk apparaat gemachtigd uitgaven te doen voor de in de begroting omschreven activiteiten, tot de daarin aangegeven maximumbedragen.

Ad 2. Beleidsmakers zijn gedwongen om binnen de financiële ruimte het nut van diverse uitgaven onderling af te wegen. Het zichtbaar maken van deze afweging is de spil waar het om draait bij de allocatiefunctie van de begroting. Dit afwegingsproces brengt tevens aan het licht of de toewijzing van middelen aan diverse overheidsactiviteiten optimaal is.

Ad 3. De beheersfunctie is ermee gediend dat er bij de opstelling van de begroting gebruik wordt gemaakt van onafhankelijke ramingen (van het CPB). Als een te optimistische groeiveronderstelling uitblijft, kan dit namelijk het begrotingssaldo verslechteren.

Ad 4. Bij controle wordt getoetst aan de rechtmatigheid en de doelmatigheid van uitgaven. Bij de rechtmatigheid gaat het om de vraag: is de begroting juist en volledig. Bij de doelmatigheid gaat het om 2 vragen: worden de beoogde doeleinden wel bereikt (doeltreffendheid) en zo ja, gebeurt dit tegen de laagst mogelijke kosten (efficiency). Intern worden controles bij de overheid door de eigen accountantsdienst gedaan. Extern geschiedt de controle door de volksvertegenwoordiging zelf, die daarbij gebruik kan maken Algemene Rekenkamer.

Voor de begrotingsprocedure gelden als grondbeginselen: openbaarheid en voorafgaande toestemming. Bij de opzet van de begroting vormen eenheid en volledigheid, periodiciteit en een overzichtelijke en doelmatige indeling de belangrijkste uitgangspunten.

De eis van openbaarheid geldt zowel voor de behandeling en de vaststelling van de begroting door de volksvertegenwoordiging, als voor de resultaten van de controle op de begrotingsuitvoering door onafhankelijke instanties. De eis van voorafgaande toestemming vloeit voort uit de autorisatiefunctie. Voordat bestuurders geld kunnen uitgeven, moeten zij daarvoor machtiging hebben gekregen.

Het beginsel van eenheid en volledigheid van de begroting houdt in dat alle uitgaven en ontvangsten in één samenvattend document tegenover elkaar staan. De rijksbegroting voldoet niet aan de eis van volledigheid, omdat de belastinguitgaven daarin niet zijn opgenomen. De autorisatie- en de controlefunctie maken het wenselijk dat parlement en gemeenteraad de begroting op geregelde en niet te ver uiteenliggende tijdstippen vaststellen (beginsel van periodiciteit).

E.2 Overheidsprestaties: meten en vergelijken

De begroting legt niet vast hoeveel personeel in dienst is en welke goederen de overheid gaat aanschaffen. Voor een optimale inzet van overheidsmiddelen zou de begroting, behalve inzicht in uitgaven voor bepaalde overheidstaken (inputs), ook een beeld moeten geven van de geleverde prestaties (outputs). Ideaal zou zijn dat de begroting laat zien in hoeverre door beleidsmakers beoogde effecten (outcomes) daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Wanneer diensten door een groot aantal instellingen worden aangeboden (scholen), is benchmarking een manier om de doelmatigheid van deze producenten in de collectieve sector te meten. Bij benchmarking worden productie- en exploitatiegegeven van verschillende producenten onderling vergeleken. Hierbij spelen de kosten van elke producent een belangrijke rol. Bij benchmarking stelt de financierende overheidsinstantie organisaties die in verhouding doelmatig produceren aan de overige te voorbeeld. Minder doelmatig werkende organisaties worden zo aangespoord te streven naar een even doelmatige werkwijze, op straffe van verlies van een deel van de collectieve financiering (lager budget, minder subsidie).

Prestatiemeting leidt soms tot perverse effecten. Perverse effecten zijn onbedoelde gevolgen die soms leiden tot het tegendeel van wat werd beoogd.

Versterking van de positie van afnemers van door overheidsinstanties geproduceerde diensten is een andere manier om de collectieve sector te prikkelen. Afnemers krijgen een ijzersterke positie wanneer de overheid ze de middelen ter beschikking stelt om zelf diensten te kopen. Dit kunnen zij doen bij bv. officiële thuiszorgorganisaties, maar ook bij buren of familie. Zo´n eigen budget maakt zorgvragers onafhankelijk en prikkelt thuiszorgorganisaties om extra omzet te maken door hun dienstverlening beter af te stemmen op de behoeften van cliënten.

E.3 Begrotingsstelsels

Bij het begroten van de uitgaven worden in de praktijk 3 stelsels gehanteerd:

Het aangaan van verplichtingen door het sluiten van een contract (verplichtingenstelsel).

De betaling aan de leverancier (kasstelsel).

Het verbruik van het goed (stelsel van baten en lasten).

Bij kleinere transacties vallen de 3 fasen vrijwel allemaal in hetzelfde begrotingsjaar, zodat de stelsels tot hetzelfde resultaat leiden. Bij grote en langlopende projecten kunnen de stelsels echter tot sterk verschillende uitkomsten leiden.

Ad 1. De begroting vermeldt bij dit stelsel de bedragen waarvoor gedurende het begrotingsjaar verplichtingen mogen worden aangegaan, ongeacht wanneer deze verplichtingen tot betaling leiden. Voor het middelenbeheer – hoeveel belasting moet worden geheven en hoeveel moet op de kapitaalmarkt worden geleend? - biedt het verplichtingenstelsel echter weinig aanknopingspunten, omdat niet vastligt in welk jaar eenmaal aangegane verplichtingen tot betalingen leiden.

Ad 2. Bij dit stelsel staan de betalingen centraal die in de begrotingsperiode mogen worden gedaan. Het budgetrecht (autorisatiefunctie) raakt bij het kasstelsel echter ernstig in de verdrukking, omdat voor het aangaan van nieuwe verplichtingen geen voorafgaande toestemming nodig is. Ministers, ambtenaren kunnen immers zonder toestemming vooraf nieuwe verplichtingen aangaan.

Ad 3. Bij dit stelsel staan het gebruik van productiemiddelen en de daarmee samenhangende lasten centraal. Bij het stelsel worden wel een gewone dienst en een kapitaaldienst van de begroting onderscheiden. Op de gewone dienst staan de ontvangsten en de uitgaven die leiden tot een verandering in de omvang van het vermogen gedurende het lopende jaar. De op de gewone dienst geboekte uitgaven worden lopende uitgaven genoemd. Op de kapitaaldienst worden transacties geboekt die de omvang van het vermogen ongewijzigd laten en die uitsluitend de samenstelling van het vermogen beïnvloeden. Op de kapitaaldienst worden de kapitaaluitgaven (aanschaf investeringsgoederen) en de kapitaalopbrengsten (verkoop) verantwoord.

De administratie bij dit baten-lastenselsel kan worden gebaseerd op bedrijfs- of dubbelboekhouden en geeft dan zowel inzicht in voorraadgrootheden (bezittingen en schulden) als in stroomgrootheden (lopende inkomsten en verbruik).

Door factoren zoals de levensduur van kapitaalgoederen in de afweging te betrekken, wordt de micro-economische afweging bevorderd, waarmee de allocatiefunctie zeer is gediend. Het stelsel van baten en lasten leidt verder tot een meer rationeel vermogensbeheer, omdat het noopt tot een goede administratie en controle van de bezittingen en schulden van een overheidsorganisatie.

Het stelsel van baten en lasten kan worden aangevuld met de norm dat voor kapitaaluitgaven mag worden geleend. Toepassingen van deze gulden financieringsregel kan vanuit macro- economische overwegingen bezwaarlijk zijn, omdat zij conjuncturele fluctuaties versterkt. Bestuurders zullen proberen op zoveel mogelijk uitgaven het etiket 'kapitaaluitgaven' te plakken.

Daarvoor mag immers worden geleend, zodat de lasten voor burgers en bedrijven (tijdelijk) niet omhoog hoeven, terwijl zij wel het volle profijt hebben van deze toegenomen uitgaven. Deze manipulatie speelt in op het verschijnsel schuldillusie.

Voor de rijksbegroting geldt het geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel. Agentschappen en veel zelfstandige bestuursorganen hanteren het baten-lastenstelsel.

E.4 Begrotingscyclus

Tussen het moment waarop met de opstelling van de begroting van jaar T wordt begonnen en het moment waarop de rekening over het jaar T uiteindelijk wordt goedgekeurd, ligt een periode van 2 jaar of langer. Bij elke begrotingscyclus kunnen 5 fasen worden onderscheiden:

de voorbereiding

de vaststelling

de uitvoering

het opstellen van de rekening en de controle op de begroting

de verantwoording over het gevoerde beleid en beheer

Ad 1. Tijdens de begrotingsvoorbereiding worden de financiële gevolgen van het bestaande beleid voor de komende begrotingsperiode bepaald. Rekening houdend met de macro-economische vooruitzichten, zoals de verwachte loon- en prijsstijging, maken de begrotingsopstellers prognoses van de uitgaven voor elk programma. Daarnaast komen nieuwe wensen naar voren (=beleidsintensiveringen). De ruimte voor beleidsintensiveringen neemt toe wanneer beleidsmakers erin slagen op bestaande uitgavenposten te bezuinigen (=ombuigingen).

Ad 2. Gemaakte keuzen worden in de vorm van een ontwerpbegroting aan de volksvertegenwoordiging voorgelegd. Zij stelt de begroting vast en bepaalt of het voorgenomen beleid mag worden uitgevoerd. Het parlement of de gemeenteraad heeft het recht de begroting te wijzigen via amendementen.

Ad 3. Tijdens de begrotingsuitvoering wordt het vastgestelde beleid omgezet in uitgaven. Per saldo dient het uitgaventotaal binnen het bij regeerakkoord afgesproken budgettaire raamwerk te blijven. Ter bewaking van de uitgavendiscipline zal de uitvoering van de begroting soms tussentijds moeten worden aangepast.

Ad 4/5. Na het verwerken van alle mutaties die tijdens de begrotingsuitvoering zijn opgetreden, en na de interne en externe controle op rechtmatigheid en doelmatigheid, kan de slotrekening bij het parlement of de gemeenteraad worden ingediend.

Hiermee leggen de verantwoordelijke bestuurders verantwoording over het gevoerde beleid af.

Over de uitvoering van de rijksbegroting dient volgens de Comptabiliteitswet 4 keer te worden gerapporteerd.

Voorjaarsnota (1 juni)

Miljoenennota (september)

Najaarsnota (1 december)

Voorlopige rekening (1 maart na afloop van het begrotingsjaar)

Wanneer tijdens de begrotingsuitvoering blijkt dat het nodig is de begroting te wijzigen, moeten voorstellen daartoe tegelijkertijd met de voorjaarsnota/najaarsnota bij het parlement aanhangig worden gemaakt.

De voorbereiding van de begroting voor 2009 begint in het najaar van 2007 met het opstellen van de rijksbegrotingsvoorschriften. De echte begrotingsvoorbereiding start in februari 2008. De ministers dienen midden maart hun 'beleidsbrieven' in met daarin een opsomming van de mee- en tegenvallers op hun begroting en wensen voor nieuw beleid. Vervolgens doet de schatkistbewaarder omstreeks midden mei een voorstel aan de ministerraad voor de nieuwe begroting ('kaderbrief'), dat door de hele ministerraad moet worden aanvaard. De totalenbrief die de minister van Financiën vervolgens naar de ministerraad stuurt legt de afgesproken begrotingstotalen per departement vast. Uitgaande van deze totaalstanden dienen de ministers omstreeks half juni hun 'primitieve' begroting voor 2009 in. De primitieve begroting wordt getoetst door de Inspectie der Rijksfinanciën, onderdeel van het Ministerie van Financiën. Zij gaan na of de ramingen realistisch zijn en of noodzakelijke ombuigingen adequaat zijn ingevuld. In augustus vindt de besluitvorming over de lastenkant van de begroting plaats op basis van de concept-MEV van het CPB. De MEV bespreekt de economische ontwikkeling in binnen- en buitenland voor het komende begrotingsjaar. Op de 3e dinsdag van september 2008 presenteert de minister van Financiën een exemplaar van de rijksbegroting en de Miljoenennota 2009 aan de voorzitter van de Tweede Kamer.

Het parlement bezit het budgetrecht, dit is het recht alle uitgaven van de centrale overheid vooraf vast te stellen en de benodigde financieringsmiddelen aan te wijzen. De Tweede Kamer heeft het recht de ontwerpbegroting via amendementen te wijzigen. De begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer begint kort na de 3e dinsdag in september. Aan deze behandeling gaat onderzoek door een vaste commissie uit de Tweede Kamer vooraf. De Tweede Kamer streeft ernaar de rijksbegroting 2009 nog voor eind 2008 te behandelen.

Tijdens de begrotingsuitvoering staat het handhaven van het budgettaire kader centraal. Het toezicht op de uitvoering van de begroting en de bewaking van het budgettaire kader wordt opgedragen aan de minister van Financiën.

De controle op de besteding van de begrotingsgelden bestaat uit een interne en externe controle. Deze controles betreffen in hoofdzaak 3 vragen:

Is degene die een betaling heeft gedaan daartoe gerechtigd?

Valt de betaling onder de omschrijving van het begrotingsartikel ten laste waarvan de betaling is verricht (is het geld niet uitgegeven aan andere dingen dan waarvoor het parlement het heeft gevoteerd)?

Zijn de begrotingsposten niet overschreden?

De departementale rekeningen zijn onderworpen aan externe controle door de Algemene Rekenkamer. Zij is onafhankelijk van de regering en brengt over haar controlerende werkzaamheden periodiek verslag uit aan het parlement. De doelmatigheidscontrole beoogt na te gaan of hetzelfde resultaat niet voor minder geld had kunnen worden bereikt.

De Rekenkamer doet ook een beleidsanalyse. Daarbij wordt nagegaan of door het gevoerde beleid inderdaad de beoogde resultaten zijn geboekt. De Rekenkamer heeft niet tot taak de doelstellingen van het beleid zelf in de beoordeling te betrekken.

De Rekenkamer is tevens bevoegd controles in te stellen bij ondernemingen of andere rechtspersonen die uit de algemene middelen worden bekostigd of waarin het Rijk deelneemt (universiteiten, etc.). De gemeenten en provincies vallen hier niet onder.

Na het verstrijken van het begrotingsjaar 2009 stuurt de minister van Financiën in februari 2010 de voorlopige rekening naar de Tweede Kamer. Op de 3e woensdag van mei 2010 verschijnt het Financieel Jaarverslag 2009 van de rijksoverheid, samen met de financiële verslagen van de ministeries.

E.5 Budgetdiscipline: de begrotingsregels

Volgens de begrotingsregels moeten compenserende ombuigingen allereerst worden gezocht op de begroting van de minister waar de overschrijding zich voordoet (=specifieke compensatie). Lukt dit niet, dan gaat de minister van Financiën akkoord met compensatie in latere jaren. Voor het lopende jaar wordt de overschrijding weggestreept tegen meevallers elders op de begroting, die leiden tot 'ruimte' onder het uitgavenkader (=generieke compensatie). Omdat deze meevallers beschikbaar gekomen extra middelen niet langer voor de andere ministers beschikbaar zijn, moet de hele ministerraad over een voorstel voor generieke compensatie beslissen.

Door exogene ontwikkelingen kunnen de overheidsuitgaven onverwacht stijgen. Ook hier is specifieke compensatie de aangewezen weg, al kan de ministerraad de mogelijkheid van generieke compensatie overwegen.

Er zijn 3 budgetdisciplinesectoren: behalve voor de Rijksbegroting in enge zin gelden ook voor de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en voor de collectief gefinancierde zorguitgaven (Budgettair Kader Zorg) vergelijkbare compensatieregels.

5.6 Meerjarenramingen

Overheden zijn wettelijk verplicht bij de begroting ramingen te voegen voor de 3 of 4 op het begrotingsjaar volgende jaren. Deze meerjarenramingen zijn bedoeld om de financiële gevolgen van het bestaande beleid voor de komende jaren in kaart te brengen.

Hoofdstuk F Stabilisatiefunctie

F.1 Stabilisatiedoelstelling

De overheid streeft naar een evenwichtige groei van de nationale productie en naar inschakeling van een zo groot mogelijk deel van de beroepsbevolking bij het productieproces (stabilisatiefunctie).

Flexibele prijzen vormden een hoeksteen in theorieën van 19^e eeuwse klassieke economen. Zijn prijzen van zowel goederen als productiefactoren flexibel, dan worden markten geruimd: overschotten en tekorten verdwijnen automatisch. De klassieken zagen werkloosheid als een tijdelijk aanbodoverschot op de arbeidsmarkt, dat zijn oorzaak vindt in een te hoog opgelopen loonpeil. Door dalende lonen zou de werkloosheid vanzelf verdwijnen. De enige overheidstaak is te zorgen dat markten goed werken en machtsconcentraties aan zowel aanbod- als vraagzijde van deelmarkten voor arbeid worden ontmanteld.

De omvangrijke en hardnekkige werkloosheid in de jaren '30 deed ernstige twijfel ontstaan aan de juistheid van de klassieke theorie. Keynes zag als hoofdoorzaak van de massawerkloosheid een voortdurend tekortschietende vraag naar goederen. Hiermee werd de basis gelegd voor Keynesiaanse begrotingspolitiek.

De door de klassieken aanbevolen remedie – verlaging van de lonen – leidt in de Keynesiaanse visie tot nog meer vraaguitval, wat de problemen alleen maar groter maakt. De Keynesianen bevelen tijdelijk de overheidsbestedingen te verhogen en/of de belastingtarieven te verlagen aan. Dankzij de belastingverlaging zien consumenten hun koopkracht toenemen. Omgekeerd zou de overheid in een situatie van overbesteding de belastingtarieven juist moeten verhogen en haar eigen bestedingen moeten terugschroeven.

In de Keynesiaanse visie zorgt het marktmechanisme niet of pas met grote vertraging voor evenwichtsherstel. Daarom dient de overheidsbegroting te worden gebruikt voor het voeren van 'anti-cyclisch' beleid: stabilisatie van de economie door conjuncturele fluctuaties in de bestedingen af te dempen.

Vanuit Keynesiaanse optiek is het gewenst dat de overheid een actief beleid voert om conjuncturele schommelingen af te vlakken.

F.2 Conjunctureel begrotingsbeleid

Door tijdens een recessie haar eigen bestedingen op te voeren of de belastingen te verlagen, kan de overheid een kettingreactie in gang zetten. Dit multiplier- of inkomenseffect wordt beperkt, omdat weglekeffecten optreden. Zo is er het spaarlek, extra inkomsten worden gespaard, ook is er een belastinglek, extra inkomsten moeten worden afgedragen aan de overheid. In een open economie zal voorts een belangrijk deel van de bestedingsimpuls weglekken naar het buitenland door een stijging van de invoer (invoerlek). De doeltreffendheid van conjunctureel begrotingsbeleid hangt daarom in belangrijke mate af van institutionele factoren.

Een doeltreffend begrotingsbeleid vereist dat maatregelen op het juiste moment worden getroffen en dat zij op korte termijn effect hebben. Er vindt echter vaak vertraging plaats. Vaak is de conjunctuur het omslagpunt al gepasseerd voordat maatregelen worden getroffen (herkenningsvertraging). Ook is er vaak een beslissingsvertraging. Daarom is de minister van Financiën bevoegd om – zonder voorafgaande toestemming van het parlement – voor een periode van ten hoogste één jaar de tarieven van de belangrijkste belastingen gelijktijdig met maximaal 5% te verhogen of te verlagen. Deze verhoging of verlaging dient gepaard te gaan met een uitgavenverlaging dan wel verhoging.

Nadat is beslist of maatregelen nodig zijn, en zo ja welke, kan het nog enige tijd duren voordat zij effect beginnen te krijgen (uitvoeringsvertraging). Voorts kan de nodige tijd verstrijken voordat de beleidswijzigingen en multipliereffecten in de economie merkbaar worden (effectvertraging).

Werkloosheid is niet altijd van conjuncturele aard. Door het stimulerende begrotingsbeleid, dat is gericht op vergroting van de effectieve vraag, neemt de bedrijvigheid over een breed front toe. Weliswaar groeit hierdoor de vraag naar ongeschoold personeel, maar daar staat tegenover dat op andere segmenten van de arbeidsmarkt tekorten aan geschoold personeel ontstaan. Dit zet een ongewenste opwaartse druk op de lonen. Een actief begrotingsbeleid roept in deze situatie meer problemen op dan het oplost. De Keynesiaanse receptuur is dan ongeschikt.

Een omvangrijke collectieve sector brengt hoge collectieve lasten mee, die de prikkel voor individuen om zich in te spannen of risico's te nemen kunnen aantasten. Dit effect wordt nog versterkt wanneer de overheid een betrekkelijk royaal stelsel van sociale voorzieningen in stand houdt, waarbij het verschil tussen netto-uitkeringen en nettolonen slecht gering is. Een stijging van de collectieve lasten kan verder leiden tot hogere looneisen. Bedrijven zullen daarop reageren door over te schakelen op arbeidsbesparende productietechnieken waardoor een uitstoot van arbeid op gang komt. De daaruit voortvloeiende werkloosheid is van structurele aard en heeft haar achterliggende oorzaak in een expanderende collectieve sector.

Een oplossing van de werkloosheid komt niet van het Keynesiaanse begrotingsbeleid.

Deze zal moeten komen van de kant van de werknemers in de vorm van loonmatiging, en van de overheid door een beleid dat is gericht op lastenverlichting en een betere werking van de markten voor goederen en diensten.

F.3 Kritiek

Monetaire beleid – Monetaristen wezen op de praktische moeilijkheden bij het voeren van een actief begrotingsbeleid (Keynes). Door onvoldoende inzicht en door vertragingen werkt het beleid huns inziens veelal pro-cyclisch en is het daardoor contraproductief. Zo stemmen gezinnen hun aankopen van consumptiegoederen veel meer af op het inkomen dat ze tijdens hun leven verdienen (life-time income) dan op het inkomen van een bepaald moment. De bestedingen zijn volgens de monetaristen veel gevoeliger voor fluctuaties van de rente en veel doeltreffender te beïnvloeden via het monetaire beleid. Ook zij hebben echter het probleem hoe ze het juiste moment van ingrijpen moeten bepalen. Daarom bevelen de monetaristen een vastegeldgroeiregel aan, en dit temeer omdat op langere termijn een versnelling of vertraging van de geldgroei geen invloed heeft op het werkloosheidsniveau, maar slechts leidt tot fluctuaties in het inflatietempo. De economie heeft dan ook voldoende zelfherstellend vermogen om een recessie te boven te komen.

Nieuw-klassieken – Volgens hen is zowel het begrotingsbeleid als het monetaire beleid ineffectief. Individuen houden volgens hen rekening met het voorgenomen beleid en stemmen hun gedrag daarop af. De economie wordt hierdoor 'beleidsresistent', dat wil zeggen: ongevoelig voor pogingen van beleidsmakers om de gang van zaken in de economie te beïnvloeden. Naar de mening van de nieuw-klassieken is overheidsingrijpen ook niet nodig, omdat het marktmechanisme wel voor evenwicht zorgt.

Het Ricardiaanse equivalentietheorema stelt dat het geen verschil maakt of de overheid haar uitgaven met belastingen of door het aangaan van schud financiert. Een uitgavenstijging gefinancierd door overheidsschuld zal tot een even grote daling van de particuliere bestedingen leiden als een verhoging van de belastingen.

F.4 Fijnregeling versus automatische stabilisatoren

Fijnregeling van de economie (fine tuning), in de zin dat de overheid zou kunnen bijsturen bij elke afwijking van het structurele groeipad van de economie, is een veel te ambitieuze doelstelling gebleken.

Eén mogelijkheid om deze problemen te ontlopen, is vaste regels te stellen en verder vooral te vertrouwen op de werking van 'automatische stabilisatoren'. Dit zijn onderdelen van de overheidsfinanciën die fluctuaties in de nationale bestedingen automatisch afdempen, zoals de inkomstenbelasting.

Hoofdstuk G Normen voor de overheidsfinanciën

G.1 De noodzaak van normen

Houdt de overheid zich zoveel mogelijk aan vaste regels, en kondigt zij onvermijdelijk geachte beleidswijzigingen lang van tevoren aan, dan vormt zij in samenleving en economie een stabiliserende factor.

Om effectief te zijn, moeten normen helder zijn en voldoende politiek draagvlak hebben. Normen moeten bovendien zo weinig mogelijk vatbaar zijn voor manipulatie. Verder moeten ze controleerbaar zijn en bijdragen aan de bestuurlijke rust.

G.2 Begrotingssaldo

Normen voor het begrotingssaldo zijn doorgaans bedoeld om de vlucht in tekortfinanciering te blokkeren. Als zij niet mogen lenen om uitgaven te financieren, dan zijn beleidsmakers gedwongen de baten van extra voorzieningen rechtstreeks af te wegen tegen de voor de bekostiging daarvan noodzakelijke belastingoffers.

Volgens de strikte klassieke norm mag de overheid niet lenen: de totale begroting moet in evenwicht zijn. Deze norm hanteert de EU. Een soepeler klassieke norm – de gulden financieringsregel – luidt dat lopende uitgaven gedekt moeten zijn door lopende ontvangsten. Volgens deze regel mag de overheid wél geld lenen voor investeringen die gedurende een aantal jaren nut hebben. Zulke kapitaaluitgaven brengen alleen wijziging in de samenstelling van het vermogen: financiële middelen worden omgezet in bv. grond.

Een belangrijk bezwaar van klassieke normen is dat zij geen rekening houden met de verwachte toekomstige ontwikkeling van de collectieve uitgaven en ontvangsten.

Een tweede bezwaar is dat klassieke normen geen rekening houden met conjuncturele schommelingen in de collectieve uitgaven en ontvangsten. Zit de conjunctuur tegen, dan verergert de overheid de onderbesteding in de economie door haar eigen bestedingen te beperken en de belastingen te verzwaren. In een tijd van uitbundige particuliere bestedingen voert ook de overheid haar uitgaven op, of zij stelt gezinnen en bedrijven door belastingverlaging in staat nog meer te besteden. Dit maakt het begrotingsbeleid procyclisch.

In de loop van de jaren '50 verloor de klassieke norm het van de Keynesiaanse begrotingsnorm. Leningfinanciering bleef niet langer beperkt tot de kapitaaluitgaven, maar kwam in dienst te staan van het afdempen van schommelingen in de economie. Als de conjunctuur tegenzat, zou de overheid haar uitgaven moeten verhogen of de belastingen verlagen, net zolang totdat de economie weer op het structurele groeipad zat. Dreigde de economie oververhit te raken, dan moest de overheid haar uitgaven beperken of de belastingen verhogen en zouden overschotten ontstaan. Volgens deze theorie kan er ook sprake zijn van blijvende onder- of overbesteding. Om hiervoor te corrigeren en te zorgen voor volledige werkgelegenheid dient de overheid structureel een (stimulerend) tekort of een (remmend) overschot op haar begroting te hebben.

Het begrotingsbeleid is sinds het begin van de jaren '80 gericht op het terugdringen van het feitelijke tekort van het Rijk.

In 1994 stapte de overheid over op een begrotingsbeleid dat is gebaseerd op trendmatige uitgangspunten. Een norm voor het structurele begrotingssaldo maakt onderdeel uit van dit trendmatige beleid.

G.3 Overheidsschuld

Het begrotingsbeleid kan mede worden gestuurd door een norm voor de overheidsschuld. Om te verhinderen dat de overheid nettovermogen vormt (aankoop grond, havens, etc.), dient zij al haar kapitaaluitgaven via leningen te financieren.

Tegenover het toenemende bezit staat dan een stijgende schuld, zodat de netvermogenspositie van de overheid onveranderd blijft.

De overheid heeft het doel om de huidige staatsschuld (van 45% van het BBP) volledig af te lossen. Om dit doel te bereiken is het nodig gedurende een reeks van jaren een overschot op de rijksbegroting te realiseren.

G.4 Uitgaven

Door een bovengrens voor de uitgaven vast te stellen, wordt de afweging binnen de begroting sterk bevorderd. Bij invoering of uitbreiding van voorzieningen moet daarvoor immers elders in de begroting ruimte worden vrijgemaakt. Dit soort normen kan betrekking hebben op 2 grootheden:

de uitgavenquote (collectieve uitgaven / BBP x 100%)

de hoogte van de collectieve uitgaven (in euro's)

Ad 1. De klassieke economen hadden een eenvoudige uitgavennorm: de beste begroting was in hun ogen de kleinste begroting. Deze terughoudende rol van de overheid is kenmerkend voor de nachtwakersstaat. In de huidige verzorgingsstaat is maximering van de uitgavenquote nooit aan de orde geweest.

Ad 2. Sinds de invoering van het trendmatige begrotingsbeleid worden bij de vorming van een nieuwe regering afspraken gemaakt over de maximaal toegestane stijging van de uitgaven in de daaropvolgende 4 jaar. Er is een plafond gemaakt voor de collectieve uitgaven.

G.5 Ontvangsten

Normen voor de ontvangsten hebben betrekking op het peil dan wel het groeitempo van de collectieve lasten. Tot de collectieve lasten worden gerekend: belastingen, premies voor de wettelijke sociale verzekeringen en enkele niet-belastingontvangsten. Om de ontwikkeling van de lastendruk bij te sturen kan een kabinet onder andere kiezen voor normering van de collectievelastenquote of van de microlasten.

In 1975 werd een norm voor de groei van de collectievelastendruk (cld) geformuleerd. Deze hield in dat het aandeel van de collectieve lasten in het netto nationale inkomen jaarlijks met niet meer dan 1%-punt mocht toenemen. Een bezwaar van zo'n cld-norm is dat het collectievelastenpeil gevoelig is voor een verschuiving van collectieve naar private financiering, en omgekeerd (bv. particulier tegen ziektekosten verzekerden die onder de werking van de Zorgverzekeringswet kwamen en veel meer moesten gaan betalen tegen dezelfde zorg). De hoogte van de collectievelastenpeil valt bovendien gemakkelijk te manipuleren door directe uitgaven om te zetten in belastinguitgaven (van kinderbijslag naar kindertoeslag). Dit illustreert dat een cld-norm geen goed beeld geeft van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen in de lastendruk.

Sinds het trendmatige begrotingsbeleid geldt de microlastendruk als beste graadmeter voor de lastenontwikkeling die gezinnen en bedrijven ervaren. De microlastendruk (mld) geeft weer hoeveel de opbrengst van collectieve heffingen lager of hoger uitvalt dan het geval is bij ongewijzigde voortzetting van het beleid. Een nadeel is dat de ontwikkeling van de mld niet direct uit de statistieken valt af te leiden en daarmee voor buitenstaanders minder gemakkelijk controleerbaar is. Bovendien is ook de mld gevoelig voor de omzetting van directe uitgaven in belastinguitgaven, en omgekeerd.

Veel belangrijker dan de invloed van wettelijke maatregelen met gevolgen voor de microlastendruk is de endogene stijging van de opbrengst van belastingen en sociale premies, als gevolg van inkomens en bestedingen. De meevallende opbrengst mag het kabinet niet gebruiken voor hogere uitgaven, want behalve het inkomstenkader ligt ook het uitgavenkader vast.

Meevaller komen ten gunste van het EMU-saldo, echter komen tegenvallers ook ten laste van het EMU-saldo. Het inkomstenkader geldt ook voor de belastingen van de decentrale overheid.

G.6 Normen in de Europese muntunie

De deelnemende landen van de Europese Muntunie hebben zich verplicht te voorkomen dat overheidstekort en schuldquote buitensporig oplopen. Van een buitensporig tekort is sprake wanneer het feitelijke EMU-tekort van de overheid meer bedraagt dan 3% BBP, of wanneer de bruto EMU-schuld van de overheid 60% van het BBP te boven gaat. Daarnaast zijn deze landen verplicht toe te werken naar een begroting die structureel in evenwicht is of een overschot vertoont. In deze situatie kunnen de automatische stabilisatoren hun werk doen en wordt voorkomen dat conjuncturele tegenvallers bij de collectieve uitgaven en ontvangsten leiden tot buitensporige tekorten.

G.7 Trendmatig begrotingsbeleid

Kenmerk van het trendmatige begrotingsbeleid is dat de uitgaven- en de ontvangstenkant van de rijksbegroting en de premiegefinancierde sectoren zijn losgekoppeld. Vier pijlers van het beleid zijn:

de veronderstelde economische groei

een norm voor het structurele EMU-saldo

het uitgavenkader

het inkomstenkader

Ad 1. De vooruitzichten voor de overheidsfinanciën hangen nauw samen met de gang van zaken in de nationale economie.

Ad 2. Afgezien van uitzonderlijke omstandigheden mag het feitelijke EMU-tekort niet uitkomen boven 3% BBP. Daarnaast moeten de landen maatregelen nemen om de begroting structureel in evenwicht te laten verkeren. Hoe lager de schuld is, hoe beter de overheidsfinanciën zijn opgewassen tegen de gevolgen van de snelle vergrijzing van de bevolking.

Voor een beoordeling van de overheidsfinanciën is vooral het robuuste EMU-saldo van belang. Dit is het feitelijk saldo, gecorrigeerd voor:

de invloed van de conjunctuur

door de overheid betaalde rente

gasbaten

door de overheid ontvangen rente en dividend

Ad 3. De financiële bijlage bij het regeerakkoord legt de toelaatbare uitgavengroei van het Rijk en de sociale fondsen vast. Dit uitgavenkader is het saldo van het uitgavenbeloop bij ongewijzigd beleid en bij de kabinetsformatie afgesproken bezuinigingen en intensiveringen. Het kader zorgt voor een stabiel en voorspelbaar begrotingsbeleid, dat zich zoveel mogelijk onttrekt aan wijzigingen in economische prognoses en de gevolgen van schommelingen in de conjunctuur. Voor ieder jaar uit een kabinetsperiode wordt het toegestane uitgavenniveau afzonderlijk bepaald voor elk van de 3 budgetdisciplines: Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid, en de Zorg.

Ad 4. Mee- en tegenvallers bij de belastingontvangsten komen nu volledig ten gunste van het EMU-saldo.

G.8 Houdbare overheidsfinanciën

Het begrotingssaldo en de omvang van de overheidsschuld zeggen weinig over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de zeer lange termijn. De overheidsfinanciën zijn houdbaar, als de collectieve voorzieningen kunnen meegroeien met de welvaart, zonder dat de belastingen in de toekomst hoeven te worden verzwaard, of de overheidsschuld zich uiteindelijk explosief ontwikkelt. Het opstellen van generatierekeningen is een middel om die houdbaarheid te beoordelen. Deze rekeningen tonen voor elke jaargang het nettoprofijt van de overheid: het saldo van baten van overheidsvoorzieningen en afdrachten aan de overheid. De overheidsfinanciën zijn houdbaar wanneer de contante waarde van het nettoprofijt van alle aanwezige en nog ongeboren jaargangen per saldo op nul uitkomt.

Volgens berekening van het CPB zijn de overheidsfinanciën op dit moment niet houdbaar. Een middel om dit te voorkomen is een extra toename van het deel van de potentiële beroepsbevolking. Door de hogere productie ontstaan hogere belastingopbrengsten die bij grotere arbeidsdeelname in de toekomst worden gerealiseerd. Dit middel is echter niet toereikend, beleidsmakers hebben slechts nog 2 andere opties: uitgaven verlagen of lasten verzwaren. Oplossingen zijn verhoging van de AOW-leeftijd tot 67 jaar, verhoging van BTW-tarieven met 2%, of het afschaffen van vrijstelling van AOW-premie voor 65-plussers.

Hoofdstuk H Allocatiefunctie: collectieve uitgaven

H.1 Totaalbeeld

Er kan een onderverdeling van de collectieve uitgaven naar functie worden gemaakt. Men maakt dan onderscheid tussen klassieke overheidstaken, zoals landsverdediging en het openbaar bestuur, en uitgaven in de vorm van overdrachten. Bij overdrachten hevelt de overheid middelen over, zonder dat de ontvanger aan de overheid een directe tegenprestatie is verschuldigd. Voorbeelden zijn sociale uitkeringen, collectief gefinancierde gezondheidszorg en onderwijsuitgaven.

De expansie van de collectieve sector sinds het midden van de jaren '50 wordt vrijwel volledige verklaard door het toegenomen belang van de overdrachten. Tussen 1955 en 1985 zijn de uitgaven voor de sociale zekerheid meer dan verdrievoudigd.

Voor de oorlog bemoeide de overheid zich niet of nauwelijks met de financiering van de gezondheidszorg. Later kwam er heel veel meer bemoeienis van de overheid.

Tot in de jaren '80 is het aandeel van de uitgaven voor onderwijs in het BBP gestegen. Er waren meer kinderen, en meer kinderen leerden langer door. Na 1980 daalt de onderwijsquote door ingrepen in de salarissen van onderwijsgevenden en bezuinigingen op het hoger onderwijs.

De rentelasten zijn tussen 1955 en 1985 bijna verdriedubbeld, tot meer dan 6% BBP. De stijging van de rentequote hield direct verband met de sterk toegenomen staatsschuld. Inmiddels is het aandeel van de rente-uitgaven in het BBP terug op het niveau uit 1955. Dit komt doordat de schuldquote fors omlaag is gegaan en de overheid tegen een lagere rentevoet kan lenen.

De collectieve uitgaven zijn ook uit te splitsen naar economische categorie, zoals arbeidskosten en uitkeringen in natura. De directe bestedingen bestaan uit loonsom, materiële aankopen en investeringen. Door deze 3 samen te nemen vinden we het beslag dat de overheid op de nationale middelen legt voor de productie van haar dienstverlening. Onder materiële aankopen wordt verstaan, goederen die in één keer worden verbruikt. In de periode na 1970 zijn de overheidsinvesteringen in verhouding tot het BBP gedaald. Dit valt deels toe te schrijven aan de voltooiing van de Deltawerken en de rem die is gezet op de aanleg van autowegen.

Er zijn verschillende soorten overdrachten in geld. Te denken aan huishoudens, zij ontvangen sociale uitkeringen (AOW, kinderbijslag), studiefinanciering en huurtoeslag. Deze uitgavencategorie explodeerde in de jaren '70, met name doordat de uitkeringen extra werden verhoogd en door de sterke groei van het aantal uitkeringsontvangers (WAO). Andere overdrachten in geld zijn aan bedrijven, aan het buitenland (aan ontwikkelingssamenwerking en afdrachten aan de EU), en subsidies (vooral overdrachten aan andere overheden).

De daling van de uitgavenquote die halverwege de jaren '80 begint, is hoofdzakelijk toe te schrijven aan het verminderde beslag van loonsom, van overdrachten in geld aan huishoudens en bedrijven, en aan lagere rentelasten.

H.2 Drie budgetdisciplinesectoren

Aanvankelijk golden de begrotingsregels uitsluitend voor de uitvoering van de rijksbegroting. Tegen het midden van de jaren '90 is hun werkingssfeer uitgebreid tot de sociale zekerheid en de collectief gefinancierde gezondheidszorg. Hiermee ontstonden 3 budgetdisciplinesectoren. De sector Rijksbegroting in enge zin omvat de meeste uitgaven van de overheid. De hoofdregel is dat uitgaven die niet meetellen bij de bepaling van het EMU-saldo ook niet onder het uitgavenkader vallen. Voor elk budgetdisciplinesector wordt tijdens de kabinetsformatie een uitgavenplafond afgesproken.

De kaders hebben betrekking op de netto-uitgaven, dit zijn de bruto-uitgaven verminderd met de daarbij horende niet-belastingontvangsten. Zo worden de brutozorguitgaven verminderd met de eigen bijdragen van zorggebruikers.

Onder de collectieve uitgaven vallen de sociale uitkeringen, de ambtenarensalarissen en de door de overheid aangeschafte goederen en diensten.

H.3 Rijksbegroting

Met bijna 169 mld liggen de totale voor 2008 begrote rijksuitgaven een stuk hoger dan het uitgavenkader voor de Rijksbegroting in enge zin (101 mld). Dit komt doordat een deel van de rijksuitgaven, zoals de rente-uitgaven, niet onder het uitgavenkader valt.

Een andere reden is dat de rijksuitgaven voor de andere 2 budgetdisciplines onder een ander kader vallen dan het kader van de rijksbegroting in enge zin.

H.4 Verschillende beleidsinstrumenten

Om milieuvervuiling tegen te gaan, treedt de overheid corrigerend op. Anders komen de maatschappelijke koste van milieuvervuiling onvoldoende in marktprijzen tot uitdrukking.

Instrumenten van milieubeleid:

Voorlichting. Alleen wanneer een groot deel van de bevolking zich sterk voelt aangesproken zal dit instrument doeltreffend zijn.

Convenanten. De overheid maakt afspraken met ondernemingen om hun vervuiling of energieverbruik te beperken.

Subsidies. Vervuilers verlokken tot aanpassing van hun productieproces of consumptiepatroon.

Regulering. Door regulering komen de kosten van voorgeschreven maatregelen voor rekening van de vervuilers, omdat zij hun productieproces of consumptiepatroon moeten aanpassen.

Verhandelbare vervuilingsrechten. De overheid laten vergunningen om bepaalde hoeveelheid stof uit te stoten veilen.

Milieuheffingen. De vervuiler betaalt.

Er zijn 2 soorten milieuheffingen. De opbrengst van bestemmingsheffingen wordt gebruikt voor de financiering van zuiveringsmaatregelen (bv. rioolrecht). Haar opbrengst wordt gebruikt voor de aanleg van persleidingen en zuiveringsinstallaties. Heffingen kunnen ook doelgericht worden ingezet om de hoeveelheid vervuiling terug te dringen (= remmingsheffingen). Wanneer het er om gaat de vervuiling tot beneden een maximaal toelaatbaar geacht niveau terug te dringen, dan zijn heffingen doorgaans een doelmatiger instrument dan regelgeving.

De Amerikaan Coase stelt dat vervuilers en mensen die last hebben van de vervuiling ook via vrije onderhandelingen een doelmatige allocatie van de overlast zullen bereiken, mits zij geen   'transactiekosten' hoeven te maken in de vorm van tijd en geld die zijn gemoeid met onderhandelingen. Deze redenering staat bekend als het Coase-theorema.

Hoofdstuk I Sociale zekerheid

In een verzorgingsstaat probeert de overheid alle burgers een redelijk bestaan te garanderen, onder andere door via het stelsel van sociale zekerheid bescherming te bieden tegen sommige van die onverzekerbare risico's.

I.1 Sector en uitgaven

Een brede definitie van de sociale zekerheid omvat alle voorzieningen die het bestaan minder onzeker maken (zoals sociale uitkeringen, wettelijk minimumloon, ontslagbescherming, etc.). Wij hanteren een smallere definitie. De sociale zekerheid omvat dan in eerste aanleg 5 soorten regelingen:

• de wettelijke sociale verzekeringen, voorzover die bescherming beiden tegen het risico van inkomensverlies door werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden.
  1. volksverzekeringen (AOW, Anw, AWBZ, Zorgverzekeringswet)
  2. werknemersverzekeringen (WW en WIA, opvolger van de WAO)
• directe betalingen door werkgevers
• bovenwettelijke regelingen
• sociale voorzieningen
• regelingen voor aanvullend pensioen

Ad. 1. Volksverzekeringen bieden dekking aan alle ingezetenen. De Anw geeft nabestaanden die zijn geboren vóór 1950 aanspraak op een basispensioen. Krachtens de Anw hebben nabestaanden die zijn geboren na 1 januari 1950 alleen recht op een uitkering wanneer zij kinderen jonger dan 18 jaar verzorgen. De AWBZ dekt voor alle ingezetenen bepaalde moeilijk verzekerbare risico's. Redenen waarom de Zorgverzekeringswet hier ook toe behoort zijn de doelgroep (alle ingezetene), het verplichte karakter (iedereen moet zich verzekeren) en het ontbreken van een band tussen verschuldigde premie en de kans op ziektekosten.

De werknemersverzekeringen bestrijken werknemers van particuliere bedrijven. Voor ambtenaren geldt een soortgelijke regeling.

Uitkeringen krachtens de wettelijke sociale verzekeringen worden voor het overgrote deel gefinancierd uit de opbrengst van sociale premies. Eerst wordt geraamd hoeveel geld voor de uitkering en uitvoeringskosten nodig is. Het benodigde bedrag wordt gedeeld door de premiegrondslag: dit is het totale inkomen of de loonsom waarover premie wordt geheven. Dit systeem om de uitkeringen via een jaarlijkse omslag te financieren heet een omslagstelsel. De premies brengen onvoldoende op om alle lasten van de sociale verzekeringen goed te maken. Daarom stort de rijksoverheid jaarlijks miljarden in de sociale fondsen, die tevens rente ontvangen over aanwezige reservevermogens.

Ad. 2 Werkgevers zijn verplicht 70% van het loon van hun zieke werknemers door te betalen, gedurende ten hoogste 2 jaar.

Ad. 3 Werkgevers kunnen in aanvulling op de wettelijke uitering bovenwettelijke uitkeringen verstrekken (je krijgt dan gedurende enige tijd meer dan 70% doorbetaald).

In ruim de helft van de grote cao's is bovendien geregeld dat de werknemer bij ziekte gedurende het eerste jaar 100% in plaats van 70% van zijn loon krijgt doorbetaald.

Ad. 4 Voorbeelden zijn uitkeringen aan bijstandsontvangers en de financiële steun voor gezinnen met kinderen (kinderbijslag). Deze uitkeringen worden niet via premies maar rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting gefinancierd.

Ad. 5 Anders dan de AOW en de Anw-uitkering worden aanvullende pensioenen na via het omslagstelsel gefinancierd, maar via kapitaaldekking. Bij het kapitaaldekkingsstelsel worden de gestorte premies belegd om samen met de behaalde beleggingsinkomsten een kapitaal te vormen dat toereikend is om in de toekomst de toegezegde uitkeringen te kunnen doen.

Uitgaven voor sociale zekerheid als aandeel van het BBP:

Socialezekerheidsquote =  sociale uitgaven (64 mld) / BBP (582 mld) x 100% = 11%

Met de invoering van de AOW (1957) zijn tal van nieuwe sociale wetten ingevoerd. De kring van verzekerden is hierdoor sterk uitgebreid. Bovendien werden de uitkeringen extra verhoogd. In 1974 waren de laagste sociale uitkeringen opgetrokken tot het niveau van het wettelijk minimumloon. In de 2e helft van de jaren '70 en tijdens de daaropvolgende diepe recessie van 1980-1983 is het stelsel zwaar op de proef gesteld. De werkloosheid liep hoog op. Veel werknemers vloeiden af naar de WAO. Zij waren niet echt arbeidsongeschikt, maar deze regeling was gunstiger dan de WW. Doordat het aantal uitkeringsontvangers explosief toenam, liep de socialezekerheidsquote op tot bijna 20% van het BBP in 1983.

In het begin is vooral bezuinigd op de hoogte van de uitkeringen (=prijsbeleid). Later is ook succes geboekt bij pogingen om de volumegroei af te remmen (=volumebeleid).

I.2 Stelsel en financiering

Tussen nationale stelsel van sociale zekerheid bestaan grote verschillen. Zij zijn te onderscheiden aan de hand van diverse kenmerken:

1. Wie worden beschermd? Onze volksverzekeringen en de sociale voorzieningen zijn universele regelingen, de werknemersverzekeringen zijn selectief in de zin dat zij slechts aan bepaalde groepen sociale bescherming bieden.
2. Welke risico's worden gedekt?
3. Hoever gaat de sociale bescherming? Gaat om de duur en de hoogte van de uitkeringen.
4. Hoe worden de regelingen gefinancierd? Uit premies, de algemene middelen of via eigen bijdragen?
5. Wie voert de regelingen uit? Overheidsinstanties, of ook organisatie van werkgevers en werknemers?

Von Bismarck ontwierp een stelsel dat werknemers verplicht verzekerde tegen inkomensverlies door ziekte, bedrijfsongevallen en ouderdom. Dit stelsel kenmerkt zich door het verzekeringsbeginsel: de premie hangt af van de hoogte van de verzekerde uitkering en de kans dat moet worden uitgekeerd. Onze werknemersverzekeringen zijn in belangrijke mate op dit stelsel gebaseerd.

Tegenover het verzekeringsbeginsel staat het solidariteitsbeginsel. Hierbij is de uitkering voor iedere gerechtigde even hoog, maar de premie varieert met het inkomen. Dit beginsel staat bij de volksverzekeringen voorop.

Om ervoor te zorgen dat wij later ook pensioen krijgen wordt er geprobeerd een claim te leggen op de productie van latere generaties. Dit kan op 2 manieren, door:

1. besparingen te vormen, die later tegen consumptiegoederen worden geruild (kapitaaldekking).
2. een toezegging dat latere jaargangen werkenden een stuk van hun toekomstige productie voor de gepensioneerden zullen afstaan (omslagfinanciering).

Bij de invoering van de AOW is in de jaren '50 voor omslagfinanciering gekozen. Door de instelling van het Spaarfonds AOW is met ingang van 1997 ogenschijnlijk een begin gemaakt met een stuk kapitaaldekking van de AOW.

Een omslagstelsel geeft een hoog rendement wanneer de bevolking snel groeit en de productiviteit van de werkenden sterk verbetert. Het draagvlak voor de omslagpremies, (een deel van) het nationale inkomen, wordt dan elk jaar opnieuw een stuk breder. De jaren '50 en '60 voldeden hier goed aan. In de jaren '80 en '90 is het beeld veranderd. De bevolking nam minder snel toe en de productiviteitsverbetering viel terug. Onder deze omstandigheden is kapitaaldekking rendabeler.

De huidige premiebetalers zouden na de overstap van omslag- op kapitaaldekking immers vele jaren lang een dubbele premie moeten opbrengen:

1. een omslagpremie voor de uitkering van de huidige AOW-ontvangers; plus
2. een premie voor de eigen AOW op basis van kapitaaldekking.

Behalve het rendement is het risico van belang. Bij een omslagstelsel is het onzeker of toekomstige generaties bereid blijven eenmaal gemaakte afspraken na te komen.

Velen denken dat kapitaaldekking in deze situatie meer zekerheid biedt. Een individu kan op zijn oude dag inderdaad consumeren door zijn spaargeld om te zetten in goederen. Wanneer in een sterk vergrijsde samenleving alle 65-plussers dit doen, zetten de ontsparingen van de ouderen de nationale besparingen echter onder druk. Gegeven de beschikbare productiecapaciteit, leidt de daling van de nationale besparingen gemakkelijk tot door overbesteding oplopende inflatie.

Geldontwaarding is het grootste risico dat een op kapitaaldekking gebaseerd systeem bedreigt.

Wordt er daarnaast buiten de eurozone belegd, dan lopen zij en de deelnemers dus aanzienlijke valutarisico's, zeker op de lange termijn die bij pensioenbeleggingen gebruikelijk is.

Het Spaarfonds bestaat alleen op papier. Sinds 1997 wordt elk jaar onder de uitgaven van de rijksbegroting een storting gedaan in het Spaarfonds AOW. Deze storting wordt tegelijk weer geboekt als ontvangst van de rijksoverheid. In de toekomst valt een onttrekking aan het fonds alleen te financieren door te bezuinigen op de overheidsuitgaven of door de rijksbelastingen te verhogen. Die maatregelen zou de overheid vanaf 2020 ook moeten treffen wanneer nooit een Spaarfonds was gevormd! De constructie biedt dus geen extra zekerheid inzake de toekomst van de AOW.

De AOW-uitkeringen vergen in verhouding de meeste middelen. Het bedrag van de uitkeringen krachtens beide volksverzekeringen is aanzienlijk hoger dan de opbrengst van de premies voor deze regelingen. Het verschil wordt bijgepast via een bijdrage ten laste van de rijksbegroting.

De volksverzekeringen voor pensioen (AOW, Anw) en de kinderbijslagregeling worden uitgevoerd door de Sociale Verzekeringsbank.

Het UWV voert de WW en de WIA uit. Gemeenten zijn belast met de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. De gemeenten moeten de bijstandsuitgaven uit eigen middelen dekken voorzover de genormeerde uitkering uit het FWI tekortschiet.

I.3 Motieven voor overheidsingrijpen

Vier motieven hebben de overheid bewogen zich in de loop van de twintigste eeuw intensiever te bemoeien met verzekeringen tegen inkomensverlies door ziekte, blijvende arbeidsongeschiktheid en ouderdom:

1. tekortkomingen van de verzekeringsmarkt
2. het herverdelingsmotief
3. een paternalistisch motief
4. kostenmotief

Ad. 1. Is de kans dat individuen schade lijden onderling afhankelijk, dan is zo'n risico niet of nauwelijks verzekerbaar: inflatie, werkloosheid, oorlogsschade en overstromingen. Tegelijk is de omvang van de schade in voorkomende gevallen enorm. Sommige individuen kunnen zich als gevolg van risicoselectie niet verzekeren (bv. hele slechte gezondheid). De genoemde tekortkomingen van de verzekeringsmarkt – het bestaan van onverzekerbare risico's en risicoselectie – kunnen aanleiding vormen voor overheidsbemoeienis met de sociale zekerheid.

Ad. 2. Verder is er een deel van de bevolking niet in staat uit eigen middelen voldoende opzij te leggen voor afdoende dekking tegen in beginsel wél verzekerbare risico's. Via een inkomensafhankelijke premie worden bemiddelde individuen gedwongen om mee te betalen voor minder bemiddelde individuen.

Ad. 3. Een deel van bevolking onderschat het belang van voldoende verzekeringsdekking. Om deze individuen tegen hun eigen kortzichtigheid te beschermen kan de overheid bepaalde verzekeringen voor iedereen verplicht stellen. Onverzekerden zullen veelal een beroep op de bijstand doen.

Ad. 4. Het kan doelmatig zijn de dekking tegen bepaalde risico's collectief te organiseren. Enerzijds bestaat het vermoeden dat bij uitvoering door een overheidsinstantie onvoldoende prikkels voor kostenbeheersing bestaan, omdat de tucht van de markt ontbreekt. Anderzijds moeten particuliere verzekeraars hoge kosten maken voor werving en streven zij naar winstmarge. Dat maakt particuliere verzekeringen in verhouding duur.

Het bestaan van uniforme, verplicht gestelde regelingen zorgt voor schaalvoordelen. Daarnaast zorgen deze regelingen ervoor dat de transactiekosten aanzienlijk dalen. Als groot nadeel staat hier tegenover dat veel verzekerden welvaartsverlies lijden, doordat zijn geen op hun individuele omstandigheden en voorkeuren afgestemde verzekering kunnen kopen. Daarnaast liggen de polisvoorwaarden niet vast. Via wetswijziging kunnen aanspraken immers eenzijdig worden beperkt, ook voor lopende gevallen.

I.4 Beleid

Afgezien van de uitvoeringskosten, zijn de totale uitgaven voor de sociale zekerheid gelijk aan het aantal uitkeringsontvangers (volume) vermenigvuldigd met het bedrag van de gemiddelde uitkering (prijs).

Getroffen maatregelen ter afremming van de stijging van de sociale uitgaven zijn:

1. prijsbeleid
2. volumebeleid
3. stimuleren van de arbeidsdeelname

Prijsbeleid – Als de cao-lonen met 3% stijgen, dan gaat ook het bruto wettelijk minimumloon met 3% omhoog. Het bijbehorende nettominimumloon neemt iets minder toe. Het netto AOW-pensioen en nettobijstandsuitkering zijn op hun beurt gekoppeld aan het nettominimumloon. Als gevolg van deze 'netto-nettokoppeling' zijn de cao-lonen als het ware de locomotief die de wagons met 65-plussers en bijstandontvangers voorttrekt. Met het prijsbeleid bleef het brutominimumloon achter bij de loonontwikkeling.

Volumebeleid – Dit beleid was bedoeld om het aantal uitkeringsontvangers af te remmen. De maximale duur van de werkloosheidsuitkering is ingekort van 5 tot 3 jaar; alle WAO'ers jonger dan 50 jaar werden opnieuw gekeurd; invoering van de Wet Poortwachter.

Betere werking van de arbeidsmarkt – Hoe meer mensen aan het werk zijn, hoe minder mensen afhankelijk zijn van een uitkering en hoe breder de grondslag voor de (premie)financiering van de sociale uitkeringen is. Bij de vraag naar arbeid te stimuleren, kan de wig helpen. Dit is het verschil tussen arbeidskosten en nettoloon. De wig kan worden verkleind door de collectieve lasten op arbeid te verlagen of door werkgevers in bepaalde gevallen loonkostensubsidie te geven. Beide maatregelen verlagen de arbeidskosten, waardoor het voor werkgevers eerder lonend is om ook minder productieve werknemers in te schakelen.

Er bestaan ook work first-project: mensen die zich melden voor een bijstanduitkering moeten direct aan de slag.

I.5 Tweede budgetdisciplinesector

De tweede sector is de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA). Bij een overschrijding van het kader eisen de regels voor budgetdiscipline dat ter compensatie aanvullende ombuigingen plaatsvinden. Sinds 1994 bleven de netto SZA-uitgaven beneden het plafond. Dit kwam door het gevoerde beleid, en door de ontkoppeling (= uitkeringen bleven achter bij de cao-lonen). In strijd met de begrotingsregels is de ruimte die door deze meevallers ontstond onder het SZA-uitgavenkader grotendeels gebruikt als compensatie voor hardnekkige overschrijdingen van het Budgettair Kader Zorg.

I.4 Economische gevolgen

De sociale zekerheid heeft ingrijpende gevolgen op gezinsbesparingen en voor personele inkomensverdeling. Uitkeringen redden velen van de bedelstaf. Anderzijds zijn de premies slechts verschuldigd tot aan de premiegrens: belastbaar inkomen tot 31.589 euro (volksverzekeringen) en brutoloon tot 46.374 euro (werknemersverzekeringen). Door deze premiestructuur drukken de financieringslasten voor de sociale verzekeringen in verhouding het zwaarst op de lage- en middeninkomens.

De sociale zekerheid heeft grote gevolgen voor het arbeidsaanbod. Met een uikering achter de hand daalt de eigen inzet om betaald werk te vinden. Dit is zeker het geval bij de onderkant van de samenleving. Het geringe verschil tussen loon en uitkering drukt uitkeringsontvangers in de armoedeval.

De sociale lasten verbreden de wig tussen de arbeidskosten voor de werkgever en het bijbehorende nettoloon voor de werknemer. De wig zet dus een rem op de vraag naar (te duur geworden) arbeid.

Daarnaast leidt een tekort aan banen niet tot lagere lonen. Het overschot aan arbeid wordt van de arbeidsmarkt gehouden door relatief hoge minimumuitkeringen en aanverwante regelingen. In plaats van de benedenwaartse druk die een hogere werkloosheid normaal gesproken op de arbeidsmarkt zou leggen, zetten de hoge premies juist opwaartse druk op de lonen.

I.7 Instrumenten voor uitgavenbeheersing

Er zijn 4 instrumenten om het stelsel toekomstbestendiger te maken:

1. ingrepen in de hoogte van de uitkeringen (prijsmaatregelen)
2. volumebeleid
3. vergroting van de arbeidsdeelname
4. lastenverzwaring

Ad. 1 Als de uitkeringen achterblijven bij de inkomens van de werkenden, dan nemen de inkomensverschillen toe. De koopkracht van de 65-plussers valt te beschermen door de ouderenkorting te verhogen. Hierdoor hoeven de senioren minder inkomensheffing te betalen. Maar dan lekt de beoogde bezuiniging weer voor een groot deel weg, omdat de inkomensheffing minder opbrengt.

Ad. 2 Om het aantal ontvangers te beperken kan de overheid 3 soorten maatregelen nemen: Bestaande aanspraken beperken, bijvoorbeeld door de uitkeringsgerechtigde leeftijd van 65 jaar te verhogen naar 67 jaar. Ten tweede kun je de uitkeringsontvangers onder druk zetten om op zoek te gaan naar werk. De gemeente zet dan scholing of het accepteren van eenvoudig werk verplicht voor mensen die een bijstanduitkering aanvragen. Ten slotte: gedeeltelijke privatisering van de sociale zekerheid. Dit kan echter tot problemen leiden. Werkgevers zullen dan scherper selecteren bij het aannemen van nieuw personeel. Daarnaast zijn private verzekeringen vaak duurder.

Ad. 3 Het aantal economisch actieven vergroten via diverse maatregelen die zijn gericht op een betere werking van de arbeidsmarkt. Je kunt ouderen prikkelen langer door te werken door een extra hoge arbeidskorting aan te bieden. Ook mensen zonder uitkering die er tot nu toe de voorkeur aan geven niet te werken (=nuggers), kunnen via fiscale maatregelen worden geprikkeld om toe te treden tot de arbeidsmarkt.

Ad. 4 Het draagvlak voor de premieheffing kan worden verbreed door groepen die op dit moment van premieheffing zijn vrijgesteld alsnog premieplichtig te maken, of door extra verhogingen van de premiegrens, het inkomen of loon waarover maximaal premie is verschuldigd. Je kunt senioren premieplichtig maken voor de AOW. Een andere oplossing is de 'Bos-variant': mensen die na 1945 zijn geboren en een betrekkelijk hoog inkomen hebben gaan vanaf 2011 een bescheiden heffing betalen, tenzij zij tot hun 65ste doorwerken.

Hoofdstuk J Gezondheidszorg

J.1 Sector en uitgaven

De zorgsector omvat alle instellingen en beroepsbeoefenaren die werkzaam zijn voor de volksgezondheid (ook zelfstandig gevestigde huisartsen, voorzieningen voor ouderen). Ook de uitgaven voor medicijnen en hulpmiddelen tellen mee.

Zorgquote = zorguitgaven / BBP x 100%

Tussen 1953 en 1998 is de zorgquote verdubbeld, van 4% tot 8% van het BBP. De verklaring voor de sterke uitgavenstijging is te vinden aan zowel de vraagkant als de aanbodkant van markten voor gezondheidszorg.

Aan de vraagkant van de zorgmarkt spelen 5 factoren een rol. Ten eerste stimuleert de stijgende welvaart de vraag naar zorg. Daarnaast neemt het aandeel van 65-plussers in de totale bevolking al enkele tientallen jaren toe, zij doen een groot beroep op zorgvoorzieningen. Verder is sprake van voortschrijdende 'medicalisering' van het dagelijks bestaan. Steeds meer klachten en problemen worden gezien als een karwei voor medische hulpverleners. Consumenten gaan bovendien steeds hogere eisen stellen aan het zorgaanbod. Ten slotte wordt de vraag nauwelijks afgeremd door eigen bijdragen van zorggebruikers.

Aan de aanbodkant van de zorgmarkt spelen 4 factoren een rol. Er bestaan steeds meer mogelijkheden om zieke mensen te helpen en om de kwaliteit van het leven te verhogen. Bovendien beschikken zorgaanbieders over meer informatie dan zorggebruikers en hun zorgverzekeraar. Dankzij deze informatievoorsprong kan de zorgaanbieder tot op zekere hoogte zijn eigen omzet bepalen. Ten derde hebben sommige groepen aanbieders in Nederland een sterke positie bij tariefonderhandelingen met de overheid en de zorgverzekeraars, doordat de overheid en de beroepsverenigingen van medisch specialisten jarenlang een rem hebben gezet op de opleidingscapaciteit. Ten slotte neemt de productiviteit van werknemers in de dienstverlening minder snel toe dan die van werkers elders in de economie. De premie van de ziektekostenverzekering gat wel extra omhoog, maar op het moment dat zij zorg nodig hebben voelen verzekerden geen enkele prikkel om hun zorggebruik te verminderen.

J.2 Stelsel en financiering

De zorguitgaven worden op 6 manieren gefinancierd, via:

1. de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
2. de Zorgverzekeringswet (Zvw)
3. bijdragen ten laste van de rijksbegroting
4. aanvullende verzekeringen
5. eigen betalingen van zorggebruikers
6. de gemeenten en provincies

Ad 1. Oorspronkelijk bood de AWBZ dekking tegen op de particuliere verzekeringsmarkt niet onder te brengen risico's. Later zijn ook andere voorzieningen in het verstrekkingspakket opgenomen. De AWBZ is een volksverzekering. Iedere ingezetene kan dus een beroep op de regeling doen. Mensen kunnen hun aanspraak verzilveren als ze beschikken over een indicatiebesluit, dat is afgegeven door het regionale kantoor van het CIZ.

Ad 2. Sinds 2006 moet iedereen zich verplicht verzekeren tegen ziektekosten. Elke zorgverzekeraar heeft acceptatieplicht: hij mag niemand die zich aanmeldt weigeren. De verzekerings- en acceptatieplicht zijn geregeld in de Zvw. De basisverzekering dekt de kosten van eerstelijnszorg (huisarts, etc), van medisch specialisten, ziekenhuiszorg, medicijnen en hulpmiddelen, revalidatie en ziekenvervoer. De Zvw wordt volledig via premieheffing gefinancierd (afgezien van rijksbijdrage). Verzekerden zijn 2 premies verschuldigd: nominale premie (vast bedrag per maand), en een inkomensafhankelijk premie (percentage van het inkomen). Gemiddeld bedraagt de nominale premie zo'n 90 euro per maand. Per 2008 dienen verzekerden de eerste 150 euro van hun ziektekosten zelf te betalen (geldt niet voor chronisch zieken en gehandicapten). Verzekerden kunnen kiezen voor een hoger eigen risico dan 150 euro; de verzekeraar beloont dit met een premieverlaging.

Werknemers krijgen de inkomensafhankelijke premie volledig van hun werkgever vergoed. Zij moeten hierover wel belasting betalen. De opbrengst van de premie wordt in 2 stappen aan de zorgverzekeraars toegedeeld. Eerst stort de minister van Financiën de opbrengst in het Zorgverzekeringsfonds (onder beheer van CVZ). Het CVZ keert deze gelden vervolgens uit aan de zorgverzekeraars, rekening houdend met het risicoprofiel van hun verzekerdenbestand. Een verzekeraar met dure klanten ontvangt als compensatie een hogere uitkering uit het fonds dan verzekeraars met goedkope klanten.

Gezien de nominale premie van zo'n 90 euro per maand geeft de Wet op de zorgtoeslag (Wzt) verzekerden met een laag inkomen recht op een financiële tegemoetkoming. Deze toeslag is belastingvrij.

Ad 3. De AWBZ en het Zorgverzekeringsfonds worden gevoed met een bijdrage ten laste van de rijksbegroting. De rijksbijdrage aan de Zvw is grotendeels bedoeld voor de bekostiging van zorg voor kinderen tot 18 jaar, voor wie de ouders geen nominale premie hoeven te betalen.

Ad 4. Alle zorgverzekeraars bieden aanvullende verzekeringen aan. Anders dan bij de Zvw het geval is, hebben de zorgverzekeraars bij de aangeboden aanvullende verzekeringen geen acceptatieplicht. De nominale premie, is hoger, naarmate iemand meer risico's aanvullend heeft verzekerd.

Ad 5. Gebruikers van zorg betalen een deel van de kosten uit eigen zak. Te denken valt aan bewoners van een verzorgingshuis, zij hebben geen woonlasten te betalen, daarvoor in de plek is een inkomensafhankelijke eigen bijdrage verschuldigd.

Het eigen risico van de Zvw hoort ook bij de eigen betaling (de 150 euro). Wie geen aanvullende verzekering heeft gesloten, betaalt zelf de rekening van tandarts en fysiotherapeut. Daarnaast vallen ook kosten voor pleisters, pijnstillers ea onder eigen betaling.

Ad 6. Gemeenten zijn al jaren verantwoordelijk voor het treffen van voorzieningen voor gehandicapten. Sinds 2007 is daar ook de eenvoudige huishoudelijke hulp bijgekomen. Gemeenten ontvangen hiervoor een uitkering van het Rijk.

J.3 Motieven voor overheidsingrijpen

Zorgdiensten kunnen in beginsel worde geproduceerd met inschakeling van het prijsmechanisme.

Zou de zorg aan de markt worden overgelaten, dan ontstaat vanzelf een situatie waarbij koopkrachtige vraag naar zorgvoorzieningen en zorgaanbod in evenwicht zijn.  Het nadeel is dat een grote groep mensen met lage inkomens dan verstoken blijven van de zorg, omdat zij de rekening niet kunnen betalen.

Behalve het garanderen van toegang tot de zorg voor iedereen, zijn er nog andere redenen waarom de overheid zich bemoeit met het functioneren van de markten voor: verzekeringen tegen ziektekosten, en cure (genezing) en care (verpleging en verzorging).

Verzekering tegen ziektekosten

De verzekeraar bereikt een sluitende exploitatie, door ervoor te zorgen dat de premieopbrengst de naar verwachting te vergoeden ziektekosten (schade) en zijn eigen apparaatskosten dekt. Verzekeraars streven ernaar actuarieel zuivere premies vast te stellen. Daarbij betaalt elke verzekerde een premie die is afgestemd op de omvang van het door hem ingebrachte risico, vermenigvuldigd met de kans dat de verzekering moet uitkeren. Dat het prijsmechanisme hier tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten leidt, heeft 3 oorzaken:

1. Risicoselectie door verzekeraars
2. Moreel risico
3. Het bestaan van onverzekerbare risico's

Voor de overheid kan die gebrekkige marktwerking aanleiding zijn om in te grijpen.

Ad 1. De relatief slechte risico's zullen zich tegen een voor iedereen gelijke gemiddelde premie willen verzekeren. Goede risico's zullen echter bij voorkeur een lagere premie betalen, die min of meer is afgestemd op hun geringere schadekans. Verzekeraars bakenen homogene risicogroepen af, elk met een verschillende premie, die de uiteenlopende schadekansen weerspiegelt. De verzekeraar zal de gevraagde premie afstemmen op de risicogroep waarin hij de aanvrager van een verzekering heeft geplaatst (premiedifferentiatie) of via selectieve acceptatie de te verzekeren risico's afstemmen op de vastgestelde uniforme premie (risicoselectie). Premiedifferentiatie kan zorgverzekeringen voor slechte risico's onbetaalbaar maken, risicoselectie kan zorgverzekeringen voor slechte risico's ontoegankelijk maken. 

Ad 2. Eenmaal verzekerd tegen ziektekosten zijn consumenten niet langer geneigd tot een terughoudend gebruik van zorgvoorzieningen, omdat zij niet hoeven te betalen naar rato van het gebruik dat zij van zorgproducten maken. Verder is het denkbaar dat mensen ongezonder gaan leven of riskante gewoonten koesteren. Zulke gedragsaanpassingen van verzekerden staan bekend als moreel risico (moral hazard). Omdat vrijwel alle verzekerden zo redeneren, lopen de kosten van de zorg echter snel op. Deze gedragsaanpassingen kan worden tegengegaan door remgelden in te voeren: eigen betalingen die de consumptie afremmen.

Ad 3. Bepaalde risico's zijn op een vrije markt onverzekerbaar (zwaar gehandicapt geboren kind). Voor deze gevallen is de AWBZ ingevoerd.

Conclusie: worden de geschetste uitkomsten van de markt voor zorgverzekeringen ongewenst geacht, dan is corrigerend overheidsingrijpen nodig.

Er is echter wel een vereveningsmechanisme nodig, met behulp waarvan verzekeraars die veel slechte risico's in hun portefeuille hebben schadeloos worden gesteld door collega's die in verhouding weinig dure klanten hebben.

Ook markten voor zorgproducten zelf kennen aanzienlijke tekortkomingen. Het gaat om:

1. Problemen door asymmetrische informatie
2. Machtsposities van zorgaanbieders
3. Het optreden van externe effecten

Consumenten zijn in veel gevallen niet of nauwelijks in staat noodzaak, doeltreffendheid en kwaliteit van verleende zorg te beoordelen. Door deze asymmetrische informatie kunnen aanbieders in hoge mate de vraag naar hun product bepalen. Dit kan leiden tot nodeloze verrichtingen en overproductie, vooral wanneer omzet en inkomen van zorgverleners rechtstreeks afhangen van het aantal gedeclareerde verrichtingen. Daarom is in bepaalde gevallen vooraf toestemming van de zorgverzekeraar vereist voor een dure behandeling.

De aanbodkant van de zorgmarkt wordt gekenmerkt door sterke kartelvorming, aanbodtekorten, en regionale of lokale monopolies. Om dit tegen te gaan heeft de overheid een maximum uurtarief voor medisch specialisten verordonneerd en gelden maximumprijzen voor veel geneesmiddelen. Door toestemming te weigeren voor fusies van zorginstellingen kan de Nederlandse Mededingingsautoriteit het ontstaan van monopolies tegengaan.

Ook kunnen externe effecten de overheid bewegen tot ingrijpen. Bijvoorbeeld de hele bevolking kosteloos laten inenten. De overheid slaat de kosten dan via belastingen over iedereen om.

J.4 Beleid

De zorguitgaven worden vooral via sociale premies gefinancierd. Omdat geen sprake is van een rechtstreekse tegenprestatie, zijn de premies voor AWBZ en Zvw in feite belastingen. Daarom worden ze tot de collectieve lasten gerekend. Om de premiestijging voor de sociale ziektekostenverzekeringen te stuiten, nam de overheid in de afgelopen kwarteeuw tal van maatregelen. De capaciteit (aantal ziekenhuisbedden, aantal artsen) werd beperkt en de overheid kreeg de bevoegdheid in te grijpen in tarieven en prijzen. Zorginstellingen werden aan budgetten gebonden. Wel ontstonden door het gevoerde beleid steeds langere wachtlijsten, die toenemend maatschappelijk verzet opriepen. Sinds 2000 geldt in zekere mate het 'boter-bij-de-vis' principe: instellingen die méér zorg verlenen, ontvangen extra middelen.

J.5 Derde budgetdisciplinesector

De bruto Budgettair Kader Zorg (BKZ)-uitgaven zijn gelijk aan de totale uitgaven die worden gefinancierd via de AWBZ en de Zvw, en via overheidsbijdragen. De zorguitgaven die worden getoetst zijn de netto BKZ-uitgave: de bruto BKZ-uitgaven (54,3 mld) verminderd met de eigen betalingen van zorggebruikers (3 mld). Sinds 1994 bleven de netto-uitgaven zelden beneden het plafondbedrag. De begrotingsregels bepalen dat deze overschrijding dient te worden gecompenseerd door extra bezuinigingen binnen de sector waar zij zijn ontstaan. Het kabinet heeft echter in deze overschrijdingen berust.

J.6 Instrumenten voor uitgavenbeheersing

Wordt een voortdurende stijging van de premies voor de AWBZ en de Zvw onaanvaardbaar geoordeeld, dan moeten beleidsmakers op zoek naar maatregelen om de stijging van de zorguitgaven te beteugelen.

Eén mogelijkheid is het zorgaanbod te beheersen door strikte budgettering al dan niet in combinatie met directe regulering of planning van de zorgcapaciteit.

De inzet van de overheid om de capaciteit te beperken is strijdig met het recht op zorg, kan wachtlijsten doen ontstaan en leidt tot ongelijke behandeling, omdat bemiddelde mensen hun eigen zorg zullen kopen, hier of in het buitenland. 4 Andere instrumenten zijn:

1. Verlaging van de prijs van 'inputs' voor de zorgproductie
2. Verkleining van het collectief verzekerde pakket voorzieningen
3. Verhoging van eigen betalingen van zorggebruikers
4. Versterking van prikkels die doelmatig werken in de zorgsector bevorderen door gereguleerde concurrentie.

Ad 1. De overheid kan ingrijpen in prijzen, tarieven en arbeidsvoorwaarden om de zorg 'betaalbaar' te houden. gezien de betrekkelijk beperkte mogelijkheden voor verbetering van de arbeidsproductiviteit, lijkt matiging van de loonkosten een aantrekkelijke gedachte.

Ad 3. Eigen bijdragen van zorggebruikers of een eigen risico nemen bij verzekerden de illusie weg dat zorg gratis is. Zulke eigen betalingen kunnen het zorgverbruik remmen zonder dat dit schadelijk hoeft te zijn voor de gezondheid van verzekerden.

Ad 4. De overheid beperkt zich voornamelijk tot het stellen van regels om de kwaliteit van het aanbod te bewaken (consumentenbescherming) en sinds de jaren '80 om de sterke stijging van de zorgkosten te beteugelen. Meer marktwerking geeft zorgaanbieders de beste prikkel om doelmatiger te werken. Daarom probeert de overheid, met vallen en opstaan, al jaren in de zorgsector een systeem van gereguleerde concurrentie in te voeren (bv. bij zorgaanbieders).

Hoofdstuk K Allocatiefunctie: collectieve ontvangsten

K.1 Totaalbeeld

De niet-belastingontvangsten van het Rijk omvatten onder andere eigen bijdragen van gebruikers van overheidsvoorzieningen, de opbrengst van boetes, door de overheid ontvangen rente op in het verleden versterkte leningen, ontvangen winstuitkeringen en het staatsaandeel in de aardgaswinst. Naast de belastingen en niet-belastingontvangsten zijn premies voor de wettelijke sociale verzekeringen een belangrijke bron van collectieve ontvangsten. Hun opbrengst is bestemd voor de financiering van diverse sociale uitkeringen en voor de bekostiging van een groot deel van de gezondheidszorg.

De beweging van de totale collectieve ontvangsten strookt niet met het beloop van de collectieve uitgaven. Eerst bleven de ontvangsten achter bij de uitgaven, later was het precies omgekeerd. Dit leidde ertoe dat rond de eeuwwisseling het tekort was weggewerkt.

K.2 Belastingbegrip

De overheid mag alleen belasting heffen op basis van wetgeving waarmee het parlement heeft ingestemd. Het zijn onvrijwillige betalingen aan de overheid, waar geen rechtstreekse individuele prestatie tegenover staat. Meestal betreft het een inkomensoverdracht: de belastingbetaler moet een deel van zijn inkomen afstaan. Het kan ook gaan om een vermogensoverdracht, zoals bij het successierecht dat wordt geheven bij de verkrijging uit een nalatenschap.

Bij sociale premies lijkt sprake te zijn van een rechtstreekse band tussen betaling en tegenprestatie, die bij belastingen ontbreekt. Echter is deze band bij veel sociale verzekeringen erg zwak. De premies voor volksverzekeringen zijn te zien als belastingen, waarvan de opbrengst is bestemd voor een speciaal doel.

Betalingen aan de overheid gelden alleen als collectieve last wanneer daar geen individuele prestatie tegenover staat.

Worden premies gezien als belastingen, dan kunnen zij over de burgers worden omgeslagen met inachtneming van de daarvoor geldende uitgangspunten, waaronder het draagkrachtbeginsel. Zijn premies geen belastingen, maar premies voor een verzekering, dan dient de premie af te hangen van het verzekerde risico (hoogte van de uitkering) en de schadekans.

K.3 Belastingstelsel

Het belastingstelsel van een land valt met 3 karakteristieken te typeren:

1. De hoogte van het belastingpeil
2. De samenstelling van de belastingmix
3. Het aandeel van diverse overheidslagen in de belastingopbrengst

De belastingmix wordt bepaald door het aandeel van verschillende soorten belastingen in de totale opbrengst. Het aandeel van de inkomstenbelasting in de mix is erg klein, dit komt omdat over de eerste 2 schijven van het inkomen vrijwel uitsluitend premies voor de volksverzekeringen worden geheven.

Bij het aandeel van de verschillende overheidslagen valt op dat de eigen belastingen van gemeenten en provincies bijna nergens in de EU zo weinig voorstellen als in Nederland.

K.4 Belastingbeginselen

Gegeven de behoeften van de schatkist, rijst de vraag hoe de kosten van door de overheid aangeboden voorzieningen het beste over de bevolking kunnen worden omgeslagen. Bij het zoeken naar een antwoord op deze politiek geladen vraag spelen vanouds 2 beginselen een rol: het profijtbeginsel en het draagkrachtbeginsel. Recent doet ook het schadebeginsel opgeld.

Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben. Er is sprake van een belasting, en niet van een prijs, omdat het verschuldigde bedrag (bv. bij motorrijtuigenbelasting) niet afhangt van het individuele weggebruik. Betalingen aan de overheid waar een individueel toerekenbare prestatie tegenover staat, zoals tolgelden, zijn geen belasting.

Toerekening van het profijt van overheidsvoorzieningen aan individuen of aan groepen burgers kan slechts in bepaalde gevallen volgens een algemeen geaccepteerde sleutel plaatsvinden.

Een belangrijk deel van de collectieve uitgaven gaat op aan inkomensoverdrachten. De kosten van zulke overdrachten kunnen niet worden omgeslagen op basis van profijt.

Het draagkrachtbeginsel zegt dat de belastingdruk zo over individuen moet worden verdeeld dat de draagkrachtverhoudingen vóór en ná belastingheffing gelijk zijn. De belangrijkste maatstaf voor iemands draagkracht is zijn inkomen. Persoonlijke omstandigheden met moeilijk te vermijden gevolgen voor de inkomensbesteding (kinderen, hoge ziektekosten) zijn medebepalend voor de draagkracht. Het bezit van vermogen is een zelfstandige factor van draagkracht. Ook geven iemands bestedingen een aanwijzing voor zijn draagkracht.

Bij de keuze voor het inkomen als maatstaf van draagkracht dient het inkomensbegrip nader te worden afgebakend. Wanneer is beslist over inkomensbegrip en inkomenseenheid (individu dan wel huishouden), dan blijft nog over de kwestie van het tarief. Bij een proportioneel tarief betaalt iedereen over elke euro van zijn inkomen hetzelfde percentage belasting. Bij een progressief tarief claimt de fiscus een groter deel van het totale inkomen naarmate dit hoger is.

Krijgen de bestedingen als maatstaf van draagkracht de voorkeur, dan rijzen soortgelijke vragen als bij de inkomstenbelasting. We zijn echter 1 complicatie kwijt: het huishouden is de voor de hand liggende belastingeenheid, omdat gezinsleden veel goederen gezamenlijk consumeren.

Iemand kan door zijn gedrag, ook al is dit volkomen legaal, schade aan anderen toebrengen. De wetgever kan hierop reageren met een poging die schade via belastingheffing op de veroorzaker ervan te verhalen. Milieubelastingen zijn hiervan het klassieke voorbeeld.

K.5 Belastingen als beleidsinstrument

De nagestreefde niet-fiscale doelen die de overheid heeft, liggen vooral op het terrein van het sociaal-economische beleid:

1. Bevorderen van de economische groei
2. Zichtbaar maken van maatschappelijke kosten
3. Wijzigen van de samenstelling van de bestedingen
4. Verkleining van welvaartsverschillen
5. Conjunctuurbeleid

Belastingen worden onder andere gebruikt om de groei van de nationale productie en de werkgelegenheid te bevorderen, in het bijzonder via stimulering van de bedrijfsinvesteringen. De winstbepalingen kennen hiervoor 2 regelingen: de investeringsaftrek en de vervroegde afschrijving. De investeringsaftrek houdt in dat een percentage van de uitgaven voor nieuwe bedrijfsinvesteringen mag worden afgetrokken bij de bepaling van de fiscale winst. Bij vervroegde afschrijving mag een deel van de aanschafprijs van bedrijfsmiddelen eerder ten laste van de fiscale winst worden afgeschreven dan strookt met de werkelijke waardevermindering door slijtage. De aanschafprijs kan slechts eenmaal worden afgeschreven. Vervroegde afschrijving leidt dus slechts tot uitstel van belastingheffing. Investeringssubsidies leiden er vooral toe dat ondernemers bestaande investeringsplannen versneld uitvoeren.  

Productie en consumptie van goederen gaan nogal eens gepaard met negatieve externe effecten: kosten die niet in marktprijzen tot uiting komen. Soms zijn heffingen een geschikt instrument om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten van economische activiteiten te overbruggen.

De overheid hanteert de belastingen ook als instrument om de samenstelling van de gezinsbestedingen te beïnvloeden (bv. milieuheffingen, accijnzen op alcohol en tabak).

Sommige belastingen zijn uitdrukkelijk bedoeld om bestaande verschillen tussen inkomensgroepen kleiner te maken. Dit streven naar nivellering komt het duidelijkst tot uitdrukking in het progressieve tarief van de inkomstenbelasting en de successiebelasting. Andere belastingen, zoals de BTW, treffen lagere inkomensgroepen in verhouding het zwaarst, want die besteden een groter deel van hun bruto-inkomen dan hogere inkomensgroepen. De herverdelende werking van het stelsel hangt af van de gemiddelde belastingdruk.

Belastingen zijn in beginsel ook geschikt om de conjunctuurbeweging te dempen. Wanneer de vraag achterblijft bij wat met de beschikbare capaciteit kan worden voortgebracht, is sprake van onderbesteding.

Om de bestedingen te stimuleren, kan de overheid de belastingen tijdelijk verlagen. In de loop van de jaren '70 en '80 groeide de twijfel of de overheid de economie wel zo nauwkeurig kan afregelen als de Keynesiaanse theorie veronderstelt. De meeste economen menen dat de overheid zulke pogingen om de economische ontwikkeling actief bij te sturen beter achterwege kan laten. In overeenstemming met deze zienswijze worden belastingen in de praktijk niet langer gebruikt om actief conjunctuurbeleid te voeren. Wel functioneren belastingen als automatische stabilisator van de economie. Bij een snelle stijging van inkomens en winsten (hoogconjunctuur) neemt de opbrengst van de belastingen fors toe, ook wanneer de tarieven gelijk blijven. Het oplopende overschot op de begroting zet een rem op de nationale bestedingen en gaat oververhitting van de economie tegen.

K.6 Belastinguitgaven

Fiscale tegemoetkomingen die zijn ingevoerd om een doel te bereiken dat de overheid ook via directe uitgaven kan nastreven, heten 'belastinguitgaven'.

Kiest de wetgever voor subsidiëring van individuen of ondernemingen via de fiscus, dan heeft dit 3 duidelijke bezwaren.

Ten eerste heeft het parlement geen controle op de omvang van de subsidie, omdat belastinguitgaven niet vooraf aan goedkeuring van de begrotingswetgever zijn onderworpen (het is namelijk niet bekend hoeveel gebruik zal worden gemaakt van de subsidie). Belastinguitgaven hebben daarnaast bij een progressief tarief als effect dat het subsidiebedrag toeneemt naarmate mensen een hoger inkomen hebben. Ten slotte schaden belastinguitgaven de eenvoud en begrijpelijkheid van de belastingwetten.

K.7 Economische gevolgen

Belastingen kunnen op een legale manier worden ontweken via:

1. aanpassing van de consumptie
2. aanpassing van het arbeidsaanbod
3. afwenteling van collectieve lasten
4. belastingbesparende constructies
5. belastingvlucht

Anderen ontduiken belasting op illegale manieren.

Ad 1. De samenstelling van de consumptieve bestedingen en het niveau van de nationale besparingen kunnen dus onder invloed van de belastingheffing veranderen.

Ad 2. Belastingplichtigen kunnen op de belastingheffing reageren door af te zien van het verwerven van inkomen. Door dit substitutie-effect beïnvloedt de belastingheffing het aanbod van arbeid negatief. Maar ook een omgekeerde reactie van belastingplichtigen is denkbaar. Zij maken bv. overuren zodat hun vrij besteedbaar inkomen – ondanks de belastingheffing – zoveel mogelijk in stand blijft (inkomenseffect). Uitsluitend wanneer het substitutie-effect sterker is dan het inkomenseffect, zal het arbeidsaanbod door de belastingheffing per saldo teruglopen.

Ad 3. Belastingplichtigen kunnen proberen door prijsaanpassingen de van hen geheven belastingen geheel of gedeeltelijk op anderen af te wentelen. Ondernemers zullen bv. proberen de gestegen lasten af te wentelen door aan hun afnemers hogere prijzen in rekening te brengen. Zodoende kan een inflatiespiraal ontstaan: lonen en prijzen spelen haasje-over. Door het verschijnsel afwenteling is onvoldoende bekend wie uiteindelijk voor de belastingen opdraaien.

Ad 4. Een andere vorm is gebruikmaken van belastingbesparende juridische constructies. Bij constructies wordt de belastingheffing bv. naar latere jaren verschoven, zoals bij pensioen- en lijfrenteverzekeringen.

Ad 5. Belastingvlucht kent 3 hoofdvormen. Natuurlijke personen kunnen verhuizen naar landen met een milder fiscaal klimaat. Hiermee vergelijkbaar is de zetelverplaatsing van rechtspersonen naar het buitenland. Een 3e vorm van belastingvlucht bestaat uit het gebruik van belastingparadijzen. Dit zijn landen met extreem lage tarieven of een gunstige fiscale behandeling van bepaalde inkomensbestanddelen. Ondernemingen die grensoverschrijdend opereren zijn in staat een aanzienlijk deel van de concernwinst aar of via zulke belastingparadijzen te sluizen. Twee technieken zijn hierbij gangbaar.

Ten eerste worden dochterondernemingen die actief zijn in landen met een hoog tarief bewust veel vreemd vermogen gefinancierd (thin capitalisation). De leningen worden ter beschikking gesteld door een financieringsmaatschappij van het concern die is gevestigd in een belastingparadijs.

Het betaalt minder in het land met hoog tarief en weinig in het belastingparadijs, waar de ontvangen rente onbelast blijft of tegen een laag tarief is belast.

Een 2e vorm is transfer pricing.

Hierbij gaat het om prijzen en tarieven die dochtermaatschappijen van het moederconcern elkaar in rekening brengen. Ook deze techniek beperkt de fiscale winst die boekhoudkundig in het kand met een hoog tarief wordt gemaakt, terwijl een groter deel van de totale concernwinst neerslaat in het land met een laag tarief.

Belastingontduiking = er wordt fraude gepleegd (is dus illegaal).

Over de omvang van het zwarte circuit of de verborgen economie valt uit de aard van de zaak weinig met zekerheid te zeggen. Economen rekenen tot de verborgen economie alle productieve activiteiten die ten onrechte niet in de Nationale rekeningen worden gerapporteerd. Bij fiscale fraude gaat het om activiteiten waarbij de hand wordt gelicht met wettelijke verplichtingen om inkomen en bestedingen aan de fiscus op te geven. Verborgen economie en fiscale fraude vallen dus zeker niet volledig samen.

Economen hebben geprobeerd de omvang van de verborgen economie (shadow economy) langs indirecte weg te schatten aan d hand van de hoeveelheid contant geld in omloop en het elektriciteitsverbruik. Persoonlijke karaktereigenschappen en de eigen levensovertuiging, alsmede maatschappelijke opvattingen over de aanvaardbaarheid van fraude spelen een rol. De kans dat een individu fraudeert zal daarnaast afhangen van het te behalen voordeel, de waargenomen pakkans, en de sanctie.

K.8 Internationale omgeving

De term 'belastingconcurrentie' doelt op een ontwikkeling waarbij landen elkaar actief beconcurreren door gunstige fiscale faciliteiten te bieden aan investeerders, vermogensbezitters en gekwalificeerde arbeidskrachten.

De mobiliteit van heffingsgrondslagen lopen uiteen. Winsten en vermogens(opbrengsten) kunnen om fiscale redenen betrekkelijk eenvoudig naar andere landen verhuizen.

In het algemeen gesproken vormt de particuliere consumptie een weinig mobiele heffingsgrondslag. De productiefactor arbeid blijkt nog weinig mobiel te zijn. Taalbarrières en culturele verschillen belemmeren tot nu toe dat werknemers in de EU naar een andere lidstaat verhuizen, alleen omdat de belastingen daar minder zwaar drukken. Grond, huizen en bedrijfsgebouwen zijn volstrekt immobiel. Wel zal een hoge belastingdruk zich vertalen in lagere prijzen van onroerende zaken, want kopers houden bij het bepalen van de prijs die zij bereid zijn te betalen uiteraard rekening met de zware fiscale lasten.

Verschillende wijzigingen van de belastingwetten uit de afgelopen 20 jaar zijn verklaarbaar als reactie van de Nederlandse wetgever op toenemende internationale belastingconcurrentie. 4 voorbeelden zijn:

• Verlaging van het toptarief van de inkomensbelasting (in 2 stappen van 72% naar 52%)
• Afschaffing van de vermogensbelasting
• Invoering van de vermogensrendementsheffing
• Verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting

In 2001 schafte Nederland de vermogensbelasting af. De gelijktijdige invoering van de vermogensrendementsheffing was primair een reactie op het wijdverbreide gebruik van belastingbesparende constructies, waarbij belaste inkomsten werden omgezet in onbelaste vermogenswinsten.

Het is mogelijk dat de effectieve belastingdruk stijgt, ondanks een tariefverlaging, wanneer aftrekposten vervallen.

Lidstaten streven naar een zekere coördinatie van hun belastingsystemen. Het gaat hierbij om onderlinge afstemming van regels en het leren van elkaars succesvolle initiatieven. Zonder de vereiste mate van coördinatie van het belastingbeleid van de lidstaten valt een race to the bottom niet uit te sluiten.

Hoofdstuk L Rijksbelastingen en sociale premies

L.1 Totaalbeeld

De opbrengst van de inkomstenbelasting bleef de afgelopen jaren achter door de toegenomen betekenis van aftrekposten en als gevolg van verschillende tariefverlagingen. De sociale premies konden omlaag doordat minder geld voor uitkeringen nodig was. Het wat gestegen aandeel van de vennootschapsbelasting weerspiegelt de verbeterde winstpositie van ons bedrijfsleven.

Vroeger was er een duidelijk onderscheid te maken tussen directe belastingen en indirecte belastingen. Directe belastingen worden geheven bij belastingplichtigen van wie de wetgever wil dat zij die belasting ook zelf dragen (inkomstenbelasting). Indirecte belastingen worden aan anderen doorberekend (BTW). Ondernemers stellen tegenwoordig echter hogere salariseisen en ze schroeven hun prijzen op, dit om de directe belasting voor een deel af te wentelen op andere deelnemers aan het economisch verkeer. Anderzijds zullen fabrikanten een verhoging van de omzetbelasting of accijnzen soms niet volledig aan hun afnemers doorberekenen, uit vrees anders te veel afzet te verliezen.

De miljoenennota maakt een onderscheid tussen belastingen op inkomen, winst en vermogen enerzijds en kostprijsverhogende belastingen(BTW, accijnzen, milieubelastingen) anderzijds.

L.2 Inkomstenbelasting

Deze belasting wordt via een aanslag geheven. Werkgevers zijn verplicht gedurende het gehele jaar loonbelasting in te houden op het loon van hun werknemers. Pensioenfondsen en instellingen die sociale uitkeringen verstrekken, worden met werkgevers gelijk gesteld. De loonbelasting is een voorheffing. De werkgever houdt geen rekening met aftrekposten die zijn werknemers hebben bij de inhouding van loonbelasting. Dus wordt er te veel loonbelasting ingehouden. Onder bepaalde voorwaarden is de loonbelasting ook de eindheffing en volgt geen aanslag in de inkomstenbelasting meer.

Vennootschappen houden 15% dividendbelasting in op het dividend dat zij aan hun aandeelhouders uitkeren. Ook deze voorheffing mag worden verrekend met de verschuldigde inkomstenbelasting.

Zelfstandige ondernemers ontvangen in de loop van het jaar waarover de belasting verschuldigd zal worden al een voorlopige aanslag naar een geschat belastbaar inkomen.

De heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting is het inkomen dat iemand in een jaar heeft genoten. Wij kennen sinds 2001 een analytisch stelsel, waarbij verschillende inkomensbestanddelen niet worden samengesteld, en tegen afzonderlijke tarieven wordt belast. Er bestaan 3 boxen in dit stelsel. In box 1 wordt je belast naar 4 schijven van 2.45%-52%. In box 2 wordt je belast naar een vast tarief van 25%. In box 3 wordt geacht dat je jaarlijks 4% rendement op nettovermogen maakt, waarover je een vast tarief van 30% verschuldigd bent. Van het nettovermogen is 20.315 euro vrijgesteld.

Bij gehuwd of ongehuwd samenwonende partners is de hoofdregel dat iedere belastingplichtige een aanslag krijgt voor zijn of haar eigen inkomsten. Aftrekbare kosten komen in aanmerking bij degene op wie de uitgaven drukken.

Bij gemeenschappelijke inkomensbestanddelen volgt de fiscus de keuze die partners in de aangifte te maken.

Sinds 1990 worden inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen geheven over een uniforme grondslag, via 1 aanslag. De volksverzekeringen worden geheven over alleen de eerste 2 schijven, met per schijf 17,9% AOW, 1,25 Anw en 12% AWBZ.

De inkomstenbelasting kent een progressief stelsel, dit houdt in dat bij het stijgen van het inkomen daarvan een steeds groter deel wordt wegbelast.

Iedere belastingbetaler kan aanspraak maken op de algemene heffingskorting van 2074 euro. Mensen zonder eigen inkomen die met iemand samenwonen, krijgen de heffingskorting rechtstreeks door de Belastingdienst uitgekeerd, maar uitsluitend wanneer de verdienende partner voldoende belasting verschuldigd is, daarentegen de aanrechtsubsidie voor de thuiszittende partner kan worden weggestreept.

Het CDA pleitte voor invoering van het splitsingsstelsel, waarbij de inkomens van beide (on)gehuwde partners worden opgeteld, ongeacht de vraag wie het inkomen verdient.

Vervolgens wordt aan elk van beide partners de helft van het gezamenlijke inkomen toegerekend.

De lengte van de schijven en het bedrag van de heffingskortingen dienen volgens de wet jaarlijks te worden aangepast aan de inflatie.

L.3 Premies voor de sociale verzekeringen

Sociale voorzieningen komen ten laste van de algemene middelen van de overheid. Uitkeringen krachtens de sociale verzekeringen worden hoofdzakelijk betaald uit opgebrachte premies. Met name de volksverzekeringen worden daarnaast voor een deel uit de algemene middelen gefinancierd, via rijksbijdragen. De sociale verzekeringen valleen uiteen in volksverzekeringen, de basisverzekering tegen ziektekosten en werknemersverzekeringen.

Volksverzekeringen bieden sociale bescherming aan alle ingezetenen. Het bestaat uit de AOW, Anw, en de AWBZ. De Belastingdienst heft 31,15% premie voor de volksverzekeringen over maximaal 31.589 euro inkomen uit werk en eigen woning (box 1). Als gevolg van dit premieplafond is het tarief van de premies degressief. Voor 65-plussers geldt een veel lager tarief van 13,25%. Zij hoeven namelijk geen AOW-premie te voldoen.

Volwassen verzekerden betalen 2 premies voor de zorgverzekering. Ten eerste een nominale premie (een vast bedrag) aan de zorgverzekeraar van hun keuze. Daarnaast heft de Belastingdienst 7,2% Zvw-premie over de eerste 31.059 euro van het inkomen. De premie voor een aanvullende verzekering hoort echter niet tot de collectieve lasten, omdat mensen de vrije keuze hebben zich al dan niet aanvullend te verzekeren.

Werknemersverzekeringen beschermen werknemers tegen inkomensverlies als gevolg van ziekte, werkloosheid en langdurige arbeidsongeschiktheid. Hier zijn 3 wetten voor: de Ziektewet, de Werkloosheidswet en de wet voor Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA, de vroegere WAO).

L.4 Vennootschapsbelasting

De vennootschapsbelasting wordt via een jaarlijkse aanslag geheven. Deze belasting kent een drieschijventarief, 20, 23,5 en 25,5%. De effectieve druk is in de regel lager dan het wettelijke tarief suggereert, omdat ondernemingen gebruik kunnen maken van bepaalde fiscale faciliteiten.

Wanneer een in Nederland gevestigde vennootschap (de moeder) ten minste 5% bezit van de aandelen in een andere vennootschap (de dochter), blijven door de moedermaatschappij van de dochter ontvangen dividenden op grond van de deelnemingsvrijheid bij de moeder onbelast. Bijkomende voorwaarde is dat de dochter zelf in enigerlei vorm belasting over haar winst betaalt. Aan dit vrijstellingsstelsel ligt de gedachte ten grondslag dat winst die eenmaal is belast, niet nogmaals moet worden belast.

Over de aan individuen uitgekeerde winst wordt tweemaal geheven: eerst vennootschapsbelasting en daarna inkomstenbelasting. Er is sprake van een dubbele heffing.

De gevolgen van de dubbele heffing kunnen op verschillende manieren worden verzacht. In de EU is het gematigde klassieke stelsel in opkomst. Hierbij is dividend minder zwaar belast dan andere inkomsten. Sinds 2001 is in Nederland het feitelijk door aandeelhouders genoten dividend belastingvrij. De waarde van het aandelenbezit telt wel mee bij de bepaling van de grondslag voor de vermogensrendementsheffing.

L.5 Kostprijsverhogende belastingen

Omzetbelasting – Deze algemene verbruiksbelasting wordt door de consumenten gedragen. Om praktische redenen wordt de BTW niet van de consumenten geheven, maar van de ondernemers die goederen leveren of diensten verrichten.

Van de over zijn eigen omzet verschuldigde BTW mag de ondernemer deze hem door anderen in rekening gebrachte omzetbelasting (de voorbelasting) aftrekken. In feite voldoet elke ondernemer dus alleen het verschil tussen de BTW over zijn totale omzet en de door hem betaalde voorbelasting.

Particulieren mogen goederen voor eigen gebruik invoeren uit andere landen van de EU, zonder dat zij een BTW-aangifte hoeven te doen. Bij invoer van buiten de EU zijn zowel particulieren als ondernemers BTW verschuldigd.

De omzetbelasting kent drie tarieven, het algemene tarief van 19%, het verlaagd tarief van 6% en het nultarief, voor goederen die naar andere landen worden uitgevoerd.

In de EU geldt een algemeen tarief van ten minste 15% en het verlaagd tarief van ten minste 5%.

Accijnzen – Accijnzen worden geheven bij de aankoop van bepaalde goederen. In de EU mag je maar 3 soorten accijnzen heffen: op alcoholische dranken, op tabaksproducten en op vloeibare brandstoffen.

Milieubelastingen – De centrale overheid heft inmiddels 7 milieubelastingen. De belangrijkste daarvan is de energiebelasting, die hoofdzakelijk drukt op kleinverbruikers van aardgas en elektriciteit.

Hoofdstuk M Verdelingsfunctie

M.1 Inkomensverdeling

De inkomensverdeling valt te beschrijven als: de verdeling over personen dan wel huishoudens of over de productiefactoren arbeid en kapitaal.

Inkomen (Y) = hetgeen iemand in een bepaalde periode geniet. Dit is gelijk aan de som van zijn consumptie (C) en de waardeverandering van zijn vermogen gedurende die periode (W):

Y = C + W

In een markteconomie waar de overheid niet ingrijpt wordt de inkomensverdeling over personen bepaald door de beloning die zij ontvangen voor hun arbeid en kapitaal. Het primaire inkomen is gelijk aan de som van de beloningen die een persoon of huishouden voor beide productiefactoren ontvangt: winst, salaris en vermogensopbrengsten. Het secundaire inkomen wordt berekend uit het primaire inkomen, door rekening te houden met de herverdelende werking van inkomstenbelasting en het stelsel van sociale zekerheid. Om het secundaire inkomen te berekenen, worden de ontvangen inkomensoverdrachten (AOW, kinderbijslag, etc) bij het primaire inkomen opgeteld. Nadat van dit totaal de betaalde inkomstenbelasting en sociale premies zijn afgetrokken, resteert het secundaire inkomen. Het tertiaire inkomen wordt berekend uit het secundaire inkomen door ook rekening te houden met 'gebonden' overdrachten door en aan de overheid. Vb. gebonden overdrachten door de overheid = subsidies op treinkaartje. Deze inkomensoverdrachten kleven aan de consumptie van het gesubsidieerde goed. Andere voorbeelden: studiefinanciering, huurtoeslag. Gebonden overdrachten aan de overheid: omzetbelasting, accijnzen.

Het kenmerkende verschil tussen secundaire en tertiaire inkomensbestanddelen is dat overdrachten in de secundaire sfeer niet, en overdrachten in de tertiaire sfeer wél aan de consumptie van goederen zijn gebonden.

Categoriale inkomensverdeling = macro-economische verdeling van het nationale inkomen over arbeid en kapitaal. De bij het productieproces toegevoegde waarde is gelijk aan de beloning van de productiefactoren arbeid en kapitaal. De arbeidsinkomensquote (AIQ) geeft het arbeidsinkomen van werknemers en zelfstandige ondernemers weer, uitgedrukt als percentage van de in bedrijven toegevoegde waarde. Het spiegelbeeld van de AIQ is de kapitaalinkomensquote (KIQ): het procentuele aandeel van de kapitaalverschaffers in de toegevoegde waarde. AIQ + KIQ = 100%

Het beloop van de winstquote en de ontwikkeling van de werkgelegenheid hangen samen. Bovenmatige looneisen – waardoor de AIQ oploopt en de winstquote onder druk staat – doen de banengroei stagneren.

M.2 Inkomensbeleid: doel en instrumenten

In de jaren '60 en '70 was sprake van inkomensnivellering: de verschillen tussen de personele inkomens werden kleiner. In de jaren '80 zijn de inkomensverschillen weer toegenomen (=denivellering). Dit kwam vooral doordat de sociale uitkeringen en het wettelijk minimumloon bij de gemiddeld verdiende lonen achterbleven (ontkoppeling).

In Nederland kennen we weinig arme huishoudens, vooral door de sociale uitkeringen die een vloer in het nationale inkomensgebouw leggen. Het CBS telt daarnaast de topinkomens  niet mee in hun verdeling.

De overheid zal proberen de primaire inkomensverdeling te wijzigen door verandering te brengen in:

• de verdeling van bronnen van inkomen
• de beloning(svoet) van inkomensbronnen

Het bronnenbeleid kan betrekking hebben op zowel arbeid, ondernemerschap als kapitaal. Door subsidiëring van het onderwijs wordt leren gestimuleerd. Een langetermijneffect van het gevoerde onderwijsbeleid kan zijn dat het aanbod van hoger opgeleiden sneller stijgt dan de vraag. Hierdoor zullen op den duur de salarissen van hoger opgeleiden onder druk komen te staan en worden de traditionele inkomensverschillen geringer.

Een andere vorm van bronnenbeleid betreft het stimuleren van vermogensvorming onder brede lagen van de bevolking.

Daarnaast kan de overheid proberen de beloning van productiefactoren te beïnvloeden. De overheid heeft ook greep op de primaire inkomens door het eigen salarisbeleid. In de jaren '60 en '70 gold voor ambtenaren het trendsysteem, waarbij de ambtenarensalarissen de gemiddelde stijging van de cao-lonen volgden. In de jaren '80 bleven hun salarissen echter bevroren. In de jaren '90 is overgestapt op het ruimtemodel, waarbij de resultaten van loononderhandelingen in bedrijven weer maatgevend zijn.

De inkomstenbelasting is geschikt om bestaande inkomensverschillen te verkleinen. Herverdeling door alle belastingen en sociale premies samen is betrekkelijk gering. Herverdeling wordt vooral bereikt via sociale uitkeringen en subsidies.

Ten slotte kan de overheid verdelingsbeleid voeren door gesubsidieerde voorzieningen vooral te richten op mensen uit lagere-inkomensgroepen.

M.3 Inkomensbeleid: resultaten

Over het algemeen omvatten de eerste 4 10%-groepen van de samenleving (de armsten) weinig economisch actieven.

Via de inkomstenbelasting en het stelsel van sociale zekerheid weet de overheid de inkomensverschillen in Nederland aanzienlijk te verkleinen.

Verder brengen kostprijsverhogende belastingen en aan de consumptie van goederen gebonden subsidies slechts in  beperkte mate een verdergaande herverdeling.

M.4 Armoede

Er zijn verschillende definities voor armoede:

• De koopkracht van huishoudens beneden de lage-inkomensgrens is minder dan die van een huishouden met een bijstandsuitkering in 1979.
• Relatieve armoedegrens: Een huishouden geldt als arm, wanneer het moet leven van minder dan 50% of 60% van het mondiale inkomen in het betrokken land.
• Absolute armoedegrens: Het bedrag dat een huishouden nodig heeft om een pakket minimaal noodzakelijke bestedingen te kunnen doen.

Deze sluit het best aan bij de beleving van de Nederlandse bevolking.

De groep in de grootste financiële problemen bestaat uit bijstandsontvangers, met name eenoudergezinnen met minderjarige kinderen.

Behalve de centrale overheid voeren ook gemeente armoedebeleid.

M.5 Herverdeling tussen generaties

Destijds werd de rekening voor de AOW-uitkeringen gelegd bij mensen die nog geen 65 jaar waren. Echter zijn de aanspraken op een AOW-uitkering bij dit omslagstelsel niet verzekerd. De rekening van overheidsmaatregelen die bepaalde generaties bevoordelen moet ooit worden vereffend, doordat andere generaties 'inleveren'.

Het nettoprofijt van de overheid varieert sterk met de leeftijd en het heeft een U-vormig beloop. Kinderen profiteren vooral van de onderwijsuitgaven en betalen nog geen belasting. Mensen tussen de 25 en 55 jaar claimen in verhouding weinig uitkeringen en zij betalen in verhouding het meest aan belasting en sociale premies. Senioren dragen minder belasting en sociale premies af, want zij verdienen minder dan tijdens hun actieve periode en zij hoeven niet langer premie voor de AOW te betalen. Gegeven dit profijtprofiel, valt voor elke aanwezige en nog ongeboren jaargangen het totale profijt van de overheid gedurende de levensloop te bepalen (U-curve). Het nettoprofijt valt te berekenen als het saldo van toekomstige baten en toekomstige lasten.

M.6 Van arbeidskosten naar beschikbaar inkomen

Tussen de arbeidskosten voor de werkgever en het bijbehorende beschikbaar inkomen van de werknemer gaapt een 'wig' die in 2 delen uiteen valt:

1. de werkgeverswig: sociale premies direct voor rekening van de werkgever
2. de werknemerswig: sociale premies en loonbelasting die de werkgever inhoudt op het brutoloon; daarnaast de invloed van de nominale premie voor de ziektekostenverzekering, van algemene fiscale toeslagen en van kinderbijslag.

Het CPB berekent de wig met Mimosi. Dit rekenmodel gaat uit van denkbeeldige personen, die steeds model staan voor een grote groep mensen van vlees en bloed.

Het CPB berekent de gemiddelde wig door het verschil tussen arbeidskosten en beschikbaar inkomen uit te drukken als percentage van de arbeidskosten.

Gemiddelde wig = Arbeidskosten – beschikbaar inkomen    / arbeidskosten x 100%

De marginale wig laat het verband zien tussen een stijging van de arbeidskosten en de bijbehorende inkomensverbetering van werknemers. Deze wig is medebepalend voor de bereidheid van werknemers om meer uren te werken of om overuren te maken.

Tussen minimum en modaal loopt de gemiddelde wig betrekkelijk snel op, vooral doordat de minimumloner als gevolg van de 'franchise' nauwelijks premie voor de WW hoeft te betalen. Tussen modaal en dubbelmodaal zwakt de oploop van de gemiddelde wig af, doordat over loon boven de premiegrens niet langer premie voor de werknemersverzekeringen is verschuldigd.

M.8 Inkomensprijzen en armoedeval

Inkomensprijzen drukken huishouden in de armoedeval: meer verdienen is weinig lonend. Veel huishoudens met een uitkering zitten in de werkloosheidsval: een baan accepteren loon nauwelijks, want daarvoor is hun reserveringsloon te hoog.

Economisch gezien werken inkomensprijzen als bijkomende belastingheffing. Na een verbetering van hun bruto-inkomen zijn mensen immers niet alleen meer loonbelasting en sociale premies verschuldigd, maar moeten zij ook rekening houden met het verlies van een deel van hun toeslagen en met hogere eigen bijdragen bij het gebruik van overheidsvoorzieningen.

Dan is het soms voor werknemers voordelig salarisverlaging te vragen.

De gecombineerde invloed van inkomensheffingen e inkomensprijzen drukt een grote groep huishoudens in de armoedeval. Wie in een armoedeval zit, gaat er financieel niet of nauwelijks op vooruit, hoe hij ook probeert via eigen inspanningen op te klimmen naar een hoger inkomenspeil.

De ene mogelijkheid om het probleem aan te pakken is alle inkomensprijzen af te schaffen. Voortaan ontvangen alle gebruikers van overheidsvoorzieningen even weinig subsidie, of ze moeten ongeacht hun inkomen uit eigen zak een even hoge bijdrage betalen. Echter kunnen mensen met een laag inkomen na de subsidievermindering of bij hogere eigen bijdragen (veel) minder gebruik van gesubsidieerde voorzieningen maken.  De andere mogelijkheid is subsidies onafhankelijk van het inkomen maken.

Huishoudens die voor hun levensonderhoud zijn aangewezen op een bijstands- of werkloosheidsuitkering worden geconfronteerd met een marginale druk van nagenoeg 100%.

Wie dit overkomt zit gevangen in de werkloosheidval, omdat werken nauwelijks loont.

De vervangingsratio geeft de verhouding weer tussen de netto-uitkering en het nettoloon. De vervangingsratio voor kostwinners (zonder kinderen) bedraagt 92% à de netto-uitkering is dus 92% van het laatstverdiende nettominimumloon. Dit scheelt dus maar 8%. Mede hierdoor blijken bepaalde vacatures moeilijk vervulbaar, ondanks de werkloosheid.

Wat werkzoekenden ten minste willen verdienen, voordat zij aan hun nettoloon evenveel tevredenheid ontlenen als hun vroegere uitkering, heet hun reserveringsloon.

Het probleem van de werkloosheidsval krimpt naarmate uitkeringsontvangers er bij het aanvaarden van een baan netto meer in inkomen op vooruitgaan. De inkomensverbetering neemt toe bij invoering van een 'earned income tax credit' (EITC). Dit is een korting op de verschuldigde inkomstenbelasting, waarvan alleen werkenden profiteren. Wij kennen in Nederland al de arbeidskorting. Deze versmalt de armoedeval, maar heeft als bijkomend voordeel dat de marginale druk voor niemand stijgt, omdat de arbeidskorting in Nederland niet wordt afgebroken naarmate de inkomsten uit arbeid toenemen.

Hoofdstuk N Gemeenten en provincies

N.1 Taakverdeling tussen bestuurslagen

De taken tussen bestuurslagen van de overheid is concreet af te bakenen via een staatsrechtelijke benadering en vanuit een economische invalshoek (hierbij moet het ruimtelijk bereik van overheidsactiviteiten de doorslag geven).

Autonomie = de bevoegdheid van gemeenten om hun eigen zaken te regelen.

Medebewind = decentrale overheden moeten de door het Rijk opgelegde taken vervullen.

Economische benadering:

1. Stabilisatiefunctie: De grote economische verwevenheid van gemeenten maakt dat de stabilisatiefunctie alleen op nationaal niveau doeltreffend vorm krijgt.
2. Verdelingsfunctie: De centrale overheid bepaalt het algemene inkomensbeleid. Gemeenten worden echter wel ingeschakeld bij de uitvoering ervan. Gemeenten hebben bv. hun eigen armoedebeleid, dit omvat het verstrekken van bijzondere bijstand. Het gevolg is dat bijstandontvangsten in de ene gemeente een stuk beter af zijn dan in andere gemeenten.
3. Allocatiefunctie: Bij de productie van voorzieningen hebben decentrale overheden veel meer mogelijkheden om een eigen beleid te voeren, omdat het profijt van veel voorzieningen wordt genoten door mensen die binnen een beperkt gebied wonen. De overheid zorgt er echter wel voor dat bepaalde voorzieningen in alle gemeenten aanwezig zijn.

Aanvankelijk heerste er in Nederland een centralisatie. De overheid kreeg steeds meer invloed op het plaatselijke en het provinciale voorzieningenniveau. De autonomie van de decentrale overheden werd ingeperkt en taken werden steeds meer in medebewind uitgevoerd.

De centralisatie was te ver doorgeschoten. Het streven naar decentralisatie valt te motiveren met het subsidiariteitsbeginsel. Dit betekent dat taken alleen worden behartigd door een hogere bestuurslaag als uitvoering door een lagere bestuurslaag ondoelmatig is.

De activiteiten van een gemeente kunnen grensoverschrijdende effecten hebben. Zo profiteren inwoners van aangrenzende gemeenten van voorzieningen die een centrumgemeente tot stand brengt. Er is dan sprake van ruimtelijke externe effecten (spill-overs). Inwoners van aangrenzende gemeenten profiteren wel van de voorzieningen, maar zij betalen niet mee aan belasting hiervan. Om deze onevenwichtigheid oplossen zijn er 2 opties. Ten eerste zouden de niet-inwoners de volledige prijs van de voorziening moeten betalen en de eigen inwoners moeten een forse korting krijgen (zij betalen immers belasting). Ten tweede, deze optie is het meest verkozen, horizontale of verticale compensatie voor de centrumgemeente. Bij horizontale compensatie dragen omliggende gemeenten bij in de kosten die de centrumgemeente moet maken. Bij verticale compensatie stelt het Rijk de centrumgemeente schadeloos via een bijdrage in de financiering van voorzieningen die ook aan inwoners van omliggende gemeenten ten goede komen.

De overheid hanteert niet altijd de gemeentelijke gebieden.

Door de verschillende bestuurlijke lappendekens die ontstaan (politieregio's, arrondissementen), ontwikkelt zich er een 4e bestuurslaag tussen provincies en gemeenten.

N.2 Uitgaven

Uitgaven zijn de in een jaar verrichte betalingen. De lasten geven aan welk deel van in diverse jaren gedane betalingen op de begroting van een bepaald jaar drukken.

Decentrale overheden passen in hun boekhouding het stelsel van baten en lasten toe. De totale lasten dienen in beginsel ten minste gedekt te zijn door de beschikbare baten.

De uitgaven bestaan uit lopende uitgaven en kapitaaluitgaven. De lopende uitgaven (salarissen, uitkeringen, subsidies, etc.) moeten worden betaald uit lopende middelen (belastingen, van het Rijk ontvangen uitkeringen). De kapitaaluitgaven omvat investeringen voor het bouwrijp maken van gronden en voor de volkshuisvesting, de bouw van kantoren en de aanleg van wegen en bruggen, verstrekte leningen en deelnemingen in bedrijven. Wanneer een gemeente kapitaaluitgaven dekt ten laste van de lopende middelen, neemt het vermogen van de gemeente toe.

N.3 Ontvangsten

Ontvangsten zijn de in een jaar ontvangen bedragen. De baten laten zien welk deel van de in diverse jaren ontvangen betalingen ten gunste van de begroting van een bepaald jaar komen.

De decentrale overheden bekostigen hun uitgaven uit 4 bronnen:

1. Eigen middelen
   1. Belastingen
   2. Gemeentelijke onroerendezaakbelastingen
   3. Retributies (= betalingen voor verleende diensten, zoals afvalstoffenheffing)
   4. Baten via de uitgifte van bouwrijp gemaakte grond
   5. Baten uit inkomsten uit financieringsactiviteiten
2. De algemene uitkering van het Rijk
3. Doeluitkeringen van het Rijk
4. Leningen

Gemeenten e provincies mogen alleen belastingen of heffingen opleggen wanneer de wet dit uitdrukkelijk mogelijk maakt. De onroerendezaakbelastingen zijn goed voor 90% van de gemeentelijke belastingontvangsten. Provincies heffen slechts 1 algemene belasting, in de vorm van een opslag op de door het Rijk geheven motorrijtuigenbelasting.

De onroerendezaakbelasting (OZB) worden geheven van huiseigenaren en van eigenaren én gebruikers van niet-woningen (winkels, kantoren). De maatstaf voor de heffing is de waarde in het economisch verkeer.

Heffingen en andere betalingen voor het gebruik van door de gemeenten en de provincies verleende diensten confronteren burgers in hoge mate met de kosten van gebruikte voorzieningen. Bij zulke profijtheffingen mag een decentrale overheid streven naar een kostendekkend peil van de retributie. Retributies mogen echter niet als financieringsbron voor andere activiteiten dienen.

N.4 Algemene uitkering

Decentrale overheden mogen hun van het Rijk ontvangen algemene uitkering naar eigen inzicht uitgeven.

Die uitkering loopt via het gemeente fonds en provinciefonds. Bij de verdeling van de uitkering over de decentrale overheden gelden zoveel mogelijk objectieve maatstaven. Het doel is dat elke gemeente en provincie een gelijke capaciteit te verschaffen om een redelijk geacht peil van voorzieningen tot stand te brengen.

Er kunnen bij tekortschietende uitkeringen verfijningen worden aangebracht.

Dit zijn verhogingen van de algemene uitkering voor gemeenten met bijzondere kenmerken, die zo kostenverhogend werken dat een afzonderlijke tegemoetkoming noodzakelijk wordt geacht.

Behalve verfijningsregelingen biedt art. 12 Fvw de mogelijkheid van een aanvullende bijdrage op de algemene uitkering aan individuele gemeenten. Deze kan worden toegekend wanneer de algemene middelen aanmerkelijk tekortschieten en de eigen inkomsten va de betrokken gemeente al tot een redelijk peil zijn opgevoerd.

N.5 Doeluitkeringen

Doeluitkeringen zijn bestemd voor de bestrijding van de kosten van bepaalde taken of activiteiten (bv. bekostiging van onderwijs, bijstandsuitkeringen en stadsvernieuwing). Bij zogeheten 'brede' doeluitkeringen ontbreken gedetailleerde voorschriften en bestaat ruimte voor het voeren van een eigen beleid. Bij gewone doeluitkeringen bestaan echter wel voorschriften en geen eigen ruimte.

Doeluitkeringen kunnen in 2 groepen worden verdeeld. De meeste zijn gebaseerd op een normeringsstelsel, waarbij niet de werkelijke kosten van gemeenten worden vergoed, maar genormeerde kosten. Dit geeft gemeenten een permanente prikkel om opgelegde taken zo doelmatig mogelijk uit te voeren. Bij overschrijding van de norm moet de gemeenten of provincie de uitgaven aanvullen ten laste van de eigen middelen. Er zijn ook uitkeringen die lopen via een declaratiestelsel, waarbij achteraf de werkelijk door decentrale overheden gemaakte kosten worden vergoed (hier ontbreekt de prikkel).

Soms is de overheid van mening dat een te lage prioriteit aan voorzieningen wordt gegeven (paternalistisch motief). Bij andere voorzieningen is de overheid van oordeel dat deze evenwichtig over het gehele land dienen te worden gespreid, bv. onderwijs (gelijkheidsmotief). In weer andere gevallen tracht het Rijk het ontstaan van te grote verschillen tussen bepaalde regio's tegen te gaan (knelpuntenmotief). Volgens het schaalvoordelenmotief leveren grootschalige voorzieningen soms kostenvoordelen op. Dit motief gaat vaak samen met het externe-effectenmotief, dat zich bv. voordoet bij het onderwijs.

Hoewel algemene uitkeringen in theorie een betere allocatiefunctie opleveren, hebben specifieke uitkeringen voor politici en bureaucraten op centraal niveau het voordeel dat zij de touwtjes in handen houden, want 'wie betaalt, bepaalt'.

N.6 EMU-saldo

Gemeenten en provincies zijn wettelijk verplicht hun begroting structureel in evenwicht te hebben. Voor decentrale overheden is een sluitend saldo van baten en lasten dus de begrotingsnorm. Bij het macro-economische beleid geldt een andere norm: het EMU-tekort mag niet groter zijn dan 3% van het BBP. Het tekort van de decentrale overheden is medebepalend voor het EMU-saldo van de gehele collectieve sector.

N.7 Vermogenspositie

De vermogenspositie van decentrale overheden kan in beginsel worden afgeleid uit hun balans.

De balans vormt een onderdeel van de jaarrekening waarmee het bestuur van de gemeente of provincie achteraf verantwoording aflegt over het financieel beheer in een zojuist verstreken begrotingsjaar. Het eigen vermogen valt te bepalen door de schulden en getroffen voorzieningen op de waarde van de bezittingen in mindering te brengen.

Hoofdstuk O Europese Unie

O.1 Europese integratie

Nederland maakt deel uit van de EU, een samenwerkingsverband van 27 landen. De EU streeft onder andere naar financiële en economische integratie. Daarom is er een gemeenschappelijke markt tot stand gebracht.

Het Verdrag van Maastricht (1992) noemt de voorwaarden waaraan de overheidsfinanciën moeten voldoen, wil een lidstaat kunnen meedoen aan de inmiddels functionerende muntunie.

Bij de samenwerking tussen landen zijn 2 basismodellen te onderscheiden:

1. intergouvernementele samenwerking
2. de communautaire methode

In het intergouvernementele model werken regeringen van de lidstaten samen op basis van multilaterale verdragen. Ieder land behoudt zijn soevereiniteit, maar stemt zijn beleid af op dat van de anderen.

Bij de communautaire methode daarentegen dragen de lidstaten een deel van hun beslissingsmacht over aan gemeenschappelijke instellingen, die zelfstandig besluiten kunne nemen die verbindend zijn voor de lidstaten en hun burgers. In zijn meest ver doorgevoerde vorm leidt dit to een federatie, zoals de VS van Amerika.

De EU is in wezen een mengvorm van beide samenwerkingsmodellen.

De instellingen van de EU beschikken over een budget dat wordt gevoed met bijdragen van de individuele lidstaten. Dit budget dient om het eigen apparaat te bekostigen en om steun te verlenen aan bepaalde bedrijfstakken of regio's (subsidies, leningen, etc.). De omvang van het budget bedraagt ongeveer 1% van het Europese bruto nationaal inkomen. De EU oefent haar grootste invloed dan ook niet uit via haar uitgavenbeleid, maar via regelgeving.

O.2 De Europese Unie en de lidstaten

Waar zowel de EU als de lidstaten bevoegd zijn, geldt allereerst het subsidiariteitsbeginsel. Dit houdt in dat de Unie alleen mag/moet optreden wanneer, gelet op grensoverschrijdende effecten (spill over effecten), nationaal handelen niet doelmatig is. Daarnaast bestaat er het proportionaliteitsbeginsel. Dit houdt in dat de Unie maat moet houden bij haar bemoeienissen op terreinen waar zij bevoegd is.

Beleidsconcurrentie = Lidstaten kunnen kiezen voor een hoog niveau van overheidsvoorzieningen en een bijbehorend hoog belastingpeil, of juist voor een in verhouding kleine overheid en een lager belastingpeil. Beleidsconcurrentie kan politici en bureaucraten prikkelen om productieve uitgaven meer accent te geven, hen dwingen tot grotere doelmatigheid bij de overheidsproductie en aanzetten tot terughoudendheid bij lastenverzwaringen.

Beleidsconcurrentie kan een scheve verdeling van de lastendruk over kapitaal en arbeid opleveren. Door de grote mobiliteit van financieel kapitaal zullen landen vooral proberen elkaar te beconcurreren met lage tarieven van de Vpb en de belasting op inkomsten uit vermogen.

Dergelijke uitingen van 'harmful tax competition' druisen in tegen het uitgangspunt van een vrije markt met een gelijk speelveld ('level playing field') voor alle deelnemers. Gegeven de behoeften van de schatkist betekenen tegemoetkomingen voor bedrijven en kapitaalverschaffers tevens dat een steeds groter deel van de totale belastingopbrengst wordt opgebracht via heffingen op arbeid en consumptie. Oplopende heffingen op arbeid kunnen de werkgelegenheid schade. Dit is strijdig met een belangrijke doelstelling van de EU. Heffingen op consumptie drukken in verhouding het zwaarst op lagere inkomensgroepen. Dit kan maatschappelijk als ongewenst worden ervaren.

O.3 Instituties en besluitvorming

Europese Raad – bestaat uit regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Commissie. Dit orgaan heeft tot taak nieuwe impulsen te geven aan de Europese economische en politieke integratie en algemene politieke richtsnoeren voor het beleid vast te stellen.

Europese Commissie – elke lidstaat levert 1 commissaris, deze dient onafhankelijk te zijn en mag alleen optreden zonder last of ruggespraak met de regering van zijn eigen land. De Commissie heeft het recht van initiatief voor het te voeren beleid en zij zijn belast met de voorbereiding van besluiten.

Raad van Ministers – is samengesteld uit ministers van de lidstaten die de belangen van hun land behartigen conform besluiten in de nationale hoofdsteden.

De Raad coördineert het algemene economische beleid van de lidstaten en houdt toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten, en hij besluit over nieuwe wetgeving.

Europees Parlement – zij is bevoegd de door de Raad opgestelde begroting te verwerpen.

O.4 De begroting

De EU-begroting heeft betrekking op het kalenderjaar. De uitgaven worden aangeduid als 'kredieten'. Kastuitgaven heten 'betalingskredieten'. De 'vastleggingskredieten' geven aan tot welk bedrag in een bepaald jaar verplichtingen mogen worden aangegaan. De begroting dient in evenwicht te zijn. Tekortfinanciering op communautair niveau is dus uitdrukkelijke verboden. De begroting is pas definitief vastgesteld nadat de voorzitter van het Parlement zijn handtekening daaronder heeft geplaatst.

Tegenwoordig ligt voor een aantal jaren tegelijk het maximale bedrag vast dat in een bepaald jaar mg worden uitgegeven (het totaal aan betalingskredieten). Onder dit plafond zijn de uitgaven onderverdeeld in een aantal categorieën. Voor elk van deze categorieën worden de maximaal aan te gane verplichtingen (vastleggingskredieten) aangegeven. Deze verplichtingenplafonds slaan neer in de 'Financiële Perspectieven', het meerjarenkader voor de Europese financiën.

Structurele maatregelen beogen regionale inkomensverschillen te verminderen, de werkgelegenheid te verbeteren en de samenhang in de EU te versterken (cohesie). Lidstaten met een welvaart beneden 90% van het EU-gemiddelde kunnen een beroep doen op het Cohesiefonds, waaruit vooral investeringen in de infrastructuur worden gesubsidieerd.

Op basis van de Financiële Perspectieven krijgen boeren in de Unie directe steun. Ook bestaat er het Gemeentelijk Landbouw Beleid (GLB), dit is bedoelt om de effectiviteit van de agrarische productie te verbeteren en voldoende voedselproductie binnen de Unie te verzekeren, dit om in crisissituaties niet afhankelijk te zijn van derde landen. Een 2e hoofddoelstelling van het GLB is het verschaffen van een redelijk inkomen aan de boeren. Tevens is het beleid erop gericht producenten te beschermen tegen grote prijsfluctuaties, die bij landbouwproducten gebruikelijk zijn, vooral als gevolg van weersinvloeden.

Voor een groot aantal producten garandeerde de Unie voor landbouwers een bodemprijs. De bodemprijs wordt aangeduid als 'interventieprijs'. Voor de rest van de wereld werd een heffing gelegd. Bij export gebeurde het omgekeerde. Euroboeren ontvingen subsidies (exportrestituties) om het verschil tussen lagere wereldmarktprijzen en de interventieprijs te overbruggen. Bij de MacSharry-hervorming is de verminderde markt- en prijssteun gecompenseerd door een directe inkomenstoeslag voor producenten, die echter bleef gerelateerd aan het productieniveau. Sinds 2003 is 'ontkoppelde' inkomenssteun het uitgangspunt: directe uitkeringen aan de boeren, zonder een band met hun productie.

Het Eigen Middelenbesluit regelt de financiering van de EU. De EU kan beschikken over eigen middelen uit 4 bronnen:

1. douanerechten: lidstaten heffen die op de invoer uit derde landen
2. geïnde landbouwheffingen op producten uit derde landen
3. percentage van de geharmoniseerde BTW-grondslag van de lidstaten
4. jaarlijks vast te stellen afdracht op basis van het BNI (bruto nationaal inkomen) van de lidstaten, ook wel het 4e eigen middel genoemd. BNI wordt ook wel het marginale middel genoemd.

Het saldo van afdrachten aan een ontvangsten uit de EU-begroting bepaalt de nettopositie van een lidstaat. Sinds 1990 is Nederland een nettobetaler; het betaalt meer aan de Unie dan dat het ontvangt.

O.5 Economische en monetaire integratie

Baten van het EU-lidmaatschap in de vorm van betere afzetperspectieven voor het nationale bedrijfsleven, hogere economische groei en toegenomen werkgelegenheid komen in het cijfer voor de nettopositie niet tot uitdrukking.

Bedrijven zijn beter in stat schaalvoordelen uit te buiten nu handelsbelemmeringen uit de weg zijn geruimd en technische voorschriften en producteisen zijn geharmoniseerd. Consumenten (en de overheid) profiteren vooral van druk op de prijzen door de toegenomen concurrentie.

Per 1 januari 1999 is de Economische en Monetaire Unie verwezenlijkt door de valuta van 11 lidstaten onlosmakelijk aan elkaar te koppelen en deze valuta per 1 januari 2002 te vervangen door een gemeenschappelijke munt.

Voordelen muntunie

De EMU versterkt de economische integratie van de deelnemende lidstaten enorm. Voor het bedrijfsleven zijn de onzekerheden als gevolg van fluctuerende wisselkoersen bij transacties binnen het eurogebied verdwenen. Daarnaast zijn de prijzen doorzichtiger geworden door 1 munt, wat leidt tot meer concurrentie. Ten slotte dalen de transactiekosten va het grensoverschrijdende betalingsverkeer in de eurozone fors, omdat het omwisselen van nationale munten tot het verleden hoort.

Bovendien neemt het vertrouwen in de bestendigheid van de economische samenwerking toe.

Nadelen muntunie

Deelnemende landen van de eurozone zijn 2 instrumenten kwijt waarmee de overheid en de centrale bank de gang van zaken in de economie voordien konden bijsturen: wijziging van de wisselkoers en van de geldmarktrente.

In het eurogebied stemt de Europese Centrale Bank (ECB) het rentebeleid af op de ontwikkelingen in de muntunie als geheel, en niet op de situatie in afzonderlijke lidstaten.

Doen landen eenmaal mee aan een muntunie, dan is het zaak dat zij hun economische beleid goed op elkaar afstemmen. Om de coördinatie van het economische beleid te verzekeren, is in het EU-Verdrag een procedure verankerd waarbij de lidstaten elkaars economische beleid in de gaten houden. Daarnaast gelden 4 verbodsbepalingen:

1. geen buitensporige overheidstekorten. Hiervan is sprake wanneer het feitelijke EMU-tekort van de overheid boven de 3% van het BBP komt.
2. geen monetaire financiering. Lidstaat mag geen krediet opnemen bij de centrale bank.
3. geen voorkeursbehandeling voor overheden bij de toegang tot de kapitaalmarkt. Pensioenfondsen of beleggers mogen niet gedwongen worden om in nationale overheidsschuld te beleggen.
4. geen 'bail out' van landen die in de problemen. Verboden om andere lidstaten die in nood zijn te hulp te schieten door zich voor aflossing en rentebetalingen van de schulden van die lidstaat garant te stellen.

Als toezichthouder bespreekt en beoordeelt de Ecofin Raad het in de afzonderlijke lidstaten gevoerde economische beleid aan de hand van door de Commissie opgestelde landenrapporten. Bij een buitensporig tekort wordt eerst een waarschuwing uitgedeeld en als dat niet helpt volgt een sanctie. Deze bestaat eruit dat de lidstaat verplicht is een omvangrijk renteloos deposito bij de Commissie aan te houden. Het Stabiliteits- en GroeiPact is echter wat versoepeld. Onder voorwaarden mogen lidstaten nu afwijken van de regels. Hiermee biedt het herziene Pact de mogelijkheid om economische argumenten bij de beoordeling van begrotingstekorten een grotere rol te geven.

Met ingang van 1999 wordt het monetaire beleid in het eurogebied bepaald door het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Het ESCB bestaat uit de Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale centrale banken. Het ESCB heeft tot taak de prijsstabiliteit te handhaven.