Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk A: De financiën van de overheid.

A.1 Het vak overheidsfinanciën.

De uiteindelijke beslissingsmacht over uitgaven/belastingen ligt in een democratie bij de volksvertegenwoordiging, dus bij de leden van het parlement, de gemeenteraad, de Provinciale Staten of het bestuur van het waterschap. De volksvertegenwoordigers stellen aan de uitvoerende macht een bepaald budget ter beschikking, dat aangeeft hoeveel middelen maximaal voor daarin aangewezen taken mogen worden besteed. Het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven, heet het budgetmechanisme. De volksvertegenwoordiging beslist tevens hoe goedgekeurde uitgaven zullen worden gefinancierd: uit belastingen, niet-belastingontvangsten of door leningen aan te gaan.

A.2 Motieven voor overheidsingrijpen

Het overheidsingrijpen in de economie is terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het prijsmechanisme (werking vraag en aanbod). Bij hun streven de economische bedrijvigheid bij te sturen, hebben beleidsmakers 3 hoofddoelen voor ogen:

• Streven naar een evenwichtige macro-economische ontwikkeling (stabilisatiefunctie).

• Beïnvloeden van de samenstelling van de productie (allocatiefunctie).

• Tot stand brengen van een redelijke inkomensverdeling (verdelingsfunctie).

A.3 Stabilisatiefunctie.

Bij de stabilisatiedoelstelling gaat het om de overheidsinvloed op de ontwikkeling van de economie als geheel. Doelstellingen van de overheid hierbij:

• Evenwicht op de arbeidsmarkt.
  De overheid kan deze macro-economische beleidsdoelstellingen o.a. nastreven door hoogte en samenstelling van haar uitgaven en ontvangsten te variëren. Werkloosheid kan worden verdeeld in conjunctureel en structureel. Conjuncturele werkloosheid is werkloosheid die verband houdt met de schommelingen in de economische conjunctuur. In economische slechtere tijden zal werkloosheid hoger zijn. Structurele werkloosheid heeft andere oorzaken zoals het achterblijven van productiecapaciteit, veranderingen in het productieproces en verschuiving van de werkgelegenheidsstructuur.
  Het beste kan het begrotingsbeleid de invloed van de conjunctuurbeweging negeren, dus de overheid blijft passief bij conjuncturele mee- en tegenvallers. In Nederland vertrouwen beleidsmakers op de automatische stabiliserende werking van de overheidsfinanciën.

Deelnemende landen van de Europese muntunie zijn overeengekomen dat in magere tijden het tekort van het begrotingsbeleid niet groter is dan 3% van het BBP.
In het verleden had ons land, afgezien van het begrotingsbeleid, theoretisch de mogelijkheid om de koers van de gulden in die tijd tijdens een recessie te laten dalen, dit wordt devaluatie genoemd. Een alternatief instrument voor stimulatie van de economie is refirente: het verlagen van de officiële rente.

• Een stabiel prijspeil.
  Prijspeil en werkloosheid hangen nauw met elkaar samen. Prijsinflatie heeft direct nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie en daarmee voor de werkgelegenheid. Het tempo van de binnenlandse prijsinflatie hangt onder andere af van de overheid (een verhoging van de btw drijft de prijzen omhoog) en van de stijging van de arbeidskosten. Stabiele prijzen zijn de hoofddoelstelling van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Het ESCB kan de inflatie alleen beteugelen wanneer de regeringen van landen, die deel uitmaken van de eurozone, bereid blijken te zijn hun begrotingstekorten in de hand te houden.

• Een evenwichtige betalingsbalans.
  Grote tekorten of overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans kunnen een signaal zijn voor onevenwichtigheden in de economie. Een tekort duidt op in verhouding te lage besparingen, een overschot geeft aan dat de nationale besparingen de investeringen te boven gaan. De overheid hanteert geen doelstelling meer voor het saldo op onze eigen betalingsbalans.

• Duurzame economische groei.
  In Nederland streeft de overheid naar een meer evenwichtige economische ontwikkeling door vervuiling van de leefomgeving tegen te gaan, energiebesparing aan te moedigen en ook op andere manieren duurzame groei te bevorderen.

• Een rechtvaardige inkomensverdeling.
  Instrumenten van verdelingsbeleid zijn progressieve belastingtarieven, sociale uitkeringen en goederen die met subsidie beneden de kostprijs ter beschikking worden gesteld.

A.4 Allocatiefunctie.

De overheid heeft invloed op de samenstelling van de nationale productie en de manier waarop die tot stand komt. Soms verzorgt de overheid de productie van goederen of diensten zelf, zoals bij het openbaar bestuur en defensie. Soms gebeurt dit door derden onder bekostiging van de overheid.
Ook via de wetgeving stuurt de overheid de allocatie, namelijk het verbod op productie van en handel in harddrugs, stimulatie van de productie van motorhelmen door verplichting deze te dragen.
Verder kan de overheid alloceren van arbeid en kapitaal, dus het sturen van de inzet van productiefactoren.

A.5 Tekortkomingen van het prijsmechanisme.

Zonder overheidsingrijpen kunnen de samenstelling en de omvang van de productie afwijken van wat maatschappelijk het meest gewenst wordt geacht. In de praktijk verloopt het economisch proces door het bestaan van een groot aantal marktimperfecties lang niet vlekkeloos. Soms komen via de markt voorzieningen niet of in te beperkte mate tot stand. Het gaat hier met name om collectieve goederen zoals het openbaar bestuur en de rechtsbescherming. Het prijsmechanisme kan alleen goed werken bij voldoende rechtsbescherming, dus als de overheid de particuliere eigendom beschermt en mensen contracten kunnen afsluiten.
 

Soms komen bepaalde kosten niet in marktprijzen tot uitdrukking, zoals het kosteloos lozen van afval in het milieu. Door zulke negatieve(/positieve) externe effecten moet de overheid soms ingrijpen

Ook hebben consumenten en productenten vaak onvolledig zicht op de kwaliteit van de goederen. De ene marktpartij is vaak beter geïnformeerd dan de andere: informatieasymmetrie. De overheid grijpt hier in door bijvoorbeeld het verplichten van producenten om voedingsinformatie op de verpakking te moeten zetten en door uitgebreide testen bij medicijnen.

Tevens bij recessie kan overheidsingrijpen gewenst zijn, bij bijvoorbeeld veel hardnekkige en onvrijwillige werkloosheid.

Tot slot probeert de overheid te sturen in de ongelijke inkomensverdeling.

A.6 Collectieve goederen.

Collectieve goederen hebben 2 belangrijke eigenschappen: non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Non rivaliteit is dat het gebruik van deze goederen door de één niet ten koste gaat van het gebruik door een ander. Collectieve goederen zijn technisch niet te splitsen in eenheden die op een markt kunnen worden verkocht, ze zijn in tegenstelling tot individuele goederen non-exclusief. Er kan aan de burger voor de collectieve goederen geen individueel aanwijsbare tegenprestatie worden gevraagd. De kosten worden vaak omgeslagen in gedwongen heffingen (belastingen, etc.).

A.7 Individuele goederen.

Voortbrenging van individuele goederen kan in beginsel aan de markt worden overgelaten, maar de overheid heeft in deze gevallen besloten tot gehele of gedeeltelijke uitschakeling van het prijsmechanisme. De overheid handelt alsof het gaat om een collectief goed, maar daarmee wordt het goed naar zijn aard nog niet collectief.

Gemengde goederen = individuele goederen waar collectieve kanten aan zitten (bv. onderwijs, de Afsluitdijk).

De overheid grijpt om 6 redenen in op het allocatieproces:

• onevenredig hoge kosten.
  Bij onevenredig hoge kosten kan de overheid besluiten de directe band tussen profijt en bijdrage te doorbreken. Zo zou tolheffing voor alle autowegen in ons land leiden tot extreem hoge inningskosten en tolheffing via de gebruikelijke methoden leidt bij bruggen en tunnels tot veel opstoppingen en filevorming (congestiekosten). Geavanceerde elektronische registratiesystemen kunnen hier verandering in brengen, bijvoorbeeld de mobimeter in elke auto, die registreert wanneer hoeveel kilometer waar gereden is. Zo kan rijden tijdens de spits het zwaarst gewogen worden. Dankzij rekeningrijden zouden de bijdragen van weggebruikers beter zijn afgestemd op het profijt dat zij hebben van infrastructurele voorzieningen.
  Er is veel weerstand tegen betalingen voor voorzieningen, dus het invoeren van rekeningrijden is dan ook teruggedraaid.

• Paternalisme.
  Het gaat om voorzieningen die worden onderschat door de burger, daarom wordt het gebruik ervan verplicht gesteld (leerplicht) of goederen worden gratis of tegen gereduceerd tarief aangeboden. Het gaat dan om bemoeigoederen. Tegengestelde goederen hiervan zijn goederen die schadelijk worden ervaren en die met nodige voorlichting gekocht moeten worden, of waarover hoge heffingen worden geheven, zoals sigaretten en alcohol.

• externe effecten.
  De marktprijs van een goed brengt niet alle offers of baten tot uiting. Het gaat om kosten die derden dragen, de producent ervaart deze kosten niet als de zijne en berekent ze dan ook niet door aan de afnemer. De overheid kan dit verschil oplossen door:
  - overheid kan zich bedienen door overreding, bv door te waarschuwen voor files naar het strand.
  - regulerend op te treden (regels): activiteiten verbieden, bv verbod op het betreden van bepaalde wegen naar het strand op zondag of richtlijnen voor de maximaal toegestane uitstoot van gevaarlijk geachte stoffen.
  - of zij kan aan producenten heffingen opleggen om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten te overbruggen. Gevolg: ondernemers zullen de heffingen proberen door te berekenen in de verkoopprijzen. Zo ontstaat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.
  Het hierboven genoemde gaat over negatieve externe effecten. Er bestaan echter ook positieve externe effecten. Bij de afweging hoeveel ouders over hebben voor de scholing van hun kind, laten zij de gunstige gevolgen voor de samenleving buiten beschouwing. Dit kan reden zijn voor de overheid om te subsidiëren of om de voorziening zelf ter hand te nemen, het gratis te maken of het tegen de kostprijs ter beschikking te stellen.
  De Amerikaan Coase stelt dat vervuilers en mensen die last hebben van de vervuiling ook via vrije onderhandelingen een doelmatige allocatie van de overlast zullen bereiken, mits zij geen 'transactiekosten' hoeven te maken in de vorm van tijd en geld die zijn gemoeid met onderhandelingen. Deze redenering staat bekend als het Coase-theorema.

• schaaleffecten en monopolies.
  Het bestaan van particuliere bedrijven met monopolieposities die essentiële goederen voortbrengen, kan een motief voor overheidsingrijpen zijn. De productie en distributie van sommige individuele goederen, neem elektriciteit en spoorwegvervoer, kunnen economisch alleen zinvol zijn plaatsvindend in zeer grote eenheden.

Het vergt grote investeringen, maar levert dalende gemiddelde kosten op. Zulke schaaleffecten maken productie op grote school het voordeligst. Twee spoorlijnen van verschillende maatschappijen in hetzelfde gebied is niet zinvol. Daarom een lokaal, regionaal of nationale monopolie via verlening van een concessie door de overheid. Eén onderneming werft dan het recht exclusief de productie te mogen uitvoeren. Maar door de monopolieposities kunnen ondernemingen zelf de kostprijs bepalen, die niet altijd in maatschappelijk oogpunt gewenst is. De overheid kan dan over gaan tot overheidsexploitatie (spoorwegen) of tot het reguleren van de prijsvorming: toezicht houden op de prijsvorming (elektriciteits- en telecommunicatietarieven).

• het bestaan van onverzekerbare risico’s.
  Een tweede argument voor overheidsbemoeienis met de verzekeringsmarkt is risicoselectie door verzekeraars. Als verzekeraars iedereen dezelfde doorsneepremie geven, melden alleen mensen met een flinke schadekans zich aan. De betere risico’s zullen zich niet verzekeren. Het bestand van de verzekeraars bestaat door deze zelfselectie of averechtse selectie steeds meer hoofdzakelijk uit slechtere risico’s. Hiermee gaat de premie weer omhoog, dit veroorzaakt weer meer afhakers, en etc. Zo ontvalt de basis aan de verzekering, vandaar overheidsingrijpen dan.
  In de regel weigeren particuliere verzekeraars politieke risico’s (bv een land zetten hun betalingen aan buitenlandse leveranciers stop door binnenlandse politieke onlusten en oorlog) te verzekeren, door hun onvoorspelbaarheid en de grote betreffende bedragen. De overheid kan daarom een exportkredietverzekering opzetten.

• inkomenspolitieke motieven.
  Door de voorziening via haar budget te regelen, kan de overheid de relatie tussen gebruik en financiering doorbreken en rekening houden met de draagkracht van de gebruikers. Bijvoorbeeld de verplichte verzekering tegen ziektekosten. De premie hangt niet samen met het risico, maar het is een vast bedrag + % v/h inkomen. Dus bejaarden zijn goedkoop verzekerd voor hoge kosten in de verzorging.

A.8 Tekortkomingen van overheidsingrijpen.

Zwakke kanten van de overheid

De overheid kan niet elke marktimperfectie rechttrekken, de overheid beschikt meestal over beperkte informatie van een product: informatietekorten. En een overheid die rekening moet houden met verschillende politieke opvattingen kan vaak niet krachtig optreden.

Niet alleen wanneer in te grijpen moet worden beslist, maar ook hoe: selectie van optimale beleidsinstrumenten. En de overheid streeft ook zoveel en zulke diverse doeleinden na, dat daartussen onvermijdelijk spanning ontstaat.
Al deze neveneffecten zorgen voor beleidsinconsistentie.
Uitvretersgedrag: burgers pretenderen niet in bepaalde voorzieningen geïnteresseerd te zijn, maar verwachten wel dat de overheid deze tot stand brengt zodat zij er kosteloos van kunnen profiteren. Dit gedrag is moeilijk te voorkomen doordat de overheid niet beschikt over een instrument dat steeds de werkelijke behoeften aan voorzieningen peilt.
Overheidsmonopolie kan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de voortbrenging verminderen. (dan weinig prikkels bijvoorbeeld om het huisvuil tegen de laagst mogelijke kosten in te zamelen)

A.9 Grenzen aan de overheidsmacht.

De overheid wordt beperkingen opgelegd, bijvoorbeeld door de centrale overheid of door de rijksoverheid. Burgers kunnen met hun klachten over het handelen van de overheid naar de Nationale Ombudsman of de rechter. Daarnaast wordt door het Europese recht de overheid ook beperkt, zij zal zich moeten houden aan de richtlijnen.

A.10 Overheid en de collectieve sector

Nederlandse overheidsorganisatie (de collectieve sector) bestaat uit:

• Centrale overheid (= het Rijk en Defensie).

• Decentrale overheden (provincie, gemeenten en waterschappen).

• de instellingen die de wettelijke sociale verzekeringen uitvoeren.

• de instellingen die gefinancierd en gecontroleerd worden door de overheid, zoals het gesubsidieerd onderwijs, bureaus voor jeugdzorg, etc.

• grotendeels collectief gefinancierde, maar niet door de overheid gecontroleerde instellingen: gepremieerde en gesubsidieerde sector (g&g): niet-commerciële diensten, zoals ziekenhuizen en de verpleeg- en verzorgingshuizen.

Quartaire sector: de collectieve sector + particuliere instellingen – kerken, vakbonden en verenigingen, die noch collectief noch uit marktprijzen worden betaald -.

In de Nationale rekeningen horen de zorginstellingen tot de sector Bedrijven (evenals bedrijven die in handen zijn van de overheid, zoals Schiphol, NS, etc.).

Publieke sector: de collectieve sector inclusief alle overheidsdeelnemingen.

Hoofdstuk B: De collectieve sector.

B.1 Omvang: terugblik

De omvang van de collectieve sector valt te bepalen door de collectieve uitgaven uit te drukken als percentage van de waarde van het bruto binnenlands product (BBP). Dit levert de collectieve-uitgavenquote op (dus col. uitgaven / BBP x 100%).

In de industrielanden is de uitgavenquote aanzienlijk gestegen, dit met name door de opbouw van de verzorgingsstaat. Dit is een democratie waar de particuliere sector verreweg het grootste deel van de productie voor zijn rekening neemt, terwijl de overheid zich vooral toelegt op het garanderen van een redelijk bestaan voor alle burgers.

De uitgavenquote heeft de neiging op te lopen wanneer de economische groei stagneert, doordat de werkloosheid dan toeneemt (meer uitkeringen aan werklozen). Omdat meer geld nodig is voor uitkeringen aan werklozen, stijgt het bedrag in de teller, terwijl de noemer (de waarde van de nationale productie) juist minder snel groeit of zelfs daalt. Dit noemt men het noemereffect.

De uitgavenquote geeft echter een onvolledig beeld van de rol die de overheid in de nationale economie vervult door:

• overheidsbedrijven.
  Bedrijfstakken die in handen van de overheid zijn verrichten activiteiten die niet in de uitgavenquote worden begrepen. De bedrijfsmatige activiteiten die grotendeels of geheel uit aan afnemers in rekening gebrachte prijzen worden gefinancierd, vallen onder de sector Bedrijven.

• Belastinguitgaven.
  Zouden alle belastinguitgaven worden omgezet in directe uitgaven, dan stijgen zowel de collectieve uitgavenquote als de collectieve lastenquote met 2% BBP. Voor de burger maakt het geen verschil of zij via directe uitgave geld ontvangt, of via een aftrekpost van de belasting.

• Regelgeving.
  Regelgeving brengt vaak hoge uitvoeringskosten mee, bijvoorbeeld administratieve lasten (berichtenverkeer tussen bedrijven en overheid).

• Garanties.
  Het verlenen van garanties blijft ook buiten de begrotingscijfers. Als een bedrijf of instelling zonder va de overheid verkregen garanties geen of minder leningen kan aangaan, of alleen tegen een hoge rente, zijn overheidsgaranties een soort van subsidies. Dekt de overheid het risico af dat de exploitatie van bepaalde activiteiten of projecten niet kostendekkend is, dan gaat het om een vorm van debudgettering: het buiten de begroting om financieren van overheidsinterventies in de economie.

• Instituties.
  Zijn sociale uitkeringen belast, dan moet de overheid hogere brutobedragen uitkeren om te bereiken dat uitkeringsontvangers netto evenveel in handen krijgen als in landen waar de uitkeringen belastingvrij zijn (maar dit verandert wel de quote..)

B.2 Groei en krimp: op zoek naar verklaringen

De relatieve groei van de collectieve uitgaven en de overheidsbemoeienis met economie en samenleving is als in 1883 voorspeld door Wagner. Zo ontstond de wet van Wagner: de overheidstaken zullen zich steeds verder uitbreiden, naarmate de maatschappelijke ontwikkeling voortschrijdt (vooral de uitgaven voor het openbaar bestuur en aanleg van infrastructuur zouden toenemen). De moderne interpretatie van de wet van Wagner is dat bij een stijgend inkomen per hoofd van de bevolking de vraag naar 'luxe' collectieve goederen en diensten meer dan evenredig stijgt.

Plateautheorie – Volgens Peacock en Wiseman (1961) komen na een ernstige economische of politieke crisis (oorlog) de collectieve uitgaven en collectieve lasten telkens blijvend op een hoger niveau. Tegen verhoging van het op een bepaald moment bereikte belastingpeil bestaan sterke weerstanden. Door 'social disturbances' (oorlog) loopt het uitgaven- en belastingpeil sprongsgewijs op (plateaus). Na de schok lopen de uitgaven terug; tevens daalt het lastenpeil, maar dit stabiliseert zich op een hoger dan het vooroorlogse niveau.

Econoom Baumol neemt aan dat de productiviteitsverbetering bij collectieve diensten achterblijft bij die in de rest van de economie. In de collectieve sector leidt een loonstijging sneller tot een prijsstijging dan gemiddeld in de economie het geval is.

Hierdoor vereist handhaving van het aandeel van de overheidsproductie in de nationale productie een steeds hogere uitgavenquote. De wet van Baumol: De salarissen in de collectieve sector stijgen min of meer in lijnen met de CAO-lonen in de marktsector (dit is bedoeld om personeel te kunnen werven). Maar de productiviteit van werknemers in de collectieve sector verbeterde tussen 2002-2008 niet.

Politieke economie (public choice) – Politieke economen verklaren de oplopende collectieve uitgaven door te wijzen op het gedrag van politici en bureaucraten. Een uitgavenverhoging levert extra stemmen tijdens de verkiezingen op, maar die verhoging leidt wel tot belastingverhoging, dat weer tot stemmenverlies leidt. Dit verlies kan worden beperkt door de belastingen zo te heffen dat burgers niet beseffen hoeveel zij betalen (= belastingillusie).

Bekostiging van collectieve uitgaven met behulp van leningen leidt tot schuldillusie. Hierbij is verondersteld dat burgers zich onvoldoende realiseren dat leningen nu leiden tot hogere belastingen in de toekomst, omdat de rente-uitgaven gaan stijgen.

Als de collectieve uitgaven constant blijven toenemen, en de burgers de lasten niet langer accepteren en daardoor loonstijging zullen afdwingen om de lasten te kunnen dragen, dan wordt de arbeid te duur. Als gevolg hiervan treedt werkloosheid op, waardoor de collectieve uitgaven en -lasten opnieuw toenemen (het vliegwiel-effect). Is het beleid er echter opgericht de werkgelegenheidsgroei te bevorderen, dan kan een zichzelf versterkend proces in de andere richting op gang komen. Dit model is afkomstig van Kessler.

De visie van Barro – de verhogingen van de collectieve uitgaven kan bijdragen aan verbetering van de productiviteit en daarmee kan leiden tot extra economische groei. Voor de financiering van die hogere collectieve uitgaven moet meer belasting worden geheven, wat weer tot verstoringen die de economische groei kunnen remmen leiden. (par.11.7) Bij een kleine collectieve sector domineert de bijdrage aan de groei, een grote collectieve sector kan de groei hinderen. Een omvangrijke collectieve sector kan wel optimaal zijn, als overheidsinstellingen efficiënt opereren en het belastingstelsel geen grote verstoringen veroorzaakt.

B.3 Overheidsproductie

Via haar uitgavenbeleid (teller) oefent de overheid invloed uit op samenstelling en omvang van het BBP (noemer). Daarnaast levert de (decentrale) overheid ook een directe bijdrage aan de productie. Het CBS telt de voortbrenging van diensten door de overheid mee bij de berekening van de waarde van de totale binnenlandse productie. Door het ontbreken van marktprijzen berekent het CBS de waarde van de overheidsproductie vanuit de kosten. Die kosten bestaan uit:
- aankopen door de overheid (bijvoorbeeld kantoorartikelen),
- arbeidskosten van het overheidspersoneel,
- afschrijvingen.
 

De bruto toegevoegde waarde door de overheid bestaat uit de arbeidskosten en afschrijvingen. De netto toegevoegde waarde bestaat slechts uit arbeidskosten. Dit alles valt onder de bedrijfstak 'overheid'. Ziekenhuizen en verpleeghuizen vallen echter niet onder deze tak, dus tellen ze ook niet mee als overheidsproductie.

B.4 EMU-saldo

Het verschil tussen collectieve ontvangsten en collectieve uitgaven bepaalt het begrotingssaldo.

De collectieve uitgaven worden gefinancierd door:

• Belastingen

• Niet-belastingontvangsten

• Premies voor de wettelijke sociale zekerheid

Collectieve lasten zijn alle heffingen waarbij tegenover de betaling geen individuele tegenprestatie staat.

Er bestaan ook niet-belastingontvangsten die niet als collectieve last gelden, bv aardgasbaten.

Inkomsten en uitgaven van de rijksoverheid worden volgens het kasstelsel geboekt (par5.3).

Lidstaten van de EU moeten hun begrotingscijfers rapporteren op transactiebasis, dus uitgaven en inkomsten van het Rijk moeten eerst worden gecorrigeerd voor kas-transverschillen, dit levert het EMU-saldo op.

In het EMU-saldo tellen financiële transacties niet mee, dus het EMU-saldo is een variant van het vorderingssaldo.

Om uitgaven niet dubbel te tellen (eerst bij het Rijk, dan bij gemeenten) wordt gecorrigeerd via consolidatieposten. Dit geldt bijvoorbeeld bij rijksbijdragen aan de sociale fondsen.

Het begrotingssaldo is op meerdere manieren te berekenen.

• Feitelijk EMU-saldo: staat onder invloed van de conjunctuur: in magere jaren valt het tegen, in vette jaren gaat het omhoog.

• Structureel EMU-saldo: bepaald door het feitelijke saldo te corrigeren voor conjunctureel bepaalde schommelingen bij uitgaven en ontvangsten van de collectieve sector.

• Robuuste EMU-saldo: structureel EMU-saldo gecorrigeerd voor de aardgasbaten én voor betaalde en ontvangen rente.

B.5 EMU-schuld

De overheid voorziet in haar financieringsbehoefte door te lenen op de geld- en kapitaalmarkt. De overheidsschuld is de som van de staatsschuld (rijksoverheid) en de schulden van de decentrale overheden.
De EMU-schuld is de schuld van de Europese muntunie. De EMU-schuld is aandeel van het BBP. EMU-schuldquote: EMU-schuld als percentage van het BBP.

Noemereffect = bij een gematigde toename van de schuld zakt de quote dankzij de sterke groei van het BBP.

3 Argumenten voor een lagere EMU-schuld:

• Verdrag van Maastricht: de overheidsschuld mag niet groter zijn dan 60% van het BBP. (par7.2)

• Een hoge schuldenlast leidt tot een toenemend beslag van de rente-uitgaven op de rijksbegroting. Hogere rentelasten gaan ten koste van de budgettaire ruimte voor de bekostiging van andere overheidstaken, zoals de politie en onderwijs.

• Een omvangrijke staatsschuld maakt de rijksbegroting gevoelig voor rentestijgingen op de internationale kapitaalmarkten. Daarbij kan een hoge staatsschuld leiden tot een risicopremie op de rente.

Er moet worden opgepast bij internationale vergelijkingen van schuldquoten:

• De overheid heeft niet alleen de schulden, maar ook bezittingen in de vorm van vorderingen en eigendommen.

• Er moet scherp worden gelet op institutionele verschillen. Zijn de overheidspensioenen bijvoorbeeld gebaseerd op het kapitaaldekkingsstelsel (Nederland) of op een omslagstelsel (Duitsland en België), waar de uit te keren ambtenarenpensioenen op de jaarlijkse begroting staan?
  Kapitaaldekking -> opbouw van kapitaal tijdens de actieve periode van werknemers waaruit te zijner tijd hun pensioen kan worden betaald. Hierin wordt nu al rekening gehouden met de stijgende kosten van toekomstige pensioenuitkeringen aan ambtenaren.

Financieringssaldo: het bedrag dat nodig is ter dekking van het kastekort. Het overgrote deel dient te worden geleend openbare kapitaalmarkt, via staatsleningen. Staatsleningen (Dutch State Loans) hebben een looptijd van 3, 5, 10, 30 jaar. Fluctuaties in het schatkistsaldo worden in de loop van het jaar opgevangen door uitgifte van kortlopende leningen (Dutch Treasury Certificates) of door voor korte tijd geld aan te trekken of uit te zetten op de geldmarkt.

Overheidsschuld: een last?

Het mindert de groei van nationale productie, maar in een situatie van onderbesteding, waarin overheidstekorten de particuliere investeringen niet bedreigen, kan een stimuleren overheidsbeleid de economie juist weer op gang brengen.

Bij een normale bezetting van de aanwezige productiecapaciteit hoeft de schuld ook geen last te zijn. Dit is het geval als de opbrengst van een door de overheid aangegane lening is bestemd voor investeringen met direct rendement. Dit levert direct inkomsten in de vorm van rente en dividend.

Ook financieringen via leningen van indirect rendabele uitgaven voor infrastructurele werken zoals wegen, vliegvelden etc. die in de toekomst grote sociaaleconomische voordelen kunnen opleveren, leiden niet tot last. Voorwaarde is wel dat het indirect rendement hoger is dan dat van de weggedrongen particuliere investeringen.

Of lenen verantwoord is hangt onder andere af van de omvang van de bestaande schuld. Bij een al hoge uitstaande schuld kunnen beleggers denken dat de overheid in de toekomst uit de problemen wil komen door de inflatiebestrijding bewust te verwaarlozen. Beleggers vrezen dan dat de reële waarde van hun vordering hierdoor minder zal worden en uit voorzorg kunnen zij in dit geval een extra grote rente eisen: de gebruikelijke rente + risicopremie.

Redenen om wel zorgen te maken over een bestaande overheidsschuld:

• De belastingbetalers zijn niet vanzelfsprekend ook degenen die de staatsobligaties in portefeuille hebben. Dus wordt, bij het bestaan van schuld, inkomen herverdeeld van belastingbetalers naar obligatiehouders, waaronder de pensioenfondsen. Deze inkomensoverheveling kan gepaard gaan met frictieverschijnselen. De bestaande schuld levert een last op, in zoverre als rentebetalingen en aflossingen het belastingpeil zo hoog opdrijven dat dit negatieve aanbodreacties uitlokt. Hierdoor verslechtert de internationale concurrentiepositie.

• Het leidt tot herverdeling tussen generaties. De generatie nu profiteert van de lening, de latere generatie heeft er last van tijdens de aflossing.

B.6 Vermogenspositie

Bij toetsing aan de EMU-schuldnorm (60%) wordt slechts gekeken naar de omvang van de brutoschuld. Voor een volledig en evenwichtiger beeld van de financiële positie van de overheid moet ook worden gelet op het overheidsbezit.

De nettovermogenspositie van het Rijk valt af te leiden uit de staatsbalans. Aan de linkerkant van de balans staat een overzicht van de vorderingen en bezittingen. Activa: contante waarde van de toekomstige winstrechten van de Staat, die samenhangen met de gas-, olie- en zoutwinning. Onder de overige niet-financiële activa zijn de rijksbezittingen opgenomen. Daarnaast valt onder de activa ook door het Rijk versterkte leningen (o.a. studieleningen), deelnemingen (100%-belang in aandelenkapitaal van de NV Nederlandse Bank en de NV NS) en overlopende posten (bv openstaande belastingvorderingen).

De staatsschuld staat aan de rechterkant van de balans.

Op de staatsbalans is niet het vermogen van de decentrale overheden te vinden, maar dit vermogen telt wel mee met het overheidsvermogen.

B.7 Naar houdbare overheidsfinanciën.

De berekeningen van het CPB voor een vooruitblik op de overheidsfinanciën tot 2040 zijn gemaakt onder de veronderstelling van constante arrangementen, dus bij de uitgaven blijven de uitkeringen in vaste verhouding staan tot de lonen. Toekomstige generaties kunnen dan rekenen op een welvaartsvaste AOW, hetzelfde geldt voor andere voorzieningen zoals onderwijs en zorg. Bij de inkomsten zal een gelijkblijvende gemiddelde belastingdruk in verhouding tot het inkomen (ink.belasting) en de consumptie (btw) zijn. Een uitzondering hierop: aardgasbaten. Deze vallen weg als het gas rond het midden van deze eeuw opraken.

De inkomsten en uitgaven van de collectieve sector nemen door vergrijzing toe, maar het verstoort de balans tussen inkomsten en uitgaven. Aan dit laatste draagt het opraken van ons aardgas ook bij. Op termijn maakt dit overheidsfinanciën onhoudbaar.
Houdbare overheidsfinanciën: huidige en toekomstige generaties hebben, in verhouding tot hun inkomen, hetzelfde netto profijt van het overheidsoptreden zonder dat de overheidsschuld oploopt. Door de veronderstelling constante arrangementen is hier voldaan aan het Musgrave-criterium: alle generaties hebben in verhouding evenveel profijt van de overheid.

Uit gegevens van het CPB blijkt een houdbaarheidstekort.

Hoe moet het houdbaarheidstekort aangepast worden? Eén mogelijkheid is toe te werken naar een structureel overschot op de begroting, zodat de staatsschuld vermindert. Om een begrotingsoverschot te bereiken heeft het kabinet in 2008 de collectieve lasten aanzienlijk verzwaard, zonder de extra opbrengst in te zetten voor hogere uitgaven. Er zijn echter ook andere mogelijkheden zoals verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd en premieheffing voor de AOW bij ouderen, die nu premievrijstelling genieten. Het kabinet zet voorlopig echter vooral in op vermindering van de staatsschuld en daardoor ontbreekt onder andere budgettaire ruimte om extra te investeren in het wegennet.

Hoofdstuk C: Besluiten van de politiek.

C.1 Budgetmechanisme

Het budgetmechanisme bepaalt omvang, samenstelling en financiering van overheidsvoorzieningen. Het mechanisme is het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven. Het prijsmechanisme registreert voorkeuren van individuen beter dan het budgetmechanisme. Inschakeling van het mechanisme brengt mee dat de band tussen beslissen, genieten en betalen wordt verbroken. Bij een collectieve voorzieningswijze beslissen politici en bureaucraten, gebruikers van collectief gefinancierde goederen genieten en de belastingbetalers draaien voor de rekening op. Er moet steeds worden nagegaan of het nut van een extra uitgave nog opweegt tegen het daarvoor noodzakelijke (belasting)offer. Dit afwegingsproces bepaalt uiteindelijk welke overheidsvoorzieningen tot stand komen, en daarmee de samenstelling van de begroting.

Argumenten om het budgetmechanisme in te schakelen moet kritisch getoetst worden:

• Het prijsmechanisme (de markt) registreert voorkeuren van individuen in het algemeen beter dan het budgetmechanisme dit kan.

• Inschakeling van het budgetmechanisme brengt mee dat de band tussen beslissen, genieten en betalen wordt verbroken. Bij particuliere bestedingen vallen deze drie samen in dezelfde persoon. Bij een collectieve voorzieningswijze is een scheiding tussen beslissen, genieten en betalen.

• Afwegingsproces: weegt de welvaartsverbetering door een extra uitgave nog wel op tegen het welvaartsverlies als gevolg van het daarvoor noodzakelijke (belasting)offer.

• Gebrekkige inzichten: zonder beprijzing hebben overheidsinstanties onvoldoende inzicht hoeveel elke burger over heeft voor een doeltreffend aanpak van files bv op rijkswegen of voor betere salariëring van onderwijsgevenden.

Er zijn verschillende stemprocedures:

1. Beslissen met eenvoudige meerderheid. (50% of meer van de stemmen)
   Beslissingen over de rijksbegroting en de begroting van gemeenten en provincies. Het bezwaar van beslissen met eenvoudige meerderheid van stemmen is dat de voorkeuren van minderheden geheel kunnen worden genegeerd.

2. Beslissen met gekwalificeerde meerderheid (bijvoorbeeld 2/3^e of ¾e van de stemmen)
   De ingewikkelde regels omtrent deze stemming is bedoeld om te voorkomen dat besluiten vallen waartegen te veel weerstand bestaat.

3. Unanimiteitsregel: voorstel wordt alleen aangenomen als niemand tegen is.
   Deze regel kan de besluitvaardigheid ernstig belemmeren.

Stemmenhandel (vote trading): stemafspraken, bijvoorbeeld partij A krijgt steun van partij B bij de ene stemming, mits het andersom het geval is bij de andere stemming.

Er kan ook stilzwijgend stemmen worden geruild.

Op de markt is iedereen gedwongen zijn werkelijke voorkeuren aan te geven, in de politiek niet. Dit staat bekend als strategisch gedrag.

Simpele procedureregels, zoals de volgorde waarin voorstellen in stemming worden gebracht, kunnen de besluitvorming erg in de war brengen. Het kan tot uitkomsten leiden die niet overeenkomen met de voorkeuren van de meerderheid.

Arrow-paradox: verschillende zaken moeten tegen elkaar worden afgewogen waarover volstrekt verschillend wordt gedacht (komt vaak in de politiek voor).

Public choice: de economische theorie van politieke en bureaucratische beslissingsprocessen, zij past de economische benadering, die uitgaat van rationele, uit eigenbelang handelende individuen, toe op het functioneren van de overheidsorganisatie. Stemmenmaximalisatie, conflictminimalisatie en budgetmaximalisatie worden gezien als belangrijke drijfveren van actoren in de collectieve sector.

C.2 Parlement

Nederland kent een representatieve democratie: kiezers wijzen personen aan die hen in parlement, Provinciale Staten en de gemeenteraad vertegenwoordigen.

Tweepartijenstelsel stimuleert partijen om naar het politieke midden te bewegen. Dan spreken zij immers de grootste aantallen kiezers aan.

Meerpartijenstelsel (Nederland): de uitkomst in public choice modellen is minder duidelijk.

Pressiegroepen streven een bepaald deelbelang na. Bijvoorbeeld de ANWB voor belangen van automobilisten.
Pressiegroepen opereren op diverse manieren, bijvoorbeeld door schenking aan partijkassen voor verkiezingscampagnes. Of protestacties en stakingen die de economie verlammen of overlast veroorzaken voor het publiek. Of een effectieve, opbouwen en gebruiken van netwerken richting parlement, kabinet en ambtelijk apparaat.

Bijziendheid van de kiezers: het geheugen is vrij kort en zij concentreren zich op de gebeurtenissen in het nabije verleden, recente economische ontwikkelingen dus (inflatie, werkloosheid, etc)

Politieke conjunctuurcyclus – Politici zouden uitsluitend direct na de verkiezingen een verkrappend beleid kunnen voeren. In de laatste jaren van een regeringsperiode zou juist worden overgegaan op een stimulerend beleid om zo, via verbetering van de algemene economische omstandigheden een gunstige beoordeling van de zittende regering te bewerkstelligen.

Vaste kamercommissies zijn hoofdzakelijk deskundigen en geïnteresseerden uit de kamerfracties van de politieke partijen, die 'sectorspecialisten' worden genoemd. Zij zijn gevoelig voor informatie en verlangens van belangengroepen uit het 'maatschappelijk veld'.

Nederland is een diplomademocratie: 90% van de Kamerleden is hoogopgeleid.

Een nogal eenzijdige samenstelling van het parlement kan gevolgen hebben bij de besluitvorming over de collectieve uitgaven.

In ons parlement vervullen de vaste Kamercommissies een dominerende rol. Zij behandelen meerdere onderwerpen (onderwijs, volksgezondheid, landbouw, etc). Zij bestaan uit 10-20 leden die hoofdzakelijk deskundig en geïnteresseerd uit de Kamerfracties van de politieke partijen zijn, sectorspecialisten genoemd.

In ons land wordt de regering gesteund door een coalitie van politieke partijen, die in het parlement beschikken over een meerderheid van de stemmen.

Als de fractieleiders bijna wekelijks meeregeren (monisme) dreigt gevaar dat het parlement zich meer richt op de beleidsvoorbereiding dan op zijn eigenlijke taak, het kritisch toetsen van door het kabinet ingediende wetten en beleidsvoornemens, en het controleren van de uitvoering van het beleid (dualisme). Ook zijn monistische verhoudingen vaak bij voorbaat al kansloos, omdat partijen die het kabinet steunen de rijen gesloten houden.

C.3 Kabinet

In Nederland hebben we een coalitiekabinet, dit is een samenwerkingsverband van personen die tot verschillende partijen horen en het onderling niet op voorhand met elkaar eens zijn. Het eerste streven van de coalitie is gericht op het voortbestaan ervan. Het streven is gericht op het bereiken van een werkbare consensus. De regeerakkoorden bevatten nu een plafond voor de collectieve uitgaven: uitgavenkader, dat niet mag worden overschreden.

Bij de formatie zal de beoogde minister van Financiën de aanvaardbaarheid van de totale uitgaven en van de belastingplannen beoordelen.

C.4 Minister van Financiën

De Comptabiliteitswet regelt onder andere de taken en bevoegdheden van de minister van Financiën. De wet draagt hem de zorg op voor het algemene financiële beleid en het doelmatig beheer van de gelden van het Rijk. Daarnaast houdt de minister ook toezicht op de inrichting van de administratie, de interne controle bij de ministeries en het binnen de perken houden van uitgaven: uitgavenbeheersing.

De budgetdiscipline is er zeer mee gediend, dat een aantredend kabinet duidelijke afspraken maakt over het beloop van uitgaven en ontvangsten va de overheid gedurende de gehele, zojuist begonnen kabinetsperiode.

C.5 Ambtenaren

In elke organisatie bestaat een wederzijdse afhankelijkheid tussen leiding en ondergeschikten, en streven de verschillende betrokkenen ook eigen, nogal eens uiteenlopende doelstellingen na. Naarmate de leiding (de ‘principaal’) beter op de hoogte is van de interne gang van zaken en de te leveren prestaties scherper zijn omschreven, is de wederzijdse afhankelijkheid kleiner en beschikken met de uitvoering belaste ondergeschikten (de ‘agenten’) over minder ruimte om hun eigen doelstellingen na te streven.
Bij de overheid is een zeer hoge graad van wederzijdse afhankelijkheid aanwezig. De ambtelijke dienst is voor zijn functioneren geheel afhankelijk van het budget dat zij jaarlijks door kabinet en parlement krijgt toegewezen. De ambtelijke dienst beschikt echter exclusief oer de professionele expertise die bij het uitstippelen van het te voeren beleid noodzakelijk is. De ambtelijke dienst is vaak de enige aanbieder van de collectieve voorzieningen in kwestie.

In de public-choicetheorie wordt veelal verondersteld dat ambtenaren uit zijn op budgetmaximalisatie, waardoor de omvang van voorzieningen groter zou zijn dan muit maatschappelijk oogpunt wenselijk is.

In de jaren '90 heeft de overheid besloten tot invoering van de algemene bestuursdienst: een systeem waarbij topambtenaren in beginsel rouleren langs de ministeries. Dit kan een te sterke vereenzelviging met de belangen van een bepaald ministerie tegengaan.

Hoofdstuk D: Richting rationelere besluitvorming.

D.1 Begrotingsafspraken

Het maken van afspraken vooraf (normering voor de overheidsfinanciën) is de belangrijkste methode om de greep op de overheidsuitgaven, het collectievelastenpeil en het begrotingssaldo te verstevigen en het gedrag van diverse bij de besluitvorming over de overheidsfinanciën betrokken partijen in de gewenste richting te beïnvloeden. Door zichzelf normen op te leggen, is het voor politici gemakkelijker tegenover de achterban te rechtvaardigen dat pijnlijke beslissingen onvermijdelijk zijn. Met een 'precommitment' ten aanzien van uitgavenpeil, lastenpeil en begrotingssaldo beschermen politici zich tegen hun eigen aandriften die gemakkelijk resulteren in ongebreidelde groei van de collectieve sector.

Vanaf de jaren 80: heroverwegingen. In 1994: interdepartementaal beleidsonderzoek, bij deze variant van heroverwegen kwam de nadruk te liggen op beperking van ‘perverse’ prikkels: de invloed van regels en instituties die politici en ambtenaren aanzetten tot ondoelmatig beleid.

D.2 Beleidsanalyse

Technieken om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het overheidshandelen te beoordelen zijn bijvoorbeeld kosten-effectiviteitsanalyse en kosten-batenanalyse.

Kosten-effectiviteisanalyse = de kosten en effecten van een bepaald plan worden tegenover elkaar gezet. Het is een eenvoudige techniek, die zich concentreert op het doelmatigheidsaspect: hoe kan een gegeven doel tegen de laagst mogelijke kosten worden bereikt? Met andere effecten van een maatregel wordt geen rekening gehouden.

Kosten-batenanalyse = deze techniek houdt wel rekening met andere effecten.

Er wordt geprobeerd alle baten van een maatregel tot geldbedragen te herleiden.

Voordeel van zulke analyses: zij dragen bij aan meer bewuste besluitvorming.

Maar er kleven echter ook waarderingsproblemen aan. Hoeveel is een mensenleven waard? Hoe wordt een groter gevoel van veiligheid op straat gewaardeerd? Etc.

Ook blijkt toepassing van technieken in de praktijk soms problematisch te zijn. Om de geloofwaardigheid van dit type analyses te vergroten heeft de overheid een leidraad voor het maken van kosten-batenanalyses opgesteld.

D.3 Profijtgedachte

Profijtgedachte = overheidsactiviteiten moeten ten minste voor een deel worden bekostigd door burgers en ondernemingen die voordeel van die activiteiten hebben.

Het gaat hier in de regel om individuele goederen. Toepassing van de gedachte herstelt de band tussen betalen en genieten van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen en bevordert daarmee een goede allocatie van schaarse middelen.

Argumenten tegen de profijtgedachte zijn er ook. Hier komen in veel gevallen inkomenspolitieke argumenten bij. Invoering van kostendekkende collegegelden kan bv problematisch zijn voor toegang tot hoger onderwijs.

Inkomensprijs = van het inkomen afhankelijke eigen bijdrage, die gebaseerd is op sociale overwegingen.

Maar een toenemend aantal huishoudens komt in de armoedeval: een verbetering van het inkomen lekt deels weg als het gestegen inkomen hogere eigen bijdragen verschuldigd zijn.

D.4 Privatisering

Bij privatisering bestaat onderscheid tussen het daadwerkelijk afstoten van taken en uitbesteding. Bij afstoting komt echt een einde aan de overheidsbemoeienis. Bij uitbesteding blijft overheidsbemoeienis met een voorziening in beginsel bestaan, maar zij wordt niet langer door ambtelijke diensten of staatsbedrijven voortgebracht. Bij beide vormen van externe verzelfstandiging is sprake van (her)invoering van het prijsmechanisme.

De achterliggende gedachte is dat de marktsector in staat is sommige taken tegen lagere kosten uit te voeren dan de overheid.

Er bestaat ook een proces van interne verzelfstandiging. Hierbij wordt voor bepaalde onderdelen van de overheid een speciaal beheersregime in het leven geroepen. Zo’ n agentschap werkt met een baten-lastendienst.

De verzelfstandigde eenheden hebben ruimere bevoegdheden en meer eigen verantwoordelijkheid, om de doelmatigheid van hun bedrijfsvoering te vergroten.

Interne verzelfstandiging van een onderdeel van een ministerie veronderstelt effectief verticaal toezicht door de politieke en ambtelijke leiding van dat ministerie in haar rol van opdrachtgever of ‘principaal’. Hiervoor is vereist dat de uitgevoerde activiteiten goed meetbaar zijn, zodat deugdelijke controle mogelijk is op de bezigheiden van het agentschap (opdrachtnemer of ‘agent’). Behalve verticaal toezicht, kan ook horizontaal toezicht door gebruikers de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren.

Verkoop van overheidsdeelnemingen in ondernemingen is een onderdeel van privatiseringsoperaties.

De Raad van de Eu heeft besloten dat bestaande monopolieposities bij de gas- en elektriciteitsvoorziening, telefonie en posterijen en het railvervoer op termijn moeten verdwijnen. Deze eis is gekoppeld aan de verplichting van vroegere staatsmonopolies om aanbieders uit andere regio’s of uit het buitenland toegang te geven tot de lokaal aanwezige infrastructuur.

Er zijn argumenten die het aannemelijk maken dat externe verzelfstandiging leidt tot een doelmatigere productie van voorzieningen. Een bedrijf dat opereert in de marktsector zal namelijk streven naar een optimale bedrijfsomvang. Daarnaast ervaren deze bedrijven een prikkel om voortdurend te streven naar lagere kosten per eenheid product, als gevolg van de concurrentie (doelmatigheidsprikkel). Ten derde speelt het verschil in motivatie tussen een manager van een particulier bedrijf en zijn collega bij een overheidsinstelling een rol (motivatieverschil). In het particuliere bedrijfsleven hebben managers veelal direct belang bij het opvoeren van de winst. Daarentegen hebben managers van de overheid het belang bij een verhoging van de uitgaven en uitbreiding van het aantal ondergeschikten.

De overheid zal na privatisering vaak greep willen blijven houden op prijzen, tarieven en/of kwaliteit van het dienstbetoon, soms ook om het ontstaan van abnormaal hoge monopoliewinsten te voorkomen. Dit kan onder andere door regelgeving.

De praktijk leert dat de met privatisering beoogde verbeteringen uitsluitend optreden wanneer geprivatiseerde overheidsdiensten daadwerkelijk aan concurrentie blootstaan en de hoeveelheid en kwaliteit van de te leveren diensten contractueel goed kunnen worden vastgelegd.

D.5 Vraagfinanciering

Bij vraagfinanciering gaat het beschikbare budget niet naar de aanbieders maar maakt de overheid het geld direct over naar de afnemers van door deze instellingen aangeboden diensten (persoonsgebonden budget). Afnemers kunnen voortaan zelf uitmaken bij welke producent van collectief gefinancierde voorzieningen de middelen terechtkomen. Vraagfinanciering dwingt aanbieders om hun product beter af te stemmen op wensen en voorkeuren van de gebruikers van collectief gefinancierde voorzieningen.

Voorwaarde voor succesvolle toepassing van vraagfinanciering is dat consumenten binnen een beperkt gebied bij verschillende aanbieders terecht kunnen, anders ontstaat geen concurrentie en is feitelijk nog steeds sprake van gedwongen winkelnering.

D.6 Marktwerking en deregulering

De overheid oefent invloed uit op de economie via uitgebreide wet- en regelgeving.

Door deregulering probeert men de administratieve belemmeringen en kosten voor het bedrijfsleven – in tijd en geld – omlaag te brengen. Sinds het midden van de jaren '90 is het project marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) van start gegaan. Achtergrond van MDW is het besef dat de overheid haar complexe regels van tijd tot tijd tegen het licht moet houden.

Via aanpassing van de Vestigingswet zijn de vestigingseisen voor startende ondernemers versoepeld. De tarieven van notarissen zijn vrijgegeven. De werking van de arbeidsmarkt is versoepeld (uitzendarbeid).

Verder is de Mededingingswet vernieuwd. Afspraken over prijzen en marktaandelen zijn nu in beginsel verboden, vroeger hoefden die alleen worden aangemeld. De NMa houdt hierop toezicht.

Ook zijn maatregelen genomen om de administratieve lasten van het bedrijfsleven te verminderen.

Hoofdstuk F: Toepassing van de stabilisatiefunctie.

F.1 Stabilisatiedoelstelling

De conjunctuur.

De economie kent afwisselend perioden met een opgaande en een neergaande beweging.

Krimpt de productie twee kwartalen achter elkaar, dan is de economie officieel in een recessie.

Rond het einde van de opgaande fase is sprake van hoogconjunctuur, het niveau van het BBP ligt (tijdelijk) hoger dan het potentiële BBP.

Rond het einde van de neergaande fase ligt het BBP juist beneden het potentiële niveau: laagconjunctuur.

De overheid streeft naar een evenwichtige groei van de nationale productie en naar inschakeling van een zo groot mogelijk deel van de beroepsbevolking bij het productieproces (stabilisatiefunctie).

Klassieke theorie.

Flexibele prijzen vormden een hoeksteen in theorieën van 19^e eeuwse klassieke economen. Zijn prijzen van zowel goederen als productiefactoren flexibel, dan worden markten geruimd: kortstondige overschotten en tekorten verdwijnen automatisch. Perfect werkende markten tenderen immers steeds naar evenwicht. Het prijsmechanisme zorgt in deze visie automatisch voor volledige inschakeling van alle inzetbare productiefactoren.
De klassieken zagen werkloosheid als een tijdelijk aanbodoverschot op de arbeidsmarkt, dat zijn oorzaak vindt in een te hoog opgelopen loonpeil. Door dalende lonen zou de werkloosheid vanzelf verdwijnen. De enige overheidstaak is te zorgen dat markten goed werken en machtsconcentraties aan zowel aanbod- als vraagzijde van deelmarkten voor arbeid worden ontmanteld.

Keynesiaanse visie.

De omvangrijke en hardnekkige werkloosheid in de jaren '30 deed ernstige twijfel ontstaan aan de juistheid van de klassieke theorie. Keynes zag als hoofdoorzaak van de massawerkloosheid een voortdurend tekortschietende vraag naar goederen. Hiermee werd de basis gelegd voor Keynesiaanse begrotingspolitiek.

De door de klassieken aanbevolen remedie – verlaging van de lonen – leidt in de Keynesiaanse visie tot nog meer vraaguitval, wat de problemen alleen maar groter maakt.

De Keynesianen bevelen tijdelijk de overheidsbestedingen te verhogen en/of de belastingtarieven te verlagen aan. Dankzij de belastingverlaging zien consumenten hun koopkracht toenemen. Omgekeerd zou de overheid in een situatie van overbesteding de belastingtarieven juist moeten verhogen en haar eigen bestedingen moeten terugschroeven.

In de Keynesiaanse visie zorgt het marktmechanisme niet of pas met grote vertraging voor evenwichtsherstel. Daarom dient de overheidsbegroting te worden gebruikt voor het voeren van Anticyclisch begrotingsbeleid: stabilisatie van de economie door conjuncturele fluctuaties in de bestedingen af te dempen.

Vanuit Keynesiaanse optiek is het gewenst dat de overheid een actief beleid voert om conjuncturele schommelingen af te vlakken.

Na WOII stapten de meeste industrielanden over op een actief conjunctureel begrotingsbeleid, om zo schommelingen in het niveau van de economische bedrijvigheid te dempen. Behalve het begrotingsbeleid kan daarvoor ook het monetaire beleid worden gebruikt. Als de centrale bank tijdens hoogconjunctuur de officiële rente (refirente) verhoogt, wordt geld lenen voor de commerciële banken en hun klanten duurder. Na een verlaging van de officiële rente zullen de nationale bestedingen mogelijk toenemen, omdat geld lenen juist goedkoper wordt.

F.2 Conjunctureel begrotingsbeleid

Door tijdens een recessie haar eigen bestedingen op te voeren of de belastingen te verlagen, kan de overheid een kettingreactie in gang zetten. Dit multiplier- of inkomenseffect wordt beperkt, omdat weglekeffecten optreden. Zo is er het spaarlek, extra inkomsten worden gespaard, ook is er een belastinglek, extra inkomsten moeten worden afgedragen aan de overheid. In een open economie zal voorts een belangrijk deel van de bestedingsimpuls weglekken naar het buitenland door een stijging van de invoer (invoerlek). De doeltreffendheid van conjunctureel begrotingsbeleid hangt daarom in belangrijke mate af van institutionele factoren.

Timing en spending bias.

Een doeltreffend begrotingsbeleid vereist dat maatregelen op het juiste moment worden getroffen en dat zij op korte termijn effect hebben. Er vindt echter vaak vertraging plaats. Vaak is de conjunctuur het omslagpunt al gepasseerd voordat maatregelen worden getroffen (herkenningsvertraging). Ook is er vaak een beslissingsvertraging.

Daarom is de minister van Financiën bevoegd om – zonder voorafgaande toestemming van het parlement – voor een periode van ten hoogste één jaar de tarieven van de belangrijkste belastingen gelijktijdig met maximaal 5% te verhogen of te verlagen. Deze verhoging of verlaging dient gepaard te gaan met een uitgavenverlaging dan wel verhoging.

Nadat is beslist of maatregelen nodig zijn, en zo ja welke, kan het nog enige tijd duren voordat zij effect beginnen te krijgen (uitvoeringsvertraging). Voorts kan de nodige tijd verstrijken voordat de beleidswijzigingen en multipliereffecten in de economie merkbaar worden (effectvertraging).

Structurele werkeloosheid.

Werkloosheid is niet altijd van conjuncturele aard, door achterblijvende bestedingen of een te hoog loonpeil. Zij kan ook structurele oorzaken hebben.

Oorzaken van structurele werkloosheid: de wig (par13.6) maakt arbeid duur, ontslagbescherming maakt werkgevers huiverig om mensen in vaste dienst te nemen, een hoge vervangingsratio (par13.8) kan een rem zetten op het arbeidsaanbod.

Door het stimulerende begrotingsbeleid, dat is gericht op vergroting van de effectieve vraag, neemt de bedrijvigheid over een breed front toe. Weliswaar groeit hierdoor de vraag naar ongeschoold personeel, maar daar staat tegenover dat op andere segmenten van de arbeidsmarkt tekorten aan geschoold personeel ontstaan. Dit zet een ongewenste opwaartse druk op de lonen. Het is niet ondenkbaar dat zo’n verhoging zich als een olievlek over de rest van de economie verspreid (loongolf), wat de inflatie aanwakkert.

Een actief begrotingsbeleid roept in deze situatie meer problemen op dan het oplost. De Keynesiaanse receptuur is dan ongeschikt.

Een omvangrijke collectieve sector brengt hoge collectieve lasten mee, die de prikkel voor individuen om zich in te spannen of risico's te nemen kunnen aantasten. Dit effect wordt nog versterkt wanneer de overheid een betrekkelijk royaal stelsel van sociale voorzieningen in stand houdt, waarbij het verschil tussen netto-uitkeringen en nettolonen slecht gering is (par13.8)
Ook de aantrekkelijkheid van een land als vestigingsplaats voor buitenlandse bedrijven kan door een hoog collectieve-lastenpeil afnemen, terwijl binnenlands het gevaar voor afwenteling (lasten door anderen laten betalen) van belastingen en sociale premies toeneemt.

Een stijging van de collectieve lasten kan verder leiden tot hogere looneisen. Bedrijven zullen daarop reageren door over te schakelen op arbeidsbesparende productietechnieken waardoor een uitstoot van arbeid op gang komt. De daaruit voortvloeiende werkloosheid is van structurele aard en heeft haar achterliggende oorzaak in een expanderende collectieve sector.

Een oplossing van de werkloosheid komt niet van het Keynesiaanse begrotingsbeleid.

Deze zal moeten komen van de kant van de werknemers in de vorm van loonmatiging, en van de overheid door een beleid dat is gericht op lastenverlichting en een betere werking van de markten voor goederen en diensten.

F.3 Kritiek

Monetaire beleid – Monetaristen wezen op de praktische moeilijkheden bij het voeren van een actief begrotingsbeleid (Keynes). Door onvoldoende inzicht en door vertragingen werkt het beleid huns inziens veelal pro-cyclisch en is het daardoor contraproductief. Zo stemmen gezinnen hun aankopen van consumptiegoederen veel meer af op het inkomen dat ze tijdens hun leven verdienen (life-time income) dan op het inkomen van een bepaald moment. De bestedingen zijn volgens de monetaristen veel gevoeliger voor fluctuaties van de rente en veel doeltreffender te beïnvloeden via het monetaire beleid. Ook zij hebben echter het probleem hoe ze het juiste moment van ingrijpen moeten bepalen. Daarom bevelen de monetaristen een vaste-geldgroeiregel aan, en dit temeer omdat op langere termijn een versnelling of vertraging van de geldgroei geen invloed heeft op het werkloosheidsniveau, maar slechts leidt tot fluctuaties in het inflatietempo. De economie heeft dan ook voldoende zelfherstellend vermogen om een recessie te boven te komen.

Nieuw-klassieken – Volgens hen is zowel het begrotingsbeleid als het monetaire beleid ineffectief. Individuen houden volgens hen rekening met het voorgenomen beleid en stemmen hun gedrag daarop af (rationele verwachtingen). De economie wordt hierdoor 'beleidsresistent', dat wil zeggen: ongevoelig voor pogingen van beleidsmakers om de gang van zaken in de economie te beïnvloeden. Naar de mening van de nieuw-klassieken is overheidsingrijpen ook niet nodig, omdat het marktmechanisme wel voor evenwicht zorgt.

Het Ricardiaanse equivalentietheorema stelt dat het geen verschil maakt of de overheid haar uitgaven met belastingen of door het aangaan van schud financiert. Een uitgavenstijging gefinancierd door overheidsschuld zal tot een even grote daling van de particuliere bestedingen leiden als een verhoging van de belastingen.

F.4 Fijnregeling versus automatische stabilisatoren

Fijnregeling van de economie (fine tuning), in de zin dat de overheid zou kunnen bijsturen bij elke afwijking van het structurele groeipad van de economie, is een veel te ambitieuze doelstelling gebleken.

Eén mogelijkheid om deze problemen te ontlopen, is vaste regels te stellen en verder vooral te vertrouwen op de werking van 'automatische stabilisatoren'. Dit zijn onderdelen van de overheidsfinanciën die fluctuaties in de nationale bestedingen automatisch afdempen, zoals de belastingen op inkomen, winst en bestedingen.

Naast collectieve inkomsten zijn er ook collectieve uitgaven die automatisch reageren op schommelingen in de conjunctuur, bijvoorbeeld het bedrag dat is gemoeid met werkloosheidsuitkeringen.

Hoofdstuk G: Normen voor de financiën van de overheid.

G.1 De noodzaak van normen

Houdt de overheid zich zoveel mogelijk aan vaste regels, en kondigt zij onvermijdelijk geachte beleidswijzigingen lang van tevoren aan, dan vormt zij in samenleving en economie een stabiliserende factor.

Daarnaast vraagt de bestuurspraktijk om een duidelijk budgettair raamwerk en ministers zijn gedwongen tot het maken van harde keuzen om binnen het overeengekomen budgettair kader te blijven.

Om effectief te zijn, moeten normen helder zijn en voldoende politiek draagvlak hebben. Normen moeten bovendien zo weinig mogelijk vatbaar zijn voor manipulatie. Verder moeten ze controleerbaar zijn en bijdragen aan de bestuurlijke rust.

G.2 Normen in de Europese muntunie

Van een buitensporig tekort is sprake als het feitelijke EMU-tekort meer is dan 3% van het BBP. Daarnaast is er voor de landen een doelstelling voor het structurele EMU-saldo. Voor Nederland geldt dat het structurele EMU-tekort maximaal 0,5-1% van het BBP mag zijn.

De (bruto) EMU-schuld van de overheid mag niet boven de 60% BBP uitkomen.

G.3 Begrotingssaldo

Normen voor het begrotingssaldo zijn doorgaans bedoeld om de vlucht in tekortfinanciering te blokkeren. Als zij niet mogen lenen om uitgaven te financieren, dan zijn beleidsmakers gedwongen de baten van extra voorzieningen rechtstreeks af te wegen tegen de voor de bekostiging daarvan noodzakelijke belastingoffers.

Elk jaar een sluitende begroting presenteren is niet eenvoudig, vooral met grote eenmalige uitgaven zoals oorlogen, natuurrampen etc. Om te vermijden dat zulke uitschieters bij de uitgaven leiden tot grote schommelingen in het belastingpeil, kan de overheid, door tijdelijk geld te lenen, de noodzakelijke belastingverhoging over een aantal jaren uitsmeren (tax smoothing).

Begrotingsnormen in Nederland van de afgelopen twee eeuwen:

• Klassieke normen.

• Door de keynesiaanse theorie geïnspireerde normen.

• Norm voor het feitelijke begrotingssaldo.

• Norm voor het structurele begrotingssaldo.

Klassieke norm.

Volgens de strikte norm mag de overheid niet lenen: de totale begroting moet in evenwicht zijn. Deze norm hanteert de EU. Een soepeler klassieke norm – de gulden financieringsregel – luidt dat lopende uitgaven gedekt moeten zijn door lopende ontvangsten. Volgens deze regel mag de overheid wél geld lenen voor investeringen die gedurende een aantal jaren nut hebben. Zulke kapitaaluitgaven brengen alleen wijziging in de samenstelling van het vermogen: financiële middelen worden omgezet in bv. grond.

Een belangrijk bezwaar van klassieke normen is dat zij geen rekening houden met de verwachte toekomstige ontwikkeling van de collectieve uitgaven en ontvangsten.

Een tweede bezwaar is dat klassieke normen geen rekening houden met conjuncturele schommelingen in de collectieve uitgaven en ontvangsten. Zit de conjunctuur tegen, dan verergert de overheid de onderbesteding in de economie door haar eigen bestedingen te beperken en de belastingen te verzwaren. In een tijd van uitbundige particuliere bestedingen voert ook de overheid haar uitgaven op, of zij stelt gezinnen en bedrijven door belastingverlaging in staat nog meer te besteden: procyclisch begrotingsbeleid. Een laatste bezwaar is dat bij toepassing van een klassieke norm conjunctuur fluctuaties ook in bestuurlijk opzicht problemen meebrengen, omdat voortdurend beleidsbijstellingen nodig zijn: bestuurlijke onrust.

Keynesiaans geïnspireerde normen.

In de loop van de jaren '50 verloor de klassieke norm het van de Keynesiaanse begrotingsnorm. Leningfinanciering bleef niet langer beperkt tot de kapitaaluitgaven, maar kwam in dienst te staan van het afdempen van schommelingen in de economie. Als de conjunctuur tegenzat, zou de overheid haar uitgaven moeten verhogen of de belastingen verlagen, net zolang totdat de economie weer op het structurele groeipad zat. Dreigde de economie oververhit te raken, dan moest de overheid haar uitgaven beperken of de belastingen verhogen en zouden overschotten ontstaan. Het streven naar fijnregeling van de overheidsfinanciën om conjuncturele fluctuaties te smoren is gedoemd te mislukken.

Het begrotingsbeleid is sinds het begin van de jaren '80 gericht op het terugdringen van het feitelijke tekort van het Rijk.

In 1994 stapte de overheid over op een begrotingsbeleid dat is gebaseerd op trendmatige uitgangspunten. Een norm voor het structurele begrotingssaldo maakt onderdeel uit van dit trendmatige beleid.

Maar blijft het feitelijke saldo 1%-punt, de signaalmarge, of meer achter bij de beoogde ontwikkeling, dan worden volgens de begrotingsregels nadere maatregelen getroffen.

G.4 Uitgaven

Door een bovengrens voor de uitgaven vast te stellen, wordt de afweging binnen de begroting sterk bevorderd. Bij invoering of uitbreiding van voorzieningen moet daarvoor immers elders in de begroting ruimte worden vrijgemaakt. Dit soort normen kan betrekking hebben op:

• De uitgavenquote (=collectieve uitgaven / BBP x 100%)
  De klassieke economen hadden een eenvoudige uitgavennorm: de beste begroting was in hun ogen de kleinste begroting. Deze terughoudende rol van de overheid is kenmerkend voor de nachtwakersstaat. In de huidige verzorgingsstaat is maximering van de uitgavenquote nooit aan de orde geweest.

• De uitgaven zelf (in euro’s)
  Sinds de invoering van het trendmatige begrotingsbeleid kent Nederland wel een andere vorm van normering van de collectieve uitgaven. De financiële bijlage bij het regeerakkoord en de Startnota kaderen de toelaatbare uitgavengroei in voor 3 budgetsectoren:
  1. de Rijksbegroting in enge zin (zonder de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid)
  2. de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
  3. het Budgettair Kader Zorg.

De uitgavenkaders betreffen de netto reële uitgaven.

Een ruilvoetverlies valt alleen goed te maken door (extra) te bezuinigen, want anders wordt het uitgavenkader overschreven.

Zodra ministers toetreden tot het kabinet tekenen zij onder meer voor de begrotingsregels: budgettaire spelregels waaraan het kabinet zich bij zijn aantreden committeert.

Voor de ministers van Financiën is het van groots belang dat de collega’s overschrijdingen van de uitgavenkaders daadwerkelijk compenseren. Specifieke compensatie betekent dat tegenover de overschrijding een verlaging van de uitgaven wordt gerealiseerd.

In het verleden is het Budgettair Kader Zorg bijna jaarlijks overschreden. Daarvoor is generieke compensatie gevonden door tegenvallers bij de zorguitgaven weg te strepen tegen meevallers in beide andere sectoren (par7.6).

G.5 Inkomsten

Normen voor de ontvangsten hebben betrekking op het peil dan wel het groeitempo van de collectieve lasten. Tot de collectieve lasten worden gerekend: belastingen, premies voor de wettelijke sociale verzekeringen en enkele niet-belastingontvangsten. Om de ontwikkeling van de lastendruk bij te sturen kan een kabinet onder andere kiezen voor normering van de collectievelastenquote of van de microlasten.

In 1975 werd een norm voor de groei van de collectievelastendruk (cld) geformuleerd. Deze hield in dat het aandeel van de collectieve lasten in het netto nationale inkomen jaarlijks met niet meer dan 1%-punt mocht toenemen (1%-norm. Een bezwaar van zo'n cld-norm is dat het collectievelastenpeil gevoelig is voor een verschuiving van collectieve naar private financiering, en omgekeerd (bv. particulier tegen ziektekosten verzekerden die onder de werking van de Zorgverzekeringswet kwamen en veel meer moesten gaan betalen tegen dezelfde zorg). De hoogte van de collectievelastenpeil valt bovendien gemakkelijk te manipuleren door directe uitgaven om te zetten in belastinguitgaven (van kinderbijslag naar kindertoeslag). Dit illustreert dat een cld-norm geen goed beeld geeft van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen in de lastendruk.

De cld-norm geeft geen goed beeld van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen in de lastendruk. Zo kan de cld stijgen, terwijl er geen sprake is van hogere belastingtarieven, bijvoorbeeld als de samenstelling van de bestedingen verandert.

Dit gebeurt ook bij het aantrekken van de conjunctuur. Door het progressieve tarief stijgt de opbrengst van de inkomstenbelasting sneller dan de inkomens, ook al veranderen de tariefpercentages niet.

Het beloop van de cld hangt verder samen met de ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote. Die laat zien welk deel van de in de marktsector toegevoegde waarde toevalt aan de productiefactor arbeid (par13.1).

De cld stijgt ook door vergrijzing, over het groeiende pensioenuitkeringenbedrag wordt belasting betaald, terwijl de pensioenen geen onderdeel van het BBP zijn.

Sinds het trendmatige begrotingsbeleid geldt de microlastendruk als beste graadmeter voor de lastenontwikkeling die gezinnen en bedrijven ervaren. De microlastendruk (mld) geeft weer hoeveel de opbrengst van collectieve heffingen lager of hoger uitvalt dan het geval is bij ongewijzigde voortzetting van het beleid. Een nadeel is dat de ontwikkeling van de mld niet direct uit de statistieken valt af te leiden en daarmee voor buitenstaanders minder gemakkelijk controleerbaar is. Bovendien is ook de mld gevoelig voor de omzetting van directe uitgaven in belastinguitgaven, en omgekeerd.

Gedurende de kabinetsperiode wordt elke wijziging van bestaand beleid met gevolgen voor de collectieve inkomsten (voor zover die van invloed zijn op het EMU-saldo) gemeten met de inkomstenindicator. Deze indicator moet stroken met het bij de formatie vastgestelde inkomstenkader.

Veel belangrijker dan de stijging van de microlastendruk is de endogene opbrengststijging van de opbrengst van belastingen en sociale premies, als gevolg van inkomens en bestedingen. De meevallende opbrengst mag het kabinet niet gebruiken voor hogere uitgaven, want behalve het inkomstenkader ligt ook het uitgavenkader vast.

Meevaller komen ten gunste van het EMU-saldo, echter komen tegenvallers ook ten laste van het EMU-saldo.
Doordat mee- en tegenvallers ‘in het EMU-saldo mogen lopen’, werkt de inkomstenkant van de begroting als automatische stabilisator van de conjunctuur, zoals het feitelijke EMU-tekort beneden de 3% van het BBP blijft en mits de signaalwaarde van 1% BBP niet wordt overschreden.

Het inkomstenkader geldt ook voor de belastingen van de decentrale overheid.

G.6 Trendmatig begrotingsbeleid.

Het begrotingsbeleid wordt gevoerd op basis van trendmatige uitgangspunten.

Er wordt gestuurd op vooraf vastgestelde uitgaven- en lastenkaders. (par 7.4 en 7.5)

Aan het begin van elke kabinetsperiode wordt op basis van de Middellange Termijnverkenning (MLT) de budgettaire ruimte voor het nieuwe kabinet bepaald. Die ruimte is gelijk aan het saldo van de verwachte reële stijging van uitgaven en inkomsten bij:

• Ongewijzigde voortzetting van het beleid, en

• De in de MLT voorspelde economische ontwikkeling voor de komende vier jaar.

Uitgangspunt is een strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven.

De drie vaste uitgavenkaders mogen gedurende de kabinetsperioden niet worden overschreden: uitgavenbeheersing.

Het inkomstenkader liegt de toegestane lastenverzwaring vast. Mee- of tegenvallende inkomsten door de economische ontwikkeling mogen doorwerken in het begrotingssaldo en werken dus als automatische stabilisator van de economie.

Het trendmatig begrotingsbeleid geeft vorm aan de stabilisatiefunctie van de overheidsfinanciën.

Afgezien van de betere uitgavenbeheersing is een belangrijk winstpunt dat het nieuwe begrotingsbeleid bestuurlijke rust heeft gebracht.

Het kabinet-Rutte kiest voor een combinatie van bezuinigingen en lastenverzwaringen om het begrotingstekort te verminderen.

Een terugblik op het recent gevoerde begrotingsbeleid leidt tot 3 kritische observaties:

• De systematiek blijkt kwetsbaar te zijn bij het (tussentijds) aantreden van een nieuw kabinet.

• De begrotingssystematiek is in de afgelopen 10 jaar slechts 2x werkelijk op proef gesteld: na de forse recessie rond 2000 en door de economische crisis van 2009. In beide gevallen bleek het kader niet crisisbestendig.
  Dus het gangbare begrotingsbeleid is onvoldoende geschikt voor de gevolgen van een grote financieel-economische crisis, mede door de sterke internationale verwevenheid van de Nederlandse economie.

• Bij Budgettair Kader Zorg was elk jaar weer sprake van overschrijding: overschrijding in de zorguitgaven.

Hoofdstuk H: De collectieve uitgaven wat betreft de allocatiefunctie.

H.1 Totaalbeeld

Er kan een onderverdeling van de collectieve uitgaven naar functie worden gemaakt. Men maakt dan onderscheid tussen klassieke overheidstaken, zoals landsverdediging en het openbaar bestuur, en uitgaven in de vorm van overdrachten. Bij inkomensoverdrachten hevelt de overheid middelen over, zonder dat de ontvanger aan de overheid een directe tegenprestatie is verschuldigd. Voorbeelden zijn sociale uitkeringen, collectief gefinancierde gezondheidszorg en onderwijsuitgaven.

Voor klassieke overheidstaken zoals het openbaar bestuur, geeft de overheid al decennialang 15-16% BBP uit.

Het aandeel van de defensie-uitgaven in het BBP is in de achter ons liggende halve eeuw met driekwart geslonken.

De uitgaven voor infrastructuur lagen in de jaren 50-60 hoger dan nu het geval is.

De expansie van de collectieve sector sinds het midden van de jaren '50 wordt vrijwel volledige verklaard door het toegenomen belang van de overdrachten. Tussen 1955 en 1985 zijn de uitgaven voor de sociale zekerheid meer dan verdrievoudigd.

Voor de oorlog bemoeide de overheid zich niet of nauwelijks met de financiering van de gezondheidszorg. Later kwam er heel veel meer bemoeienis van de overheid.

Tot in de jaren '80 is het aandeel van de uitgaven voor onderwijs in het BBP gestegen. Er waren meer kinderen, en meer kinderen leerden langer door. Na 1980 daalt de onderwijsquote door ingrepen in de salarissen van onderwijsgevenden en bezuinigingen op het hoger onderwijs.

De rentelasten zijn tussen 1955 en 1985 bijna verdriedubbeld, tot meer dan 6% BBP. De stijging van de rentequote hield direct verband met de sterk toegenomen staatsschuld. Inmiddels is het aandeel van de rente-uitgaven in het BBP terug op het niveau uit 1955. Dit komt doordat de schuldquote fors omlaag is gegaan en de overheid tegen een lagere rentevoet kan lenen.

De collectieve uitgaven zijn ook uit te splitsen naar economische categorie, zoals arbeidskosten en uitkeringen in natura. De directe bestedingen bestaan uit loonsom, materiële aankopen en overheidsinvesteringen. Door deze 3 samen te nemen vinden we het beslag dat de overheid op de nationale middelen legt voor de productie van haar dienstverlening. Onder materiële aankopen wordt verstaan, goederen die in één keer worden verbruikt.

In de periode na 1970 zijn de overheidsinvesteringen in verhouding tot het BBP gedaald. Dit valt deels toe te schrijven aan de voltooiing van de Deltawerken en de rem die is gezet op de aanleg van autowegen.

Er zijn verschillende soorten inkomensoverdrachten in geld. Te denken aan huishoudens, zij ontvangen sociale uitkeringen (AOW, kinderbijslag), studiefinanciering en huurtoeslag. Deze uitgavencategorie explodeerde in de jaren '70, met name doordat de uitkeringen extra werden verhoogd en door de sterke groei van het aantal uitkeringsontvangers (WAO). Andere overdrachten in geld zijn aan bedrijven, aan het buitenland (aan ontwikkelingssamenwerking en afdrachten aan de EU), en subsidies (vooral overdrachten aan andere overheden).

De daling van de uitgavenquote die halverwege de jaren '80 begint, is hoofdzakelijk toe te schrijven aan het verminderde beslag van loonsom, van overdrachten in geld aan huishoudens en bedrijven, en aan lagere rentelasten.

H.2 Rijksbegroting

Met 188 mld liggen de totale voor 2011 begrote rijksuitgaven een stuk hoger dan het uitgavenkader voor de Rijksbegroting in enge zin (125 mld).

Hiervoor bestaan drie verklaringen:

1. Het uitgavenkader heeft betrekking op de netto uitgaven.

2. Een deel van de uitgaven valt niet onder het kader.

3. De ten laste van de rijksbegroting gefinancierde uitgaven worden voor het overgrote deel meegenomen in het uitgavenkader van de andere twee sectoren: Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg.

H.3 Bezuinigingen en intensiveringen

Bezuinigingen.

De één na grootste post: bezuiniging op uitgaven voor het openbaar bestuur.

De grootste post: uitgaven voor de zorgtoeslag.

Posten die daarentegen juist makkelijk worden gerealiseerd: de lagere afdracht van gemeentefonds.

Er wordt ook geld besteed aan intensiveringen, hierbij is de cure (de verzorging) de grootste afzonderlijke post. Instellingen die ouderen- en gehandicaptenzorg leveren worden sinds enkele jaren gefinancierd op basis van de zorgbehoefte van de bewoners.

Voor voorbereiding van de politie met 3000 agenten wordt ook geld uitgetrokken.
 

Hoofdstuk I: Sociale verzekeringen.

In een verzorgingsstaat probeert de overheid alle burgers een redelijk bestaan te garanderen, onder andere door via het stelsel van sociale zekerheid bescherming te bieden tegen sommige van die onverzekerbare risico's.

I.1 Sector en uitgaven

Een brede definitie van de sociale zekerheid omvat alle voorzieningen die het bestaan minder onzeker maken (zoals sociale uitkeringen, wettelijk minimumloon, ontslagbescherming, etc.). Wij hanteren een smallere definitie. De sociale zekerheid omvat dan in eerste aanleg 5 soorten regelingen:

• de wettelijke sociale verzekeringen, voorzover die bescherming beiden tegen het risico van inkomensverlies door werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden.

• volksverzekeringen (AOW, Anw, AWBZ, Zorgverzekeringswet)
  Volksverzekeringen bieden dekking aan alle ingezetenen. De Anw geeft nabestaanden die zijn geboren vóór 1950 aanspraak op een basispensioen. Krachtens de Anw hebben nabestaanden die zijn geboren na 1 januari 1950 alleen recht op een uitkering wanneer zij kinderen jonger dan 18 jaar verzorgen. De AWBZ dekt voor alle ingezetenen bepaalde moeilijk verzekerbare risico's. Redenen waarom de Zorgverzekeringswet hier ook toe behoort zijn de doelgroep (alle ingezetene), het verplichte karakter (iedereen moet zich verzekeren) en het ontbreken van een band tussen verschuldigde premie en de kans op ziektekosten.
  Bij de volksverzekeringen staat het solidariteitsbeginsel voorop. De uitkering en aanspraak op zorg zijn in beginsel gelijk voor iedereen die in dezelfde situatie zit, maar de premie hangt af van het inkomen. (par12.3)
   

• werknemersverzekeringen (WW en WIA, opvolger van de WAO)
  Deze regelingen zijn sterk gebaseerd op het verzekeringsbeginsel: de hoogte van de premie is afgestemd op het verzekerde risico. (par12.3)
  De werknemersverzekeringen bestrijken werknemers van particuliere bedrijven. Voor ambtenaren geldt een soortgelijke regeling.

Uitkeringen uit de wettelijke sociale verzekeringen worden, met uitzondering van de Ziektewet, voor het grootste deel gefinancierd uit de opbrengst van sociale premies. Voor de hoogte van de premiepercentages wordt (voor elke sociale verzekering apart) eerst geraamd hoeveel geld voor de uitkeringen en uitvoeringskosten nodig is. Daarop wordt het benodigde bedrag gedeeld door de premiegrondslag: dat is het totale inkomen of de loonsom waarover premie wordt geheven. Dit systeem om de uitkeringen via een jaarlijkse omslag te financieren heet het omslagstelsel
De premies brengen onvoldoende op om alle lasten van de sociale verzekeringen goed te maken, daarom: rijksbijdragen in de sociale fondsen.

• directe betalingen door werkgevers.
  Werkgevers zijn verplicht 70% van het loon van hun zieke werknemers door te betalen, gedurende ten hoogste 2 jaar.

• bovenwettelijke regelingen.
  Werkgevers kunnen in aanvulling op de wettelijke uitkering bovenwettelijke uitkeringen verstrekken (je krijgt dan gedurende enige tijd meer dan 70% doorbetaald).
  In ruim de helft van de grote cao's is bovendien geregeld dat de werknemer bij ziekte gedurende het eerste jaar 100% in plaats van 70% van zijn loon krijgt doorbetaald.

• sociale voorzieningen.
  Voorbeelden zijn uitkeringen aan bijstandsontvangers en de financiële steun voor gezinnen met kinderen (kinderbijslag).
  De toeslag voor 65+-ers op hun AOW-uitkering heet vanaf 2011 toeslag op tegemoetkoming KOB (koopkrachttegemoetkoming Ouderen Belastingplichtigen)
  Het recht op bijstand is geregeld in de Wet werk en bijstand.
  Een uitzonderlijke regeling geldt voor jongeren van 16-27jaar zonder werk, die geen opleiding volgen. Zij hebben krachtens de Wet investeringen in jongeren recht op een werk-leeraanbod van de gemeente.
  Daarnaast heb je nog de kinderbijslag met het van het inkomen afhankelijk kindergebonden budget.
  En de Wet Sociale Werkvoorziening en de Wajong waarop de groei jonggehandicapten een beroep doet.
  Deze uitkeringen worden niet via premies maar rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting gefinancierd.

• regelingen voor aanvullend pensioen.
  Voor 90% van de werknemers gaat het om middelloonregelingen. Daarbij hangt de hoogte van het opgebouwde pensioen af van het aantal jaren dat de deelnemer premie heeft betaald en van het gemiddelde in die periode verdiende salaris.
  Anders dan de AOW en de Anw-uitkering worden aanvullende pensioenen na via het omslagstelsel gefinancierd, maar via kapitaaldekking. Bij het kapitaaldekkingsstelsel worden de gestorte premies belegd om samen met de behaalde beleggingsinkomsten een kapitaal te vormen dat toereikend is om in de toekomst de toegezegde uitkeringen te kunnen doen.
  De pensioenfondsen maken niet deel uit van de collectieve sector, maar de ontwikkelingen erin hebben wel forse gevolgen voor de overheidsfinanciën.
  Zoals toen de fondsen kampten met een te lage dekkingsgraad: het belegde vermogen is minder dan 105% van de door de deelnemers al opgebouwde aanspraken.
  Er zijn twee manieren om de vermogenspositie van zo’n fonds op te krikken:
  1. de premies verhogen
  2. de aanspraken van werkenden en gepensioneerden beperken.
  Dit kost beide enorm veel geld.

I.2 Stelsel en financiering

Tussen nationale stelsels van sociale zekerheid bestaan grote verschillen. Zij zijn te onderscheiden aan de hand van diverse kenmerken:

1. Wie worden beschermd? Onze volksverzekeringen en de sociale voorzieningen zijn universele regelingen, de werknemersverzekeringen zijn selectief in de zin dat zij slechts aan bepaalde groepen sociale bescherming bieden.

2. Welke risico's worden gedekt?

3. Hoever gaat de sociale bescherming? Gaat om de duur en de hoogte van de uitkeringen.

4. Hoe worden de regelingen gefinancierd? Uit premies, de algemene middelen of via eigen bijdragen?

5. Wie voert de regelingen uit? Overheidsinstanties, of ook organisatie van werkgevers en werknemers?

Von Bismarck ontwierp een stelsel dat werknemers verplicht verzekerde tegen inkomensverlies door ziekte, bedrijfsongevallen en ouderdom. Dit stelsel kenmerkt zich door het verzekeringsbeginsel: de premie hangt af van de hoogte van de verzekerde uitkering en de kans dat moet worden uitgekeerd. Onze werknemersverzekeringen zijn in belangrijke mate op dit stelsel gebaseerd.

Tegenover het verzekeringsbeginsel staat het solidariteitsbeginsel. Hierbij is de uitkering voor iedere gerechtigde even hoog, maar de premie varieert met het inkomen. Dit beginsel staat bij de volksverzekeringen voorop.

Om ervoor te zorgen dat wij later ook pensioen krijgen wordt er geprobeerd een claim te leggen op de productie van latere generaties. Dit kan op 2 manieren, door:

1. besparingen te vormen, die later tegen consumptiegoederen worden geruild (kapitaaldekking).

2. een toezegging dat latere jaargangen werkenden een stuk van hun toekomstige productie voor de gepensioneerden zullen afstaan (omslagfinanciering).

Bij de invoering van de AOW is in de jaren '50 voor omslagfinanciering gekozen. Door de instelling van het Spaarfonds AOW is met ingang van 1997 ogenschijnlijk een begin gemaakt met een stuk kapitaaldekking van de AOW.

Een omslagstelsel geeft een hoog rendement wanneer de bevolking snel groeit en de productiviteit van de werkenden sterk verbetert. Het draagvlak voor de omslagpremies, (een deel van) het nationale inkomen, wordt dan elk jaar opnieuw een stuk breder. De jaren '50 en '60 voldeden hier goed aan. In de jaren '80 en '90 is het beeld veranderd. De bevolking nam minder snel toe en de productiviteitsverbetering viel terug. Onder deze omstandigheden is kapitaaldekking rendabeler.

De huidige premiebetalers zouden na de overstap van omslag- op kapitaaldekking immers vele jaren lang een dubbele premie moeten opbrengen:

• een omslagpremie voor de uitkering van de huidige AOW-ontvangers; plus

• een premie voor de eigen AOW op basis van kapitaaldekking.

Behalve het rendement is het risico van belang. Bij een omslagstelsel is het onzeker of toekomstige generaties bereid blijven eenmaal gemaakte afspraken na te komen.

Velen denken dat kapitaaldekking in deze situatie meer zekerheid biedt. Een individu kan op zijn oude dag inderdaad consumeren door zijn spaargeld om te zetten in goederen. Wanneer in een sterk vergrijsde samenleving alle 65-plussers dit doen, zetten de ontsparingen van de ouderen de nationale besparingen echter onder druk. Gegeven de beschikbare productiecapaciteit, leidt de daling van de nationale besparingen gemakkelijk tot door overbesteding oplopende inflatie.

Geldontwaarding is het grootste risico dat een op kapitaaldekking gebaseerd systeem bedreigt.

Wordt er daarnaast buiten de eurozone belegd, dan lopen zij en de deelnemers dus aanzienlijke valutarisico's, zeker op de lange termijn die bij pensioenbeleggingen gebruikelijk is.

Het Spaarfonds bestaat alleen op papier. Sinds 1997 wordt elk jaar onder de uitgaven van de rijksbegroting een storting gedaan in het Spaarfonds AOW. Deze storting wordt tegelijk weer geboekt als ontvangst van de rijksoverheid. In de toekomst valt een onttrekking aan het fonds alleen te financieren door te bezuinigen op de overheidsuitgaven of door de rijksbelastingen te verhogen. Die maatregelen zou de overheid vanaf 2020 ook moeten treffen wanneer nooit een Spaarfonds was gevormd! De constructie biedt dus geen extra zekerheid inzake de toekomst van de AOW.

De AOW-uitkeringen vergen in verhouding de meeste middelen. Het bedrag van de uitkeringen krachtens beide volksverzekeringen is aanzienlijk hoger dan de opbrengst van de premies voor deze regelingen. Het verschil wordt bijgepast via een bijdrage ten laste van de rijksbegroting.
Administratieve lasten tellen niet mee bij de collectieve uitgaven.

De volksverzekeringen voor pensioen (AOW, Anw) en de kinderbijslagregeling worden uitgevoerd door de Sociale Verzekeringsbank.

Het UWV voert de WW en de WIA uit. Gemeenten zijn belast met de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. De gemeenten moeten de bijstandsuitgaven uit eigen middelen dekken voorzover de genormeerde uitkering uit het FWI tekortschiet.

I.3 Motieven voor overheidsingrijpen

Vier motieven hebben de overheid bewogen zich in de loop van de twintigste eeuw intensiever te bemoeien met verzekeringen tegen inkomensverlies door ziekte, blijvende arbeidsongeschiktheid en ouderdom:

1. tekortkomingen van de verzekeringsmarkt

2. het herverdelingsmotief

3. een paternalistisch motief

4. kostenmotief

Ad. 1. Is de kans dat individuen schade lijden onderling afhankelijk, dan is zo'n risico niet of nauwelijks verzekerbaar. Voorbeelden van zulke onverzekerbare risico’s: inflatie, werkloosheid, oorlogsschade en overstromingen. Tegelijk is de omvang van de schade in voorkomende gevallen enorm. Sommige individuen kunnen zich als gevolg van risicoselectie niet verzekeren (bv. hele slechte gezondheid).

Maar ook voor mensen met gemiddeld risico kan een verzekering erg duur worden, als de beste risico’s (mensen met kleine kans op schade) en een toenemend deel van de goede risico’s van verzekering afzien, omdat zij de premie in verhouding tot hun persoonlijke risico te hoog vinden (averechtse selectie). De genoemde tekortkomingen van de verzekeringsmarkt – het bestaan van onverzekerbare risico's en risicoselectie – kunnen aanleiding vormen voor overheidsbemoeienis met de sociale zekerheid.

Ad. 2. Verder is er een deel van de bevolking niet in staat uit eigen middelen voldoende opzij te leggen voor afdoende dekking tegen in beginsel wél verzekerbare risico's. Via een inkomensafhankelijke premie worden bemiddelde individuen gedwongen om mee te betalen voor minder bemiddelde individuen.

Ad. 3. Een deel van bevolking onderschat het belang van voldoende verzekeringsdekking. Om deze individuen tegen hun eigen kortzichtigheid te beschermen kan de overheid bepaalde verzekeringen voor iedereen verplicht stellen. Onverzekerden zullen veelal een beroep op de bijstand doen. Sommigen zullen zelfs speculeren dat de sociale dienst wel bijspringt en zich daarom bewust niet verzekeren: liftgedrag.

Ad. 4. Het kan doelmatig zijn de dekking tegen bepaalde risico's collectief te organiseren. Enerzijds bestaat het vermoeden dat bij uitvoering door een overheidsinstantie onvoldoende prikkels voor kostenbeheersing bestaan, omdat de tucht van de markt ontbreekt. Anderzijds moeten particuliere verzekeraars hoge kosten maken voor werving en streven zij naar winstmarge. Dat maakt particuliere verzekeringen in verhouding duur.

Het bestaan van uniforme, verplicht gestelde regelingen zorgt voor schaalvoordelen. Daarnaast zorgen deze regelingen ervoor dat de transactiekosten aanzienlijk dalen. Als groot nadeel staat hier tegenover dat veel verzekerden welvaartsverlies lijden, doordat zijn geen op hun individuele omstandigheden en voorkeuren afgestemde verzekering kunnen kopen. De uniforme regeling (‘eenheidsworst’), waaraan zij gedwongen zijn deel te nemen, biedt hun te weinig of juist te veel dekking, zonder dat ze kunnen uitwijken naar een product dat precies de gewenste risicodekking biedt.

Daarnaast liggen de polisvoorwaarden niet vast. Via wetswijziging kunnen aanspraken immers eenzijdig worden beperkt, ook voor lopende gevallen.

I.4 Beleid

Afgezien van de uitvoeringskosten, zijn de totale uitgaven voor de sociale zekerheid gelijk aan het aantal uitkeringsontvangers (volume) vermenigvuldigd met het bedrag van de gemiddelde uitkering (prijs).

Getroffen maatregelen ter afremming van de stijging van de sociale uitgaven zijn:

1. prijsbeleid

2. volumebeleid

3. stimuleren van de arbeidsdeelname

Prijsbeleid – Als de cao-lonen met 3% stijgen, dan gaat ook het bruto wettelijk minimumloon met 3% omhoog. Het bijbehorende nettominimumloon neemt iets minder toe.

Het netto AOW-pensioen en nettobijstandsuitkering zijn op hun beurt gekoppeld aan het nettominimumloon. Als gevolg van deze 'netto-nettokoppeling' zijn de cao-lonen als het ware de locomotief die de wagons met 65-plussers en bijstandontvangers voorttrekt. Met het prijsbeleid bleef het brutominimumloon achter bij de loonontwikkeling.

(gemiddelde stijging van de cao-lonen -> verhoging bruto minimumlonen -> leidt tot hoger netto minimumloon -> leidt tot hogere netto uitkeringen)

In 1983-2005 bleef verhoging van de uitkeringen een paar keer weg, terwijl de cao-lonen wel stegen. Door deze ontkoppeling lag het sociaal minimum (netto, gecorrigeerd voor inflatie) niet hoger of zelfs lager dan in de jaren 70.

Volumebeleid – Dit beleid was bedoeld om het aantal uitkeringsontvangers af te remmen.

I/a-ratio: verhouding tussen het aantal uitkeringsontvangers (economisch inactieven) en het aantal werkenden (economisch actieven).

Deze is in de jaren 90 gedaald door de sterk groeiende werkgelegenheid. Hierdoor daalde werkloosheid. Het ‘noemereffect’ hielp goed: grote groepen nieuwkomers op de arbeidsmarkt (afgestudeerden, herintredende vrouwen).

Betere werking van de arbeidsmarkt – Hoe meer mensen aan het werk zijn, hoe minder mensen afhankelijk zijn van een uitkering en hoe breder de grondslag voor de (premie)financiering van de sociale uitkeringen is.

Toename arbeidsaanbod door:

• flexibele pensionering.

• Kinderopvang

• Belastingmaatregelen, zoals extra heffingskortingen (par12.2) om het voor partners van de hoofdverdiener aantrekkelijker te maken om toe te treden tot de arbeidsmarkt.

• Bestrijding van fraude en zwart werk.

Bij de vraag naar arbeid te stimuleren, kan de wig helpen. Dit is het verschil tussen arbeidskosten en nettoloon. De wig kan worden verkleind door de collectieve lasten op arbeid te verlagen of door werkgevers in bepaalde gevallen loonkostensubsidie te geven. Beide maatregelen verlagen de arbeidskosten, waardoor het voor werkgevers eerder lonend is om ook minder productieve werknemers in te schakelen.

Er bestaan ook work first-project: mensen die zich melden voor een bijstanduitkering moeten direct aan de slag.

I.5 Economische gevolgen

De sociale zekerheid heeft ingrijpende gevolgen op gezinsbesparingen en voor personele inkomensverdeling. Uitkeringen redden velen van de bedelstaf. Anderzijds zijn de premies slechts verschuldigd tot aan de premiegrens: belastbaar inkomen tot 31.589 euro (volksverzekeringen) en brutoloon tot 46.374 euro (werknemersverzekeringen). Door deze premiestructuur drukken de financieringslasten voor de sociale verzekeringen in verhouding het zwaarst op de lage- en middeninkomens.

De sociale zekerheid heeft grote gevolgen voor het arbeidsaanbod. Met een uikering achter de hand daalt de eigen inzet om betaald werk te vinden. Dit is zeker het geval bij de onderkant van de samenleving. Het geringe verschil tussen loon en uitkering drukt uitkeringsontvangers in de armoedeval.

De sociale lasten verbreden de wig tussen de arbeidskosten voor de werkgever en het bijbehorende nettoloon voor de werknemer. De wig zet dus een rem op de vraag naar (te duur geworden) arbeid.

Daarnaast leidt een tekort aan banen niet tot lagere lonen. Het overschot aan arbeid wordt van de arbeidsmarkt gehouden door relatief hoge minimumuitkeringen en aanverwante regelingen. In plaats van de benedenwaartse druk die een hogere werkloosheid normaal gesproken op de arbeidsmarkt zou leggen, zetten de hoge premies juist opwaartse druk op de lonen.

I.6 Instrumenten voor uitgavenbeheersing

Er zijn 4 instrumenten om het stelsel toekomstbestendiger te maken:

1. Prijsmaatregelen (verlaging van uitkeringen)

2. volumebeleid

3. grotere arbeidsdeelname

4. lastenverzwaring

Ad. 1 Als de uitkeringen achterblijven bij de inkomens van de werkenden, dan nemen de inkomensverschillen toe. Om te bezuinigen kunnen sociale uitkeringen worden losgekoppeld van de gemiddelde stijging van de cao-lonen.

Ad. 2 Om het aantal ontvangers te beperken kan de overheid 3 soorten maatregelen nemen:

1. Bestaande aanspraken beperken, bijvoorbeeld door de uitkeringsgerechtigde leeftijd van 65 jaar te verhogen naar 67 jaar.

2. De uitkeringsontvangers hard aanpakken: onder druk zetten om op zoek te gaan naar werk. De gemeente zet dan scholing of het accepteren van eenvoudig werk verplicht voor mensen die een bijstanduitkering aanvragen.

3. Privatisering van de sociale zekerheid. Dit kan echter tot problemen leiden. Werkgevers zullen dan scherper selecteren bij het aannemen van nieuw personeel. Daarnaast zijn private verzekeringen vaak duurder.

Ad. 3 Het aantal economisch actieven vergroten via diverse maatregelen die zijn gericht op een betere werking van de arbeidsmarkt. Je kunt ouderen prikkelen langer door te werken door een extra hoge arbeidskorting aan te bieden. Ook mensen zonder uitkering die er tot nu toe de voorkeur aan geven niet te werken (‘nuggers’), kunnen via fiscale maatregelen worden geprikkeld om toe te treden tot de arbeidsmarkt.

Ad. 4 Het draagvlak voor de premieheffing kan worden verbreed door groepen die op dit moment van premieheffing zijn vrijgesteld alsnog premieplichtig te maken, of door extra verhogingen van de premiegrens, het inkomen of loon waarover maximaal premie is verschuldigd. Je kunt senioren premieplichtig maken voor de AOW. Een andere oplossing is de 'Bos-variant': mensen die na 1945 zijn geboren en een betrekkelijk hoog inkomen hebben gaan vanaf 2011 een bescheiden heffing betalen, tenzij zij tot hun 65ste doorwerken.

Hoofdstuk J.3 t/m J.5: Zorg

J.3 Motieven voor overheidsingrijpen

Zorgdiensten kunnen in beginsel worde geproduceerd met inschakeling van het prijsmechanisme.

Zou de zorg aan de markt worden overgelaten, dan ontstaat vanzelf een situatie waarbij koopkrachtige vraag naar zorgvoorzieningen en zorgaanbod in evenwicht zijn. Het nadeel is dat een grote groep mensen met lage inkomens dan verstoken blijven van de zorg, omdat zij de rekening niet kunnen betalen.

Behalve het garanderen van toegang tot de zorg voor iedereen, zijn er nog andere redenen waarom de overheid zich bemoeit met het functioneren van de markten voor:

• verzekeringen tegen ziektekosten

• markten voor zorgproducten: genezing (cure) en verpleging en verzorging (care).

Verzekering tegen ziektekosten

De verzekeraar bereikt een sluitende exploitatie, door ervoor te zorgen dat de premieopbrengst de naar verwachting te vergoeden ziektekosten (schade) en zijn eigen apparaatskosten dekt. Verzekeraars streven ernaar actuarieel zuivere premies vast te stellen. Daarbij betaalt elke verzekerde een premie die is afgestemd op de omvang van het door hem ingebrachte risico, vermenigvuldigd met de kans dat de verzekering moet uitkeren.

Dat het prijsmechanisme hier tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten leidt, heeft 3 oorzaken:

1. Risicoselectie door verzekeraars

2. Zelfselectie door verzekerden

3. Moreel risico

4. Het bestaan van onverzekerbare risico's

Voor de overheid kan die gebrekkige marktwerking aanleiding zijn om in te grijpen.

Ad 1. De relatief slechte risico's zullen zich tegen een voor iedereen gelijke gemiddelde premie willen verzekeren. Goede risico's zullen echter bij voorkeur een lagere premie betalen, die min of meer is afgestemd op hun geringere schadekans. Verzekeraars bakenen homogene risicogroepen af, elk met een verschillende premie, die de uiteenlopende schadekansen weerspiegelt. De verzekeraar zal de gevraagde premie afstemmen op de risicogroep waarin hij de aanvrager van een verzekering heeft geplaatst (premiedifferentiatie) of via selectieve acceptatie de te verzekeren risico's afstemmen op de vastgestelde uniforme premie (risicoselectie). Premiedifferentiatie kan zorgverzekeringen voor slechte risico's onbetaalbaar maken, risicoselectie kan zorgverzekeringen voor slechte risico's ontoegankelijk maken.

Ad 2. Alleen minder goede risico’s melden zich aan. De betere risico’s vinden de premie en gaan zich niet verzekeren. Dit is dus zelfselectie/ averechtse selectie.

Ad 3. Eenmaal verzekerd tegen ziektekosten zijn consumenten niet langer geneigd tot een terughoudend gebruik van zorgvoorzieningen, omdat zij niet hoeven te betalen naar rato van het gebruik dat zij van zorgproducten maken. Verder is het denkbaar dat mensen ongezonder gaan leven of riskante gewoonten koesteren. Zulke gedragsaanpassingen van verzekerden staan bekend als moreel risico (moral hazard). Omdat vrijwel alle verzekerden zo redeneren, lopen de kosten van de zorg echter snel op. Deze gedragsaanpassingen kan worden tegengegaan door remgelden in te voeren: eigen betalingen die de consumptie afremmen, bijvoorbeeld de eigen bijdrage, waarbij de verzekerde voor elke behandeling of verstrekking zelf een bepaald bedrag moet voldoen. Een andere vorm van remgeld bestaat uit eigen risico, dan moeten verzekerden jaarlijks eerst een bepaald bedrag aan ziektekosten uit eigen zak betalen, voordat de verzekering het meerdere (volledig) vergoedt.

Ad 4. Bepaalde risico's zijn op een vrije markt onverzekerbaar (zwaar gehandicapt geboren kind). Voor deze gevallen is de AWBZ ingevoerd.

Conclusie: worden de geschetste uitkomsten van de markt voor zorgverzekeringen ongewenst geacht, dan is corrigerend overheidsingrijpen nodig.

Er is echter wel een vereveningsmechanisme nodig, met behulp waarvan verzekeraars die veel slechte risico's in hun portefeuille hebben schadeloos worden gesteld door collega's die in verhouding weinig dure klanten hebben.

Ook markten voor zorgproducten zelf kennen aanzienlijke tekortkomingen. Het gaat om:

• Problemen door asymmetrische informatie

• Machtsposities van zorgaanbieders

• Het optreden van externe effecten

Consumenten zijn in veel gevallen niet of nauwelijks in staat noodzaak, doeltreffendheid en kwaliteit van verleende zorg te beoordelen. Door deze asymmetrische informatie kunnen aanbieders in hoge mate de vraag naar hun product bepalen.

Dit kan leiden tot nodeloze verrichtingen en overproductie, vooral wanneer omzet en inkomen van zorgverleners rechtstreeks afhangen van het aantal gedeclareerde verrichtingen. Daarom is in bepaalde gevallen vooraf toestemming van de zorgverzekeraar vereist voor een dure behandeling.

De aanbodkant van de zorgmarkt wordt gekenmerkt door machtsposities van aanbieders: sterke kartelvorming, aanbodtekorten, en regionale of lokale monopolies. Om dit tegen te gaan heeft de overheid een maximum uurtarief voor medisch specialisten verordonneerd en gelden maximumprijzen voor veel geneesmiddelen. Door toestemming te weigeren voor fusies van zorginstellingen kan de Nederlandse Mededingingsautoriteit het ontstaan van monopolies tegengaan.

Ook kunnen externe effecten de overheid bewegen tot ingrijpen. Bijvoorbeeld de hele bevolking kosteloos laten inenten. De overheid slaat de kosten dan via belastingen over iedereen om.

J.4 Beleid

De zorguitgaven worden vooral via sociale premies gefinancierd. Omdat geen sprake is van een rechtstreekse tegenprestatie, zijn de premies voor AWBZ en Zvw in feite belastingen. Daarom worden ze tot de collectieve lasten gerekend. Om de premiestijging voor de sociale ziektekostenverzekeringen te stuiten, nam de overheid in de afgelopen kwarteeuw tal van maatregelen. De capaciteit (aantal ziekenhuisbedden, aantal artsen) werd beperkt en de overheid kreeg de bevoegdheid in te grijpen in tarieven en prijzen.

Zorginstellingen werden via budgettering aan financiële banden gelegd. Wel ontstonden door het gevoerde beleid steeds langere wachtlijsten, die toenemend maatschappelijk verzet opriepen. Sinds 2000 geldt in zekere mate het 'boter-bij-de-vis' principe: instellingen die méér zorg verlenen, ontvangen extra middelen.

Bij iedere kabinetsformatie worden afspraken gemaakt over de budgettaire ruimte die beschikbar is voor de collectieve financiering van de zorguitgaven, het Budgettair Kader Zorg.

J.5 Instrumenten voor uitgavenbeheersing

Wordt een voortdurende stijging van de premies voor de AWBZ en de Zvw onaanvaardbaar geoordeeld, dan moeten beleidsmakers op zoek naar maatregelen om de stijging van de zorguitgaven te beteugelen.

Eén mogelijkheid is het zorgaanbod te beheersen door strikte budgettering al dan niet in combinatie met directe regulering of planning van de zorgcapaciteit.

De inzet van de overheid om de capaciteit te beperken is strijdig met het recht op zorg, kan wachtlijsten doen ontstaan en leidt tot ongelijke behandeling, omdat bemiddelde mensen hun eigen zorg zullen kopen, hier of in het buitenland. 4 Andere instrumenten zijn:

1. Prijsmaatregelen: verlaging van de prijs van 'inputs' voor de zorgproductie

2. Kleiner verzekerd pakket: minder collectief verzekerde voorzieningen.

3. Meer en hogere eigen betalingen: van zorggebruikers.

4. Gereguleerde concurrentie: versterking van prikkels die doelmatig werken in de zorgsector bevorderen door invoering van meer marktwerking.

Ad 1. De overheid kan ingrijpen in prijzen, tarieven en arbeidsvoorwaarden om de zorg 'betaalbaar' te houden. gezien de betrekkelijk beperkte mogelijkheden voor verbetering van de arbeidsproductiviteit, lijkt matiging van de loonkosten een aantrekkelijke gedachte.

Ad 3. Eigen bijdragen van zorggebruikers of een eigen risico nemen bij verzekerden de illusie weg dat zorg gratis is. Zulke eigen betalingen kunnen het zorgverbruik remmen zonder dat dit schadelijk hoeft te zijn voor de gezondheid van verzekerden.

Ad 4. Verruimde marktwerking zou zorgaanbieders kunnen prikkelen om efficiënter te opereren.

Tussen zorgaanbieders bestaat nu geen concurrentie, daar wil de overheid verandering in brengen met prijs- en kwaliteitsbewuste zorginkopers.

De overheid kan de onderlinge concurrentie tussen zorgaanbieders bevorderen door meer artsen op te leiden en het voor nieuwkomers gemakkelijker te maken tot zorgmarkten toe te treden.

Hoofdstuk K: De collectieve inkomsten wat betreft de allocatiefunctie.

K.1 Totaalbeeld

De niet-belastingontvangsten van het Rijk omvatten onder andere eigen bijdragen van gebruikers van overheidsvoorzieningen, de opbrengst van boetes, door de overheid ontvangen rente op in het verleden versterkte leningen, ontvangen winstuitkeringen en het staatsaandeel in de aardgaswinst. Naast de belastingen en niet-belastingontvangsten zijn sociale premies voor de wettelijke sociale verzekeringen een belangrijke bron van collectieve ontvangsten. Hun opbrengst is bestemd voor de financiering van diverse sociale uitkeringen en voor de bekostiging van een groot deel van de gezondheidszorg.

De beweging van de totale collectieve ontvangsten strookt niet met het beloop van de collectieve uitgaven. Eerst bleven de ontvangsten achter bij de uitgaven, later was het precies omgekeerd. Dit leidde ertoe dat rond de eeuwwisseling het tekort was weggewerkt.

K.2 Belastingbegrip

De overheid mag alleen belasting heffen op basis van wetgeving waarmee het parlement heeft ingestemd. Het zijn onvrijwillige betalingen aan de overheid, waar geen rechtstreekse individuele prestatie tegenover staat. Meestal betreft het een inkomensoverdracht: de belastingbetaler moet een deel van zijn inkomen afstaan. Het kan ook gaan om een vermogensoverdracht, zoals bij het successierecht dat wordt geheven bij de verkrijging uit een nalatenschap.

Doordat betaalde belasting geen verband houdt met het gebruik dat iemand maakt van door de overheid aangeboden voorzieningen, roept belastingheffing vaak weerstand op/

Bij sociale premies lijkt sprake te zijn van een rechtstreekse band tussen betaling en tegenprestatie, die bij belastingen ontbreekt. Sommigen noemen sociale premies daarom geen belasting, maar een eigensoortige heffing.

Bij een brandverzekering is de premie in overeenstemming met het verzekerde risico (de waarde van het pand) en de kans op schade (de premie voor een huis met een rieten dak is hoger door het groter risico). Dit verzekeringsbeginsel is bij de volksverzekeringen doorbroken. Zelfs wie nooit premie hebben betaald, krijgen toch een AOW-uitkering.
Zeker de premies voor de volksverzekeringen zijn te zien als belastingen, waarvan de opbrengst is bestemd voor een speciaal doel.
Bij werknemersverzekeringen bestaat twijfel of zij als belastingen zijn aan te merken.

Maar de band is dus bij veel sociale verzekeringen erg zwak.

Betalingen aan de overheid gelden alleen als collectieve last wanneer daar geen individuele prestatie tegenover staat.

Worden premies gezien als belastingen, dan kunnen zij over de burgers worden omgeslagen met inachtneming van de daarvoor geldende uitgangspunten, waaronder het draagkrachtbeginsel. Zijn premies geen belastingen, maar premies voor een verzekering, dan dient de premie af te hangen van het verzekerde risico (zoals hoogte van de uitkering) en de schadekans (zoals de kans dat een werknemer zijn baan verliest of dat iemand ziektekosten krijgt). Uitsluitend met een beroep op het solidariteitsbeginsel valt en hiervan afwijkende premiestelling te verdedigen, waarbij de premie afhangt van het inkomen. Naarmate meer inkomenssolidariteit in de structuur van een sociale verzekering is verwerkt, neemt het belastingkarakter van de premies voor die regeling toe, omdat de band tussen premiebetaling en verzekerde aanspraken steeds verder verwatert.

Maar de praktische betekenis van de sociale premies betrekkelijk. Als het zo uitkomt wordt een wisselend deel van de uitkeringen uit belasting gefinancierd. In dit laatste geval is sprake van fiscalisering: financiering van een sociale verzekering ten laste van de algemene middelen.

K.3 Belastingstelsel

Het belastingstelsel van een land valt met 3 karakteristieken te typeren:

1. De hoogte van het belastingpeil: totale opbrengst van de belastingen gedeeld door de waarde van het BBP.

2. De samenstelling van de belastingmix

3. Het aandeel van diverse overheidslagen in de belastingopbrengst

De belastingmix wordt bepaald door het aandeel van verschillende soorten belastingen in de totale opbrengst. Het aandeel van de inkomstenbelasting in de mix is erg klein, dit komt omdat over de eerste 2 schijven van het inkomen vrijwel uitsluitend premies voor de volksverzekeringen worden geheven.

Bij het belastingaandeel van de overheidslagen valt op dat de eigen belastingen van gemeenten en provincies bijna nergens in de EU zo weinig voorstellen als in Nederland.

K.4 Belastingbeginselen

Gegeven de behoeften van de schatkist, rijst de vraag hoe de kosten van door de overheid aangeboden voorzieningen het beste over de bevolking kunnen worden omgeslagen.

Bij het zoeken naar een antwoord op deze politiek geladen vraag spelen vanouds 2 beginselen een rol: het profijtbeginsel en het draagkrachtbeginsel. Recent doet ook het schadebeginsel opgeld.

Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben. Er is sprake van een belasting, en niet van een prijs, omdat het verschuldigde bedrag (bv. bij motorrijtuigenbelasting) niet afhangt van het individuele weggebruik. Betalingen aan de overheid waar een individueel toerekenbare prestatie tegenover staat, zoals tolgelden, zijn geen belasting.

Toerekening van het profijt van overheidsvoorzieningen aan individuen of aan groepen burgers kan slechts in bepaalde gevallen volgens een algemeen geaccepteerde sleutel plaatsvinden.

Een belangrijk deel van de collectieve uitgaven gaat op aan inkomensoverdrachten. De kosten van zulke overdrachten kunnen niet worden omgeslagen op basis van profijt.

Het draagkrachtbeginsel zegt dat de belastingdruk zo over individuen moet worden verdeeld dat de draagkrachtverhoudingen vóór en ná belastingheffing gelijk zijn. De belangrijkste maatstaf voor iemands draagkracht is zijn inkomen. Persoonlijke omstandigheden met moeilijk te vermijden gevolgen voor de inkomensbesteding (kinderen, hoge ziektekosten) zijn medebepalend voor de draagkracht. Het bezit van vermogen is een zelfstandige factor van draagkracht. Ook geven iemands bestedingen een aanwijzing voor zijn draagkracht.

Bij de keuze voor het inkomen als maatstaf van draagkracht dient het inkomensbegrip nader te worden afgebakend. Wanneer is beslist over inkomensbegrip en inkomenseenheid (individu dan wel huishouden), dan blijft nog over de kwestie van het tarief. Bij een proportioneel tarief betaalt iedereen over elke euro van zijn inkomen hetzelfde percentage belasting. Bij een progressief tarief claimt de fiscus een groter deel van het totale inkomen naarmate dit hoger is.

Draagkracht: het inkomen dat overblijft na wat minimaal nodig is om te voorzien in de meest elementaire levensbehoeften. Kent de tariefstructuur een belastingtekort (par12.2) of belastingvrije som – een deel van het inkomen waarover geen belasting hoeft te worden betaald – en is verder een vast (proportioneel) tarief verschuldigd, dan neemt de gemiddelde druk toch langzaam toe: Bentham-progressie.

Een progressief tarief valt ook te verdedigen vanuit de opvatting dat belastingplichtigen een evenredig genotsoffer moeten brengen. Uitgangspunt: mensen hechten naarmate hun inkomen hoger wordt minder waarde aan goederen. Dus deze mensen moeten meer belasting betalen.

Iemand kan door zijn gedrag, ook al is dit volkomen legaal, schade aan anderen toebrengen. De wetgever kan hierop reageren met een poging die schade via belastingheffing op de veroorzaker ervan te verhalen. Milieubelastingen zijn hiervan het klassieke voorbeeld.

K.5 Belastingen als beleidsinstrument

De nagestreefde niet-fiscale doelen die de overheid heeft, liggen vooral op het terrein van het sociaal-economische beleid:

• Bevorderen van de economische groei

• Zichtbaar maken van maatschappelijke kosten

• Wijzigen van de samenstelling van de bestedingen

• Verkleining van welvaartsverschillen

• Conjunctuurbeleid

Bevordering van de economische groei.

Belastingen worden onder andere gebruikt om de groei van de nationale productie en de werkgelegenheid te bevorderen, in het bijzonder door maatregelen die beogen het arbeidsaanbod te vergroten, zoals arbeidskorting (par12.2), dit is een belastingreductie waarop alleen werkenden aanspraak hebben.
De winstbepalingen kennen 2 regelingen: de investeringsaftrek en de vervroegde afschrijving. De investeringsaftrek houdt in dat een percentage van de uitgaven voor nieuwe bedrijfsinvesteringen mag worden afgetrokken bij de bepaling van de fiscale winst. Bij vervroegde afschrijving mag een deel van de aanschafprijs van bedrijfsmiddelen eerder ten laste van de fiscale winst worden afgeschreven dan strookt met de werkelijke waardevermindering door slijtage. De aanschafprijs kan slechts eenmaal worden afgeschreven. Vervroegde afschrijving leidt dus slechts tot uitstel van belastingheffing. Investeringssubsidies leiden er vooral toe dat ondernemers bestaande investeringsplannen versneld uitvoeren.

Om innovatie te prikkelen en zo de arbeidsproductiviteit op te voeren zijn verschillende loonkostensubsidies tot stand gekomen: vermindering van de door werkgevers af te dragen loonheffing.

Dankzij de innovatiebox in de vpb wordt de opbrengst van door ondernemingen zelf onwikkelde octrooien belast tegen slechts 5%.

Zichtbaar maken van maatschappelijke kosten.

Productie en consumptie van goederen gaan nogal eens gepaard met negatieve externe effecten: kosten die niet in marktprijzen tot uiting komen. Soms zijn heffingen een geschikt instrument om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten van economische activiteiten te overbruggen.

De opbrengst van milieuheffingen wordt soms gebruikt om de kosten te dekken die zijn gemoeid met het verminderen van de vervuiling van water, bodem en lucht, maar de opbrengst van bestaande milieubelastingen van de rijksoverheid wordt toegevoegd aan de algemene middelen. Sommigen willen een toenemend deel van de reguliere overheidsuitgaven dekken uit de opbrengst van zulke ecotaksen, zodat bestaande belastingen op de inzet van arbeid en kapitaal omlaag kunnen.

Samenstelling bestedingen wijzigen.

De overheid hanteert de belastingen ook als instrument om de samenstelling van de gezinsbestedingen te beïnvloeden (bv. milieuheffingen, accijnzen op alcohol en tabak).

Verkleining van welvaartsverschillen.

Sommige belastingen zijn uitdrukkelijk bedoeld om bestaande verschillen tussen inkomensgroepen kleiner te maken. Dit streven naar nivellering komt het duidelijkst tot uitdrukking in het progressieve tarief van de inkomstenbelasting en dat van de erfbelasting. Andere belastingen, zoals de BTW, treffen lagere inkomensgroepen in verhouding het zwaarst, want die besteden een groter deel van hun bruto-inkomen dan hogere inkomensgroepen. De herverdelende werking van het stelsel hangt af van de gemiddelde belastingdruk.

Conjunctuurbeleid.

Belastingen zijn in beginsel ook geschikt om de conjunctuurbeweging te dempen. Wanneer de vraag achterblijft bij wat met de beschikbare capaciteit kan worden voortgebracht, is sprake van onderbesteding. Om de bestedingen te stimuleren, kan de overheid de belastingen tijdelijk verlagen.

In de loop van de jaren '70 en '80 groeide de twijfel of de overheid de economie wel zo nauwkeurig kan afregelen als de Keynesiaanse theorie veronderstelt. De meeste economen menen dat de overheid zulke pogingen om de economische ontwikkeling actief bij te sturen beter achterwege kan laten. In overeenstemming met deze zienswijze worden belastingen in de praktijk niet langer gebruikt om actief conjunctuurbeleid te voeren. Wel functioneren belastingen als automatische stabilisator van de economie. Bij een snelle stijging van inkomens en winsten (hoogconjunctuur) neemt de opbrengst van de belastingen fors toe, ook wanneer de tarieven gelijk blijven. Het oplopende overschot op de begroting zet een rem op de nationale bestedingen en gaat oververhitting van de economie tegen.

K.6 Belastinguitgaven

Fiscale tegemoetkomingen die zijn ingevoerd om een doel te bereiken dat de overheid ook via directe uitgaven kan nastreven, heten 'belastinguitgaven'.

Kiest de wetgever voor subsidiëring van individuen of ondernemingen via de fiscus, dan heeft dit 3 duidelijke bezwaren.

Ten eerste heeft het parlement geen controle op de omvang van de subsidie, omdat belastinguitgaven niet vooraf aan goedkeuring van de begrotingswetgever zijn onderworpen (het is namelijk niet bekend hoeveel gebruik zal worden gemaakt van de subsidie). Belastinguitgaven hebben daarnaast bij een progressief tarief als effect dat het subsidiebedrag toeneemt naarmate mensen een hoger inkomen hebben. Ten slotte schaden belastinguitgaven de eenvoud en begrijpelijkheid van de belastingwetten.

K.7 Economische gevolgen

Belastingen kunnen op een legale manier worden ontweken via:

1. aanpassing van de consumptie

2. aanpassing van het arbeidsaanbod

3. afwenteling van collectieve lasten

4. belastingbesparende constructies

5. belastingvlucht

Anderen ontduiken belasting op illegale manieren.

Ad 1. De samenstelling van de consumptieve bestedingen en het niveau van de nationale besparingen kunnen dus onder invloed van de belastingheffing veranderen.

Ad 2. Belastingplichtigen kunnen op de belastingheffing reageren door af te zien van het verwerven van inkomen. Door dit substitutie-effect beïnvloedt de belastingheffing het aanbod van arbeid negatief. Maar ook een omgekeerde reactie van belastingplichtigen is denkbaar. Zij maken bv. overuren zodat hun vrij besteedbaar inkomen – ondanks de belastingheffing – zoveel mogelijk in stand blijft (inkomenseffect). Uitsluitend wanneer het substitutie-effect sterker is dan het inkomenseffect, zal het arbeidsaanbod door de belastingheffing per saldo teruglopen.

Ad 3. Belastingplichtigen kunnen proberen door prijsaanpassingen de van hen geheven belastingen geheel of gedeeltelijk op anderen af te wentelen. Ondernemers zullen bv. proberen de gestegen lasten af te wentelen door aan hun afnemers hogere prijzen in rekening te brengen. Zodoende kan een inflatiespiraal ontstaan: lonen en prijzen spelen haasje-over. Door het verschijnsel afwenteling is onvoldoende bekend wie uiteindelijk voor de belastingen opdraaien.

Ad 4. Een andere vorm is gebruikmaken van belastingbesparende juridische constructies. Bij constructies wordt de belastingheffing bv. naar latere jaren verschoven, zoals bij pensioen- en lijfrenteverzekeringen.

In de afgelopen jaren heeft de wetgever vele ‘mazen’ in de belastingwetten aangepakt om belastingontwijking tegen te gaan: ‘reparatiewetgeving’.

Ad 5. Belastingvlucht kent 3 hoofdvormen. Natuurlijke personen kunnen verhuizen naar landen met een milder fiscaal klimaat. Hiermee vergelijkbaar is de zetelverplaatsing van rechtspersonen naar het buitenland. Een 3e vorm van belastingvlucht bestaat uit het gebruik van belastingparadijzen. Dit zijn landen met extreem lage tarieven of een gunstige fiscale behandeling van bepaalde inkomensbestanddelen. Ondernemingen die grensoverschrijdend opereren zijn in staat een aanzienlijk deel van de concernwinst aar of via zulke belastingparadijzen te sluizen. Twee technieken zijn hierbij gangbaar.

1.Ten eerste worden dochterondernemingen die actief zijn in landen met een hoog tarief bewust veel vreemd vermogen gefinancierd (thin capitalisation). De leningen worden ter beschikking gesteld door een financieringsmaatschappij van het concern die is gevestigd in een belastingparadijs.

Het betaalt minder in het land met hoog tarief en weinig in het belastingparadijs, waar de ontvangen rente onbelast blijft of tegen een laag tarief is belast.

2.Een tweede vorm is transfer pricing.

Hierbij gaat het om prijzen en tarieven die dochtermaatschappijen van het moederconcern elkaar in rekening brengen. Ook deze techniek beperkt de fiscale winst die boekhoudkundig in het kand met een hoog tarief wordt gemaakt, terwijl een groter deel van de totale concernwinst neerslaat in het land met een laag tarief.

Belastingontduiking = er wordt fraude gepleegd (is dus illegaal).

Over de omvang van het zwarte circuit of de verborgen economie valt uit de aard van de zaak weinig met zekerheid te zeggen. Economen rekenen tot de verborgen economie alle productieve activiteiten die ten onrechte niet in de Nationale rekeningen worden gerapporteerd.

Bij fiscale fraude gaat het om activiteiten waarbij de hand wordt gelicht met wettelijke verplichtingen om inkomen en bestedingen aan de fiscus op te geven. Verborgen economie en fiscale fraude vallen dus zeker niet volledig samen.

Economen hebben geprobeerd de omvang van de verborgen economie (shadow economy) langs indirecte weg te schatten aan d hand van de hoeveelheid contant geld in omloop en het elektriciteitsverbruik. Persoonlijke karaktereigenschappen en de eigen levensovertuiging, alsmede maatschappelijke opvattingen over de aanvaardbaarheid van fraude spelen een rol. De kans dat een individu fraudeert zal daarnaast afhangen van het te behalen voordeel, de waargenomen pakkans, en de sanctie.

K.8 Internationale omgeving

Belastingconcurrentie.

De term 'belastingconcurrentie' doelt op een ontwikkeling waarbij landen elkaar actief beconcurreren door gunstige fiscale faciliteiten te bieden aan investeerders, vermogensbezitters en gekwalificeerde arbeidskrachten.

De mobiliteit van heffingsgrondslagen lopen uiteen. Winsten en vermogens(opbrengsten) kunnen om fiscale redenen betrekkelijk eenvoudig naar andere landen verhuizen.

In het algemeen gesproken vormt de particuliere consumptie een weinig mobiele heffingsgrondslag. De productiefactor arbeid blijkt nog weinig mobiel te zijn. Taalbarrières en culturele verschillen belemmeren tot nu toe dat werknemers in de EU naar een andere lidstaat verhuizen, alleen omdat de belastingen daar minder zwaar drukken. Grond, huizen en bedrijfsgebouwen zijn volstrekt immobiel. Wel zal een hoge belastingdruk zich vertalen in lagere prijzen van onroerende zaken, want kopers houden bij het bepalen van de prijs die zij bereid zijn te betalen uiteraard rekening met de zware fiscale lasten.

Belastingwetgever onder druk.

Verschillende wijzigingen van de belastingwetten uit de afgelopen 20 jaar zijn verklaarbaar als reactie van de Nederlandse wetgever op toenemende internationale belastingconcurrentie.

Drie voorbeelden zijn:

1. Verlaging van het toptarief van de inkomensbelasting (in 2 stappen van 72% naar 52%)

2. Invoering van de vermogensrendementsheffing

3. Verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting

De invoering van de vermogensrendementsheffing (par12.2) was primair een reactie op het wijdverbreide gebruik van belastingbesparende constructies, waarbij belaste inkomsten werden omgezet in onbelaste vermogenswinsten.

Het is mogelijk dat de effectieve belastingdruk stijgt, ondanks een tariefverlaging, wanneer aftrekposten vervallen.

Race to the bottom.

Het is niet uit te sluiten dat nationale overheden in de komende jaren in toenemende mate onder druk staan om zowel de wettelijke als de effectieve tarieven van belastingen met mobiele grondslagen te verlagen. In feite is er dan sprake van: afgedwongen fiscale harmonisatie.

Het alternatief voor dit is dat lidstaten streven naar belastingharmonisatie op vrijwillige basis, met name bij vpb en heffing van inkomstenbelasting over rente en dividend.

Een minder ver gaande optie is dat lidstaten streven naar een zekere coördinatie van hun belastingsystemen. Het gaat hierbij om onderlinge afstemming van regels en het leren van elkaars succesvolle initiatieven. Zonder de vereiste mate van coördinatie van het belastingbeleid van de lidstaten valt een race to the bottom niet uit te sluiten.

Hoofdstuk L: Belastingen en premies.

L.1 Totaalbeeld

De opbrengst van de inkomstenbelasting bleef de afgelopen jaren achter door de toegenomen betekenis van aftrekposten en als gevolg van verschillende tariefverlagingen. De sociale premies konden omlaag doordat minder geld voor uitkeringen nodig was. Het wat gestegen aandeel van de vennootschapsbelasting weerspiegelt de verbeterde winstpositie van ons bedrijfsleven.

Vroeger was er een duidelijk onderscheid te maken tussen directe belastingen en indirecte belastingen. Directe belastingen worden geheven bij belastingplichtigen van wie de wetgever wil dat zij die belasting ook zelf dragen (inkomstenbelasting). Indirecte belastingen worden aan anderen doorberekend (BTW). Ondernemers stellen tegenwoordig echter hogere salariseisen en ze schroeven hun prijzen op, dit om de directe belasting voor een deel af te wentelen op andere deelnemers aan het economisch verkeer. Anderzijds zullen fabrikanten een verhoging van de omzetbelasting of accijnzen soms niet volledig aan hun afnemers doorberekenen, uit vrees anders te veel afzet te verliezen.

L.2 Inkomstenbelasting

Deze belasting wordt via een aanslag geheven. Werkgevers zijn verplicht gedurende het gehele jaar loonbelasting in te houden op het loon van hun werknemers. Pensioenfondsen en instellingen die sociale uitkeringen verstrekken, worden met werkgevers gelijk gesteld. De loonbelasting is een voorheffing. De werkgever houdt geen rekening met aftrekposten die zijn werknemers hebben bij de inhouding van loonbelasting. Dus wordt er te veel loonbelasting ingehouden. Onder bepaalde voorwaarden is de loonbelasting ook de eindheffing en volgt geen aanslag in de inkomstenbelasting meer.

Vennootschappen houden 15% dividendbelasting in op het dividend dat zij aan hun aandeelhouders uitkeren. Ook deze voorheffing mag worden verrekend met de verschuldigde inkomstenbelasting.

Veel mensen hebben aftrekposten, zoals betaalde hypotheekrente. Daarmee houdt de werkgever bij de inhouding van loonbelasting geen rekening. Dus wordt teveel loonbelasting ingehouden. Dan kan iemand al tijdens het lopende jaar aan de inspecteur vragen om teruggaaf van de teveel ingehouden loonbelasting via een negatieve voorlopige aanslag.

Zelfstandige ondernemers en belastingplichtigen die naast hun loon of uitkering niet aan inhouding van loonbelasting onderworpen inkomsten genieten,ontvangen in de loop van het jaar waarover de belasting verschuldigd zal worden al een voorlopige aanslag naar een geschat belastbaar inkomen. Net zoals de loonbelasting kan deze voorlopige aanslag later worden verrekend met de definitieve aanslag inkomstenbelasting.

De heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting is het inkomen dat iemand in een jaar heeft genoten. Wij kennen sinds 2001 een analytisch stelsel, waarbij verschillende inkomensbestanddelen niet worden samengesteld, en tegen afzonderlijke tarieven wordt belast. Er bestaan 3 boxen in dit stelsel. In box 1 wordt je belast naar 4 schijven van 2.45%-52%. In box 2 wordt je belast naar een vast tarief van 25%. In box 3 wordt geacht dat je jaarlijks 4% rendement op nettovermogen maakt, waarover je een vast tarief van 30% verschuldigd bent. Van het nettovermogen is 20.785 euro vrijgesteld.

Deze vermogensrendementsheffing is in feite een vermogensbelasting met een tarief van 1,2%, maar wordt vaak als onrechtvaardig gezien: wie en negatief rendement maakte, moest toch 1,2% van de waarde van e portefeuille aan de fiscus overdragen.

Niet alle inkomsten zijn belast. Zo zijn er vrijstellingen voor door ouders ontvangen kinderbijslag en voor door de Belastingdienst uitgekeerde huurtoeslag en zorgtoeslag. En belangrijk, door particulieren gemaakte vermogenswinsten (bijvoorbeeld verkoop van eigen woningen tegen hogere prijs dan destijds gekocht). Dit geldt voor alle vermogenswinst die privé wordt behaald, zoals bij de verkoop van een kostbaar schilderij of een deel van de effectenportefeuille.

Bij belastingheffing wordt geen rekening gehouden met de inspanning die iemand moet doen om geld te verdienen. Loon van overwerken wordt net zo zwaar belast als de bijstandsuitkering van een werkschuw persoon: mier en krekels betalen evenveel.

Een belasting op basis van het gezinsinkomen ontmoedigt gehuwde vrouwen om te gaan werken (participatiebeslissing) en om meer uren te gaan werken (urenbeslissing).

Bij gehuwd of ongehuwd samenwonende partners is de hoofdregel dat iedere belastingplichtige een aanslag krijgt voor zijn of haar eigen inkomsten. Aftrekbare kosten komen in aanmerking bij degene op wie de uitgaven drukken.

Bij gemeenschappelijke inkomensbestanddelen volgt de fiscus de keuze die partners in de aangifte te maken.

Bij de berekening van de verschuldigde belasting over inkomen in box1 wordt een schijventarief toegepast. Het tarief wordt gesplitst in een aantal schijven. Het tarief bij de opeenvolgende schijven loopt sprongsgewijs op: progressief tarief.

Sinds 1990 worden inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen geheven over een uniforme grondslag, via 1 aanslag. De volksverzekeringen worden geheven over alleen de eerste 2 schijven, met per schijf 17,9% AOW, 1,25 Anw en 12% AWBZ.

Over het belastbaar inkomen in de boxen 2 en 3 wordt alleen inkomstenbelasting geheven, geen premie voor de volksverzekeringen. Dit is een proportioneel tarief met een vast % van 25 (voordelen uit aanmerkelijk belang) en 30 (verschuldigd over fictief inkomen uit sparen en beleggen).

Heffingskortingen.

Algemene heffingskorting.

Iedere belastingbetaler kan aanspraak maken op de algemene heffingskorting van 1987 euro. Mensen zonder eigen inkomen die met iemand samenwonen, krijgen de heffingskorting rechtstreeks door de Belastingdienst uitgekeerd, maar uitsluitend wanneer de verdienende partner voldoende belasting verschuldigd is, daarentegen de aanrechtsubsidie voor de thuiszittende partner kan worden weggestreept. Kostwinners hebben dus een dubbel zo hoge heffingskorting als alleenstaanden, zij het dat hun partner de eigen korting zelf verzilvert.

Individualisering.

Bij een geïndividualiseerde heffing past dat elke partner de eigen heffingskorting alleen kan verrekenen met zelf verschuldigde belasting. De niet-verdiende partner verliest bij de overstap op dit systeem dus de bestaande heffingskorting, tenzij hij/zij alsnog een eigen inkomen gaat verdienen door toe te treden op de arbeidsmarkt.

Splitisingsstelsel.

Het CDA pleitte voor invoering van het splitsingsstelsel, waarbij de inkomens van beide (on)gehuwde partners worden opgeteld, ongeacht de vraag wie het inkomen verdient.

Vervolgens wordt aan elk van beide partners de helft van het gezamenlijke inkomen toegerekend.

De lengte van de schijven en het bedrag van de heffingskortingen dienen volgens de wet jaarlijks te worden aangepast aan de inflatie.

L.3 Premies voor de sociale verzekeringen

Sociale voorzieningen komen ten laste van de algemene middelen van de overheid. Uitkeringen krachtens de sociale verzekeringen worden hoofdzakelijk betaald uit opgebrachte premies. Met name de volksverzekeringen worden daarnaast voor een deel uit de algemene middelen gefinancierd, via rijksbijdragen. De sociale verzekeringen valleen uiteen in volksverzekeringen, de basisverzekering tegen ziektekosten en werknemersverzekeringen.

Volksverzekeringen.

Volksverzekeringen bieden sociale bescherming aan alle ingezetenen. Het bestaat uit de AOW, Anw, en de AWBZ. De Belastingdienst heft 31,15% premie voor de volksverzekeringen over maximaal 33.436 euro inkomen uit werk en eigen woning (box 1). Als gevolg van dit premiegrens is het tarief van de premies degressief. Voor 65-plussers geldt een veel lager tarief van 15,1%(eerste schijf) en 24,05% (tweede schijf). Zij hoeven namelijk geen AOW-premie te voldoen.

Basisverzekering tegen ziektekosten.

Volwassen verzekerden betalen 2 premies voor de zorgverzekering. Ten eerste een nominale premie (een vast bedrag) aan de zorgverzekeraar van hun keuze. Daarnaast heft de Belastingdienst 7,75% Zvw-premie tot aan de premiegrens van de eerste 33.427 euro van het inkomen. De premie voor een aanvullende ziektekostenverzekering hoort echter niet tot de collectieve lasten, omdat mensen de vrije keuze hebben zich al dan niet aanvullend te verzekeren.

Werknemersverzekeringen.

Werknemersverzekeringen beschermen werknemers tegen inkomensverlies als gevolg van ziekte, werkloosheid en langdurige arbeidsongeschiktheid. Hier zijn 3 wetten voor: de Ziektewet, de Werkloosheidswet (WW) en de wet voor Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA, de vroegere WAO).

Premies voor de WW en de WIA worden geheven over het verzekerde brutoloon tot aan de premiegrens van €49.297. Bij de premiegrens voor de WW geldt een premievrije voet (franchise) van €16.965.

L.4 Vennootschapsbelasting

Heffingsgrondslag en tarief.

Net als de inkomstenbelasting wordt de vpb jaarlijks via een aanslag geheven. Grondslag is de belastbare winst die in beginsel net zo wordt berekend als de winst van zelfstandige ondernemers, die daarover inkomstenbelasting moeten betalen.

De vpb kent een tweeschijventarief (tab12.4). Dit is een stuk lager dan de 52% van de inkomstenbelasting. Daarom is het voor zelfstandigen aantrekkelijk om de rechtsvorm bv te kiezen.

Net als bij de inkomstenbelasting zeggen tariefpercentages niet alles over de werkelijke druk van de vpb. De effectieve druk is in de regel lager dan het wettelijke tarief, omdat ondernemingen gebruik kunnen maken van bepaalde fiscale faciliteiten.

In de afgelopen 20 jaar is het wettelijk tarief van de vpb aanzienlijk verlaagd. Dit kan komen door de toenemende belastingconcurrentie die landen elkaar aandoen (par11.8).

Deelnemingsvrijstelling.

Wanneer een in Nederland gevestigde vennootschap (de moeder) ten minste 5% bezit van de aandelen in een andere vennootschap (de dochter), blijven door de moedermaatschappij van de dochter ontvangen dividenden op grond van de deelnemingsvrijheid bij de moeder onbelast. Bijkomende voorwaarde is dat de dochter zelf in enigerlei vorm belasting over haar winst betaalt. Aan dit vrijstellingsstelsel ligt de gedachte ten grondslag dat winst die eenmaal is belast, niet nogmaals moet worden belast.

Dubbele heffing.

Klassiek stelsel: over de aan individuen uitgekeerde winst wordt tweemaal geheven: eerst vennootschapsbelasting en daarna inkomstenbelasting. Er is sprake van een dubbele heffing.

De gevolgen van de dubbele heffing kunnen op verschillende manieren worden verzacht. In de EU is het gematigde klassieke stelsel in opkomst. Hierbij is dividend minder zwaar belast dan andere inkomsten. Sinds 2001 is in Nederland het feitelijk door aandeelhouders genoten dividend belastingvrij. De waarde van het aandelenbezit telt wel mee bij de bepaling van de grondslag voor de vermogensrendementsheffing.

Natuurlijke personen die 5% of meer van het aandelenkapitaal van een nv of bv bezitten, vallen onder een ander regime dan gewone aandeelhouders. Voordelen uit zo’n aanmerkelijk belang zijn tegen 25% belast in box2.

Om de overstap naar de bv af te remmen, blijft bij de heffing van inkomstenbelasting in box1 12% van e ondernemingswinst onbelast, dankzij de MKB-winstvrijstelling.

L.5 Kostprijsverhogende belastingen

Omzetbelasting.

Deze algemene verbruiksbelasting wordt door de consumenten gedragen. Om praktische redenen wordt de BTW niet van de consumenten geheven, maar van de ondernemers die goederen leveren of diensten verrichten.

Van de over zijn eigen omzet verschuldigde BTW mag de ondernemer deze hem door anderen in rekening gebrachte omzetbelasting (de voorbelasting) aftrekken. In feite voldoet elke ondernemer dus alleen het verschil tussen de BTW over zijn totale omzet en de door hem betaalde voorbelasting.

Particulieren mogen goederen voor eigen gebruik invoeren uit andere landen van de EU, zonder dat zij een BTW-aangifte hoeven te doen. Bij invoer van buiten de EU zijn zowel particulieren als ondernemers BTW verschuldigd.

De omzetbelasting kent drie tarieven, het algemene tarief van 19%, het verlaagd tarief van 6% en het nultarief, voor goederen die naar andere landen worden uitgevoerd.

In de EU geldt een algemeen tarief van ten minste 15% en het verlaagd tarief van ten minste 5%.

Accijnzen.

Accijnzen worden geheven bij de aankoop van bepaalde goederen. In de EU mag je maar 3 soorten accijnzen heffen: op alcoholische dranken, op tabaksproducten en op vloeibare brandstoffen.

Milieubelastingen.

De centrale overheid heft inmiddels 7 milieubelastingen. De belangrijkste daarvan is de energiebelasting, die hoofdzakelijk drukt op kleinverbruikers van aardgas en elektriciteit.

Gemeenten en waterschappen heffen voor enkele miljarden euro’s aan milieuheffingen, zoals rioolrecht (par14.3).

Hoofdstuk M: Toepassing van de verdelingsfunctie.

M.1 Inkomen: begrip en verdeling.

De inkomensverdeling valt te beschrijven als: de verdeling over personen dan wel huishoudens of over de productiefactoren arbeid en kapitaal.

Inkomen (Y) = hetgeen iemand in een bepaalde periode geniet. Dit is gelijk aan de som van zijn consumptie (C) en de waardeverandering van zijn vermogen gedurende die periode (W):

Y = C + ΔW

In een markteconomie waar de overheid niet ingrijpt wordt de inkomensverdeling over personen bepaald door de beloning die zij ontvangen voor hun arbeid en kapitaal. Het primaire inkomen is gelijk aan de som van de beloningen die een persoon of huishouden voor beide productiefactoren ontvangt: winst, salaris en vermogensopbrengsten. Het secundaire inkomen wordt berekend uit het primaire inkomen, door rekening te houden met de herverdelende werking van inkomstenbelasting en het stelsel van sociale zekerheid. Om het secundaire inkomen te berekenen, worden de ontvangen inkomensoverdrachten (AOW, kinderbijslag, etc) bij het primaire inkomen opgeteld. Nadat van dit totaal de betaalde inkomstenbelasting en sociale premies zijn afgetrokken, resteert het secundaire inkomen. Het tertiaire inkomen wordt berekend uit het secundaire inkomen door ook rekening te houden met 'gebonden' overdrachten door en aan de overheid. Vb. gebonden overdrachten door de overheid = subsidies op treinkaartje. Deze inkomensoverdrachten kleven aan de consumptie van het gesubsidieerde goed. Andere voorbeelden: studiefinanciering, huurtoeslag. Gebonden overdrachten aan de overheid: omzetbelasting, accijnzen.

Het kenmerkende verschil tussen secundaire en tertiaire inkomensbestanddelen is dat overdrachten in de secundaire sfeer niet, en overdrachten in de tertiaire sfeer wél aan de consumptie van goederen zijn gebonden.

Categoriale inkomensverdeling = macro-economische verdeling van het nationale inkomen over arbeid en kapitaal. De bij het productieproces toegevoegde waarde is gelijk aan de beloning van de productiefactoren arbeid en kapitaal. De arbeidsinkomensquote (AIQ) geeft het arbeidsinkomen van werknemers en zelfstandige ondernemers weer, uitgedrukt als percentage van de in bedrijven toegevoegde waarde. Het spiegelbeeld van de AIQ is de kapitaalinkomensquote (KIQ): het procentuele aandeel van de kapitaalverschaffers in de toegevoegde waarde. AIQ + KIQ = 100% van de netto toegevoegde waarde van de marktsector (tegen factorkosten, exclusief toegevoegde waarde aardgaswinning)

Het beloop van de winstquote en de ontwikkeling van de werkgelegenheid hangen samen. Bovenmatige looneisen – waardoor de AIQ oploopt en de winstquote onder druk staat – doen de banengroei stagneren.

M.2 Inkomensbeleid: doel en instrumenten

In de jaren '60 en '70 was sprake van inkomensnivellering: de verschillen tussen de personele inkomens werden kleiner. In de jaren '80 zijn de inkomensverschillen weer toegenomen (=denivellering). Dit kwam vooral doordat de sociale uitkeringen en het wettelijk minimumloon bij de gemiddeld verdiende lonen achterbleven (ontkoppeling).

De inkomensongelijkheid is de afgelopen periode heel licht toegenomen.

In Nederland kennen we weinig arme huishoudens, vooral door de sociale uitkeringen die een vloer in het nationale inkomensgebouw leggen. Het CBS telt daarnaast de topinkomens niet mee in hun verdeling.

Instrumenten.

Verdeling primair inkomen.

De overheid kan proberen de verdeling van de verdiende inkomens te wijzigen door verandering te brengen in:

• de verdeling van bronnen van inkomen

• de beloning van inkomensbronnen

Het bronnenbeleid kan betrekking hebben op zowel arbeid, ondernemerschap als kapitaal. Door subsidiëring van het onderwijs wordt leren gestimuleerd. Een langetermijneffect van het gevoerde onderwijsbeleid kan zijn dat het aanbod van hoger opgeleiden sneller stijgt dan de vraag. Hierdoor zullen op den duur de salarissen van hoger opgeleiden onder druk komen te staan en worden de traditionele inkomensverschillen geringer.

Een andere vorm van bronnenbeleid betreft het stimuleren van vermogensvorming onder brede lagen van de bevolking.

Daarnaast kan de overheid proberen de beloning van productiefactoren te beïnvloeden. De overheid heeft ook greep op de primaire inkomens door het eigen salarisbeleid. In de jaren '60 en '70 gold voor ambtenaren het trendsysteem, waarbij de ambtenarensalarissen de gemiddelde stijging van de cao-lonen volgden. In de jaren '80 bleven hun salarissen echter bevroren. In de jaren '90 is overgestapt op het ruimtemodel, waarbij de resultaten van loononderhandelingen in bedrijven weer maatgevend zijn.

Verdeling secundair en tertiair inkomen.

De inkomstenbelasting is geschikt om bestaande inkomensverschillen te verkleinen. Herverdeling door alle belastingen en sociale premies samen is betrekkelijk gering.

Inkomensherverdeling wordt niet zozeer bereikt via door de overheid opgelegde heffingen, maar vooral via sociale uitkeringen en subsidies. Sommige van die inkomensoverdrachten, bv bijstandsuitkeringen, komen alleen ten goede aan huishoudens met lage inkomens.

Ten slotte kan de overheid verdelingsbeleid voeren door gesubsidieerde voorzieningen vooral te richten op mensen uit lagere-inkomensgroepen. Voorbeelden zijn te vinden bij het onderwijs, volkshuisvesting en in de zorgsector. In de praktijk bedient de overheid zich vaak van inkomensprijzen. Daarbij is de door gebruikers verschuldigde prijs – de eigen bijdrage dan wel de aanspraak op subsidie – afhankelijk gesteld van het inkomen (aanvullende beurs bij studiefinanciering, huurtoeslag en zorgtoeslag).

M.3 Inkomensbeleid: resultaten

Tabel 13.4, Parade-pen: huishoudens in een rij op basis van hun secundair inkomen. Het begint met de lage inkomens en ze zijn ingedeeld in 10 10%-groepen.

De primaire-inkomensverdeling blijkt tamelijk scheef: de 40% armste huishoudens verdient niet meer dan 11% van het totaal primair inkomen.

Een vergelijking van de verdeling van het primair inkomen met de secundaire-inkomensverdeling: via de inkomstenbelasting en het stelsel van sociale zekerheid weet de overheid de inkomensverschillen in Nederland aanzienlijk te verkleinen.

Een vergelijking van de verdeling van het primair inkomen met de tertiaire-inkomensverdeling: beide komen tamelijk overeen. Anders gezegd: kostprijsverhogende belastingen en aan de consumptie van goederen gebonden subsidies brengen slechts in beperkte mate een verdergaande herverdeling tussen 10%-groepen teweeg.

Via de inkomstenbelasting en het stelsel van sociale zekerheid weet de overheid de inkomensverschillen in Nederland aanzienlijk te verkleinen.

Verder brengen kostprijsverhogende belastingen en aan de consumptie van goederen gebonden subsidies slechts in beperkte mate een verdergaande herverdeling.

M.4 Armoede

Er zijn verschillende definities voor armoede:

1. De koopkracht van huishoudens beneden de lage-inkomensgrens is minder dan die van een huishouden met een bijstandsuitkering in 1979.

2. Relatieve armoedegrens: Een huishouden geldt als arm, wanneer het moet leven van minder dan 50% of 60% van het mondiale inkomen in het betrokken land.

3. Absolute armoedegrens: Het bedrag dat een huishouden nodig heeft om een pakket minimaal noodzakelijke bestedingen te kunnen doen.
   Deze sluit het best aan bij de beleving van de Nederlandse bevolking.
   De groep in de grootste financiële problemen bestaat uit bijstandsontvangers, met name eenoudergezinnen met minderjarige kinderen.

Inmiddels omvat het armoedebeleid een groot aantal maatregelen. Om de arbeidsparticipatie te vergroten, wordt onder andere kinderopvang gesubsidieerd en mogen bepaalde groepen uitkeringsontvangers beperkt bijverdienen, zonder korting op hun uitkering. Alleenstaande ouderen kregen een extra belastingkorting en hun AOW is verhoogd met een toeslag, de tegemoetkoming KOB.

Gemeentelijke armoedebeleid vult deze maatregelen van de rijksoverheid aan, oa door plaatselijke belastingen (voor een deel) kwijt te schelden en de sociale minima financieel te helpen bij de aanschaf van een stadspas.

Ook zijn private initiatieven ontstaan: zo kunnen arme mensen in veel plaatsen voor levensmiddelen bij voedselbanken terecht.

M.5 Herverdeling tussen generaties

Destijds werd de rekening voor de AOW-uitkeringen gelegd bij mensen die nog geen 65 jaar waren. Echter zijn de aanspraken op een AOW-uitkering bij dit omslagstelsel niet verzekerd. De rekening van overheidsmaatregelen die bepaalde generaties bevoordelen moet ooit worden vereffend, doordat andere generaties 'inleveren'.

Nu wordt amper 2/3^e van de AOW-uitgaven via premies gefinancierd, de rest van het bedrag spijkert het Rijk bij ten laste van de algemene middelen (fiscalisering).

Beter gesitueerde, na 1945 geboren ouderen, gaan een houdbaarheidsbijdrage betalen. Ze komen sneller in de derde schijf, aangezien de bovengrens van de tweede schijf jaarlijks slechts met 75% van de inflatie wordt verhoogd.

Tijdens 1983-2005 zagen alle 65+-ers hun uitkering in sommige jaren achterblijven bij de algemene stijging van de welvaart (ontkoppeling).

Fiscalisering en ontkoppeling zetten premiebetalers voor een deel uit de wind, senioren leverden hierdoor in.

Een laatste manier om toekomstige premiestijgingen te beperken is verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd 66/67jaar. Het kabinet-Rutte wil daarmee in 2020 een begin maken.

Het nettoprofijt van de overheid varieert sterk met de leeftijd en het heeft een U-vormig beloop. Kinderen profiteren vooral van de onderwijsuitgaven en betalen nog geen belasting. Mensen tussen de 25 en 55 jaar claimen in verhouding weinig uitkeringen en zij betalen in verhouding het meest aan belasting en sociale premies. Senioren dragen minder belasting en sociale premies af, want zij verdienen minder dan tijdens hun actieve periode en zij hoeven niet langer premie voor de AOW te betalen. Gegeven dit profijtprofiel, valt voor elke aanwezige en nog ongeboren jaargangen het totale profijt van de overheid gedurende de levensloop te bepalen (U-curve). Het nettoprofijt valt te berekenen als het saldo van toekomstige baten en toekomstige lasten.

M.6 De wig

Tussen de arbeidskosten voor de werkgever en het bijbehorende beschikbaar inkomen van de werknemer gaapt een 'wig' die in 2 delen uiteen valt:

1. de werkgeverswig: sociale premies direct voor rekening van de werkgever

2. de werknemerswig: sociale premies en loonbelasting die de werkgever inhoudt op het brutoloon; daarnaast de invloed van de nominale premie voor de ziektekostenverzekering, van algemene fiscale toeslagen en van kinderbijslag.

Het CPB berekent de wig met Microtax. Hiermee valt te becijferen hoeveel belasting en premie fictieve personen bij een gegeven bruto inkomen betalen.

Het beschikbaar inkomen is het netto jaarloon – de vaste premie voor de ziektekostenverzekering en een bedrag wegens het verplichte eigen risico (par10.2). Als gedeeltelijke compensatie ontvangt de modale werknemer zorgtoeslag en kindergebonden budget. Beide zijn inkomensafhankelijk.

Gemiddelde wig.

Het CPB berekent de gemiddelde wig door het verschil tussen arbeidskosten en beschikbaar inkomen uit te drukken als percentage van de arbeidskosten.

Gemiddelde wig = Arbeidskosten – beschikbaar inkomen / arbeidskosten x 100%

Een deel van de werknemers bied gezien het lager beschikbare inkomen minder arbeid aan, of verlaat de arbeidsmarkt. Hierbij telt de werknemerswig + indirecte belastingen. Die zitten verborgen in de prijs van consumptiegoederen.

Bij inzet van arbeid is de gemiddelde wig (zonder de indirecte belastingen) in NL een stuk kleiner dan in omringende lidstaten.

Marginale wig.

De marginale wig laat het verband zien tussen een stijging van de arbeidskosten en de bijbehorende inkomensverbetering van werknemers. Deze wig is medebepalend voor de bereidheid van werknemers om meer uren te werken of om overuren te maken.

Tussen minimum en modaal loopt de gemiddelde wig betrekkelijk snel op, vooral doordat de minimumloner als gevolg van de 'franchise' nauwelijks premie voor de WW hoeft te betalen. Tussen modaal en dubbelmodaal zwakt de oploop van de gemiddelde wig af, doordat over loon boven de premiegrens niet langer premie voor de werknemersverzekeringen is verschuldigd.

M.7 Koopkrachtgevolgen van overheidsbeleid.

Kritiek:

• De koopkracht zou sterker zijn gedaald dan uit de cijfers blijkt (statisch koopkrachtoverzicht)

• Gemillimeter achter de komma ligt bij mensen die het economische voor de wind gaat niet goed.

• De huishoudentypen uit de cijferexercities zouden steeds minder representatief zijn (uit de wetenschap kritiek).

• Het werken met een gemiddeld inflatiecijfer leidt tot vertekening.

Met de koopkrachtradar is de spreiding van de koopkrachtveranderingen te zien.

M.8 Valkuilen van de verzorgingsstaat

Zolang inkomensprijzen gebruikt (afhankelijk van het inkomen dus) drukken zij huishoudens in de val: méér verdienen is weinig of niet lonend.

Armoedeval.

Hoger brute inkomen betekent meer belasting en sociale premies en een verlies van deel van toeslagen.

De ene mogelijkheid om het probleem aan te pakken is alle inkomensprijzen af te schaffen. Voortaan ontvangen alle gebruikers van overheidsvoorzieningen even weinig subsidie, of ze moeten ongeacht hun inkomen uit eigen zak een even hoge bijdrage betalen. Echter kunnen mensen met een laag inkomen na de subsidievermindering of bij hogere eigen bijdragen (veel) minder gebruik van gesubsidieerde voorzieningen maken. De andere mogelijkheid is subsidies onafhankelijk van het inkomen maken.

Huishoudens die voor hun levensonderhoud zijn aangewezen op een bijstands- of werkloosheidsuitkering worden geconfronteerd met een marginale druk van nagenoeg 100%.

Wie dit overkomt zit gevangen in de werkloosheidval, omdat werken nauwelijks loont.

Werkloosheidsval en reseveringslonen.

Veel huishoudens met een uitkering zitten in de werkloosheidsval: werken loont nauwelijks, want daarvoor is hun reserveringsloon te hoog.

Herintredersval.

Als de niet buitenshuis werkende partner van een minimumloner overweegt zelf ook half time tegen het minimumloon te gaan werken, neemt het beschikbaar inkomen slechts met 11% toe. Deze huisvrouw zit in de herintredersval: tenzij haar reserveringsloon erg laag is, loont het bijna niet om buiten de deur te gaan werken.

Earned income tax credit.

Het probleem van de werkloosheidsval krimpt naarmate uitkeringsontvangers er bij het aanvaarden van een baan netto meer in inkomen op vooruitgaan. De inkomensverbetering neemt toe bij invoering van een 'earned income tax credit' (EITC). Dit is een korting op de verschuldigde inkomstenbelasting, waarvan alleen werkenden profiteren. Wij kennen in Nederland al de arbeidskorting. Deze versmalt de armoedeval, maar heeft als bijkomend voordeel dat de marginale druk voor niemand stijgt, omdat de arbeidskorting in Nederland niet wordt afgebroken naarmate de inkomsten uit arbeid toenemen.

Vervangingsratio.

De vervangingsratio geeft de verhouding weer tussen de netto-uitkering en het nettoloon.

Het gemiddelde staat op 65%. Het gemiddelde nettoloon is dus 1,5 (100/65) keer zo hoog als de gemiddelde netto uitkering. De vervangingsratio groeit, dus het aanvaarden van werk wordt financieel aantrekkelijker.

Hoofdstuk N: De overheidslaag: gemeenten en provincies.

N.1 Taakverdeling tussen bestuurslagen

Staatsrechtelijke benadering.

De taken tussen bestuurslagen van de overheid is concreet af te bakenen via een staatsrechtelijke benadering en vanuit een economische invalshoek (hierbij moet het ruimtelijk bereik van overheidsactiviteiten de doorslag geven).

Autonomie = de bevoegdheid van gemeenten om hun eigen zaken te regelen.

Medebewind = decentrale overheden moeten de door het Rijk opgelegde taken vervullen.

Economische benadering:

• Stabilisatiefunctie: het stabilisatiebeleid is bij uitstek een taak van de centrale overheid om nationale bestedingen te stimuleren, dit kan niet door gemeente of provincie.
  Het voeren van het conjunctuurbeleid blijft traditioneel voorbehouden aan de centrale overheid.
  Voor decentrale overheden is een rol weggelegd bij het economische structuurbeleid, bv door industrieterreinen aan te leggen en gunstige vestigingsvoorwaarden voor het plaatselijke bedrijfsleven te scheppen.
   

• Verdelingsfunctie: De centrale overheid bepaalt het algemene inkomensbeleid. Gemeenten worden echter wel ingeschakeld bij de uitvoering ervan. Gemeenten hebben bv. hun eigen armoedebeleid, dit gemeentelijke minimabeleid omvat het verstrekken van bijzondere bijstand. Het gevolg is dat bijstandontvangsten in de ene gemeente een stuk beter af zijn dan in andere gemeenten.
  Aangezien gezinnen deze inkomensondersteuning kwijtraken zodra zij wat meer verdienen dan het wettelijk minimumloon, maken zulke lokale regelingen de armoedeval (par13.8).
   

• Allocatiefunctie: Bij de productie van voorzieningen hebben decentrale overheden veel meer mogelijkheden om een eigen beleid te voeren, omdat het profijt van veel voorzieningen wordt genoten door mensen die binnen een beperkt gebied wonen. De overheid zorgt er echter wel voor dat bepaalde voorzieningen in alle gemeenten aanwezig zijn.

Centralisatie en decentralisatie.

Aanvankelijk heerste er in Nederland een centralisatie. De overheid kreeg steeds meer invloed op het plaatselijke en het provinciale voorzieningenniveau. De autonomie van de decentrale overheden werd ingeperkt en taken werden steeds meer in medebewind uitgevoerd.

De centralisatie was te ver doorgeschoten. Het streven naar decentralisatie valt te motiveren met het subsidiariteitsbeginsel. Dit betekent dat taken alleen worden behartigd door een hogere bestuurslaag als uitvoering door een lagere bestuurslaag ondoelmatig is.

Voors en tegens van decentralisatie.

Voordelen:

• Voorzieningen zijn beter afgestemd op de voorkeuren van de burgers dan als een ‘hogere’ bestuurslaag eenheidsworst serveert.

• Kan leiden tot grotere betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuur.

• Het bevordert beleidsinnovatie: gemeenten kiezen verschillende oplossingen.
  Goed werkend beleid kan vervolgens door andere andere gemeenten worden overgenomen.

• Het overnemen van succesvol beleid wordt versterkt door maatstafconcurrentie. Bij de rijksoverheid kunnen kiezers de prestaties van landelijke politici moeilijk objectief beoordelen. De situatie in andere landen is vaak onvergelijkbaar. Door dit gebrek aan transparantie hoeven landelijke politici maar beperkt rekenschap af te leggen. Gemeenten zijn onderling veel beter vergelijkbaar dan landen.

Al deze voordelen treden alleen op als gemeenten hun taken naar eigen inzicht uitvoeren.

Nadelen:

• Maakt de besluitvorming eerder kwetsbaar voor corruptie, eigen belangen van lokale bestuurders, dorps- en vriendjespolitiek. Bovendien spelen NIMBY-effecten(not in my backyard) een veel grotere rol: de plaatselijke bevolking en bestuurders zullen vaak proberen projecten tegen te houden die hogere belangen dienen, maar voor de eigen gemeente nadelig uitpakken.

• Grensoverschrijdende externe effecten van lokaal of provinciaal beleid en optimale schaal van de productie van overheidsvoorzieningen. Hoe kleiner de geografische eenheid die beleid maakt, hoe groter de kans dat omliggende gebieden door dat beleid worden geraakt. Omdat die externe effecten de beslissers zelf niet raken, wordt met deze effecten weinig rekening gehouden.

Voor overheidsvoorzieningen is soms een minimale schaal nodig. Door uitbesteding of samenwerking van gemeenten zijn schaalvoordelen vaak toch wel te realiseren. Zo wordt vuilnis in kleine gemeenten vaak door een particulier bedrijf of een naburige gemeente ingezameld.

• Gemeenten voeren in toenemende mate complexe taken uit.

Ruimtelijke externe effecten.

De activiteiten van een gemeente kunnen grensoverschrijdende effecten hebben. Zo profiteren inwoners van aangrenzende gemeenten van voorzieningen die een centrumgemeente tot stand brengt. Er is dan sprake van ruimtelijke externe effecten (spill-overs). Inwoners van aangrenzende gemeenten profiteren wel van de voorzieningen, maar zij betalen niet mee aan belasting hiervan. Om deze onevenwichtigheid oplossen zijn er 2 opties.

Ten eerste zouden de niet-inwoners de volledige prijs van de voorziening moeten betalen en de eigen inwoners moeten een forse korting krijgen (zij betalen immers belasting). Maar vaak is prijsdifferentiatie bij collectieve voorzieningen technisch niet mogelijk of brengt het hoge uitvoeringskosten met zich mee.
Ten tweede, deze optie is het meest verkozen, horizontale of verticale compensatie voor de centrumgemeente. Bij horizontale compensatie dragen omliggende gemeenten bij in de kosten die de centrumgemeente moet maken. Bij verticale compensatie stelt het Rijk de centrumgemeente schadeloos via een bijdrage in de financiering van voorzieningen die ook aan inwoners van omliggende gemeenten ten goede komen.

De overheid hanteert niet altijd de gemeentelijke gebieden.

Door de verschillende bestuurlijke lappendekens die ontstaan (politieregio's, arrondissementen), ontwikkelt zich er een 4e bestuurslaag tussen provincies en gemeenten.

N.2 Uitgaven

Uitgaven zijn de in een jaar verrichte betalingen. De lasten geven aan welk deel van in diverse jaren gedane betalingen op de begroting van een bepaald jaar drukken.

Decentrale overheden passen in hun boekhouding het stelsel van baten en lasten toe. De totale lasten dienen in beginsel ten minste gedekt te zijn door de beschikbare baten.

De uitgaven bestaan uit lopende uitgaven en kapitaaluitgaven. De lopende uitgaven (salarissen, uitkeringen, subsidies, etc.) moeten worden betaald uit lopende middelen (belastingen, van het Rijk ontvangen uitkeringen). De kapitaaluitgaven omvat investeringen voor het bouwrijp maken van gronden en voor de volkshuisvesting, de bouw van kantoren en de aanleg van wegen en bruggen, verstrekte leningen en deelnemingen in bedrijven. Wanneer een gemeente kapitaaluitgaven dekt ten laste van de lopende middelen, neemt het vermogen van de gemeente toe.

N.3 Inkomsten

Ontvangsten zijn de in een jaar ontvangen bedragen. De baten laten zien welk deel van de in diverse jaren ontvangen betalingen ten gunste van de begroting van een bepaald jaar komen.

De decentrale overheden bekostigen hun uitgaven uit 4 bronnen:

1. Eigen middelen:

   1. 1. Belastingen

      2. Gemeentelijke onroerendezaakbelastingen

      3. Retributies (= betalingen voor verleende diensten, zoals afvalstoffenheffing)

      4. Baten via de uitgifte van bouwrijp gemaakte grond

      5. Baten uit inkomsten uit financieringsactiviteiten.

2. De algemene uitkering van de rijksoverheid

3. Specifieke uitkeringen van de rijksoverheid.

4. Leningen.

N.4 Belastingen

Betekenis van eigen belastingen.

Gemeenten e provincies mogen alleen belastingen of heffingen opleggen wanneer de wet dit uitdrukkelijk mogelijk maakt.

Bij een kleine rol voor eigen belastingen en een hoge algemene uitkering doet zich het flypaper effect voor. Het geldt van de algemene uitkering blijft als het ware plakken op de plaats waar het terechtkomt, zoals insecten aan vliegerpapier blijven plakken.

De onroerendezaakbelastingen zijn goed voor 80% van de gemeentelijke belastingontvangsten. Provincies heffen slechts 1 algemene belasting, in de vorm van een opslag op de door het Rijk geheven motorrijtuigenbelasting.

Onroerendezaakbelastingen.

Het voordeel van ozb is dat deze heffingsgrondslag, in vergelijking met de gezinsinkomens, niet mobiel is en minder gevoelig is voor conjuncturele schommelingen. Daarmee zijn gemeenten verzekerd van een betrekkelijk stabiele opbrengst.

De ozb worden geheven van huiseigenaren en van eigenaren én gebruikers van niet-woningen (winkels, kantoren). De maatstaf voor de heffing is de waarde in het economisch verkeer.

Iedere gemeente stelt zelf de ozb-tarieven vast. Wel hanteert de centrale overheid sinds 2008 een macronorm voor de toelaatbare stijging van de ozb-opbrengst. Neemt die in een bepaald jaar met meer dan een bepaald percentage (3,5%) toe, dan dreigt de centrale overheid met een korting op de algemene uitkering uit de het gemeentefonds.

N.5 Algemene uitkering

Decentrale overheden mogen hun van het Rijk ontvangen algemene uitkering naar eigen inzicht uitgeven.

Die uitkering loopt via het gemeente fonds en provinciefonds. Bij de verdeling van de uitkering over de decentrale overheden gelden zoveel mogelijk objectieve maatstaven. Het doel is dat elke gemeente en provincie een gelijke capaciteit te verschaffen om een redelijk geacht peil van voorzieningen tot stand te brengen.

Bij de verdeling van het geld uit het gemeentefonds worden rond de 60 maatstaven gebruikt. De belangrijkste daarvan zijn het aantal inwoners en het aantal woonruimten. Opvallend is de in 1997 geïntroduceerde negatieve inkomstenmaatstaf ozb-waarde, die grote invloed heeft op het bedrag dat gemeenten ontvangen.

In de bijt van het gemeentefonds zwemmen twee vreemde eenden: integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen.

Artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet biedt de mogelijkheid van een aanvullende bijdrage op de algemene uitkering. Zo’n bijdrage kan worden toegekend aan een individuele gemeente als haar algemene middelen flink tekortschieten en haar inkomsten al tot een redelijk peil zijn opgevoerd: artikel 12-gemeenten.

N.6 Specifieke uitkeringen

Doeluitkeringen zijn bestemd voor de bestrijding van de kosten van bepaalde taken of activiteiten (bv. bekostiging van onderwijs, bijstandsuitkeringen en stadsvernieuwing). Bij zogeheten 'brede' doeluitkeringen ontbreken gedetailleerde voorschriften en bestaat ruimte voor het voeren van een eigen beleid. Bij gewone doeluitkeringen bestaan echter wel voorschriften en geen eigen ruimte.

De rijksoverheid hanteert een veelheid van motieven om specifieke uitkeringen te verstrekken. Soms is de overheid van mening dat een te lage prioriteit aan voorzieningen wordt gegeven (paternalistisch motief). Bij andere voorzieningen is de overheid van oordeel dat deze evenwichtig over het gehele land dienen te worden gespreid, bv. onderwijs (gelijkheidsmotief). In weer andere gevallen tracht het Rijk het ontstaan van te grote verschillen tussen bepaalde regio's tegen te gaan (knelpuntenmotief).

Doeluitkeringen kunnen in 2 groepen worden verdeeld. De meeste zijn gebaseerd op een normeringsstelsel, waarbij niet de werkelijke kosten van gemeenten worden vergoed, maar genormeerde kosten. Dit geeft gemeenten een permanente prikkel om opgelegde taken zo doelmatig mogelijk uit te voeren. Bij overschrijding van de norm moet de gemeenten of provincie de uitgaven aanvullen ten laste van de eigen middelen. Er zijn ook uitkeringen die lopen via een declaratiestelsel, waarbij achteraf de werkelijk door decentrale overheden gemaakte kosten worden vergoed (hier ontbreekt de prikkel).

Hoewel algemene uitkeringen in theorie een betere allocatiefunctie opleveren, hebben specifieke uitkeringen voor politici en bureaucraten op centraal niveau het voordeel dat zij de touwtjes in handen houden, want 'wie betaalt, bepaalt'.

De laatste jaren zijn de doeluitkeringen verminderd: het aandeel van specifieke uitkeringen in de inkomsten van decentrale overheden is aanzienlijk gedaald. Maar daar staat wel tegenover van de bedragen die de rijksoverheid als integratie- of decentralisatie-uitkering verstrekt. Zoals gezegd gaat daar een normerende werking van uit. Lokale politici hebben het gevoel dat deze gelden moeten worden besteed voor het label waaronder ze vanuit Den Haag beschikbaar worden gesteld. Dit flypaper effect kan ten koste gaan van een optimale allocatie van collectieve middelen, waarbij op plaatselijk niveau voorzieningenpeil en belastingoffers tegen elkaar worden afgewogen.

N.7 EMU-saldo

Gemeenten en provincies zijn wettelijk verplicht hun begroting structureel in evenwicht te hebben. Voor decentrale overheden is een sluitend saldo van baten en lasten dus de begrotingsnorm (baten-lasten-stelsel). Bij het macro-economische beleid geldt een andere norm: het EMU-tekort mag niet groter zijn dan 3% van het BBP. Het tekort van de decentrale overheden is medebepalend voor het EMU-saldo van de gehele collectieve sector.

N.8 Vermogenspositie

De vermogenspositie van decentrale overheden kan in beginsel worden afgeleid uit hun balans.

De balans vormt een onderdeel van de jaarrekening waarmee het bestuur van de gemeente of provincie achteraf verantwoording aflegt over het financieel beheer in een zojuist verstreken begrotingsjaar. Het eigen vermogen valt te bepalen door de schulden en getroffen voorzieningen op de waarde van de bezittingen in mindering te brengen.

Hoofdstuk O: Waarom een Europese Unie?

O.1 Doelstellingen en instrumenten van de Unie

Nederland maakt deel uit van de EU, een samenwerkingsverband van 27 landen. De EU streeft onder andere naar financiële en economische integratie. Daarom is er een gemeenschappelijke markt tot stand gebracht.

Het Verdrag van Maastricht (1992) noemt de voorwaarden waaraan de overheidsfinanciën moeten voldoen, wil een lidstaat kunnen meedoen aan de inmiddels functionerende muntunie.

Bij de samenwerking tussen landen zijn 2 basismodellen te onderscheiden:

1. intergouvernementele samenwerking

2. de communautaire methode

In het intergouvernementele model werken regeringen van de lidstaten samen op basis van multilaterale verdragen. Ieder land behoudt zijn soevereiniteit, maar stemt zijn beleid af op dat van de anderen.

Bij de communautaire methode daarentegen dragen de lidstaten een deel van hun beslissingsmacht over aan gemeenschappelijke instellingen, die zelfstandig besluiten kunne nemen die verbindend zijn voor de lidstaten en hun burgers. In zijn meest ver doorgevoerde vorm leidt dit to een federatie, zoals de VS van Amerika.

De EU is in wezen een mengvorm van beide samenwerkingsmodellen.

EU-verdag formuleert onder andere doelstellingen van de Unie op sociaaleconomisch gebied:

• Bevorderen van een evenwichtige economie.

• Streven naar stabiele prijzen.

• De EU vestigt een economische en monetaire unie, met als gemeenschappelijke munt de euro. (muntunie)
  Het centraal stellen van het prijsmechanisme betekent overigens niet dat de Unie kiest voor een beleid van laissez faire: de overheid komt in de economie niet of nauwelijks tussenbeide. Integendeel, waar dat gewenst is kunnen uitkomsten van het prijsmechanisme worden bijgesteld, bv omdat bescherming van het milieu of sociale overwegingen daar om vragen. Dit strookt met de uitgangpunten van een:

• sociale markteconomie.

Het EU-verdrag bepaalt op welke gebieden de Unie bevoegd is maatregelen te treffen (de competences).

Op een groot aantal terreinen is sprake van gemengde bevoegdheden (shared competences), zoals bij het landbouwbeleid, de energievoorziening, transport, etc. Hier kunnen lidstaten eigen regelingen treffen voor zover deze het EU-beleid niet doorkruisen, maar ‘Brussel’ houdt het laatste woord.

Waar zowel de EU als de lidstaten bevoegd zijn, geldt allereerst het subsidiariteitsbeginsel: de EU mag/moet optreden als – gelet op grensoverschrijdende effecten- nationaal handelen minder doelmatig is. Bij de taakverdeling tussen Europa en de lidstaten geldt verder het proportionaliteitsbeginsel: de Unie moet mat houden bij haar bemoeinissen op terreinen waar zij bevoegd is.

O.2 De Instellingen en begroting van de Unie

Instellingen.

De Europese raad bestaat uit de staatshoofden en de regeringsleiders van de lidstaten. Taak: nieuwe impulsen geven aan de economische en politieke integratie en algemene politieke richtsnoeren voor het belei vast te stellen.

Raad van ministers (raad van de EU) bestaat uit ministers van de lidstaten, die de belangen van hun land behartigen conform besluiten in de nationale hoofdsteden. Het houdt oa toezicht p het begrotingsbeleid van de lidstaten, en hij besluit over nieuwe wetgeving zoals voorgesteld door de Commissie.

Initiatieven voor het te voeren beleid en de voorbereiding van besluiten liggen in handen van de Europese Commissie – het dagelijks bestuur van de EU.

Het Europees Parlement vertegenwoordigt de bevolking van de Unie en wordt sinds 1979 om de 5 jaar rechtstreeks gekozen.

Begroting.

De EU-begroting heeft betrekking op het kalenderjaar. De uitgaven worden aangeduid als 'kredieten'. Kastuitgaven heten 'betalingskredieten'. De 'vastleggingskredieten' geven aan tot welk bedrag in een bepaald jaar verplichtingen mogen worden aangegaan. De begroting dient in evenwicht te zijn. Tekortfinanciering op communautair niveau is dus uitdrukkelijke verboden. De begroting is pas definitief vastgesteld nadat de voorzitter van het Parlement zijn handtekening daaronder heeft geplaatst.

Afspraken over de toegestane groei van de uitgaven liggen vast in een Inter-Institutioneel Akkoord dat de Raad, de Commissie en het Parlement telkens voor 7jaar sluiten.

Tegenwoordig ligt voor een aantal jaren tegelijk het maximale bedrag vast dat in een bepaald jaar mg worden uitgegeven (het totaal aan betalingskredieten). Onder dit plafond zijn de uitgaven onderverdeeld in een aantal categorieën. Voor elk van deze categorieën worden de maximaal aan te gane verplichtingen (vastleggingskredieten) aangegeven. Deze verplichtingenplafonds slaan neer in de 'Financiële Perspectieven', het meerjarenkader voor de Europese financiën.

De twee voornaamste uitgavencategorieën zijn het groeibeleid en het landbouwbeleid.

Houdbare groei.

Om een evenwichtige economische groei te bevorderen wenst de Unie onderzoek en innovatie te stimuleren, bestaande regionale inkomensverschillen te verminderen, de werkgelegenheid te verbeteren en de samenhang in de EU te versterken (cohesie).

Landbouwbeleid.

Ook bestaat er het Gemeentelijk Landbouw Beleid (GLB), dit is bedoelt om de doelmatigheid van de agrarische productie te verbeteren en voldoende voedselproductie binnen de Unie te verzekeren, dit om in crisissituaties niet afhankelijk te zijn van derde landen. Ook wil het een redelijk inkomen aan boeren verschaffen. Tevens wil het producenten beschermen tegen prijsfluctuaties: prijssteun voor boeren.

Inkomsten.

De EU kan beschikken over eigen middelen uit drie bronnen:

1. douanerechten en landbouwheffingen, die lidstaten aan de buitengrens namens de Unie heffen op invoer uit derde landen.

2. De btw-afdracht: een % van de geharmoniseerde btw-grondslag van de lidstaten.

3. Een jaarlijks vast te stellen afdracht op basis van het BNI (bruto nationaal inkomen) van de lidstaten.

Het saldo van afdrachten aan een ontvangsten uit de EU-begroting bepaalt de nettopositie van een lidstaat.

De Nederlandse regering berekent de netto positie van de EU-lidstaten doorgaans volgens een boekhoudkundige definitie. Volgens deze definitie was Nederland in 2008 een nettobetaler; het betaalt meer aan de Unie dan dat het ontvangt.

De Commissie-definitie geeft als uitkomst in het algemeen kleinere verschillen tussen de negatieve en positieve netto posities van de lidstaten.

O.3 Economische en Monetaire Unie

Per 1 januari 1999 is de Economische en Monetaire Unie verwezenlijkt door de valuta van 11 lidstaten onlosmakelijk aan elkaar te koppelen en deze valuta per 1 januari 2002 te vervangen door een gemeenschappelijke munt: de euro.

Voordelen muntunie

De EMU versterkt de economische integratie van de deelnemende lidstaten enorm. Voor het bedrijfsleven zijn de onzekerheden als gevolg van fluctuerende wisselkoersen bij transacties binnen het eurogebied verdwenen. Daarnaast zijn de prijzen doorzichtiger geworden door 1 munt, wat leidt tot meer concurrentie (transparante markten). Verder dalen de transactiekosten va het grensoverschrijdende betalingsverkeer in de eurozone fors, omdat het omwisselen van nationale munten tot het verleden hoort.

Een nadeel is echter het grote besmettingsgevaar bij en financiële crisis.

Het belangrijkste, maar niet te kwantificeren voordeel van de muntunie is dat het vertrouwen in de bestendigheid van de economische samenwerking toeneemt.

Nadelen muntunie

Deelnemende landen van de eurozone zijn 2 instrumenten kwijt waarmee de overheid en de centrale bank de gang van zaken in de economie voordien konden bijsturen: wijziging van de wisselkoers en van de geldmarktrente.

In het eurogebied stemt de Europese Centrale Bank (ECB) het rentebeleid af op de ontwikkelingen in de muntunie als geheel, en niet op de situatie in afzonderlijke lidstaten.

Coördinatie van het financieel-economisch beleid.

Doen landen eenmaal mee aan een muntunie, dan is het zaak dat zij hun economische beleid goed op elkaar afstemmen. Om de coördinatie van het economische beleid te verzekeren, is in het EU-Verdrag een procedure verankerd waarbij de lidstaten elkaars economische beleid in de gaten houden. Daarnaast gelden 4 verbodsbepalingen:

1. geen buitensporige overheidstekorten.

2. geen monetaire financiering: Lidstaten mogen geen krediet opnemen bij de Europese of nationale centrale bank.

3. geen voorkeursbehandeling voor overheden bij de toegang tot de kapitaalmarkt. Pensioenfondsen of beleggers mogen niet gedwongen worden om in nationale overheidsschuld te beleggen.

4. geen 'bail out' van landen die in de problemen. Verboden om andere lidstaten die in nood zijn te hulp te schieten door zich voor aflossing en rentebetalingen van de schulden van die lidstaat garant te stellen. Van een buitensporig tekort is sprake als het feitelijk EMU-tekort van de overheid boven 3% van het bbp ligt.

Als toezichthouder bespreekt en beoordeelt de Ecofin Raad het in de afzonderlijke lidstaten gevoerde economische beleid aan de hand van door de Commissie opgestelde landenrapporten. Voorts toetst de Ecofin of lidstaten zich houden aan de hiervoorgenoemde normen en op middellange termijn (1) naar het afgesproken niveau voor het structurele begrotingssaldo toewerken en (2) waar van toepassing streven naar een overheidsschuld van minder dan 60% v/h bbp.

Bij een buitensporig tekort wordt eerst een waarschuwing uitgedeeld en als dat niet helpt volgt een sanctie. Deze bestaat eruit dat de lidstaat verplicht is een omvangrijk renteloos deposito bij de Commissie aan te houden.

O.4 Het gemeenschappelijke monetaire beleid

Met ingang van 1999 wordt het monetaire beleid in het eurogebied bepaald door het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Tien leden van de EU nemen niet deel aan de muntunie, maar zijn wel aangesloten bij het ESCB. De centrale banken van de 17 lidstaten die wel deelnemen vormen samen met de ECB het eurosysteem.
Het ESCB bestaat uit de Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale centrale banken. Het ESCB heeft tot taak de prijsstabiliteit te handhaven.

De spil van het monetaire beleid is de rentecorridor. De bovengrens is de rente die de ECB in rekening brengt als een bank een beroep doet op de marginale beleningsfaciliteit.

Binnen de rentecorridor stuurt de ECB de rente wekelijks/dagelijks bij via zogeheten openmarkt-transacties: de aankoop en verkoop van schuldtitels. De rente die banken elkaar in rekening brengen (de geldmarktrente) schommelt normaal rondom het door deze transacties bepaalde tarief.

Andere mogelijke instrumenten om de geldmarkt af te romen zijn valutaswaps en de uitgifte van ECB-schuldcertificaten. Bij een valutaswap verkoopt de ECB buitenlandse deviezen, waarbij teven een omgekeerde transactie wordt gesloten voor de aankoop van hetzelfde bedrag aan deviezen in de nabije toekomst. Banken leveren dus gedurende een bepaalde periode euro’s in bij de centrale banken in ruil voor buitenlandse valuta’s waardoor de geldmarkt verkrapt.

O.5 De economische crisis.

2008: wereldwijde kredietcrisis.

De grote vraag naar krediet zou de (lange) rente normaal gesproken opdrijven. Maar China en de olieproducerende landen boeken grote overschotten op de lopende rekening van hun betalingsbalans. Zij brengen die spaaroverschotten op westerse kapitaalmarkten onder. Hierdoor blijft de rentestijging vooralsnog beperkt.

Inmiddels raken marktpartijen het zicht kwijt op debiteurenrisico’s die zij lopen (de kans dat een lening niet wordt terugbetaald), doordat deze risico’s zijn versleuteld via financiële innovaties. Bovendien geven kredietbeoordelaars (credit rating agencies) vaak te hoge waarderingen. Achterliggende oorzaken van de kredietcrisis zijn ondeugdelijk gebleken theorieën over de (perfecte) werking van financiële markten, de deregulering van financiële instellingen vanaf de jaren 70-80 en soms onvoldoende doortastend optreden van toezichthouders.

De risicovolle manier van opereren van sommige systeembanken komt onder andere tot uiting in onzorgvuldige risicomanagement en te lage kapitaalbuffers: te weinig eigen vermogen ten opzichte van de uitstaande leningen en de daaraan verbonden risico’s.

Een aanzienlijk deel van de lidstaten verzet zich tot nu toe tegen automatische sancties bij schending van begrotingsafspraken.

Vanaf 2008 verlagen de Fed en de ECB de officiële rente (refirente) met ongekend grote stappen.

Door rentemarge – het verschil tussen de rente die banken zelf betalen en de rente die zij aan hun klanten in rekening brengen – te verbreden, kunnen banken hun winst opvoeren. Als zij die winst niet uitkeren, wordt hun balanspositie sterker.

In een poging ook de lange rente omlaag te krijgen, voert de Federal Reserve ee beleid van kwantitatieve verruiming. De Fed koopt massaal obligaties op, vooral van de Amerikaanse overheid. Door de toegenomen vraag stijgt de koers en daalt de rente.

Meer regulering, scherper toezicht.

Het prudentieel toezicht wordt daarom momenteel aangevuld en versterkt via zwaardere toezichtstructuren.

De Nederlandsche Bank focust haar toezicht sinds de crisis sterker op onder andere strategie, management en gedrag van de banken. Daarnaast zijn de eisen voor liquiditeit (beschikken over voldoende middelen om op de korte termijn betalingen te kunnen verrichten) en solvabiliteit (aanwezigheid van voldoende eigen vermogen bij een bank) aangescherpt.

Het Bazels comité – dat opereert onder de vleugels van de Bank voor Internationale Betalingen – heeft hiertoe nieuwe regels uitgevaardigd (‘Bazel III’) om de kapitaalbuffers van de banken in de loop van de komende jaren te versterken.

Begin 2011 wordt de Europese Stabiliteitsautoriteit operationeel (European Systemic Risk Board-ESRB)

Daarnaast gaan drie ‘waakhonden’, de European Sypervisory Authorities (ESAs) zicht houden op de toepassing van EU-regels door nationale toezichthouders.

Tussen de grote industrielanden (G20) bestaat overeenstemming dat de financiële sector moet meebetalen aan de kosten van de crisis. Een manier om dit te bereiken: invoering van een bankenbelasting.