Een inleiding tot het Europees recht - Chapter 1

Wegwijs in het Europees recht

De belangrijkste bronnen van Europees recht zijn het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Werkingsverdrag (VWEU). De laatste geeft regels over de precieze uitwerking van het algemene kader van de EU. In de praktijk is het Werkingsverdrag het belangrijkst. Met het nieuwe Verdrag van Lissabon is er nu alleen nog sprake van de Europese Unie. Hiermee is er een einde gekomen aan de structuur van drie verschillende pijlers, omdat het Werkingsverdrag en het EU-Verdrag dezelfde juridische status hebben.

Zowel de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon als het Grondwettelijk Verdrag, dat vooraf ging aan het Verdrag van Lissabon, hebben een bijzondere geschiedenis. Het Grondwettelijk Verdrag is ontstaan door een conventieprocedure. In de Verklaring van Laeken staat het mandaat voor deze Conventie. Hierin werd onder andere genoemd dat een vereenvoudiging van de besluitvorming en een meer heldere afgrenzing van de bevoegdheden binnen de EU wenselijk was.

De Europese Grondwet heeft veel invloed gehad op het Verdrag van Lissabon. Zo komen structuur en terminologie grotendeels overeen. Er zijn echter verschillen. Bij het Grondwettelijke Verdrag zou er één Grondwet ontstaan voor alle EU-lidstaten. Dit werd dan ook door de Raad van State in Nederland gezien als een grondwetsherziening. Het Verdrag van Lissabon was volgens de Raad van State echter een verdrag dat paste in de ontwikkeling van de EU. De vraag is of zij hier gelijk in hebben, omdat het Verdrag van Lissabon inhoudelijk gezien vrijwel overeenkomt met het Grondwettelijk Verdrag.

De uitleg, het toepassen en de nadere uitwerking van het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag zijn ook belangrijke rechtsbronnen van de Europese Unie. Omdat het Werkingsverdrag erg lijkt op het oude EG-Verdrag, zijn verwijzingen naar de rechtspraak uit deze EG-periode nog steeds relevant.

Naast het primaire recht binnen de EU (Werkingsverdrag en EU-Verdrag), bestaat het secundaire recht. Dit recht komt tot stand aan de hand van het primaire recht. Het bestaat uit besluiten, verordeningen en richtlijnen. Secundair recht kan gevonden worden via EUR-Lex, door een volgnummer en een jaartal te gebruiken, en wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. In dit blad bestaat een L-serie, met wetgeving, en een C-serie, met voorstellen voor regelgeving en bekendmakingen.

Een derde belangrijke rechtsbron is de rechtspraak. Rechtsprekende instanties van de Europese Unie geven uitleg over onduidelijkheden in het Werkingsverdrag, EU-Verdrag of daaruit van afgeleid secundair recht. Vooral uitspraken van het Hof van Justitie en het Gerecht zijn van belang. Via curia.europa.eu kunnen uitspraken gevonden worden.

Zaaknummers die beginnen met een C zijn van het Hof; uitspraken die met T beginnen zijn afkomstig van het Gerecht. Vaak krijgen zaken roepnamen, dit zijn meestal niet de officiële namen. Ook in het boek wordt uitgegaan van de roepnamen.

Stampvragen

1. Wat zijn de belangrijkste bronnen van Europees recht?

2. Wanneer is het verdrag van Lissabon inwerking getreden?

3. Wat is het primair recht?

4. Wat is secundair recht?

5. Wat is nog een belangrijke rechtsbron?

Wat is het institutionele kader van de Europese Unie? - Chapter 2

Inleiding

De Verdragen van Parijs en Rome hebben een nieuwe rechtsorde gecreëerd (arresten Van Gend en Loos en Costa/ENEL). Op bepaalde terreinen hebben lidstaten hun soevereiniteit ingeperkt voor deze rechtsorde. Doordat de lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen, moesten zij handelingsbekwaamheid krijgen. Dit werd gedaan door middel van verdragen, die een institutioneel stelsel in het leven riepen. De Unie heeft dus eigenlijk een bestuur nodig.

Bij de EGKS waren de organen de Bijzondere Raad van Ministers, de Hoge Autoriteit (voorloper van de Europese Commissie), de Gemeenschappelijke Vergadering (voorloper Europees Parlement) en het Hof van Justitie. De EEG en Euratom hadden een Raad, een Europese Commissie, een Hof van Justitie en de Vergadering. Uiteindelijk voegde men de rechterlijke instanties samen tot één Hof van Justitie. Ook kwam er een gemeenschappelijke Vergadering. In 1967 ontstond een speciaal stelsel voor de Raad en de Europese Commissie. Personeel van de drie Gemeenschappen (EGKS, EEG en Euratom) kreeg de status van ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.

Sinds het Verdrag van Lissabon heeft de EU een eigen rechtspersoonlijkheid. Dit wil zeggen dat de EU één staatsrechtelijk geheel is met instellingen, instanties en organen. Het Euratom-Verdrag speelt nog een rol in de zin dat de instellingen van de EU ook optreden overeenkomstig aan dit Verdrag.

Er moet onderscheid gemaakt worden tussen:

1. Instellingen van de EU

2. Organen en instanties van de EU.

Onder instellingen worden de lichamen bedoeld van art. 13 VEU. Alle overige lichamen behoren tot de organen en instanties. Dit onderscheid is van belang, omdat in het Werkingsverdrag gesproken kan worden van instellingen van de Unie, waar in bepaalde gevallen specifieke gevolgen aan zijn verbonden. De instellingen worden afzonderlijk besproken.

1. Europees Parlement

De standaard zittingsplaats van het Europees Parlement is in Straatsburg, de overige zittingen vinden plaats in Brussel. Het secretariaat-generaal zit in Luxemburg, de commissies zijn gevestigd in Brussel. Naast het Werkingsverdrag, zijn details met betrekking tot de werking van het Europees Parlement geregeld in het Reglement van het Europees Parlement en het Protocol betreffende voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie.

De burgers van de lidstaten kunnen in algemene verkiezingen de Europese Parlementsleden kiezen. Het Europees Parlement is de enige instelling waar dit bij van toepassing is. Met een nationaal parlement is het Europees Parlement niet te vergelijken, omdat haar bevoegdheden daarvoor te beperkt zijn. Deze liggen vooral op het gebied van wetgeving; het Parlement heeft geen exclusieve besluitvormingsbevoegdheid en ook geen initiatiefrecht. Qua bevoegdheden is het Europees Parlement afhankelijk van de verdragen en de positie van overige instellingen, met name de Raad en de Europese Commissie.

De nationale parlementen hebben door het Verdrag van Lissabon een sterkere positie gekregen. Zij zijn, net als het Europees Parlement, belast met de handhaving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Daarnaast kunnen zij bezwaar maken als er harmonisatiemaatregelen worden genomen op het gebied van familierecht. Ook bij de herziening van verdragen en toetreding tot de Unie zijn de nationale parlementen betrokken.

De 28 lidstaten leveren 750 vertegenwoordigers aan het Europees Parlement. Het aantal leden hangt af van het aantal lidstaten. Geen enkele lidstaat mag meer dan 96 zetels hebben; het minimum aantal zetels is 6. Een kritische blik laat zien dat de kleine lidstaten in verhouding met veel zetels vertegenwoordigd zijn.

Vertegenwoordigers worden door algemene, rechtstreekse verkiezingen voor vijf jaren gekozen, volgens de nationale verkiezingswetten. Vereist is wel dat de stemmingen geheim, vrij, algemeen en direct zijn. Kiesdrempels zijn toegestaan. In de praktijk verschillen de nationale kiesstelsels enorm. Dit is eigenlijk ook de reden dat er geen Europese politieke partijen zijn, de nationale politieke partijen spelen een belangrijkere rol. Dit houdt dus ook in dat art. 10(4) VEU minder correct is, deze noemt de Europees politieke partijen namelijk een belangrijke factor voor de integratie binnen de EU.

Iedere burger van de EU mag stemmen, ook als hij/zij verblijft in een andere lidstaat. Hierbij moet dan wel de minimumleeftijd van het land waarin men verblijft in acht worden gehouden, die per lidstaat kan verschillen. De Raad heeft minimumvoorwaarden gemaakt die de manier van uitoefening van het actief en passief kiesrecht betreffen, waaraan de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten aan dienen te voldoen.

Om verkiesbaar te zijn voor het Europees Parlement, is vereist dat iemand geen lid is van een nationale regering van een lidstaat of van een andere instelling van de EU. Dit om de onafhankelijkheid te garanderen.

Leden van het Europees Parlement genieten immuniteiten en voorrechten op basis van het eerder genoemde Protocol. De immuniteiten kunnen beperkt worden door het Reglement van orde. Met betrekking tot de bezoldiging van de leden wordt dit gelijkgesteld met de leden van de nationale parlementen.

Artt. 223-234 VWEU noemen de taken van het Europees Parlement. De rest van het Werkingsverdrag en het Reglement van orde van het Europees Parlement geven de overige taken weer.

De taken kunnen in drie hoofdfuncties worden ingedeeld:

Quasi-wetgeving

In tegenstelling tot de nationale parlementen, heeft het Europees Parlement in principe geen bevoegdheid om met voorstellen tot wetgeving te komen. Wel kan zij middels een door meerderheid aangenomen resolutie de Commissie verzoeken om met een voorstel te komen. Het ontbreekt het Europees Parlement ook aan een exclusieve beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de wetgevingsvoorstellen; zij moet samenwerken met de Raad en de Commissie. De inbreng van het Europees Parlement is afhankelijk van de procedure; de maximale inbreng betreft een medebeslissingsbevoegdheid naast de Raad.

Met betrekking tot de voormalige tweede pijler (GBVB-pijler) speelt het Europees Parlement een beperkte rol. Bij het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt het Europees Parlement slechts geraadpleegd met betrekking tot de hoofdlijnen. Het Europees Parlement kan daarbij hooguit de Raad aanbevelingen doen of vragen stellen.

Het Europees Parlement wordt bij een herziening van het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag alleen geraadpleegd. Alleen bij een simplistische herzieningsprocedure (passerelle) is dit anders. Goedkeuring van het Parlement is dan nodig, indien de Raad een besluit met gekwalificeerde meerderheid wil nemen in plaats van eenparigheid.

Als het gaat om uitbreiding van de EU, is goedkeuring van het Europees Parlement wel vereist. Ook bij een procedure van uittreding van een lidstaat moet dit door het Parlement worden goedgekeurd.

Democratische controle

Het Europees Parlement is tevens toezichthouder. Als het Parlement vermoedt dat er inbreuk wordt gemaakt op het Unierecht, kan zij dit onderzoeken door een enquêtecommissie in te roepen. Een dergelijk enquêtecommissie kan getuigen horen en medewerking vragen van lidstaten en Unie-instellingen. Vereist is wel dat er een duidelijke opdracht en een termijn wordt gesteld.

Daarnaast worden de werkzaamheden van de Europese Commissie gecontroleerd door het Europees Parlement. Het Parlement ontvangt ieder jaar een Algemeen verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie van de Commissie. Daarnaast gebruikt het Parlement de informatie uit het Bulletin van de Europese Unie, dat door het secretariaat-generaal van de Commissie wordt gepubliceerd. Ook biedt de jaarlijkse beleidsstrategie van de Commissie voldoende inzicht; deze wordt aan het Europees Parlement voorgelegd.

Het is mogelijk dat het Europees Parlement vragen stelt aan de Commissie, waarna deze verplicht is te antwoorden, mondeling of schriftelijk. Ook kan door het Parlement aan de Commissie worden gevraagd dat na iedere Commissievergadering de belangrijkste besluiten worden doorgegeven. Hierna volgt een debat, waarin het Parlement vragen kan stellen.

Tevens kan, mits minstens één tiende van de leden voor is, een motie van afkeuring ten opzichte van de Commissie aanhangig worden gemaakt bij de Voorzitter van het Europees Parlement. Als uiteindelijk (na debat) een meerderheid van twee derde voor stemt én de meerderheid van de leden openbaar voor stemt, moet de gehele Commissie aftreden. Een motie van afkeuring is derhalve niet mogelijk tegen individuele leden. Een voorbeeld is de ondergang van de commissie-Santer in maart 1999.

De werkzaamheden van de Europese Centrale Bank en het Europees Stelsel van Centrale Banken worden ook gecontroleerd door het Europees Parlement, en wel door controle van het jaarverslag door de president van de ECB. De president komt in de praktijk ieder kwartaal voor een commissie van het Parlement om de communicatie tussen beide partijen te stimuleren.

Het Parlement kan in uiterste gevallen naar het Hof van Justitie stappen. Zij heeft hierbij een bijzonder beroepsrecht tegen de Europese Raad, de Commissie, de Raad en de Europese Centrale Bank en handelingen van de organen/instanties van de EU waarmee rechtsgevolgen t.a.v. derden worden beoogd. Ook voor advies kan het Parlement bij het Hof terecht, over de verenigbaarheid van een beoogd internationaal akkoord met de bepalingen van het VEU of het VWEU.

Budgethouder

De Commissie maakt een ontwerpbegroting, waarna het Europees Parlement samen met de Raad de definitieve begroting voor de EU vaststelt (art. 314 VWEU). Deze vastgestelde begroting wordt door de Commissie uitgevoerd. De lopende begroting wordt gecontroleerd door de vaste begrotingscommissies van het Europees Parlement. Problemen worden behandeld vóór de volgende ontwerpbegroting. Een kwijtingsverslag met de analyse van de begroting wordt daarna ingediend door de bevoegde parlementaire commissie. Hierin wordt kwijting geweigerd, uitgesteld of verleend. Over dit ontwerpbesluit wordt met volstrekte meerderheid gestemd binnen het Europees Parlement. Bij het kwijtingsbesluit kan het Europees Parlement opmerkingen maken, die in de toekomst door de Commissie in acht moeten worden genomen. Doet de Commissie dit niet, dan kan het Europees Parlement richting het Hof stappen, wegens niet-nakoming van de verplichtingen. Publicatie van het kwijtingsbesluit volgt in het Publicatieblad.

Binnen het Europees Parlement bestaan verschillende politieke fracties. Zo’n fractie moet uit minstens 25 leden bestaan, die uit ten minste één vierde van de lidstaten moeten komen. Iedere fractie heeft een fractievoorzitter die leiding geeft. De fracties zijn, naar grootte:

1. Fractie van de Europese Volkspartij (christendemocraten)

2. Fractie van de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten in het Europese Parlement

3. Fractie Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa

4. Fractie De Groenen / Vrije Europese Alliantie

5. Europese Conservatieven en Hervormers

6. Europa van vrijheid en democratie

7. Confederale Fractie Europees Unitair Links/Noords GroenLinks

8. Europa van vrijheid en democratie

9. Leden zonder lidmaatschap

Iedere fractie heeft rechten, zoals spreektijd (zie Regelement van het Europees Parlement). De fracties geven daarbij voordracht voor de samenstelling van parlementaire commissies. Soms moet een minimum aantal fracties voor stemmen, voordat een beslissing kan worden genomen binnen het Europees Parlement. De fracties hebben bepaalde voorzieningen tot hun beschikking, zoals een secretariaat en krediet. De Conferentie van voorzitters wordt gevormd door de Voorzitter van het Europees Parlement en de fractievoorzitters. Deze Conferentie organiseert de werkzaamheden van het Europees Parlement en kan beslissen over vragen inzake het wetgevingsprogramma.

Parlementaire commissies hebben ieder hun eigen deelterrein en bereiden de plenaire vergaderingen voor. Zij bestaat uit gekozen (iedere 2,5 jaar) leden van het Europees Parlement. De bevoegde commissies behandelen de wetgevingsvoorstellen van de Commissie, waarna verslag wordt uitgebracht. Op basis hiervan kan de plenaire vergadering het standpunt van het Europees Parlement bepalen. Er zijn vaste commissies, met voorzitters, die onderverdeeld kunnen worden over commissies die alleen het interne of externe beleid behandelen. Binnen het interne beleid zijn er overkoepelende commissies, die bijvoorbeeld alleen juridische zaken afhandelen. Ook zijn er tijdelijke commissies, waarbij de bevoegdheden worden geregeld bij de instelling van zo’n commissie. Als het vermoeden bestaat dat er inbreuk wordt gemaakt op Unie-recht, kan het Europees Parlement een tijdelijke enquêtecommissie instellen.

Een voorzitter wordt iedere 2,5 jaar gekozen. Het is aan hem/haar om het Europees Parlement naar buiten toe te vertegenwoordigen. Een voorzitter zit de plenaire vergaderingen voor en geeft leiding aan de werkzaamheden van het Parlement. Plenaire vergaderingen vinden een week per maand plaats in Straatburg. Bij spoed kan de vergadering in Brussel geschieden.

2. Europese Raad

Art. 13 VEU noemt dat de instellingen van de EU de doelstellingen in art. 3 VEU moeten bereiken. Hoewel de Europese Raad geen wetgevende bevoegdheid heeft, is haar rol vaak beslissend. De details van de werking van de Raad zijn geregeld in het VEU, het VWEU en het Reglement van orde van de Europese Raad.

Bij het beginstadium van de Europese integratie is de Europese Raad ontstaan. Men probeerde ook een Europese Defensie Unie en een Europese Politieke Gemeenschap/Unie op te richten, maar dit mislukte vanwege de tegengestelde belangen. Vanaf de zestiger jaren waren er top- ontmoetingen omwille van het belang van de Europese integratie. In 1974 werd dit serieuzer en in 1986 werd uiteindelijk de Europese Raad ingevoerd bij de Europese Akte.

De Europese Raad is een instelling van de EU en moet niet verward worden met de Raad van Europa of de Raad van de Europese Unie (de Raad).

De Europese Raad bestaat ten eerste uit de voorzitter van de Europese Commissie en de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten. Ten tweede neemt de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid deel. Ten derde heeft de Europese Raad, sinds het Verdrag van Lissabon, een voorzitter die voor 2,5 jaar gekozen wordt door de regeringsleiders, staatshoofden en de voorzitter van de Commissie.

Naast deze drie hoofddeelnemers, worden incidenteel ministers van lidstaten of leden van de Europese Commissie gevraagd om aanwezig te zijn bij vergaderingen. Zij zijn daarnaast als schakel tussen de Europese Raad en de andere instellingen van de EU, met name de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie. Deze schakels zijn zeer belangrijk aangezien de Europese Raad, terwijl hij de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten van de EU bepaalt, geen taken op het gebied van wetgeving uitoefent en de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie wel.

Een staatshoofd is niet automatisch het hoogste staatsorgaan naar nationaal recht. In principe gaat het om de democratisch gekozen regeringsleiders. In Nederland zal in dit verband de minister-president ‘het staatshoofd’ zijn. Het is mogelijk dat sommige lidstaten het staatshoofd politieke verantwoordelijkheid toekennen, zoals in Frankrijk. In zo’n geval kunnen de staatspresident en de eerste minister elkaar afwisselen in de vergadering van de Europese Raad.

De algemene taak van de Europese Raad is het geven van de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en het vastleggen van de algemene politieke beleidslijnen (art. 15 lid 1 VEU). Dit heeft betrekking op praktisch alle beleidsterreinen. Belangrijk is dan wel dat de lidstaten de onderwerpen zo belangrijk vinden, dat ze ze op het hoogste niveau aan de orde stellen. Dit kan het geval zijn wanneer de problemen dusdanig ernstig zijn, dat ze niet door ministeriële vertegenwoordigers (in de Raad van de Europese Unie) kunnen worden opgelost. Naarmate de EU meer lidstaten telt, wordt deze rol van de Europese Raad als bemiddelaar en probleemoplosser steeds belangrijker.

Concrete taken van de Europese Raad bestaan uit ten eerste een beslissende taak bij het bepalen van de agenda op het gebied van de ruimte van recht, vrijheid en veiligheid. Ook beslist de Europese Raad over de strategische belangen en doelen van de EU. De beslissingen van de Europese Raad moeten samenhangen met het buitenlands- en veiligheidsbeleid en ze moeten vaststellen wat de looptijd is en welke middelen door de lidstaten en de EU beschikbaar moeten worden gesteld. Een voorbeeld van een gemeenschappelijke strategie is de Europese veiligheidsstrategie.

De Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid wordt gekozen door de Europese Raad. Op gebieden waar lidstaten aanzienlijk belang bij hebben, besluit de Europese Raad over de collectieve strategie. Mochten internationale ontwikkelingen een bepaalde koers vragen van de EU, dan stelt de Europese Raad deze vast.

Een inferieure rol heeft de Europese Raad op het gebied van de coördinatie in de EMU en de situatie qua werkgelegenheid in de EU.

De voorzitter van de Europese Raad moet vooral de voortgang en de voorbereiding van de werkzaamheden begeleiden en daarbij overeenstemming stimuleren binnen de Europese Raad. Ook als vertegenwoordiger van de EU speelt de voorzitter een belangrijke rol, maar hij moet niet gezien worden als een soort staatshoofd of president van de EU.

Bij de toepassing van verschillende passerelle voorschriften uit het VEU en het Werkingsverdrag is de Europese Raad ook nauw betrokken. Zo kan de Europese Raad de unanieme stemeis in de Raad verlagen naar een gekwalificeerde meerderheid. Bij militaire of defensie onderwerpen kunnen ze echter van deze bevoegdheid geen gebruik maken.

De frequentie van de vergaderingen van de Europese Raad is minstens twee keer per half jaar. Hierbij kan de voorzitter zich door een lid van de Commissie laten bijstaan en de individuele leden door een minister (art. 15 VEU). De voorzitter heeft ook de mogelijkheid om bij ongewone omstandigheden een buitengewone vergadering in te lassen.

De te bespreken onderwerpen tijdens de vergadering worden bepaald door de voorzitter van de Europese Raad, de Europese Commissie en de Raad Algemene Zaken. De voorzitter van deze laatstgenoemde Raad maakt een ontwerpagenda. Vaak worden tijdens informele gesprekken voorafgaand aan de vergadering tussen de voorzitters, regeringen en de secretaris-generaal, al onderwerpen vastgesteld voor de agenda. In de normale situatie duurt een vergadering hooguit twee dagen. Ze zijn niet openbaar toegankelijk.

In beginsel moeten alle staatshoofden en regeringsleiders instemmen met de beoogde conclusie of resolutie (art. 15(4) VWEU), dus men zoekt telkens naar compromissen. Men ‘verrekent’ hierbij de eisen, maar deze vorm van onderhandelen kan natuurlijk alleen door staatshoofden en regeringsleiders geschieden.

In sommige gevallen vereist het VEU of het VWEU een gekwalificeerde meerderheid van stemmen (art. 235 VWEU).

3. Raad van de Europese Unie

De Raad zetelt in de maanden april, juni en oktober in Luxemburg en de rest van de maanden in Brussel. De Raad heeft een Reglement van Orde; de rest is geregeld in het VEU en het VWEU. Voor totstandkoming van Uniewetgeving is de toestemming van de Raad vereist en het gemeenschappelijke beleid van de EU wordt voor een groot deel door de Raad bepaald.

De lidstaten van de EU worden op gemeenschapsniveau vertegenwoordigd door de Raad. De Raad bestaat ex art. 16 VEU uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat op ministerieel niveau. Deze moet gemachtigd zijn om zijn regering te binden.

De vertegenwoordiger stemt dus namens de lidstaat. Er is sprake van indirecte democratie, want de vertegenwoordigers worden bepaald door de ontstane formaties bij de nationale verkiezingen.

De lidstaten zijn in principe vrij om te bepalen hoe zij worden vertegenwoordigd in de Raad. Het begrip ‘vertegenwoordiger op ministerieel niveau’ is vrij breed, het kan bijvoorbeeld ook gaan om regionale ministers.

Niet iedere vertegenwoordiger heeft dezelfde bevoegdheden. Dit is afhankelijk van hoe deze in het nationale recht zijn geregeld. Zij kunnen bijvoorbeeld voor een bepaald iets een mandaat hebben gekregen. In Nederland zijn de ministers verantwoording verschuldigd tegenover de Tweede Kamer.

De Raad kent verschillende formaties. Vertegenwoordigers veranderen naarmate het onderwerp ter discussie verandert. De Raad EcoFin houdt bijvoorbeeld in dat de ministers van Economische Zaken en Financiën aanwezig zijn. Het Reglement van Orde noemt negen verschillende raadsformaties, afgeleid van de beleidsterreinen die besproken worden.

De belangrijkste raadsformaties zijn de Raad Algemene Zaken (ministers van Buitenlandse Zaken) en de Raad Buitenlandse Zaken (ministers van Defensie en/of Ontwikkelingssamenwerking). Het VEU regelt deze raden uitdrukkelijk. Zij houden zich vooral bezig met de voorbereiding van de Europese Raad en de verschillende EU-beleidsterreinen. Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid valt ook onder een belangrijk werkterrein.

De Raad heeft ex art. 48 VEU een belangrijke rol met betrekking tot de herziening van verdragen. Alleen wanneer de Raad een positief advies geeft, mag een voorstel door een lidstaat, Europese Commissie of Europees Parlement doorgevoerd worden. Ook brengt de Raad de Conferentie van de IGC (vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten) samen om consensus te bereiken over de verdragswijziging.

In uitzonderlijke gevallen kan de Raad besluiten het Unierecht aan te passen. Zoals protocolwijzigingen van de Europese Centrale Bank.

De Raad heeft, naast het Europees Parlement, wetgevende bevoegdheden. Vaak is toestemming van de Raad vereist om secundaire wetgeving tot stand te laten komen. Alleen bij gewone wetgeving heeft het Europees Parlement een even grote rol. De Europese Commissie heeft het initiatiefrecht, maar de Raad kan de Europese Commissie formeel verzoeken studies te verrichten (art. 241 VWEU). Zo kan de Raad de richting van de ontwikkelingen van de Europese integratie beïnvloeden.

De bevoegdheden die zijn overgedragen aan de EU bepalen indirect wat de beslissingsbevoegdheden van de Raad zijn. Inwoneraantal en economische of geografische factoren spelen daarbij geen rol. Het subsidiariteitsbeginsel moet in acht worden genomen, wanneer de Unie geen exclusieve bevoegdheden bezit op een bepaald terrein. De Raad beslist vooral over het secundaire Unierecht.

Met betrekking tot besluitvorming bestaan er rechtsgevolgen die zijn gespecificeerd in sectoren. Een voorbeeld van zo’n sector is het vrij verkeer van werknemers (art. 46(1) VWEU). Ook kan er een sectoroverkoepelende besluitingsbevoegdheid zijn, zoals de bevordering van de interne markt. Bij het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid moet er unanimiteit zijn in de Raad om besluiten aan te kunnen nemen. Daarnaast is er medewerking nodig van andere Unie-instellingen, zoals het Europees Parlement.

De Raad is ook een beleidsorgaan in zijn taken als wetgever. Voor de Unie en deels voor de lidstaten stelt hij beleidslijnen vast. Het is aan de Raad om zorg te dragen voor de coördinatie van het algemene economische beleid van de lidstaten. Het is daarbij de taak van de Raad om algemene richtsnoeren vast te stellen voor zowel de lidstaten als de Unie. Omdat de Raad akkoorden kan sluiten met internationale organisaties en landen die geen lid zijn, bepaalt hij de gemeenschappelijke handelspolitiek, samen met het Europees Parlement (art. 207 VWEU). Met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid kan de Raad gemeenschappelijke optredens vaststellen, die voor de lidstaten bepalen hoe zij moeten handelen (art. 26(2) en 28(1 en 2) VEU).

De Raad is tevens een bestuursorgaan. De jaarlijkse begroting van de EU stelt hij vast, samen met het Europees Parlement (art. 314 VWEU). De Raad kan op sommige terreinen bepalen welke rechten en bevoegdheden aan de Unie toekomen. Zo mag hij bijvoorbeeld bepalen dat er rechterlijke kamers worden ingesteld (art. 257(1) VWEU).

Soms moet de Raad zelf zorgen voor de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid. Hij kan toezien op de economische ontwikkeling in lidstaten en hij heeft de bevoegdheid een buitensporigtekortprocedure in te zetten (art. 121 en 126 VWEU). Bovendien is het aan de Raad om te bepalen of door een lidstaat aan de voorwaarden voor deelname aan het eurogebied is voldaan (art. 140(2) VWEU).

De Raad kan de bevoegdheid geven aan de Europese Commissie om zijn besluiten uit te voeren.

Anderen dan de Raad bereiden veel van de werkzaamheden voor, omdat de Raad niet permanent gevestigd is. Deze voorbereiding gebeurt door onder andere werkgroepen, comités, het voorzitterschap, het secretariaat-generaal en het Comité van Permanente Vertegenwoordigers.

Iedere lidstaat heeft een ambassadeur; een vertegenwoordiger met diplomatieke status die de belangen van de lidstaat moet behartigen en die af en toe plaatsvervanger is.

Deze personen genieten speciale immuniteiten en voorrechten. Dit Comité van Permanente Vertegenwoordigers (COREPER) moet de werkzaamheden van de Raad voorbereiden en de opdrachten die de Raad ze geeft, uitvoeren (art. 16(7) VEU en art. 204(1) VWEU).

COREPER bestaat uit 2 comités en functioneert als een soort filter voor wat uiteindelijk in de Raad behandeld moet worden. COREPER II bestaat uit vertegenwoordigers van lidstaten van de EU. Zij bereidt zittingen van de Raad Ecofin en de Raad Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken voor. COREPER I wikkelt vooral de technische dossiers af en bestaat uit plaatsvervangende vertegenwoordigers. Ook zien zij toe op beginselen van de EU, bijvoorbeeld de evenredigheid of subsidiariteit.

De Permanente Vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bezet, is voorzitter van COREPER.

COREPER heeft bijzonder veel werk te verrichten en is daarom ook bevoegd om werkgroepen en comités in te stellen. Aan hen kunnen taken worden opgedragen, zoals het verrichten van studies of voorbereidende werkzaamheden. Bovendien gaan de dossiers eerst langs hen, voordat COREPER ermee aan de slag gaat. De werkgroepen en comités bestaan uit gespecialiseerde nationale ambtenaren. Meestal worden zij voorgezeten door een gedelegeerde van de lidstaat die op dat moment voorzitter van de Raad is. De conclusies worden aan COREPER I of II voorgelegd. In het Werkingsverdrag zijn al een aantal permanente comités ingesteld, zie bijvoorbeeld art. 134 VWEU.

Tenzij COREPER anders besluit, moeten alle agendapunten van een Raadszitting vooraf worden behandeld door hen. Als geen overeenstemming kan worden bereikt door de comités of werkgroepen, is het aan de permanente vertegenwoordigers of hun plaatsvervangers om dit te bewerkstelligen. Het is ook mogelijk dat de Raad besluit, zonder tussenkomst van COREPER.

Het secretariaat-generaal staat ex art. 240(2) VWEU de Raad bij. Zij is ook belast met het voorbereiden en ondersteunen van Raadsvergaderingen. De secretaris-generaal is verantwoordelijk voor het secretariaat. Inhoudelijk werk van het secretariaat wordt verricht door diensten, onder leiding van een directeur-generaal.

De sectoroverschrijdende juridische dienst van de Raad heeft een bijzondere rol; zij gaat de kwaliteit van ontwerpen van besluiten of wetgevingsvoorstellen na. Ook bevat zij de juristen- vertalers en is belast met het vertegenwoordigen van de Raad in procedures die lopen bij het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie.

Het notuleren bij vergaderingen van de Raad gebeurt door het secretariaat. Deze notulen moeten uiteindelijk aan de Raad of COREPER worden voorgelegd, zodat deze ze kunnen goedkeuren.

Een lidstaat is gedurende zes maanden voorzitter van de Raad. Dit wordt bij toerbeurt afgewisseld voor alle Raadsformaties. Sinds 2007 is er het trio-voorzitterschap, waarbij een lidstaat tijdens ‘zijn’ zes maanden wordt bijgestaan door de voorzitter van de zes maanden daarvoor en de voorzitter die na hem de taken over zal nemen. Een uitzondering op het voorgaande is de Raad Buitenlandse Zaken, waarbij de voorzitter altijd de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheid is.

De belangrijkste taak van de voorzitter is het voorbereiden van het besluitvormingsproces van de Raad. Het secretariaat-generaal is er ter ondersteuning van de voorzitter. Als een wetgevingsvoorstel wordt aangenomen, moet het worden ondertekend door de voorzitter. Verder organiseert de voorzitter vergaderingen van werkgroepen en comités en kan zij de Raad bijeen roepen. Ook maakt zij voor elke zitting een voorlopige agenda.

De voorzitter heeft vaak een doorslaggevende rol door bepaalde meningsverschillen tussen lidstaten op te lossen.

Qua besluitvorming zijn er variërende vereisten. Normaal gesproken beslist de Raad met een gekwalificeerde meerderheid van de stemmen. Er staan echter bijzondere bepalingen in de verdragen die hier vanaf wijken. Zie bijvoorbeeld art. 126(14) VWEU (eenparigheid van stemmen) of art. 150 VWEU (gewone meerderheid). De Unie wijst aan elke lidstaat een aantal stemmen toe.

In het Werkingsverdrag wordt (dus) vaak een gekwalificeerde meerderheid van stemmen voorgeschreven. Met het Verdrag van Lissabon is er een nieuwe definitie geformuleerd van een gekwalificeerde meerderheid, die in twee overgangstermijnen wordt ingevoerd. Van 1 november 2014 tot 31 maart 2017 geldt de nieuwe regel van art. 16(4) VEU, maar kan er nog verzocht worden om de oude manier. Vanaf 2017 geldt de regel in alle gevallen. Op dit moment geldt echter nog steeds dat besluiten aangenomen worden bij minstens 255 stemmen en indien er twee derde in de Raad voorstemt. Komt het besluit op voorstel van de Commissie, dan geldt 255 stemmen en een meerderheid van de Raad. Een besluit kan tegengehouden worden op verzoek van een lidstaat, als er minder dan 62% van de EU-bevolking vertegenwoordigd is in de stemmen.

In 1994 werd het Ioannina Compromis aangenomen. Dit is een illustratie van de toepassing van de regel dat er bij een blokkerende minderheid (veel stemmen tegen) er energie gestoken moet worden in een compromis dat leidt tot een grote meerderheid aan stemmen vóór het besluit.

Het Luxemburg Compromis uit 1966 illustreert het vetorecht om de Raad tegen te kunnen houden in zijn beslissingen als er belangrijke nationale belangen op het spel staan. Of het nog steeds werking heeft, is onduidelijk.

Voor iedere besluitvormingsprocedure wordt een voorlopige agenda vastgesteld, die aan de Raadsleden en de leden van de Europese Commissie wordt toegezonden. De Raad stelt aan het begin van een zitting de agenda vast. Als er punten niet op de voorlopige agenda stonden, moeten deze met eenparigheid van stemmen worden aangenomen.

voorafgaand debat. Hierover is dan al eerder overeenstemming bereikt. Meningen mogen echter nog wel gedeeld worden over deze onderwerpen tijdens de vergadering. B-punten worden uitgebreid behandeld, omdat er voorafgaand nog geen overeenstemming over is bereikt.

Alleen bij wetgevingshandelingen zijn de Raadszittingen openbaar. De Europese Commissie wordt ook gevraagd aanwezig te zijn, tenzij de Raad dit tegenhoudt. De voorzitter van de Raad heeft het initiatief om formele stemmingen te houden, maar ook een lidstaat of de Europese Commissie kan dit doen.

Het EU- en Werkingsverdrag noemen geen stemmingsvereiste-quorum. Wel moet de meerderheid van de Raadsleden aanwezig zijn volgens het Reglement van Orde. Lidstaten kunnen elkaar dan vertegenwoordigen en voor elkaar stemmen. Als eenparigheid van stemmen is vereist, is onthouding van stemmen geen belemmering.

4. De Europese Commissie

De Commissie is gevestigd in Brussel. Details over de Commissie staan in de verdragen, het Reglement van Orde en het Statuut van de Ambtenaren van de Europese Unie. De Commissie is een supranationale instelling, met het doel op basis van onafhankelijkheid het Uniebelang te dienen (art. 17(3) VEU en 245 VWEU). Ook neemt zij plaats in het bestuur van de EU. Met het Verdrag van Lissabon werd de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid ook lid van de Commissie. De eis van onafhankelijkheid speelt bij deze persoon veel minder een rol. Iedere lidstaat draagt één onderdaan bij aan de Commissie (art. 17(4) VEU). Vanaf 1 november 2014 zal het aantal leden maximaal twee derde van het aantal lidstaten worden, waarbij de Europese Raad een roulatiesysteem zal bepalen.

Een lid van de Commissie wordt voor vijf jaar gekozen en kan opnieuw worden benoemd. Er zijn twee fasen van de benoemingsprocedure: de eerste bepaalt de Voorzitter van de Europese Commissie. Daarna selecteert men de rest van de leden. Dat gebeurt als volgt:

• Er wordt met gekwalificeerde meerderheid van de Europese Raad een kandidaat-voorzitter gekozen. Dit geschiedt nadat het Europees Parlement met een meerderheid de kandidaat heeft goedgekeurd. Ook de lidstaten moeten worden geraadpleegd.

• De kandidaat-voorzitter moet voor het Europees Parlement verschijnen en een verklaring afleggen. Hij of zij wordt aangenomen als de meerderheid van het Europees Parlement instemt.

• De gekozen voorzitter en de Raad maken een lijst met kandidaat-leden van de Commissie. Zij worden verzocht voor de commissies van het Europees Parlement te verschijnen.

Tegelijkertijd kiest de Europese Raad een kandidaat-Hoge Vertegenwoordiger, na overleg met de gekozen voorzitter

• Het college moet in zijn geheel worden goedgekeurd door het Europees Parlement

• Over de Commissiebenoeming besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid

In art. 17(1) VEU staan de taken van de Commissie. De Commissie heeft een eigen beslissingsbevoegdheid, zowel in het VEU als in het VWEU (zie bijv. art. 106 (3)), wat bijdraagt aan de totstandkoming van secundair Unierecht. De beslissingsbevoegdheid wordt in sommige gevallen door het Werkingsverdrag aan de Commissie gegeven. De naleving van Unieregels in openbare ondernemingen wordt ook door de Commissie gecontroleerd. Daarnaast kan de Commissie richtlijnen of besluiten aan lidstaten opleggen.

De Commissie heeft initiatiefrecht, wat erg belangrijk is. Het is de Commissie die wetgeving voorstelt aan de Raad (art. 17(2) VEU). Daarbij komt dat de Raad bij een beslissing dat niet in overeenstemming is met het initiatief van de Commissie, alleen met eenparigheid van stemmen de wet kan aannemen (art. 293 VWEU). Bovendien heeft de Commissie de mogelijkheid de wet te wijzigen of in te trekken, zolang er nog geen beslissing is genomen door de Raad. Wel kunnen de Raad, het Europees Parlement en zelfs burgers (burgerinitiatief) invloed uitoefenen op de voorstellen die de Commissie indient.

Op het gebied van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is de rol van de Commissie beduidend kleiner.

Ook op gebieden zonder initiatiefrecht is de Commissie belangrijk. Zo kan zij adviezen uitbrengen of aanbevelingen doen wanneer zij dit nodig acht en het verdrag dit toelaat. Ook is het zo dat de Commissie soms moet worden geraadpleegd (art. 281 VWEU). Soms kan de Commissie de Raad ook aanbevelen te handelen, maar de Raad kan hiervan afwijken. Er is geen eenparigheid van stemmen nodig. Als men verdragen wil herzien, mag de Commissie met ontwerpen komen. Ook raadpleegt de Raad de Commissie met betrekking tot het bijeenroepen van een Intergouvernementele Conferentie.

De Commissie is ex art. 17(1) VEU voor de meeste zaken de vertegenwoordiger van de EU. Hiervoor kan de Hoge Vertegenwoordiger ingezet worden. Hij zorgt voor het beleid van de Unie naar buiten toe en is verantwoordelijk voor de uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid op grond van Titel 5 VEU. Aangezien deze rol niet onbelangrijk is, zijn er bijzondere procedures voor benoeming en ontslag.

Als vertegenwoordiger is de Commissie ook actief bij bijvoorbeeld handelsovereenkomsten met andere landen of organisaties. Daarbij is zij met de Hoge Vertegenwoordiger verantwoordelijk voor de samenwerking met de (organen van) de Verenigde Naties.

De Commissie is ook belast met het uitvoeren van bestuurstaken die haar worden opgedragen vanuit het Unierecht of door de Raad aan haar worden gedelegeerd. De Commissie is een belangrijk bestuursorgaan op het gebied van mededingingsrecht. Ook zorgt zij voor de administratie van de Unie. Ex art. 317 VWEU moet zij de begroting van de Unie uitvoeren. Daarnaast moet zij ervoor zorgen dat de Unie financieel gezien niet wordt geschaad, waartoe het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) is opgericht. OLAF kan externe administratieve onderzoeken doen om de activiteiten te bestrijden die de Uniebelangen op financieel gebied schaden.

Ook kan OLAF interne administratieve onderzoeken doen, bij de Unieorganen en instellingen. OLAF is onafhankelijk, ook qua instructies en initiatief tot onderzoek. Wie onderzocht wordt, moet zijn assistentie verlenen door de benodigde documenten en informatie te verschaffen. Als een onderzoek is afgerond, wordt daarvan verslag opgemaakt.

De Uniewetgever kan, als vorm van gedelegeerde besluitvorming, regels stellen en de Commissie bevoegdheden verlenen. Praktisch gezien houdt dit in dat een soort van basisregeling wordt opgesteld en dat het aan de Commissie is om te bepalen hoe deze basisregeling precies moet worden uitgevoerd. ‘Echte’ delegatie is geregeld in art. 290 VWEU, waarbij de Commissie bevoegd wordt gemaakt om onderdelen van de wetgeving die niet essentieel zijn, te veranderen of aan te vullen. De Raad, de Uniewetgever en het Europees Parlement kunnen deze delegatie controleren door voorwaarden te formuleren in het basisbesluit (zie art. 290(2) VWEU).

In het Verdrag van Lissabon is geregeld dat lidstaten in beginsel alle uitvoeringshandelingen op zich nemen. In bepaalde gevallen kunnen deze echter aan de Commissie worden gegeven. Een goed voorbeeld hiervan is het landbouwbeleid. In gevallen van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt deze vorm van delegatie aan de Raad toebedeeld (art. 219(2) VWEU).

Het Comitologiebesluit noemt voor het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen door de Commissie verschillende procedures. Dit besluit is op dit moment reeds ingetrokken en vervangen door een verordening tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden. Het besluit is nog wel belangrijk voor bestaande vormen van bevoegdheidsdelegatie. In sommige gevallen zijn er comités die de Commissie kunnen ondersteunen. Deze comités worden gevormd door vertegenwoordigers van de lidstaten.

De Uniewetgever delegeert dus besluitvormingsbevoegdheden aan de Commissie, wat door lidstaten als onwenselijk kan worden gezien. Ook bij de comités worden wel vraagtekens gezet, omdat zij niet zijn ingesteld door het EU-verdrag en men van mening is dat dit een verstoring van het evenwicht binnen de Unie oplevert. In dit verband is de zaak Köster van belang, waarin het Hof oordeelde dat het niet in strijd met het (toen nog) EG-verdrag was dat een comité werd ingeschakeld. Het is een comité echter niet toegestaan om een bevoegdheid uit te oefenen die is gedelegeerd aan de Commissie. Verder mogen de Raad en het Europees Parlement de delegatie aan de Commissie weer intrekken (290(2) onder a VWEU).

De Commissie is ex art. 17(1) VEU toezichthouder (in de rol van bestuursorgaan) op de toepassing van EU-recht. De Commissie houdt niet alleen toezicht op de toepassing van primair recht, maar ook op implementatie en toepassing van secundair Unierecht. Mocht dit geschonden worden, dan kan de Commissie afdwingen dat de desbetreffende lidstaat aanpassingen doorvoert. Het toezicht is ook gericht op andere EU-instellingen, instanties en organisaties. Toetsing geschiedt door het Hof van Justitie.

Op het gebied van het mededingingsrecht speelt de Commissie een speciale rol, hier kan zij namelijk ook toezicht houden op natuurlijke personen en ondernemingen.

De voorzitter van de Commissie verdeelt de taken aan het begin van een ambtsperiode over de commissarissen (leden van de Commissie). Niet alle te verdelen werkterreinen zijn even belangrijk en dus ‘strijden’ de commissarissen om de meest invloedrijke. Belangrijk is echter wel dat de commissarissen onafhankelijk dienen te zijn en het algemeen belang van de Unie moeten nastreven. Instructies van buitenaf zijn niet toegestaan.

Directoraten-generaal (DG’s) en vergelijkbare afdelingen ondersteunen de Commissie, onder leiding van een directeur-generaal. Een DG bestaat uit directoraten, en deze bestaat weer uit administratieve eenheden. Hun taak is om de werkzaamheden van de Commissie voor te bereiden en beslissingen uit te voeren.

Er bestaan DG’s voor verschillende beleidsterreinen, zoals klimaatverandering, gezondheid en landbouw. Adviseurs en ander ondersteunend personeel vormen een kabinet die de commissarissen ondersteunen. De secretaris-generaal is er ook om de Commissie bij te staan, met name in de vorm van publicatie en coördinatie. Ten slotte kan de Commissie OLAF, Eurostat, de juridische dienst en het vertaalbureau inschakelen.

De voorzitter van de Commissie stelt richtsnoeren vast, waarop de Commissie als geheel het jaarlijks werkprogramma baseert. Onder het gezag van de voorzitter vervullen zij de toegewezen taken. De voorzitter kan een Commissielid vragen ontslag te nemen, waarna hij of zij dit ook daadwerkelijk tot uitvoering moet brengen (art. 17(6) VEU). De Europese Raad zal het ontslag moeten verlenen. De Hoge Vertegenwoordiger kan niet tot ontslag gedwongen worden.

DG’s moeten vaak goed samenwerken, omdat meerdere DG’s en diensten betrokken raken bij wetgevingsvoorstellen. Als een DG weet dat andere DG’s en diensten betrokken zijn, moet zij deze raadplegen. De juridische dienst van de Commissie moet altijd worden geraadpleegd. De voorzitter neemt het initiatief tot vergaderingen, dit gebeurt minstens een keer per week. De vergaderingen zijn besloten en de commissarissen worden geacht aanwezig te zijn, tenzij ze zich laten vertegenwoordigen. Het beraadslagen geschied in vertrouwelijkheid (art. 9 Reglement Europese Commissie). De agenda wordt vastgesteld door de voorzitter. Bij de besluitvorming wordt er gestreefd naar overeenstemming. Als dit niet mogelijk blijkt, stemt men met gewone meerderheid van de Commissieleden. De stem van de voorzitter geldt net zo zwaar als die van de leden.

5. Hof van Justitie, Gerecht en rechterlijke kamers

In Luxemburg zijn het Gerecht, het Hof van Justitie (Hof) en het Gerecht voor ambtenarenzaken gevestigd. Het Hof van Justitie is ex art. 13 VEU een EU-instelling, maar het bestaat eigenlijk uit de drie bovengenoemde instanties.

De nationale rechters zijn ook van groot belang. Ze kunnen en moeten zelfs in bepaalde gevallen het Hof vragen om uitleg met betrekking tot het Unierecht. Zij zijn eigenlijk gedecentraliseerde Unierechters.

De lidstaten benoemen in consensus de rechters van het Hof voor zes jaren. Het is aan een lidstaat om te kiezen of zij wel of niet een rechter-kandidaat wil aandragen. Art. 19(2) VEU vereist echter wel dat het Hof bestaat uit (max.) één rechter voor iedere lidstaat. Vaak zullen de kandidaten het nationale rechtsstelsel deels moeten vertegenwoordigen.

Er bestaan acht advocaten-generaal die het Hof bijstaan. Zij worden voor zes jaren benoemd door de lidstaten. Om de drie jaren wordt een deel vervangen. Italië, Spanje, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk leveren een permanente advocaat-generaal. Voor wat betreft de overige drie, rouleert men. Iedere lidstaat moet daarbij een rechter leveren voor het Gerecht. Een rechter zit wederom voor zes jaren en om de drie jaren wordt een deel vervangen (art. 19(2) VEU). Het aantal rechters wordt geregeld in het Statuut van het Hof; momenteel zijn er 27 leden.

Het is fout om de advocaten-generaal en rechters als vertegenwoordigers van de lidstaten te zien, omdat onpartijdigheid geboden is. Rechters kunnen niet vervolgd worden, maar moeten zich ook onthouden van het vervullen van functies die niet verenigbaar zijn met hun ambt, zoals een politieke functie. Beide zijn herbenoembaar, wat de onpartijdigheid kan aantasten door de motivatie om herkozen te worden.

Er worden bepaalde eisen gesteld aan de professionaliteit van de rechters en de advocaten-generaal. Ze moeten bekwaam zijn om hun taken goed uit te kunnen voeren. Een comité van de Unie, bestaande uit zeven rechtsgeleerden, geeft advies over nieuwe rechters en advocaten-generaal om de kwaliteit te waarborgen.

Het Hof en het Gerecht moeten ex art. 19 VEU zorgen voor de eerbiediging van het Unierecht, wanneer de EU-verdragen worden toegepast. In overeenstemming met de bevoegdheden die het Hof, het Gerecht en het Gerecht voor ambtenarenzaken hebben (en het EU-recht van toepassing is), kunnen zij optreden in conflicten tussen:

• Unie-instellingen

• Unie-instellingen en hun personeel

• Unie-instellingen, Unie-organen en Unie-instanties en lidstaten

• Lidstaten

• Natuurlijke en rechtspersonen en Unie-instellingen, Unie-organen en Unie-instanties

Ook kan het Hof Unierecht uitleggen als door een rechterlijke instantie van een lidstaat hierom wordt verzocht. Zie ook het schema op blz. 95 voor een overzicht.

Op bepaalde verordeningen van de Europese Raad (en het Europees Parlement) staan sancties voor het geval een lidstaat zich niet aan de verordening houdt. In dat geval mag het Hof hiertegen optreden. Het Hof mag hierbij dus beslissen over wel of geen sanctie en is zelfs bevoegd de straf veranderen. Ten slotte heeft het Hof rechtsmacht als deze door arbitragebedingen is verleend.

De advocaat- generaal voorziet het Hof van de juridische vraagstukken en de daarvoor relevante feiten, die onpartijdig gepresenteerd worden. Zij brengen door middel van met reden omklede conclusies hun advies uit. Het Hof hoeft in principe niets te doen met dit advies. In de praktijk volgt het Hof niet zelden de advocaat-generaal, tegenspraak is echter ook niet ongebruikelijk.

De rechters en advocaten-generaal worden ondersteund door kabinetten, die bestaan uit o.a. (rechts)referendarissen. Daarnaast beschikken zij over diensten, zoals de directie Vertaling, en de griffie van het Hof en het Gerecht. De griffier dient een register bij te houden met processtukken, dient dossiers op te stellen bij de zaken en maakt bij iedere terechtzitting een proces-verbaal. Er wordt een president gekozen uit de rechters en door de rechters. Deze heeft een leidinggevende functie.

Omdat er zo enorm veel zaken zijn, vormen de rechters verschillende kamers, met ieder een kamerpresident. In bepaalde gevallen komt het Hof of het Gerecht in voltallige zitting bijeen of als grote kamer met dertien rechters. Het is bij het Gerecht mogelijk dat één rechter een zaak behandelt.

In beginsel verdelen de presidenten de zaken over de kamers. Een voltallige zitting is optioneel bij bijzonder belangrijke geschillen. Op verzoek kan men een zaak naar een grotere kamer verwijzen, bijvoorbeeld wanneer een zaak zeer complex is.

Er zit een schriftelijke en mondelinge kant aan de procedures bij het Hof en het Gerecht. In oneven aantal wordt besloten. Bij kamers van drie of vijf rechters moeten drie rechters de beslissing hebben genomen. Bij de grote kamer moeten negen rechters besluiten en vijftien rechters moeten aanwezig zijn bij een voltallige zitting. Men besluit met gewone meerderheid.

6. De Europese Centrale Bank (ECB)

In Frankfurt am Main is de ECB gevestigd en is conform art. 13 VEU een instelling van de EU. Haar werkzaamheden worden in zowel de verdragen als het Protocol betreffende de statuten van het ESCB en van de ECB geregeld. Daarnaast zijn de reglementen van orde van de ECB, de Directie van de ECB en de Algemene Raad van de ECB van belang. Wederom is het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie van toepassing.

De EMU (Economische en Monetaire Unie), met de euro als eenheidsmunt, is erg belangrijk voor de economische integratie. Hierbij werd de ESCB geïntroduceerd als nieuwe instelling, bestaande uit de nationale banken en de ECB (art. 129 VWEU e.v.).

Omdat de ECB de prijsstabiliteit in het Eurogebied moet bewaken, is het belangrijk dat zij onafhankelijk is. Daarom heeft zij rechtspersoonlijkheid. Nationale banken storten aandelen, waardoor de ECB kapitaal krijgt en de nationale banken aandeelhouders zijn van de ECB.

De Raad van Bestuur, de Algemene Raad en de Directie van de ECB zijn de besluitvormende organen van de ECB. De president, de vicepresident van de ECB en vier andere leden vormen de Directie en worden door de Europese Raad benoemd na advies van de Raad, de Raad van Bestuur van de ECB en het Europees Parlement. Leden moeten Unieburger zijn, de vereiste kennis bezitten en mogen er geen andere betaalde banen op nahouden (art. 283(2) VWEU).

De Raad van Bestuur bestaat uit de presidenten van de nationale centrale banken en zes leden van de Directie. Aan de vergaderingen kunnen een lid van de Commissie en de voorzitter van de Raad deelnemen, zonder dat zij stemrecht bezitten. Vereist is dat de leden van de Raad van Bestuur onafhankelijk zijn en dat zij geen instructies aannemen van eigen regering; zij streven het Uniebelang na (art. 283(1) VWEU).

De Algemene Raad wordt gevormd door de presidenten van alle centrale nationale banken (ook van de lidstaten buiten het eurogebied) en de president en vicepresident van de ECB. Aan de vergaderingen mag ook worden deelgenomen door de andere leden van de Directie van de ECB, een lid van de Commissie en de voorzitter van de Raad. Zij hebben wederom geen stemrecht.

Het hoofddoel van de ECB is het zorgen voor prijsstabiliteit binnen het Eurogebied. Dit kan zij bewerkstelligen door valutamarktoperaties. Daarnaast ondersteunt zij het algemene economische beleid van de Unie.

Reserves van lidstaten worden door de ECB beheerd en daarom ook de uitgave van euromunten en eurobiljetten binnen de Unie (art. 128 VWEU). Het betalingsverkeer moet door de ECB worden bevorderd, maar in de praktijk adviseert zij slechts (art. 127(4) VWEU).

De Raad van Bestuur van de ECB komt twee maal per maand bijeen en besluit over het monetaire beleid in het Eurogebied. Zij besluit met normale meerderheid van de aanwezigen. Als er meer dan vijftien landen zich gaan voegen bij het Eurogebied, zal er een roulatiesysteem komen. De landen worden dan ingedeeld in twee of drie groepen aan de hand van economische waardering. Onderling worden de vijftien stemmen verdeeld, terwijl de Directieleden hun stemrecht altijd houden. De invoering van dit systeem is uitgesteld.

De Directie is aansprakelijk voor het dagelijkse bestuur van de ECB. De zittingen van de Raad van Bestuur worden voorbereid en het monetair beleid wordt uitgevoerd met behulp van de nationale banken. Delegatie van taken aan de Directie door de Raad van Bestuur is mogelijk. De Directie stemt met gewone meerderheid van de aanwezigen over vraagstukken.

7. De Rekenkamer

De Rekenkamer heeft Luxemburg als thuisbasis. Het Reglement van orde van de Rekenkamer regelt samen met het EU-verdrag en het Werkingsverdrag de werking van de Rekenkamer. Ook is het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de EU van belang. De EU heeft financiële middelen om haar taken te verwezenlijken. Door middel van (ten eerste) interne controles kan men nagaan of het geld wel op de juiste manier wordt besteed. Ten tweede is de Rekenkamer ingevoerd om ook te controleren als onafhankelijk orgaan.

Iedere lidstaat levert een lid voor de Rekenkamer. Nadat het Europees Parlement is geraadpleegd, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid over de benoeming voor zes jaren. Vereist om kandidaat te kunnen zijn is o.a., volgens het Werkingsverdrag, dat iemand bijzonder geschikt zou zijn voor de functie.

Een lid van de Rekenkamer moet onafhankelijk zijn en mag dus geen instructies aanvaarden van welke regering of instantie dan ook. Betaald werk naast het lidmaatschap van de Rekenkamer is niet toegestaan. Ontslag binnen de periode van zes jaren is onmogelijk (art. 286(4,5) VWEU).

De Rekenkamer controleert kort gezegd alle rekeningen van alle instanties binnen de Unie, mits bij instellingsbesluit iets is uitgesloten (art. 285 VWEU). Hierbij wordt getoetst op regelmatigheid, wettigheid en goed financieel beheer. De EU-jaarrekeningen worden jaarlijks gecontroleerd door de Rekenkamer, maar de Rekenkamer gaat dieper: met betrekking tot bepaalde beleidsterreinen worden specifieke controles verricht. Hierbij wordt vooral gelet op onregelmatigheden, die vervolgens aan OLAF (Europese Bureau voor Fraudebestrijding) worden gemeld. Speciale verslagen door de Rekenkamer over bijzondere controles bij Unie-instellingen vinden tevens plaats.

Er wordt gecontroleerd bij de instellingen zelf of aan de hand van stukken, maar ook in lidstaten of gebouwen. Hierbij ontvangt de Rekenkamer hulp van nationale instanties (art. 287(2,3) VWEU). Na ieder begrotingsjaar wordt een jaarverslag opgesteld door de Rekenkamer. Deze wordt gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, samen met een betrouwbaarheidsverklaring over de rekeningen en verrichtingen van de EU.

Uit de leden van de Rekenkamer wordt voor drie jaren een president gekozen. Deze organiseert en zit vergaderingen voor, gaat de uitvoering van besluiten door de Rekenkamer na en vertegenwoordigt de Rekenkamer. Een secretariaat, onder leiding van een secretaris-generaal, staat tot beschikking van de Rekenkamer om te ondersteunen.

Verschillende leden van de Rekenkamer vormen controlegroepen, die weer bestaan uit afdelingen die zijn toegespitst op specifieke sectoren. Daarnaast zijn er controleurs die de Rekenkamer ondersteunen. Dit alles leidt tot een systematische supervisie.

Zelfstandige en ondersteunende organen en instanties

1. Europese Investeringsbank

Luxemburg is de plek waar de Europese Investeringsbank (EIB) zetelt. Op haar zijn het Werkingsverdrag en de Statuten van het EIB van toepassing. De EIB heeft eigen geld én rechtspersoonlijkheid. Net als bij de ECB fungeren de lidstaten als aandeelhouder.

Het bestuur van de EIB wordt gevormd door:

• Raad van Bewind: deze bestaat uit 28 leden. De Commissie en alle lidstaten wijzen ieder één lid aan, die voor vijf jaren wordt benoemd door de Raad van Gouverneurs. Vereist is dat leden onafhankelijk zijn.

• Directie: de Raad van Gouverneurs benoemt de leden van de Directie op voorstel van de Raad van Bewind. De Directie bestaat uit acht vice-presidenten en een president.

• De Raad van Gouverneurs: bestaat uit ministers van de lidstaten, voornamelijk ministers van financiën, die benoemd zijn door de lidstaten zelf.

Het is aan de EIB om ervoor te zorgen dat de interne markt zich ongestoord kan ontwikkelen (art. 309 VWEU). Hiertoe kan zij leningen en waarborgen verstrekken (zonder winstoogmerk) om economische projecten te ondersteunen.

Het Werkingsverdrag geeft de basis weer van wat de EIB moet ondersteunen. In het Corporate Operational Plan, ofwel operationeel plan, stippelt de EIB over het algemeen haar beleid uit.

De ministers in de Raad van Gouverneurs stellen de algemene richtlijnen vast als het gaat om de kredietpolitiek en zij zorgen ervoor dat deze worden nageleefd. De Raad van Bewind kan besluiten over het al dan niet verlenen van kredieten, garanties en leningen. De rente daarover wordt ook door haar vastgesteld. Deze beslissingen van de Raad van Bewind worden door de Directie uitgevoerd.

Ondernemingen, bestuurders en banken kunnen projectfinanciering aanvragen bij de EIB, mits zo’n project een doelstelling van de EIB dient. Een dergelijk aanvraag wordt getoetst en als het projectteam positief oordeelt, komt men met een voorstel voor een lening die de Raad van Bewind eerst moet goedkeuren.

2. Het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s

In Brussel zijn het Comité van de Regio’s (CvdR) en het Economisch en Sociaal Comité (ESC) gevestigd. De comités zijn adviesorganen (geen instellingen) van de EU en hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid.

Sinds het Verdrag van Lissabon is de positie van het CvdR versterkt. Het speelt als niet-instelling (als enige) een belangrijke rol bij de handhaving van het evenredigheids- en het subsidiariteitsbeginsel.

Het ESC wordt gevormd door vertegenwoordigers van de economische en sociale sectoren. Vertegenwoordigers van de lokale en regionale lichamen vormen het CvdR. Met betrekking tot het CvdR worden de leden voor vijf jaren benoemd door de Raad. Diverse procedures in de lidstaten bepalen de keuze voor de kandidaten. De leden van het ESC worden ook voor vijf jaren gekozen door de Raad, welke met gekwalificeerde meerderheid stemt over het voorstel van de lidstaten. Leden van beide comités kunnen opnieuw benoemd worden. De leden moeten overigens onafhankelijk zijn en mogen niet gebonden zijn door een mandaat. Ook mogen zij geen lid zijn van het Europees Parlement.

De beide comités stellen adviezen en raadgeving op, teneinde de Commissie, de Raad en het Europees Parlement te ondersteunen. Het Werkingsverdrag bepaalt dat bij bepaalde rechtsgrondslagen vereist is eerst een comité te raadplegen.

Wanneer de Raad, de Commissie of het Europees Parlement dit wensen, kunnen zij de comités ook in andere gevallen raadplegen. Het is de comités daarbij toegestaan om op eigen initiatief advies uit te brengen.

De president en twee vice-presidenten staan aan de top van het ESC. Zij worden voor twee jaar gekozen door de leden van het ESC. Het ESC is opgesplitst in zes gespecialiseerde afdelingen, die ondersteund kunnen worden door externe experts. De gehele ESC moet stemmen over de ontwerpadviezen, waarbij het quorum op de helft ligt en de meerderheid van stemmen de doorslag geeft.

Ook het CvdR bestaat uit gespecialiseerde afdelingen die de werkzaamheden voorbereiden. Bij stemming ligt het quorum op de meerderheid en geldt ook een meerderheid van de stemmen.

3. Europese Ombudsman

In Straatsburg zetelt de Europese Ombudsman. Vanaf het Verdrag betreffende de Europese Unie is de Europese Ombudsman primair recht geworden. Het Europees Parlement benoemt de Europese Ombudsman voor een periode van vijf jaren, waarna hij herkozen kan worden. Iemand wordt op de kandidatenlijst geplaatst als er ten minste 37 leden uit minstens 2 lidstaten van het Europees Parlement hem/haar steunen. Het Europees Parlement stemt uiteindelijk over de kandidatenlijst, met gewone meerderheid. Wederom is vereist dat de Europese Ombudsman onafhankelijk is, omdat hij het algemeen belang van de Unie en EU-burgers dient uit te dragen. Het is de Europese Ombudsman niet toegestaan een andere baan naast zijn functie te hebben.

Als EU-burgers klachten hebben over de werkzaamheden van instanties, organen of instellingen van de Unie, kunnen zij zich tot de Europese Ombudsman wenden, die vervolgens aanbevelingen doet. Het is de Europese Ombudsman ook toegestaan zelf initiatief te nemen. Het is echter niet mogelijk met een klacht over het Hof of het Gerecht, natuurlijke personen of ondernemingen of over lidstaten en hun organen naar de Europese Ombudsman te gaan.

De Europese Ombudsman is een orgaan en heeft een secretariaat als ondersteuning. Als iemand een klacht wil indienen, is vereist dat er eerst contact is opgenomen met de betrokken instantie én dat het voorval minder dan twee jaar daarvoor heeft plaatsgevonden. Bovendien moet worden aangetoond dat degene die de klacht indient, zelf belang heeft bij de zaak.

Op basis van de feiten oordeelt de ombudsman of er een onderzoek zal plaatsvinden. Wordt tot onderzoek over gegaan, dan dient de betrokken instantie op de hoogte te worden gesteld van de klacht en wordt deze verzocht daar op te reageren met een advies. Hierop kan de klager reageren. Vervolgens wordt door de ombudsman besloten of de zaak wordt voortgezet of dat deze wordt gesloten. Voortzetting leidt tot onderzoek of er sprake was van wanbeheer.

Wanbeheer wordt als begrip niet in de verdragen uitgelegd. Er is sprake van wanneer Unierecht of jurisprudentie van het Gerecht of Hof wordt geschonden door instellingen, instanties of organen (zie ook art. 263 en 265 VWEU). Voor het onderzoek kan de Europese Ombudsman informatie of documentatie eisen. Leden of personeel van instellingen, organen of instanties kunnen worden gevraagd te getuigen.

Mocht wanbeheer worden vastgesteld, dan kan de Europese Ombudsman niet afdwingen dat dit wordt rechtgezet. Daarom zal men streven naar een schikking. Wanneer dit niet blijkt te werken, kan de Europese Ombudsman opmerkingen maken aan het adres van de betrokken instelling en/of aanbevelingen doen. In het laatste geval kan zij een ontwerpaanbeveling doen, waarbij de betrokken instantie wordt verplicht om binnen drie maanden te reageren. Werkt dit niet, dan kan nog verslag worden uitgebracht aan het Europees Parlement die vervolgens de benodigde maatregelen kan treffen.

4. Agentschappen van de Europese Unie

Er zijn sinds de eerste in 1975 inmiddels al meer dan 30 agentschappen binnen de EU. De agentschappen zijn opgericht als uitvoeringsorgaan om vooral de Commissie te ontlasten. Er bestaan zowel regelgevende als uitvoerende agentschappen. De regelgevende worden niet in het EU-verdrag genoemd en worden bij verordening door de Raad ingesteld. De rechtsgrondslagen van hun werkzaamheden kunnen vaak uit de (algemene) rechtsgrondslagen van het Werkingsverdrag worden afgeleid (bijv. art. 192 VWEU).

De uitvoerende agentschappen worden door de Commissie voor een tijdelijke periode opgericht. Aan hen worden taken van beheer gedelegeerd. Deze projecten zijn doorgaans van technisch karakter en daardoor zonder belangrijke politieke besluitvorming.

Naast het EU-verdrag, regelen verordeningen van de oprichting van de agentschappen de specifieke taken. Bevoegdheden kunnen per agentschap verschillen.

De interne organisatie van de agentschappen is vrijwel gelijk. Elk agentschap heeft een Raad van Bestuur of Raad van Beheer met aan het hoofd een directeur. Lidstaten en de Commissie hebben vertegenwoordigers in de agentschappen, soms één, soms meer. Het Europees Parlement kan daarnaast experts benoemen.

Stampvragen

1. Wat zijn de taken van het Europees Parlement?

2. Wat zijn de taken van de Europese Raad?

3. Wat zijn de taken van de Raad van Europa?

4. Wat zijn de taken van de Commissie?

5. Wat is een Europese Ombudsman?

6. Wat is de taak van de Rekenkamer?

Welke besluitvormingsprocedures zijn er in de Europese Unie? - Chapter 3

1. Inleiding

In dit hoofdstuk gaat het over besluiten in het kader van de EU. Dit kunnen beschikkingen zijn, en dus toegespitst op één geval, of ze kunnen meer algemeen zijn en regelgeving inhouden. Verschillende Europese instellingen hebben verschillende bevoegdheden tot regelgeving en andere vormen van bestuur.

2. Noodzaak van rechts- en beleidsvorming

In de zaak Van Gend en Loos, samen met de bepalingen uit het EU- en Werkingsverdrag, werd geoordeeld dat het Unierecht een ‘nieuwe rechtsorde’ vormt. Van Gend en Loos en Costa/ ENEL zijn zaken waaruit voortvloeide dat lidstaten hun soevereiniteit aan de Unie hebben overgedragen. Daarom heeft de EU vele beleidsterreinen, zoals het landbouwbeleid.

Op deze terreinen is het niet meer de lidstaat, maar de Unie die moet optreden. Het EU-verdrag en het Werkingsverdrag bieden algemene richtlijnen hiervoor, maar beleids- en rechtsvorming is vereist om deze algemene regels verder uit te kunnen werken voor de praktijk.

3. Bestuur van de Europese Unie

Het institutionele kader van de EU bepaalt het bestuur van de EU (art. 13 VEU). De Commissie, de Raad en het Europees Parlement zijn directe bestuursorganen van de EU. Art. 295 VWEU verplicht deze drie om samen te werken. Dit kan bereikt worden door middel van inter-institutionele akkoorden. Als puur Uniebelang dienend college is er de Commissie (art. 17 VEU), de Raad vertegenwoordigt de nationale belangen. Hier tussenin zit het Europees Parlement, bestaande uit vertegenwoordigers van de Europese burgers. Meningsverschillen tussen vooral deze laatste twee zijn niet zeldzaam.

Daarnaast speelt ook de Europese Raad een rol in het Europees bestuur. De Europese Raad heeft echter geen wetgevingstaak, wat haar bijdrage zeldzaam maakt (art. 15(1) VEU).

De Raad is echter meer dan de optelsom van de lidstaten. Dit heeft te maken met de stemvereisten die voor de besluitvorming binnen de Raad gehanteerd worden. Stemt de Raad met eenparigheid (veto), dan is de Raad enkel de vertegenwoordiging van elke lidstaat. Meestal stemt de Raad met een gekwalificeerde meerderheid: de Raad kan dan besluiten nemen waarmee niet perse alle lidstaten het eens hoeven te zijn. Dan heeft de Raad dus geen puur nationaal karakter meer.

4. Rechts- en beleidsvorming en het Werkingsverdrag

De wetgevende taak van de Raad en het Europees Parlement (op voorstel van de Commissie) kan worden gebruikt voor het bestuur van de EU.

Ze kunnen deze bevoegdheid uitoefenen door middel van (art. 288 VWEU):

• Richtlijnen

• Beschikkingen

• Verordeningen

• Adviezen

• Aanbevelingen

Sinds het Verdrag van Lissabon is de procedure van deze wetgevingstaak opgedeeld in twee besluitvormingsprocedures: de gewone wetgevingsprocedure en de bijzondere wetgevingsprocedures. Zij zullen verderop uiteengezet worden.

Exclusief recht van initiatief voor de Commissie

Met betrekking tot wetgeving heeft de Commissie het exclusieve recht van initiatief (art. 17(2) VEU), mede als waarborg, omdat zij het algemeen Uniebelang dient. De Commissie beslist over het voorstel (art. 293 VWEU), zodat er geen inmenging komt van nationale belangen.

Als de Raad nog niet heeft besloten over het voorstel, kan de Commissie wijzigingen aanbrengen of het terugtrekken (art. 293(2) VWEU).

Als de Raad wil afwijken van een voorstel, dan moet zij dit met eenparigheid van stemmen doen. Wederom om nationale belangen in tegenstelling tot Uniebelangen te voorkomen.

Als de Commissie geen voorstel heeft gedaan, moet naast stemming met gekwalificeerde meerderheid ook twee derde van de lidstaten voor zijn in de Raad. Dit zorgt ervoor dat kleine staten in verhouding meer macht krijgen. Soms heeft een andere instelling dan de Commissie initiatiefrecht, waarbij het niet gaat om regelgeving. Zie bijvoorbeeld art. 129(3) VWEU.

Directoraten-generaal bereiden Commissievoorstellen voor. Zij kunnen het publiek verschillende opties tonen in een Groenboek. In het Witboek wordt het feitelijke voorstel gedaan, waarover de Commissie het als college eens moet zijn. Het Witboek wordt op deze manier een COM- document. Dit document gaat vervolgens naar de Raad voor besluitvorming.

Het Europees Parlement kan op basis van art. 225 VWEU de Commissie verzoeken een voorstel in te dienen, indien naar haar mening bepaalde beslissingen nodig zijn om de verdragen uit te kunnen voeren. De Raad heeft ongeveer dezelfde bevoegdheid, waar zij vaak gebruik van maakt (art. 241 VWEU). Het Europees Parlement is terughoudender in het gebruik maken van deze mogelijkheid dan de Raad.

Sinds het Verdrag van Lissabon is ook het burgerinitiatief tot de mogelijkheden gaan behoren (art. 11(4) VEU). Hiervoor moeten, uit een significant aantal lidstaten, minstens 1 miljoen Unieburgers de Commissie verzoeken tot een voorstel. De Raad en het Europees Parlement bepalen de specifieke regels, bijvoorbeeld wat onder ‘significant’ moet worden verstaan en zijn inmiddels vastgesteld (Verordening 211/2011). Hierin staat onder meer vermeld dat de handtekeningen afkomstig dienen te zijn van tenminste ¼ van de lidstaten en het aantal ondertekende burgers een per lidstaat vastgestelde kiesdrempel dient te overschrijden. De Commissie kan burgerinitiatieven weigeren te registreren als ze ‘lichtzinnig of ergerlijk’ zijn of in strijd zijn met de waarden van de Unie. Het is echter meer problematisch dat de Commissie de registratie kan weigeren als het initiatief zichtbaar buiten de bestaande bevoegdheden van de Commissie valt: de Commissie zal dan geen initiatief registreren als het initiatief een wijziging inhoudt van de verdragen en dit maakt het initiatief qua belang beperkt.

Gewone wetgevingsprocedure

In het verdrag staat duidelijk de rechtsgrondslag van de gewone wetgevingsprocedure vermeld, zodat helder is wanneer deze gebruikt moet worden. In artikel 294 VWEU wordt de procedure in stappen uitgelegd.

Nadat de Commissie het voorstel heeft ingediend bij het Europees Parlement en de Raad, begint de eerste lezing, waarin het Europees Parlement zijn standpunt kenbaar maakt aan de Raad. Als de Raad hiermee akkoord gaat, is de wet vastgesteld.

Mocht de Raad het niet met het Parlement eens zijn, dan stelt zij een standpunt vast in een eerste lezing aan het Parlement. Het Parlement kan vervolgens in een tweede lezing aangeven of ze mee gaan in dit standpunt. Zo ja, dan is de wet aangenomen.

In de tweede lezing kan echter ook het standpunt van de Raad verworpen of geamendeerd worden. In dit laatste geval, adviseert eerst de Commissie de Raad over de amendementen. Vervolgens kan de Raad alle amendementen overnemen (dan is de wet vastgesteld) of niet. Worden een aantal amendementen niet overgenomen, dan is er sprake van de bemiddelingsfase. Een bemiddelingscomité van afgevaardigden van de Raad en het Europees Parlement wordt dan bijeengeroepen door de voorzitters van beide instellingen, die als doel hebben om te streven naar een compromis. De Commissie is in deze fase bemiddelaar geworden. Er is géén besluit, als het bemiddelingscomité niets bereikt in zes weken. Komen zij wel tot een compromis, dan begint de derde lezing.

De Raad en het Europees Parlement moeten binnen zes weken in deze derde lezing de ontwerptekst aanvaarden, anders wordt geacht dat de handeling niet is vastgesteld.

Opmerkelijk genoeg is er ongelijkheid tussen het Europees Parlement en de Raad. De Raad hoeft zich, in tegenstelling tot het Parlement, niet te houden aan fatale termijnen in de eerst twee lezingen. Bovendien is het stemvereiste van het Europees Parlement strenger. Voor de aanname van een amendement of het verwerpen van een standpunt van de Raad dient het Europees Parlement met een meerderheid van zijn leden te stemmen: het Europees Parlement telt op dit moment 754 leden, en een amendering of verwerping zal dus 0,5 + 1 van 754 = 378 voorstemmen nodig hebben (art. 294 (7) (b) en (c)). Er is geen expliciet stemvereiste voor het goedkeuren van een standpunt van de Raad en daarom blijft het basisstemvereiste (art. 231 VWEU) gelden: 0,5 + 1 van 1/3 van 754 stemmen: 127 voorstemmers.

Bijzondere wetgevingsprocedures

Of de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is, staat ook specifiek vermeld (bijv. in art. 87(3) VWEU). Het wordt gebruikt bij de besluitvorming door de Raad, nadat het Europees Parlement geraadpleegd is. Er is geen termijn voor het advies van het Europees Parlement, zodat ze het proces kunnen rekken (echter: art. 13(2) VEU).

De tweede alinea van art. 48(3) van het VEU bevat een passerelle. De Europese Raad kan op grond hiervan een bijzondere wetgevingsprocedure doen ombuigen naar een gewone wetgevingsprocedure.

Noodremprocedures

Het Verdrag van Lissabon zorgde voor meer inmenging van de EU op het gebied wetgeving. Daarom zijn ter compensatie een aantal noodremprocedures opgenomen in het verdrag. Nationale parlementen kunnen bijvoorbeeld een bezwaarprocedure starten bij maatregelen met betrekking tot familierechtzaken.

Goedkeuringsprocedure

Bij de goedkeuringsprocedure gaat het eigenlijk alleen om de instemming van het Europees Parlement. Het Parlement kan echter geen amendementen indienen, dus ze moet óf instemmen óf afwijzen. Deze procedure staat, net als de bijzondere wetgevingsprocedure, her en der in het Werkingsverdrag. Daarnaast vereist het Werkingsgedrag ook dat het ECB of de Raad goedkeuring verleent.

Er wordt wederom niet bepaald binnen welk termijn het Europees Parlement moet instemmen. Alleen art. 218(6) VWEU geeft aan dat de twee instellingen overeenstemming moeten bereiken over de termijn.

Om het ‘alles of niets’ idee van het Europees Parlement te compenseren, is het mogelijk dat het Parlement de Commissie een interim-verslag voorlegt, met advies om het voorstel te wijzigen. Doorvoering van deze wijzigingen zal dan leiden tot goedkeuring van het Europees Parlement.

Besluitvorming extern optreden

Zowel in het Werkingsverdrag als in het EU-verdrag staan de procedures met betrekking tot de besluitvorming inzake extern optreden. Het externe optreden bestaat enerzijds uit de procedures die interne aspecten behandelen en anderzijds uit procedures over het daadwerkelijke externe optreden, zoals humanitaire hulp.

Aangezien de EU nu rechtspersoonlijkheid heeft en zij voor de instellingen en de lidstaten met haar externe optreden belangrijke gevolgen teweegbrengt, kan er invloed uitgeoefend worden door hen.

Art. 218 VWEU regelt de standaardprocedure, waarin de Raad een belangrijke rol speelt. Het instellen van een machtiging om met de onderhandelingen te mogen beginnen, wordt verleend door de Raad. Daarnaast wordt het onderhandelingsmandaat door haar vastgesteld en kan er een machtiging verleend worden tot het ondertekenen van een akkoord. Dit alles doet de Raad na een aanbeveling van de Commissie (dus géén voorstel als in art 293 VWEU) of van de Hoge Vertegenwoordiger. Zij voeren dan ook in de praktijk de onderhandelingen uit, niet de Raad.

Is er sprake van art. 218(3) VWEU, dan dienen de onderhandelingen door de Commissie of Hoge Vertegenwoordiger conform onderhandelingsrichtsnoeren te verlopen. Ook kan een comité in dat geval hulp bieden om naleving van de richtsnoeren te garanderen.

Een overeenkomst is definitief voor de EU, als de Raad dit heeft bevestigd. Dit kan echter pas, nadat het Europees Parlement is geraadpleegd. Het Europees Parlement moet zelfs om goedkeuring wordt gevraagd, als het gaat om één van de volgende akkoorden:

1. Associatieakkoorden ex art. 217 VWEU

2. Akkoorden waarbij door middel van het instellen van samenwerkingsprocedures een specifiek institutioneel kader in het leven worden geroepen

3. Akkoorden die aanmerkelijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie

4. Akkoorden met betrekking tot de toetreding van de Unie tot het EVRM (art. 6(2) VEU)

5. Akkoorden waarbij de gewone wetgevingsprocedure of de goedkeuringsprocedure van toepassing is

Het goedkeuringsvereiste kan verklaard worden (bij 3 en 5) door de positie van het Europees Parlement als medewetgever.

Met gekwalificeerde meerderheid wordt door de Raad besloten (art. 218(8) VWEU). Er wordt echter met eenparigheid gestemd als het gaat om onderwerpen waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (art. 113 VWEU), associatieakkoorden (art. 217 VWEU) of bij akkoorden met betrekking tot het samenwerken met kandidaat-lidstaten (art. 212 VWEU).

Uit dit alles lijkt het alsof het Europees Parlement alleen aan bod komt bij de definitieve keuze van een overeenkomst. Schijn bedriegt; op basis van art. 218(10) VWEU wordt het Parlement constant van alle informatie voorzien. Met in het achterhoofd dat haar goedkeuring uiteindelijk nodig is, is de invloed van het Europees Parlement daarom ook in de onderhandelingen duidelijk aanwezig.

Er is sprake van een uitzondering op art. 218 VWEU als de overeenkomst gaat over het sluiten van akkoorden en onderhandelingen met betrekking tot het gemeenschappelijke handelsbeleid (art. 207 VWEU). Het verschil ligt in het feit dat de Hoge Vertegenwoordiger uit het verhaal is gelaten. Daarnaast besluit de Raad weer met een gekwalificeerde meerderheid, behalve als er eenparigheid van stemmen wordt vereist of als er sprake is van het onder a en b genoemde van het vierde lid (van art. 207 VWEU). Ten derde is de goedkeuring van het Europees Parlement niet meer vereist.

Art. 219 VWEU bevat ook een afwijkende procedure, dit maal voor het sluiten van akkoorden betreffende wisselkoersen met derde landen. De ECB of de Commissie kunnen de onderhandelingen openen met een aanbeveling, waarna de Raad besluit (nadat zij het Europees Parlement en de ECB heeft geraadpleegd) met eenparigheid van stemmen. De Commissie hoeft niet beslist de onderhandelingen namens de Unie te voeren. Het Europees Parlement is daarnaast nauwelijks betrokken; alleen raadpleging is vereist voordat de Raad beslist.

Bij een gemengd akkoord, iets wat overigens in de praktijk veel wordt gebruikt, onderhandelen zowel de lidstaten als de EU. Zo’n akkoord kan alleen worden gesloten als het de Unie aan de exclusieve bevoegdheid voor een bepaald onderwerp ontbreekt. De lidstaten zijn in dat geval dus (mede) bevoegd. Zelfs als echter de EU uitdrukkelijk bevoegd is, wordt er soms nog gekozen voor een gemengd akkoord.

Bij deze procedure ontstaan er vele onduidelijkheden. Bijvoorbeeld over wie bevoegd is voor welk deel van het akkoord en wie verantwoordelijk is voor niet-nakoming van het akkoord. Het Hof van Justitie gaf de bevoegdheid aan de lidstaten, maar praktisch gezien blijft het lastig. Door middel van het arrest Zweedse POPs gaf het Hof de Commissie een middel om de coherentie bij het gemengd onderhandelen beter te waarborgen. In deze zaak waren de Zweedse regering en de Commissie beiden bevoegd. De regering vond de procedure omtrent het vaststellen van een lijst conform het Verdrag van Stockholm inzake POPs niet snel genoeg gaan en deed dit zelf. Dit deed afbreuk aan het beginsel van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie en de lidstaten, aldus de Commissie. Het Hof is het daarmee eens en maakte duidelijk dat Zweden afbreuk deed aan de mogelijkheid op EU-niveau afwegingen te maken tussen milieubelangen en economische belangen ten aanzien van een bepaalde stof.

Begrotingsprocedure

Een goede manier om invloed uit te oefenen op het beleid van de Unie, is het gebruiken van de begroting als instrument. Art. 314 VWEU regelt de begrotingsprocedure, waarin de Raad, het Europees Parlement en de Commissie centraal staan. De Commissie is de instantie die de begroting uitvoert (art. 317 VWEU) en het Europees Parlement en de Raad stellen samen de begroting vast.

Het voorontwerp wordt ex art. 314(2) VWEU gemaakt door de Commissie, op basis van de gegevens die zij krijgt van de instellingen. Vóór 1 september wordt dit ontwerp doorgestuurd naar de Raad en zij geeft vervolgens haar standpunt.

Vervolgens wordt de ontwerpbegroting doorgestuurd naar het Europees Parlement. Het ontwerp wordt door het Parlement goedgekeurd, aangepast of er wordt niets gedaan, zodat het wordt vastgesteld overeenkomstig het standpunt van de Raad.

Bij aanpassing wordt deze wijziging van het Europees Parlement aan de Commissie en de Raad gezonden. Dit leidt tot het bijeenkomen van een bemiddelingscomité, behalve als de Raad de aanpassingen binnen tien dagen aanvaart. In de hele procedure kan de Commissie wijzigingen aanbrengen op de ontwerpbegroting, totdat het bemiddelingscomité bijeengeroepen is.

Het bemiddelingscomité is praktisch hetzelfde als bij de gewone wetgevingsprocedure. Mochten beide instellingen er niet samen uit komen, dan komt er een nieuwe ontwerpbegroting van de Commissie (art. 314 lid 7 (b) VWEU).

Indien alleen het Europees Parlement afwijst, komt er een nieuw ontwerp van de Commissie. Wijst alleen de Raad af, dan moet met meerderheid van de leden en drie vijfde van de uitgebrachte stemmen door het Europees Parlement bevestigd worden dat ze nog steeds achter de amendementen staan. Wordt dit stemvereiste niet gehaald, dan wordt de ontwerpbegroting hetzelfde als die, die door het bemiddelingscomité is opgesteld.

Als de begroting niet op tijd is vastgesteld, wordt het regime van twaalfden ingesteld, waarbij men uitgeeft op basis van de oude begroting (art. 315 VWEU).

Om de besluitvorming te vergemakkelijken zijn de Interinstitutionele Akkoorden gesloten. Hierin staat een meerjarenbegroting met de grote lijnen voor vijf jaren. Deze begroting is driedelig en bestaat grofweg uit de procedure rondom het financiële beheer, de toepassing en regeling van het financieel kader en de samenwerking van de verschillende instanties gedurende de begrotingsprocedure. Lid 5 van art. 312 VWEU is ten slotte van belang, waarin een bijzonder beginsel van loyale samenwerking staat geformuleerd.

Begroting en haar ontwerp en uitvoering

De begroting wordt gefinancierd uit eigen middelen (art. 311 VWEU). Deze middelen worden vastgesteld door een besluit van de Raad, nadat het Europees Parlement is geraadpleegd. Nederland, Duitsland en Oostenrijk mogen minder afdragen van hun btw-bron en ook het bruto nationaal inkomen (BNI) van deze landen wordt met een bepaald bedrag verminderd.

De drie bronnen van de eigen middelen zijn:

• Percentage van de btw die door de lidstaten geheven is

• Percentage van het BNI van de lidstaten

• Bedragen die geheven zijn over de invoer van derdewereldlanden-producten

Het Eigenmiddelenbesluit treedt pas in werking als het is aangenomen volgens de grondwettelijke bepalingen. Het besluit heeft daarom een status vergelijkbaar met een verdragswijziging.

Een aanvulling op de begroting is afkomstig van incidentele inkomsten. Qua uitgaven, komen ook de gemeenschappelijke uitgaven aan het buitenlands en veiligheidsbeleid op de begroting van de gehele Unie. Dit geeft het Europees Parlement meer mogelijkheden om invloed te kunnen uitoefenen op de begroting.

De Commissie voert de begroting uit (art. 317 VWEU), waarbij er kwijting moet worden verleend door het Europees Parlement (art. 319 VWEU). Bij deze beslissing voor kwijting, ondersteunt de Rekenkamer het Parlement. Op basis van art. 325 VWEU wordt er energie gestoken in het voorkomen van fraude.

Procedure tussen de Raad en Commissie

In sommige gevallen hoeft het Europees Parlement niet geraadpleegd te worden. Vereist zijn dan alleen een voorstel van de Commissie en een besluit van de Raad. Zie bijvoorbeeld artt: 26(3), 31 en 43(3) VWEU.

Aanname van liberalisatierichtlijnen en -beschikkingen

Op basis van art. 106(3) VWEU kan de Commissie overgaan tot het afkondigen van richtlijnen en beschikkingen. Aangezien de Commissie hierbij geen andere instelling hoeft te raadplegen, hebben de lidstaten geen invloed. Dit artikel houdt eigenlijk alleen verband met het mededingingsrecht in verhouding tot overheidsondernemingen en publieke ondernemingen. De Commissie is wat dat aangaat bevoegd om op te treden tegen monopolies. Inspraak van lidstaten zou in deze gevallen ongewenst zijn.

5. Rechtsvorming in de praktijk

Art. 288 VWEU regelt de regelgeving die juridisch bindend is; namelijk de beschikkingen, richtlijnen en verordeningen. Eerder werd al besproken hoe men van een Groenboek naar een Witboek gaat en vervolgens naar een COM-document. Reacties op het Witboek kunnen door de Commissie worden meegenomen in het uiteindelijke voorstel. Daarnaast wordt de Commissie veel belobbyd, hier zijn zelfs speciale organisaties voor. Er is echter kritiek op het gebrek aan transparantie wat betreft dit lobbyen.

Op basis van Protocol nr. 2, moeten voorstellen en overige ontwerpen van wetgevings-handelingen door de Commissie aan de nationale parlementen worden gestuurd.

COREPER vormt zich een mening over het voorstel, voordat het bij de Raad terechtkomt. Hier hebben de lidstaten dus de mogelijkheid om invloed uit te oefenen. Bij het Europees Parlement bereidt een vaste commissie een wetgevingsresolutie voor, mogelijk met aanpassingen, waardoor er ook hier veel wordt gelobbyd bij de Parlementsleden.

De Commissie past haar voorstel (gedeeltelijk) aan, als reactie op de mening van het Europees Parlement en de Raad. Amendementen van het Europees Parlement kunnen (gemotiveerd) worden verworpen of aangenomen. Daarna komt de Raad weer aan bod, die hierbij wordt geholpen door een parlementaire commissie en COREPER.

Als een maatregel gericht wordt tot één of meer adressanten, is er sprake van een besluit. Bij de overige maatregelen zijn deze van algemene strekking. Art. 296 VWEU eist dat in alle gevallen voldoende wordt gemotiveerd, zodat controleerbaar is of ze overeenstemmen met de verdragen. De motivatie geschiedt in de preambule, waarin tevens wordt vermeld waarom aan het evenredigheids- en subsidiariteitsbeginsel is voldaan. Uiteindelijk vindt publicatie in de L-serie van het Publicatieblad van de EU plaats (art. 297 VWEU). De voorzitter van de Raad ondertekent het en in geval van de gewone wetgevingsprocedure ondertekent ook de voorzitter van het Europees Parlement. De Unie kan ten slotte ook minder bindend optreden, zoals in de vorm van aanbevelingen en adviezen (art. 288 VWEU).

In alle wetgeving komt het vooral aan op de details. De Raad kan het uitvoeren van de details van de uitwerkingsregelingen delegeren aan de Commissie, die op haar beurt comités kan inschakelen.

Het Verdrag van Lissabon heeft meer inspraak gegeven aan het Europees Parlement inzake de uitwerking van maatregelen door de Commissie. Deze maatregelen kunnen in drie categorieën worden geplaatst:

1. Wetgevingshandelingen

Deze handelingen worden vastgesteld aan de hand van één van beide wetgevingsprocedures. Het leidt tot besluiten, richtlijnen of verordeningen (artt. 289(3) en 299 VWEU). Hierbij kan een wetgevingshandeling verklaren dat de Commissie bevoegd is om de details te laten uitwerken aan de hand van de handelingen in categorie 2.

2. Niet-wetgevingshandelingen/gedelegeerde handelingen (art. 290 VWEU)

Deze handelingen zijn niet minder bindend dan categorie 1. Toezicht door de Raad (soms samen met het Europees Parlement) vindt plaats op basis van art. 290(2) VWEU. Er is geen ruimte voor comitologie.

3. Uitvoeringshandelingen (art. 291 VWEU)

Dit zijn uitvoerende handelingen (van EU-recht) door de Raad of de Commissie, terwijl eigenlijk de lidstaten bevoegd zijn (art. 291(1) VWEU).

Ten aanzien van uitvoeringshandelingen regelt art. 291 (e) VWEU de vaststelling van een verordening voor het toezicht door de lidstaten op de uitoefening van de uitvoeringshandelingen door de Commissie. Een soortgelijk toezicht systeem regelt de Comitologieverordening: comités van nationale ambtenaren die toezicht uitoefenen op de vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie. Dit kan gebeuren door de zware onderzoeksprocedure of de lichtere raadgevingsprocedure. Van belang is dat de Raad of Commissie kan in het kader van de uitoefening van een gedelegeerde bevoegdheid of het vaststellen van uitvoeringshandelingen nimmer besluiten nemen die essentiële onderdelen van het basisbesluit veranderen.

6. Rechts- en beleidsvorming

Besluitvormingsprocedures op basis van het Verdrag betreffende de EU zijn anders dan die bij het Werkingsverdrag. Eenparigheid van stemmen is vaak vereist en het Europees Parlement en de Commissie spelen een kleinere rol.

Schending van mensenrechten door een lidstaat

Art. 2 VEU noemt de beginselen van de EU, zoals eerbiediging van mensenrechten, democratie en vrijheid. Wanneer deze beginselen ernstig worden geschonden, is het mogelijk dat de lidstaat wordt gehoord door de Raad, waarna na toestemming van het Europees Parlement wordt vastgesteld dat er een gevaar bestaat. Het stemvereiste hiervoor is echter hoog, waardoor het gevaar duidelijk aanwezig moet zijn. De Commissie, het Europees Parlement en een derde van de lidstaten hebben het initiatiefrecht.

Het kan ook voorkomen dat er al sprake is van een daadwerkelijke schending, dit kan worden vastgesteld door de Raad, nadat het Europees Parlement hiermee heeft ingestemd (art. 7(2) VEU). De mogelijkheid tot initiatief ligt in dit geval bij de Commissie en (een derde van) de lidstaten. Er kan vrij eenvoudig tot schorsing van het stemrecht van de desbetreffende lidstaat worden besloten (art. 7(3) VEU). Dit besluit de Raad op eigen initiatief.

Herziening van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest

De Commissie, het Europees Parlement of de lidstaten hebben initiatiefrecht voor een procedure van art. 48 VEU. Zij kunnen hun ontwerpen aan de Raad voorleggen. Vervolgens zijn er twee procedures mogelijk:

1. Gewone herzieningsprocedure (art. 48(2-5) VEU)

Nadat het Europees Parlement is geraadpleegd, besluit de Europese Raad in deze procedure (met gewone meerderheid) over het initiatief voor herziening. Hierbij wordt een conventie bijeengeroepen, waarin vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Commissie, nationale parlementen en de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten de voorstellen van herziening bespreken. De uitkomst hiervan wordt aan een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten voorgelegd (een zogenoemde Intergouvernementele Conferentie (IGC)), die is bijeengeroepen door de voorzitter van de Raad. Tijdens een Eurotop bereikt men als conferentie vaak overeenstemming. De Raad kan overigens ook besluiten (na goedkeuring door het Europees Parlement) om een conventie achterwege te laten.

2. Vereenvoudigde herzieningsprocedure

In deze procedure wordt door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement, gestemd. Daarbij kan de besluitvormingsprocedure of het stemvereiste wel worden aangepast (passerelle). Hierbij wordt een goedkeuring van het Europees Parlement vereist en er mag geen bezwaar zijn van nationale parlementen (art. 48(7) VEU). Een passerelle is niet mogelijk bij besluiten inzake defensie of militair beleid.

Slechts bij het aanpassen van 1/3 deel van het Werkingsverdrag kan deze procedure worden gebruikt. Als er sprake is van uitbreiding van EU-bevoegdheden, is deze procedure niet van toepassing (art. 48(6) VEU).

Met uitzondering van de passerelle, is er pas sprake van inwerkingtreding van de wijziging, als er bekrachtiging door de lidstaten heeft plaatsgevonden. Dit geeft een extra intergouvernementele invloed.

Uitbreiding van de Europese Unie

Als je als Staat de beginselen van art. 2 VEU respecteert, kun je een verzoek indienen tot toetreding bij de EU (art. 49 VEU). Je moet praktisch gezien dus de mensenrechten respecteren. In de Kopenhagen-criteria heeft de Europese Raad nog een aantal nadere eisen gesteld. Het verzoek wordt gericht tot de Raad, die hierover besluit nadat de Commissie is geraadpleegd en het Europees Parlement goedkeuring heeft verleend. Vervolgens opent de Raad een bilaterale intergouvernementele conferentie tussen de Staat in kwestie en de EU, waarin wordt onderhandeld over het overnemen van het Unierecht. Deze onderhandelingen worden eigenlijk gevoerd door regeringsvertegenwoordigers van de lidstaten, de Commissie is geen formele leider.

De Staat moet het acquis overnemen, maar er kunnen uitzonderingen worden bedongen. Lidstaten dienen overeenkomstig hun nationale grondwettelijke regels het toetredingsakkoord bekrachtigen, omdat dit feitelijk ook een verdragswijziging inhoudt.

Uittreding uit de EU

De procedure voor uittreding is geregeld in art. 50 VEU. Eerst wordt de Europese Raad over het voornemen ingelicht. De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger onderhandelen vervolgens namens de EU. De Raad moet uiteindelijk met gekwalificeerde meerderheid besluiten over de uittreding, nadat het Europees Parlement goedkeuring heeft verleend.

De verdragen zijn van toepassing op de uittredende lidstaat tot maximaal twee jaar nadat het voornemen tot uittreding is uitgedragen.

Nauwere samenwerking

Het is mogelijk dat een groepje lidstaten verder vooruit wil gaan op een bepaald beleidsterrein. Op basis van de titel over nauwere samenwerking (titel IV van het VEU) is dat mogelijk. Art. 326 en 334 VWEU regelen de nauwere samenwerking met betrekking tot het Werkingsverdrag. Op het gebied van veiligheids- en defensiebeleid zijn art. 42(6) en 46 VEU van toepassing. Al deze bepalingen bevatten voorwaarden voor de nauwere samenwerking. Als lidstaten nauwer samen willen werken op een terrein dat niet in het EU- of Werkingsverdrag wordt geregeld, zijn ze daar vrij in.

Zo’n nauwer samenwerkende groep moet uit ten minste 9 lidstaten bestaan, waarbij het Unierecht in acht moet worden genomen (art. 326 VWEU). Andere lidstaten mogen altijd toetreden (art. 20(1) VEU jo. art. 328 VWEU). Het mag niet gaan om een exclusieve bevoegdheid van de Unie (art. 20 VEU). De nauwere samenwerking moet daarbij als laatste redmiddel worden ingezet, namelijk indien de Raad vaststelt dat de Unie niet in staat zal zijn om als geheel de doelstellingen te halen. Al het juridisch bindende is slechts bindend voor de betrokken lidstaten (art. 20(4) VEU).

In het Werkingsverdrag is de procedure geregeld in art. 329(1) VWEU. Volgens deze procedure wordt een voorstel tot nauwere samenwerking ingediend bij de Commissie, die vervolgens het voorstel kan indienen bij de Raad. De Raad geeft de uiteindelijke toestemming, nadat het Europees Parlement goedkeuring heeft verleend. De lidstaten hebben geen mogelijkheid om tegen de beslissing van de Commissie (tot wel/niet indienen voorstel) in te gaan.

Op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid ligt het iets anders. De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger mogen dan alleen hun advies geven over het voorstel tot nauwere samenwerking, de Raad beslist. Het Europees Parlement wordt alleen van inlichtingen voorzien (art. 329(2) VWEU).

Er kan ook op een andere manier worden voorkomen dat een aantal lidstaten het geheel tegenhoudt in de vorm van een procedure over de constructieve onthouding. Een lid van de Raad kan dan besluiten geen stem uit te brengen, waarbij hij vervolgens wel een binding voor de Unie aanvaardt, terwijl het besluit niet door ‘zijn’ lidstaat hoeft te worden ingevoerd (art. 31(1) VEU).

Op het gebied van defensie (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid) kan ook een nauwere samenwerking ontstaan tussen lidstaten, waarbij er wel strengere eisen worden gesteld. De militaire vermogens van de lidstaten worden beoordeeld en gevechtseenheden moeten binnen dertig dagen klaar kunnen staan.

Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB)

Het GBVB wordt geregeld in titel V van het VEU. De besluitvormingsprocedures hier zijn relatief intergouvernementeel, omdat het gaat om een politiek gevoelig terrein. De Europese Raad kan als hoogste orgaan op dit gebied ex art. 22 en 26 VEU besluiten nemen en algemene richtsnoeren vaststellen. De Raad kan aanbevelingen doen op eigen initiatief of na voorstel van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger gezamenlijk (art. 22 VEU). De Raad heeft hiermee ook een belangrijke rol. Ze stemt met eenparigheid van stemmen, waarbij constructieve onthouding van stemming mogelijk is (art. 31(1) VEU). Lid 2 van art. 31 VEU bevat daarnaast een uitzondering, waarbij stemming met gekwalificeerde meerderheid voldoende is. Er zal niet gestemd worden indien er sprake is van de situatie in de laatste alinea van art. 31(2) VEU. Dit is het Luxemburg Compromis.

Het Europees Parlement wordt door de Hoge Vertegenwoordiger geraadpleegd (art. 36 VEU).

De Hoge Vertegenwoordiger voert het GBVB-beleid uit dat door de Europese Raad en de Raad is vastgesteld (art. 27 VEU). Ondersteuning hierbij wordt geboden door de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). Ambtenaren van de Raad, de Commissie en de lidstaten maken deel uit van deze dienst. De procedure met betrekking tot het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid is geregeld in art. 42 e.v. VEU. De Hoge Vertegenwoordiger en de lidstaten hebben initiatiefrecht, de Raad beslist.

Stampvragen

1. Welke besluitvormingsprocedures zijn er?

2. Wie heeft initiatief recht?

3. Wie voert de begroting uit?

4. Aan welke criteria moet worden voldaan als een lidstaat wil toetreden?

5. Wat zijn de eigen middelen van de EU?

Welke rechtsbeginselen gelden in de Europese Unie? - Chapter 4

1. Autonoom karakter van het Europees recht

Het primaire Europees recht wordt geconstrueerd en gewijzigd door de lidstaten. Daarnaast zijn de lidstaten vertegenwoordigd in de Raad, waardoor ze ook betrokken zijn bij het secundaire Europees recht. Op grond hiervan zou gezegd kunnen worden dat het Europees recht kenmerken heeft van internationaal recht. De lidstaten van de EU zijn echter niet vrij in hun beslissingen omtrent het recht, waardoor er sprake is van een meer autonoom karakter.

2. Autonoom karakter van het Unierecht

In de zaak Van Gend en Loos heeft het Hof gesteld dat omdat de lidstaten een deel van hun soevereiniteit hebben afgestaan aan de EU, ze naast de oprichters van de Unie, er ook als het ware aan zijn onderworpen. Hierdoor moeten ze zich houden aan het Unierecht, maar kunnen ze er ook hun rechten en plichten aan ontlenen. De autonomie van het Unierecht uit zich, doordat het Unierecht uitwerking heeft in de nationale rechtsorde van iedere lidstaat.

In de zaak Costa/ENEL werd dit nog verder uitgekristalliseerd. Hierin werd duidelijk gesteld dat het Unierecht voorrang heeft boven het nationaal recht.

Tevens is de rechtstreekse werking van het Unierecht van belang. Een onderdaan van de Unie kan zich hierdoor in de nationale rechtsorde beroepen op het Unierecht. Conflicteren de nationale wetten met Unierecht, dan moeten de nationale buiten toepassing worden gelaten. Het nationale recht bepaalt dus niet of een bepaling van Unierecht werking als intern recht heeft en wat hiervan de gevolgen worden.

3. Loyaliteitsbeginsel

Art. 4(3) VEU regelt het loyaliteitsbeginsel op basis waarvan het lidstaten niet is toegestaan te handelen in strijd met (al het) Unierecht. Bij het GBVB bestaat een bijzondere vorm van het loyaliteitsbeginsel in art. 24(2) VEU.

Het loyaliteitsbeginsel kan in drie ‘groepen’ worden verdeeld: het constitutioneel-institutioneel loyaliteitsbeginsel, het materieel loyaliteitsbeginsel en het procedureel loyaliteitsbeginsel. Deze laatstgenoemde komt later aan de orde.

Constitutioneel-institutioneel loyaliteitsbeginsel

De formele verhouding tussen instellingen van de Unie, de Unie en de lidstaten wordt geregeld in het constitutioneel-institutioneel onderdeel van het loyaliteitsbeginsel. Als een verordening of richtlijn niet wordt toegepast door een lidstaat of een lidstaat handelt in strijd met het Unierecht of staat dit toe, dan handelt deze lidstaat op basis van art. 4(3) VEU in strijd met zijn verplichtingen. Het is lidstaten ook niet toegestaan om de Commissie van informatie te onthouden die zij nodig heeft om de toepassing van het Unierecht te kunnen controleren. Daarnaast zijn getroffen maatregelen door de lidstaten die het bereiken van de doelstelling van een richtlijn bemoeilijken, ook niet geoorloofd. Dit laatste geldt ook voor de uitleg die nationale rechters geven aan een richtlijn. Daarnaast mogen lidstaten niets ondernemen in het kader van internationale onderhandelingen die afbreuk kunnen maken op de onderhandelingspositie van de Commissie, tevens op gebieden waar de Commissie samen met de lidstaten dient te onderhandelen in een internationaal forum (zie arrest Zweedse POPs).

Het loyaliteitsbeginsel betreft ook de lidstaten onderling. Zij moeten elkaar ondersteuning geven.

Unie-instellingen moeten zich loyaal opstellen tegenover de lidstaten. In de zaak Zwarteveld weigerde de Commissie om informatie te verstrekken aan een Groningse rechter-commissaris. Het Hof overwoog dat een Unie-instelling loyaal zou moeten samenwerken met lidstaten, aangezien art. 4(3) VEU een grondwettelijk beginsel inhoudt. Ook art. 13(2) VEU is van belang in dit verband.

Instellingen van lidstaten en de EU dienen zich steeds bewust te zijn van hun verplichtingen ten opzichte van de EU en elkaar. Treedt een van deze instellingen op met grensoverschrijdend effect of raakt het een gebied waar Europees beleid geldt, is deze plicht van Unietrouw van toepassing.

Materieel loyaliteitsbeginsel

Het materieel loyaliteitsbeginsel heeft te maken met de materiële bepalingen van het Werkingsverdrag, waarbij het Hof een grote rol heeft gespeeld. Ten eerste is het kartelverbod (art. 101 VWEU) van belang. Hierbij stelde het Hof dat, op basis van het loyaliteitsbeginsel, lidstaten ook niet met wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen het kartelverbod mogen omzeilen. Overheden die dus een kartelafspraak algemeen verbindend verklaren, worden nu op de vingers getikt.

Ten tweede werd het beginsel toegepast op art. 34 VWEU. Dit artikel is in feite gericht op de lidstaten. Indien echter particulieren schuldig zijn aan invoerbeperkingen, maar de regering van een lidstaat hier vanaf weet en niets doet, handelt deze lidstaat ook in strijd met het beginsel.

Ten slotte stelde het Hof in de zaak CIF dat nationale mededingingsautoriteiten de werking van het gehele Unierecht moeten kunnen garanderen. In dit verband zijn zij verplicht om de nationale wetgeving die hiermee in strijd is niet toe te passen (art. 4(3) VEU jo. 101 VWEU).

4. De beginselen van attributie, subsidiariteit en evenredigheid

Art. 4(1) jo. 5 VEU regelt de bevoegdheidsoverdracht van lidstaten aan de Unie. Hierbij zijn bepaalde waarborgen vastgelegd. Zo houden de lidstaten een bepaalde vorm van invloed en wordt de Unie in haar bevoegdheden beperkt door middel van de verdragen.

De volgorde van de beginselen is van belang. Nadat het attributiebeginsel vaststelt dat de Unie bevoegd is en deze bevoegdheid volgens het subsidiariteitsbeginsel inderdaad mag worden uitgeoefend, kan het evenredigheidsbeginsel bepalen of de manier van optreden juist is.

Attributiebeginsel

Het attributiebeginsel is neergelegd in artt. 4(1), 5(1) en 5(2) VEU. De Unie kan hierdoor alleen haar bevoegdheden uitoefenen als hiervoor een grondslag in de verdragen is neergelegd. Er moet als het ware sprake zijn van een rechtsgrondslag. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in art. 46, 114 en 192 VWEU.

Het leerstuk van implied powers houdt in dat de Unie toch bevoegdheden mag uitoefenen in de vorm van extern optreden, terwijl deze bevoegdheid niet expliciet in het Werkingsverdrag staat. De interne bevoegdheid ‘omvat’ echter als het ware dit externe optreden. Zo mag de EU de bevoegdheid over het visserijbeleid uitbreiden, door met andere landen te onderhandelen over akkoorden omtrent de visserij.

Een rechtsgrondslag voor ieder Unieoptreden is van belang, doordat er controle kan worden uitgeoefend op het handelen van de EU binnen haar bevoegdheden. Vooral wanneer het Werkingsverdrag geen specifieke regels biedt, speelt het attributiebeginsel een rol. Zo was er bijvoorbeeld discussie over de rol van de Unie op het gebied van de volksgezondheid. Uiteindelijk leidde dit tot de vraag of het Europees Parlement en de Raad wel (op grond van art. 114(3) VWEU) de rechtsgrondslag hadden om de Tabaksreclamerichtlijn in te voeren. Het Hof van Justitie verklaarde de richtlijn nietig op grond van de procedure in art. 263 VWEU. De richtlijn maakte de handel op tabak namelijk moeilijker, waardoor het niet gericht was op de interne markt (waar art. 114 VWEU op van toepassing is), maar eerder op de volksgezondheid.

De rechtsgrondslagen regelen de betrokkenheid van de instellingen per optreden van de Unie. Indien er bij twijfel een zaak bij het Hof belandt, kijkt het Hof naar de inhoud en doelstelling van een verordening, zodat kan worden beoordeeld welk beleid van toepassing is. Het beleid bepaalt namelijk welke besluitvormingsprocedure gebruikt moet worden en daarbij welke instellingen een stem hebben in het geheel.

Het Hof kijkt bij conflicten altijd naar objectieve informatie die uitsluitsel kan geven over de bevoegdheidskwestie. Indien er twee beleidsterreinen van toepassing zijn op een handeling, beoordeelt het Hof welk terrein de overhand heeft. Wanneer echter beide evenveel aan de orde zijn, moeten beide rechtsgrondslagen worden gebruikt en is er sprake van een cumulatie van rechtsgrondslagen.

Het kan voorkomen dat bij cumulatie de beide besluitvormingsprocedures totaal niet overeenstemmen. Zo zou een bepaald stemvereiste van de ene procedure, de andere uit kunnen sluiten. In de huidige procedures met de gewone wetgevingsprocedure zal dit echter amper meer voorkomen.

Subsidiariteitsbeginsel

Met betrekking tot de niet-exclusieve Uniebevoegdheden geldt het subsidiariteitsbeginsel (art. 5(3) VEU). Dit houdt in dat de Unie alleen kan optreden wanneer de lidstaten de doelstellingen niet voldoende verwezenlijken en de Unie het beter zou kunnen doen.

Eerst moet dus worden nagegaan of er sprake is van een (niet-)exclusief karakter van de bevoegdheid van de Unie. Bij een niet-exclusief karakter zijn zowel de Unie als de lidstaten bevoegd. In art. 3 VWEU staan de gebieden waarbij er sprake is van een exclusieve bevoegdheid, in art. 4 VWEU de niet-exclusieve.

In een protocol betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden, staat dat de gedeelde bevoegdheden alleen van toepassing zijn op het onderwerp dat in de handeling is omschreven en niet op het hele beleidsterrein. Als er dus nog geen verordeningen of richtlijnen zijn over een bepaald deel, dan zijn de lidstaten nog steeds bevoegd.

Trekt de Unie een handeling in, dan kan een lidstaat opnieuw bevoegd worden.

Er moeten twee toetsen worden verricht voor het subsidiariteitsbeginsel. Ten eerste moeten de doelstellingen door de lidstaten niet goed worden verwezenlijkt en ten tweede moet de Unie in staat zijn om dit beter te kunnen doen. In het protocol nr. 2 over het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel wordt dit verder uitgewerkt. Zo kunnen grensoverschrijdende aspecten ervoor zorgen dat de Unie beter geschikt is.

Met het Verdrag van Lissabon kwam een toets waarbij bepaald kon worden of er aan de eisen van het subsidiariteitsbeginsel was voldaan. Deze toets houdt in dat de Commissie haar voorstellen op grond van niet-exclusieve bevoegdheden, stuurt aan de nationale parlementen. Zij kunnen vervolgens advies uitbrengen en deze sturen naar de Raad, de Commissie en het Europees Parlement. Mocht meer dan een derde van de parlementen vinden dat het voorstel niet overeenstemt met het subsidiariteitsbeginsel, dan is de Commissie verplicht om te heroverwegen.

Ook kunnen de nationale parlementen met gewone meerderheid een voorstel blokkeren, als ook 55% van de Raad of de meerderheid van het Europees Parlement vindt dat er in strijd wordt gehandeld met het subsidiariteitsbeginsel.

Het Comité van de Regio’s en de lidstaten kunnen ten slotte bij het Hof een beroep tot nietigverklaring instellen, tegen niet-nakoming van het beginsel.

In principe kunnen alleen wetgevingshandelingen worden toegepast op het subsidiariteitsbeginsel. Gedelegeerde en niet-wetgevingshandelingen (art. 290 VWEU) vallen buiten de boot. Instellingen moeten echter constant het beginsel in acht nemen, waardoor het beginsel ook van toepassing is op laatstgenoemde handelingen (art. 1 Protocol nr. 2).

Evenredigheidsbeginsel

Qua bevoegdheid is het evenredigheidsbeginsel geformuleerd in art. 5(4) VEU. Ook speelt het beginsel een meer algemene rol.

De Unie moet kiezen voor de minst ingrijpende middelen om de doelen te bereiken. Is regelgevend optreden nodig, dan verdient het de voorkeur om te kiezen voor kaderrichtlijnen, waarin de lidstaten meer speling hebben. Richtlijnen worden daarnaast geprefereerd boven de verordeningen.

Het optreden van de Unie kan in kader van het subsidiariteitsbeginsel worden getoetst. Hierbij wordt gedoeld op de eerder besproken procedure van het raadplegen van de nationale parlementen. Hoewel het bijbehorende protocol (nr. 2) zich richt op twee beginselen, kan het advies van de nationale parlementen alleen het subsidiariteitsbeginsel als onderwerp hebben.

Het evenredigheidsbeginsel komt constant terug, in het gehele Unierecht. Vaak is er sprake van een afweging van twee belangen, waarbij het evenredigheidsbeginsel de doorslag geeft. Het Hof toetst het beginsel aan drie subonderdelen:

Causaliteit

Er moet getoetst worden of het besluit daadwerkelijk leidt tot een bepaald doel. Wanneer een doel ook wordt bereikt zonder dat de maatregel wordt ingezet, is er sprake van onevenredig door het ontbreken van de causaliteit (zie jurisprudentie: Placanica).

Noodzakelijkheid

Het besluit moet als middel noodzakelijk zijn om het doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig is. Het middel moet als het ware in verhouding staan tot het doel dat voor ogen staat (zie jurisprudentie: Deense Flessen).

Evenredigheid strictu sensu

De maatregel moet opwegen tegen een ander belang. In de zaak Deense Flessen werd bijvoorbeeld de afweging gemaakt tussen het belang van een interne markt enerzijds en het milieu anderzijds.

5. Doorwerking van het EU-recht in de nationale rechtsorde

Unierecht heeft ten opzichte van nationaal recht voorrang, dit blijkt onder andere uit de zaak Simmenthal. Dit geldt eveneens voor nationale grondwetbepalingen. Volkenrecht kan het Unierecht ook niet beperken, zelfs niet met het beginsel ‘contrario non adimpleti contractus’ (zie jurisprudentie: Melkpoeder).

Deze mate van voorrang leidt tot een Sperrwirkung, wat inhoudt dat handelen door een lidstaat wat onverenigbaar is met het Unierecht wordt uitgesloten. Dit is overigens niet absoluut, omdat het afhankelijk is van de aard van de regel van het Unierecht. Zo zou het Unierecht geen versperrende werking hebben indien de nationale regel buiten de werkingssfeer valt. Daarnaast worden afwijkende bepalingen in sommige gevallen toegestaan, bijvoorbeeld wanneer er op nationaal niveau een nóg betere bescherming in de wetten is vastgelegd.

Rechtstreekse werking

Voorwaarde voor de rechtstreekse werking van Unierecht is, dat de desbetreffende regel onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk is. Het Hof heeft dit nader uitgewerkt in de zaak Lütticke II. Hierin werd gesteld dat voor een rechtstreekse werking bepalend is of de nationale rechter de regel kan toepassen, zonder dat hij daarbij besturend of wetgevend optreedt. Inmiddels zijn vele bepalingen ‘goedgekeurd’ (zie blz. 175 bovenaan).

Horizontale en verticale situaties moeten worden onderscheiden voor wat betreft de doorwerking van Unierecht. In verticale situaties beroept een (overheid namens een) lidstaat zich tegen het Unierecht. In horizontale situaties gaan particulieren onderling zich op Unierecht beroepen. Bij verticale situaties is doorwerking niet zozeer een probleem, horizontaal wel, mede omdat de meeste bepalingen gericht zijn tot lidstaten.

In de zaak Walrave en Koch bleek dat ook particulieren het Werkingsverdrag moeten volgen. Het ging in dit geval over een wielrijdersbond die werd aangesproken op nationaliteits-discriminatie. De bond zou, omdat zij geen overheid was, niet gebonden zijn aan art. 45 en 56 VWEU (vrij verkeer van werknemers en diensten). Het Hof oordeelde hier anders over. Ook de wielerbond diende zich aan het Werkingsverdrag te houden, omdat lidstaten anders door middel van particulieren dit soort bepalingen zouden kunnen omzeilen. Vergelijkbaar zijn de zaken Bosman, Gebhard en Defrenne.

Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen horizontale rechtstreekse werking en een beroep doen op de verdragen. Zo werd er beroep gedaan op art. 34 VWEU, waarbij het Hof bepaalde dat particulieren niet aan deze bepaling gebonden waren.

Algemene rechtsbeginselen: rechtstreekse werking

Het Hof heeft ook een rechtstreekse werking toegekend aan de algemene beginselen van het Europees recht. In de zaak Mangold oordeelde het Hof dat een richtlijn die niet door Mangold kon worden ingeroepen, een nadere uitwerking was van een algemeen beginsel. Aangezien dit beginsel van toepassing is op een ieder, moet de nationale rechter iedere bepaling die hiermee in strijd is achterwege laten.

Doorwerking secundair Unierecht

Het loyaliteitsbeginsel uit 4(3) VEU, waarvan het Hof de nuttig-effect of effect-utile doctrine heeft afgeleid, speelt dagelijks een belangrijke rol bij het Hof. De doctrine hangt samen met de teleologische interpretatiemethode en houdt in dat het uitgangspunt de doelstellingen van het Unierecht zijn en dat de beste methode moet worden gekozen om deze te bereiken.

De omschrijving van art. 288 VWEU van een verordening geeft aan dat ze van rechtstreekse toepassing zijn. In dit verband zijn de richtlijnen tegenovergesteld, waarbij omzetting nodig is. Het ontbreken van een omzetting bij verordeningen houdt echter wel in dat lidstaten in sommige gevallen maatregelen moeten treffen die aan de verordening verbonden zijn.

Daarnaast lijkt een rechtstreekse toepassing niet hetzelfde te zijn als een rechtstreekse werking. In de zaak Leonesio lijkt het Hof echter geen onderscheid te maken bij de doorwerking van verordeningen. De begrippen blijven wel tegengesteld bij het omzetten van richtlijnen in nationaal recht.

Bepalingen uit verordeningen kunnen ook horizontale (tussen particulieren onderling) rechtstreekse werking hebben. Dit blijkt uit de overwegingen van het Hof in de zaak Muñoz. Er werd geoordeeld dat het rechtstreeks toepasselijke karakter van de verordening met zich meebrengt dat een particulier zich er ook meteen op kan beroepen. Hierbij werd ook het nuttig effect in acht genomen. Het is van belang dat het Hof ook de nationale rechterlijke instanties houdt aan het loyaliteitsbeginsel. Zij moeten meteen de (nieuwe) toepassing van het Unierecht mogelijk maken.

Besluiten zijn verbindend in al hun onderdelen (art. 288 VWEU). Als het besluit speciaal tot iemand (bijvoorbeeld een lidstaat) is gericht, dan is het alleen voor diegene verbindend. In de zaak Grad werd geoordeeld dat de doorwerking van de besluiten meebrengt dat personen op wie het besluit betrekking heeft, ook een beroep kunnen doen op dat besluit. Hierbij onderzocht het Hof of Grad zich beriep op onvoorwaardelijke en duidelijke bepalingen, waaruit blijkt dat het Hof wederom kijkt naar de doelstellingen van het verdrag. De bindendheid van de verdragen, in dit geval art. 288 VWEU, moet worden gewaarborgd.

De Commissie kan beschikkingen richten aan particulieren krachtens het mededingingsrecht. Is hier sprake van, dan kunnen particulieren onderling zich bij de nationale rechter beroepen.

Richtlijnen

Richtlijnen zijn bindend voor het te bereiken resultaat voor iedere lidstaat waarvoor ze bestemd zijn (art. 288 VWEU). Lidstaten mogen hierbij zelf beslissen welke middelen ze gebruiken om het resultaat te bereiken. Dit omvat ook een omzetting of implementatie in het nationale recht.

Indien lidstaten te laat zijn met de omzetting of de verkeerde vorm hebben gebruikt, sluiten het Unierecht en het nationale recht niet meer op elkaar aan. In dat geval is de voorrangsregel van het Unierecht van toepassing. Het Hof heeft hierbij bepaald dat ook indien de richtlijn na de beschikbare termijn nog niet is ingevoerd, particulieren zich er wel al op kunnen beroepen. Het nuttig effect wordt hierbij als reden aangehaald. Een tekortschietende overheid mag niet profiteren. Daarnaast moeten de bepalingen wederom duidelijk en onvoorwaardelijk zijn om rechtstreekse werking te hebben.

In de zaak Marshall werd dit verder uitgewerkt. Hierin werd bepaald dat de formulering in art. 288 VWEU ‘elke lidstaat waarvoor zij bestemd is’ niet wil zeggen dat een particulier zich er niet op kan beroepen. Centraal staat dat de lidstaat geen voordeel haalt uit het verzuim om het Unierecht (goed) in te voeren.

Particulieren onderling kunnen geen beroep doen op bepalingen uit een richtlijn. Het begrip ‘lidstaat’ wordt wel ruim genomen; ook overheidsorganen in privaatrechtelijk verband kunnen een beroep op een richtlijn tegen zich verwachten.

Particulieren mogen dus niet de dupe zijn van verzuim door de overheid. In dit verband is er in de Unie geen sprake van horizontale rechtstreekse werking en omgekeerde verticale rechtstreekse werking van bepalingen uit richtlijnen. In de zaak Faccini Dori wordt de horizontale rechtstreekse werking uitgewerkt. Hierbij beriep mevrouw Faccini Dori zich op een richtlijn die nog niet geïmplementeerd was. De vraag was of een particulier ten opzichte van een andere particulier zich in dit geval op de richtlijn kan beroepen. Het Hof stelde vast dat richtlijnen alleen rechten creëren voor lidstaten, anders zou het moeilijk zijn om het onderscheid vol te houden tussen richtlijnen en verordeningen. Particulieren onderling kunnen derhalve zich niet beroepen op niet-geïmplementeerde richtlijnen. Richtlijnconforme interpretatie (komt later nog aan de orde) is echter in bepaalde gevallen wel mogelijk.

Een moeilijk geval speelt als er sprake is van een driehoekssituatie (zie schema op blz. 187):

• Een particulier (1) vraagt de gemeente om een vergunning op grond van nationaal recht. Dit nationale recht sluit niet aan bij een richtlijn;

• De overheid heeft de richtlijn nog niet geïmplementeerd. De termijn is verstreken;

• Een andere particulier (2) vraagt een vergunning aan op grond van de richtlijn.

De afweging moet gemaakt worden of de (betere) regelgeving in de richtlijn moet worden toegepast of dat een particulier moet worden beschermd tegen een verzuimende overheid.

De beide particulieren kunnen, op grond van de zaak Faccini Dori, niet samen naar de rechter stappen en zich beroepen op de richtlijn. Particulier 2 zou wel een bezwaarschrift tegen de gemeente kunnen indienen. Mocht dit uiteindelijk bij de rechter terechtkomen, dan hoeft deze alleen te beoordelen of a) de bepaling onvoorwaardelijk en duidelijk is en b) of het termijn voor implementatie is verstreken. Als aan beide is voldaan, dan volgt buiten toepassing stelling van de nationale wet en zal de vergunning van particulier 1 worden vernietigd. De vraag is echter of op deze manier de rechtsgeldigheid van nationaal recht in het geding komt.

Een bestuursorgaan zit door bovenstaande in een lastige positie. Het verlenen van een vergunning kan rechtstreekse beroepen opleveren, waardoor er intrekking van de vergunning volgt. Verlening weigeren op grond van de richtlijn kan daarnaast leiden tot aanvragen die stellen dat er sprake is van de verboden omgekeerde verticale rechtstreekse werking.

In de zaak Wells was de eerdergenoemde driehoeksverhouding aan de orde. Deze zaak is van belang voor de omgekeerde verticale werking van een rechtstreeks beroep op een richtlijn. Er werd in gesteld dat richtlijnen alleen rechten opleveren voor particulieren, geen plichten. Hierdoor kan een particulier zich niet beroepen op een richtlijn als het gaat om een verplichting voor de Staat. Het rechtszekerheidsbeginsel verklaart hierdoor het verbod op de omgekeerde verticale werking van richtlijnen. Als er echter alleen negatieve gevolgen zijn voor derden, dan kunnen particulieren zich wel beroepen op een richtlijn ten aanzien van de betrokken lidstaat.

Het Hof verbiedt een omgekeerde verticale werking in bepaalde situaties. Er moet dan sprake zijn van twee voorwaarden:

1. Aan de particulier moet een verplichting zijn opgelegd aan de hand van de richtlijn;

2. Deze verplichting moet een rechtstreekse verbintenis hebben met de verplichting waar de benadeelde derde zich op beroept ten aanzien van de overheid.

Aan de eerste voorwaarde is niet voldaan indien de richtlijn alleen tot negatieve gevolgen heeft geleid voor de particulier. Er is ook niet aan voldaan als de verplichting inhoudt dat het de keerzijde betreft van de bepaling waar een beroep op is gedaan.

De vraag is of de aangegeven grens in de zaak Wells doorwerkt in de beoordeling van het verbod op horizontale rechtstreeks werking. Hierbij speelt echter mee, dat dit verbod ook bepaald wordt door het verschil tussen richtlijnen en verordeningen (art. 288 VWEU). Hierdoor is het rechtszekerheidsbeginsel niet de enige verklaring. In het vervolg kan er vanuit worden gegaan dat de horizontale rechtstreekse werking ‘gewoon’ verboden is.

Nationale rechters moeten het nuttig effect van het Unierecht garanderen en daarmee trouw zijn aan het Unierecht. Dit kunnen ze doen door afwijkend nationaal recht volgens de richtlijnen op te vatten, waardoor het buiten toepassing stellen van nationaal recht wordt vermeden. Dit principe werd door het Hof uitgelegd in de zaak Marleasing. Hierbij beriep Marleasing zich op het nationale recht en de andere partij op een richtlijn die nog niet was omgezet. Dit leidde tot een prejudiciële vraag aan het Hof. In het antwoord stond dat de nationale rechter in zo’n geval verplicht is om het nationaal recht zodanig uit te leggen, dat de bewoordingen en het doel van de richtlijn worden gevolgd. Daarbij maakt het niet uit of het om bepalingen gaat voor of na de daadwerkelijke invoering van de richtlijn. Deze richtlijnconforme interpretatie is verbonden aan het loyaliteitsbeginsel en garandeert dat ook zonder rechtstreekse werking het Unierecht wordt doorgewerkt.

Een tweede toepassing van het loyaliteitsbeginsel is terug te vinden in de zaak Adeneler. Het gaat hierbij om de uitleg van het Hof omtrent richtlijnen vanaf het moment van inwerkingtreding (dus voor de omzetting). De nationale rechter mag in deze periode namelijk geen uitleg geven dat het bereiken van doelstellingen omtrent de richtlijn in de weg staat. In Nederland houdt dit (waarschijnlijk) in dat de Hoge Raad geen uitspraken mag doen die tegen de richtlijn indruisen.

Uit deze zaak blijkt ook, dat de richtlijnconforme interpretatie pas verplicht is nadat het termijn van de implementatie van de richtlijn is verstreken.

Het is moeilijk om grenzen te stellen aan de manier waarop richtlijnconforme interpretatie moet plaatsvinden. Uit de zaak Pfeiffer blijkt dat de inhoud ‘zo veel mogelijk’ ingevuld moet worden door middel van het nationale recht. Dit wil zeggen dat er niet puur richtlijnconform geoordeeld hoeft te worden, maar dat het nationale recht ook invulling mag geven. Is nationaal recht echter reeds aanwezig dat richtlijnconform kan worden gebruikt, dan moet dit ook toegepast worden.

Wat betreft het strafrecht mag de richtlijn niet bepalend zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid, wat kan worden afgeleid uit het verbod op terugwerkende kracht en de rechtszekerheid. In het belastingrecht mag er wel richtlijnconform uitgelegd worden.

In de zaak Wells waren uitsluitend negatieve gevolgen voor derden geen belemmering voor particulieren om zich te kunnen beroepen op de richtlijn. In Faccini Dori waren enkele negatieve effecten voldoende voor de richtlijnconforme interpretatie. De vraag is of de omgekeerde verticale rechtstreekse werking van Wells hierdoor ook toegepast kan worden op de horizontale geschillen. Om dit te kunnen beantwoorden moet wederom het rechtszekerheidsbeginsel in het achterhoofd worden gehouden en het onderscheid tussen verordeningen en richtlijnen.

Bepaalde richtlijnbepalingen zijn niet onvoorwaardelijk en duidelijk genoeg of geven geen subjectieve rechten aan de inroepende partij. De objectieve rechtmatigheidstoets is een doorwerkingsmechanisme dat gebruikt wordt voor deze richtlijnbepalingen.

In onder andere de zaak Kraaijeveld werd dit mechanisme toegepast. In deze zaak was er duidelijk sprake van een beoordelingsmarge voor de lidstaten; ze werden erg vrij gelaten. Dit nam echter niet weg, volgens het Hof, dat een eventuele overschrijding van de grenzen van deze marge nog steeds mag worden getoetst. Deze toets is dan echter wel marginaal.

Kraaijeveld toonde ook aan dat er geen subjectieve rechten op particulieren van toepassing zijn bij deze doorwerkingsvorm. Het gaat puur om het geven van mogelijkheden aan de rechter om de implementatie van de richtlijn te toetsen; niet om rechtmatigheden van optredens van een lidstaat of individuele rechtshandelingen. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de zaak Janecek, waarin het ging om de doorwerking van een richtlijn met betrekking tot de luchtkwaliteit. Het Hof sprak hierbij van een rechtstreekse werking, omdat de genoemde verplichtingen in de richtlijn voldoende duidelijk waren en onvoorwaardelijk. Hieruit kan worden afgeleid dat de rechter alleen moet toetsen of de maatregelen in de richtlijn voldoende zijn om overschrijding van de grenzen zoveel mogelijk te kunnen voorkomen. De inhoud van de maatregelen valt hier niet onder (zie schema blz. 197).

Volkenrecht

Ook het volkenrecht speelt een rol bij de doorwerking in het Unierecht. Vooral verdragen tussen derde landen of internationale organisaties met de Unie zijn hierbij van toepassing. In principe gelden hiervoor dezelfde voorwaarden als bij doorwerking van Unierecht. Het moet dus (weer) een duidelijke en onvoorwaardelijke bepaling zijn. Deze bepaling moet echter wel gezien worden in het kader van het verdrag waarin het staat, dus alleen een woordelijke overeenkomst is niet voldoende.

Aan de vraag of een bepaling doorwerking heeft, moet de vraag gesteld worden of het Hof wel bevoegd is een oordeel te vellen over deze doorwerking. Met name bij gemengde akkoorden zijn de lidstaten immers tevens bevoegd: het is niet aan het Hof te oordelen over voorwaarden waaronder de bepalingen uit zulke akkoorden ingeroepen kunnen worden. In het arrest Zoskupenie ging het om de toegang tot de rechter op nationaal niveau: niet bepaald een regel op EU niveau. Het Hof heeft zich echter wel bevoegd verklaard, nu het hier om materie ging ‘die in ruime mate [onder het EU-recht] valt’, aangezien de uiteenlopende uitlegging en toepassing door de lidstaten moeten worden voorkomen. Hiermee heeft het Hof een verregaand criterium ontworpen dat de rol van de lidstaten bij het uitleggen van gemengde akkoorden verminderd.

Ook worden er formele voorwaarden gesteld aan het systeem en het doel van het internationale verdrag. Er wordt gekeken of het verdrag zodanig is opgezet dat particulieren zich op het verdrag kunnen beroepen.

Al deze eisen hebben ervoor gezorgd dat vrijhandelsverdragen niet rechtstreeks doorwerken.

De overeenkomst met betrekking tot de oprichting van de WTO (wereldhandelorganisatie) heeft ook geen rechtstreekse werking. Het Unierecht moet echter wel worden geïnterpreteerd worden overeenkomstig het WTO-recht.

Doorwerking nationaal procesrecht

De rechter moet het nuttig effect en de volle werking van het Unierecht in het nationale procesrecht garanderen. Problemen ontstaan als het nationaal procesrecht een beroep op het Europees recht blokkeert. Het Hof heeft hiervoor een doctrine ontwikkeld (Rewe/Comet-regel), zodat er een afgewogen evenwicht is tussen het nationale procesrecht en het nuttig effect van het Unierecht. De doctrine houdt in dat het is toegestaan om regels van nationaal procesrecht te hanteren. Deze regels:

1. Mogen, als ze gebaseerd zijn op het Unierecht, niet minder gunstig zijn dan voor nationaalrechtelijke vorderingen. Dit is het gelijkwaardigheidsbeginsel.

2. Mogen de tenuitvoerlegging van verleende rechten door het Unierecht niet onmogelijk maken. Dit is het doeltreffendheidsbeginsel.

Het Hof toetst dus de nationaal procesrechtelijke regels aan de beide beginselen. Daarbij doen deze regels niet af aan de toepassing van redelijke beroepstermijnen. Het is namelijk niet toegestaan dat er voor Unierechtelijke vorderingen kortere termijnen worden gegeven dan voor nationale vorderingen, dit in verband met het gelijkwaardigheidsbeginsel.

Voor de rechtspraak heeft dit geleid tot gelijkwaardigheid in het ambtshalve toepassen van het Unierecht en het nationale recht. De maatregel die wordt toegepast en het Unierecht moeten in dit verband dan wel gelijkwaardig zijn. Daarnaast zijn objectief gerechtvaardigde nationale procesregels niet in strijd met de Rewe/Comet-doctrine. Zie Manfredi voor een voorbeeld van een andere burgerlijke kartelzaak: het Hof heeft aangegeven dat nationaal procesrechtelijke regels ook getoetst dienen te worden aan de gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is een soort extensie van het doeltreffendheidsbeginsel. De nationale rechter moet dan in het kader van het loyaliteitsbeginsel zorg dragen voor een effectieve protectie van aan het Unierecht ontleende rechten van particulieren. Het Hof kwam daarbij in Factortame I tot de conclusie dat het voor nationale rechters mogelijk moet zijn om nationaal recht voorlopig buiten toepassing te laten, wanneer dit vermoedelijk in strijd is met het Unierecht. De volle werking van het Unierecht zou anders worden afgedaan. Dit in het kader van de effectieve rechtsbescherming.

Het loyaliteitsbeginsel is ook van belang voor de bestuursorganen van lidstaten. Om de volle werking van Unierecht te verzekeren moet een bestuursorgaan terug kunnen komen op een definitief besluit. Voorwaarden hiervoor zijn:

• Het besluit moet definitief zijn, omdat zij is uitgesproken door de hoogste nationale rechter

• Het bestuursorgaan moet op grond van nationaal recht bevoegd zijn om op dit besluit terug te komen

• Er moet blijken dat er sprake was van een onjuiste uitspraak, dit moet blijken door rechtspraak van het Hof van Justitie

• Na de betreffende uitspraak van het Hof moet de belanghebbende zich dan direct bij het betreffende bestuursorgaan melden

Hierbij wordt er wel vanuit gegaan dat er een nationaalrechtelijke bevoegdheid is om op het besluit terug te kunnen komen. Daarnaast is heroverweging geen verplichting.

De hoogste nationale rechter heeft een bijzondere plicht met betrekking tot het correct toepassen van Unierecht, omdat deze besluiten formeel onaantastbaar zijn. Een lidstaat loopt namelijk het risico dat zij tot het schenden van het verdrag wordt veroordeeld en kan daarbij ook nog eens aansprakelijk worden gesteld voor de eventueel geleden schade. Samenvattend zijn de drie vuistregels die van effectieve rechtsbescherming, het gelijkwaardigheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel en de rule of reason (blz. 204). Deze laatstgenoemde houdt in dat redelijke nationaalrechtelijke procesregels niet onverenigbaar zijn met het procedureel loyaliteitsbeginsel.

6. Fundamentele rechten

In art. 2 en art. 6 VEU wordt gesproken over fundamentele (mensen)rechten. Ook in het Werkingsverdrag zijn mensenrechten te ontdekken. Fundamentele rechten ontbreken in het Werkingsverdrag, wat niet onverwacht is, omdat de Unie eigenlijk een puur economisch doel had. De fundamentele rechten werden in dat kader dan ook tot de constitutionele sfeer van de lidstaten gerekend. Het werd al vrij snel duidelijk dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen in hun fundamentele rechten geraakt konden worden. Het Hof oordeelde dat fundamentele rechten tot de algemene rechtsbeginselen van Unierecht horen.

In de zaak Internationale Handelsgesellschaft werd geoordeeld dat nationale fundamentele rechten (bijvoorbeeld uit een grondwet) ook het Unierecht niet kunnen beperken. Dit zou namelijk afbreuk doen aan het voorrangsbeginsel. Het Hof wilde echter geen totale afbreuk doen aan grondrechten en daarom kwam het Hof met Uniegrondrechten. Deze rechten kunnen gebruikt worden om Unierecht te toetsen. In de zaak Nold ontleende het Hof Uniegrondrechten aan het EVRM. Dit houdt in dat als een lidstaat zich heeft aangesloten bij bijvoorbeeld het EVRM, het Unierecht hiermee rekening moet houden. Dit heeft uiteindelijk geleid tot art. 6(3) VEU, waarin de jurisprudentie staat verwoord dat Uniegrondrechten aan het EVRM zijn ontleend.

Ook heeft de EU eigen grondrechten in het Handvest van de Grondrechten van de EU. Hoewel dit handvest geen officieel verdrag is, komt de juridische status wel overeen met die van een verdrag. De inhoud van het EVRM wordt in het handvest als algemeen beginsel verzekerd. Als een lidstaat in strijd met deze rechten handelt, kan dit resulteren in schorsing. Als een derde staat de rechten schendt, kan toetreding hem worden ontzegd.

Toch ontbreekt er een algemeen concept van fundamentele rechten. Hierdoor kunnen problemen ontstaan met de bescherming van de rechten. Bovendien is het nog maar de vraag of het EVRM hetzelfde wordt geïnterpreteerd door het EHRM als door het Hof.

Om de problemen omtrent het EVRM tegen te gaan, wilde de Unie toetreden tot het EVRM. Het Hof oordeelde echter dat dit niet mogelijk was, omdat de Unie niet bevoegd was om zo’n akkoord te sluiten. Toetreding tot het EVRM zou onder andere betekenen dat de EVRM- bepalingen bij de communautaire rechtsorde zouden horen. Deze wijziging van het communautaire stelsel zou te ingrijpend zijn. Om deze onbevredigende situatie te verbeteren, kwam het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bij het Verdrag van Nice tot stand. Dit handvest is de codificatie van de algemene beginselen, waar in een beroep op kan worden gedaan.

Werkingssfeer

Met betrekking tot iedere uitoefening van Unierecht door lidstaten of instellingen kunnen de Uniegrondrechten worden ingeroepen. Het is dus mogelijk dat deze grondrechten in worden geroepen bij procedures bij het Gerecht, het Hof of nationale rechterlijke instanties.

De eerbiediging van Uniegrondrechten bepaalt de legitimiteit van handelingen. Uitbreiding van het Unierecht is echter niet mogelijk, en de bevoegdheden van de Unie mogen niet worden overschreden.

Als lidstaten in het kader van het Unierecht handelen, moeten zij de Uniegrondrechten in acht nemen. Het Hof mag hier op toe zien (art. 19(1) VEU). Als een prejudiciële vraag wordt gesteld aan het Hof, moet deze alle nodige uitleggingsgegevens verstrekken aan de nationale rechter omtrent de fundamentele rechten, zodat deze eerbiedigt worden. Nationale overheidsinstanties die Unierecht uitvoeren, zijn ook aan Uniegrondrechten gebonden zijn. Een Europese regel moet zo veel mogelijk in overeenstemming met de Uniegrondrechten worden toegepast.

Een beroep op de fundamentele vrijheden uit het Werkingsverdrag kan worden beperkt door de Uniegrondrechten. Soms is het dus nodig dat de fundamentele rechten worden beschermd. Deze rechten moeten dan wel uit het EVRM of uit de constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien. Zo kan het recht op vrije meningsuiting ‘winnen’ van de het vrije goederenverkeer.

Als lidstaten handelen op een terrein waar de Unie niet bevoegd is, zijn de grenzen van bescherming van fundamentele rechten door het Hof bereikt.

Art. 51 van het Handvest bepaalt dat de werkingssfeer van het Handvest beperkt is tot de gevallen waarin de lidstaten het Unierecht ‘ten uitvoer brengen’: de werkingssfeer is daarmee ingeperkt ten opzichte van de andere Uniegrondrechten. Maar het Hof is gelet op recente jurisprudentie toch bereid tot het extensief interpreteren van de werkingssfeer, zie het arrest Fransson: het bereik van het Handvest blijft gelijk aan die van de overige Uniegrondrechten op

Inhoud

De rechtstradities van lidstaten en het EVRM zorgen voor uitbreiding van de Uniegrondrechten. Nationale fundamentele rechten en internationale (grondrechtelijke) akkoorden vormen dus de basis voor deze Uniegrondrechten. De jurisprudentie van het Gerecht en het Hof is hierbij bepalend en heeft veel bijgedragen aan de fundamentele rechten. Het Hof erkende de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en menselijke waardigheid. Ook de bescherming van de privé-levenssfeer, eerbiediging van het gezinsleven, de onschendbaarheid van woningen en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zijn centrale Uniegrondrechten.

De politieke grondrechten worden dus evenzo erkend als de economische grondrechten. Daarnaast zijn processuele grondrechten erkend, zoals het nulla poena-beginsel of het recht op verdediging.

Sommige Uniegrondrechten kunnen worden beperkt met een beroep op het algemeen belang van de EU. Vereist is dan wel dat de beperking niet onduldbaar en onevenredig is; het recht mag niet in zijn kern worden aangetast. De grondrechten zijn dus geen absolute voorrechten.

Ten aanzien van het Handvest heeft het Hof de algemene regel over minimumharmonisatie (verdergaande maatregel dient verenigbaar te zijn met de verdragen) getransplanteerd naar het kader van de grondrechtenbescherming. De lidstaten kunnen de grondrechten opgenomen in het Handvest verdergaand beschermen, als daardoor het beschermingsniveau van het Handvest en de voorrang, eenheid en werking van het Unierecht daarmee niet wordt aangetast.

Non-discriminatie

Met alle verschillende nationaliteiten binnen de Unie, is nationaliteitsdiscriminatie een rechtsbeginsel geworden. Dit beginsel omvat ook de gelijkheid van mensen in het algemeen, zoals discriminatie op basis van leeftijd en geslacht.

In art. 18 VWEU staat duidelijk dat iedere discriminatie op grond van nationaliteit verboden is. De toepassing van dit artikel is tot de werkingssfeer van verdragen beperkt. Pas als het Unierecht van toepassing is, kan een beroep worden gedaan op art. 18. Hierdoor moet soms eerst een lang proces vaststellen dat iemand inderdaad bevoegd is een beroep te doen op het beginsel. In de zaak Bidar viel de Fransman Danny Bidar binnen de werkingssfeer van de Unie, omdat hij gebruik maakte van zijn recht op vrij reizen en verblijven in het Verenigd Koninkrijk. In de zaak Cowan kon, door de rechtstreekse vorm van discriminatie, meteen worden vastgesteld dat de maatregel discriminerend was.

Ook indirecte of verkapte discriminatie is verboden. Het eisen van een bepaalde taal kan hier onder vallen. Als het verschil in gevolgen voor bepaalde groepen objectief kan worden gerechtvaardigd, is er geen sprake van verboden indirecte discriminatie. In de zaak O’Flynn kreeg een man geen vergoeding voor een begrafenis, omdat het plaatsvond buiten het nationaal grondgebied. In de praktijk blijkt dat vaak buitenlanders hier nadeel aan ondervinden, waardoor voor het Hof duidelijk was dat er sprake was van onderscheid. De maatregel werd onevenredig bevonden.

Er kunnen maatregelen worden genomen om bepaalde vormen van discriminatie te bestrijden (art. 19 VWEU). Art. 19 VWEU bevat echter, in tegenstelling tot art. 18 VWEU, geen verplichting maar een rechtsgrondslag. Bovendien is er een omvangrijke besluitvormingsprocedure nodig.

Alle non-discriminatieregels zijn terug te voeren op het algemeen gelijkheidsbeginsel, dat door het Hof is ontwikkeld. Dit beginsel geldt voor alle lidstaten. In de zaak P tegen S werd het algemeen gelijkheidsbeginsel toegepast. P werd op grond van een geslachtsverandering ontslagen door S (de directeur van de school waar P werkte). Aangezien iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht verboden is, was er sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het Hof benadrukte hierbij dat het algemeen gelijkheidsbeginsel een grondbeginsel is van het Unierecht.

Hoewel het algemene beginsel in deze zaak werd toegepast, zal in de praktijk meer gebruik worden gemaakt van specifieke non-discriminatieregels.

Stampvragen

1. Wat is bepaald in het arrest van Gend en Loos?

2. Wat is bepaald in het arrest Costa/ENEL?

3. Wat houd het loyaliteitsbeginsel in?

4. Wat houdt het attributiebeginsel in?

5. Wat houdt het evenredigheidsbeginsel in?

6. Wat houdt het subsidiariteitsbeginsel in?

7. Wat wordt er bedoeld met Sperrwirkung?

8. Wat is er in het arrest Simmenthal beslist?

9. Wat zijn de voorwaarden voor rechtstreekse werking van het Unierecht?

10. Wie kan/kunnen er een beroep doen op een richtlijn?

11. Is een richtlijn rechtstreeks van toepassing of moet deze worden omgezet? En een verordening?

Hoe is de rechtsbescherming geregeld in de Europese Unie? - Chapter 5

1. Inleiding

De ontwikkeling van de Europese integratie wordt voor een groot deel beïnvloed door jurisprudentie. Zowel lidstaten als onderdanen vallen onder de rechtsorde van de Unie. Dit leidt tot rechten en plichten voor beide partijen. Het brengt ook mee dat handelingen van lidstaten en de EU getoetst worden door het Hof en het Gerecht. De waarborg van het Unierecht en de bescherming van particulieren zijn hierbij de voornaamste doelstellingen.

Er is sprake van een rechterlijke samenwerking tussen het Hof en het Gerecht enerzijds en de rechterlijke instanties van de lidstaten anderzijds. Beide passen het Unierecht toe. In art. 6 en 13 EVRM zijn de beginselen opgenomen met betrekking tot de toegang tot de rechtsgang. De nationale rechtsordes moeten hierbij de toegang tot de rechter verzekeren en het Unierecht realiseren.

Er zijn ook andere procedures, zoals die in art. 270 VWEU, waarbij het gaat om geschillen tussen de Unie en haar personeelsleden. Dit zijn ambtenarenzaken die worden behandeld door het Gerecht voor ambtenarenzaken.

2. Procedures voor het Hof van Justitie en het Gerecht

De artt. 258 t/m 280 VWEU beschrijven de voornaamste procedures bij het Hof en het Gerecht. In het Protocol betreffend het Statuut van het Hof en de Reglementen van Procesvoering van het Hof en het Gerecht staat de uitwerking van de organisatie en de procesvoering bij het Hof en Gerecht.

In art. 256 VWEU en het Statuut van het Hof staan de daadwerkelijke bevoegdheden van het Hof en Gerecht. In art. 51 van het Statuut van het Hof wordt de bevoegdheid van het Hof beperkt tot beroepen tegen een handeling of nalaten van het nemen van een besluit van het Europees Parlement en/of de Raad. In de overige gevallen is ook het Gerecht bevoegd, tenzij het beroep is ingesteld door lidstaten.

Daarnaast is het Hof bevoegd bij conflicten tussen instituten en bij prejudiciële vragen (art. 267 VWEU). Het Gerecht is vooral bevoegd bij beroepen door rechtspersonen of natuurlijke personen.

Gang van zaken voor de Europese rechter

Bij alle rechterlijke procedures binnen het Unierecht is er een eigen procesrecht. De officiële talen van de Unie zijn de officiële procestalen. Dit blijkt uit de Reglementen van Procesvoering van het Hof en het Gerecht. Als een rechtspersoon of natuurlijke persoon een zaak bij het Gerecht aanhangig maakt, kan de taal gekozen worden. Alle stukken moeten dan in de procestaal worden vertaald. De procestaal bij de nationale instanties is hetzelfde als bij de prejudiciële procedures bij het Hof (art. 267 VWEU). Alle beschikkingen en arresten van het Gerecht en het Hof worden in alle officiële talen vertaald. De stukken in de procestaal hebben echter als enige rechtskracht.

De personen die verbonden zijn aan het Gerecht en het Hof gebruiken intern meestal alleen het Frans.

Een advocaat moet rechtspersonen en natuurlijke personen vertegenwoordigen tegenover een nationale rechter. Ook de instellingen van de EU en de lidstaten kunnen zich laten vertegenwoordigen. Het voorwerp van geschil wordt bepaald in de schriftelijke fase van het proces. Hier worden bewijzen, feiten, vorderingen en argumenten aangedragen. Door middel van verzoekschrift kan men een contradictoire zaak aanhangig maken. De verwijzing van een nationale rechterlijke instantie is hier een voorbeeld van en tevens vereist bij een prejudiciële procedure. De griffier van het Hof of Gerecht dient alle stukken te ontvangen. Repliek en dupliek staan voor beide partijen open. Er gaat geen schorsende werking uit van het aanhangig maken van een zaak (art. 278 VWEU). Schorsing vereist daarentegen een apart verzoek.

Het Gerecht en het Hof kunnen maatregelen voorstellen in het proces. Zo zouden ze kunnen verzoeken om documentatie of de partijen uit kunnen nodigen. Ook kan er besloten worden tot maatregelen van instructie, waarin bijvoorbeeld om deskundigenonderzoek wordt verzocht.

De advocaten kunnen pleidooien voordragen tijdens de mondelinge behandelingen en bovendien vragen stellen aan de advocaat-generaal en/of de rechters. De aangewezen advocaat-generaal eindigt de mondelinge fase vaak met een voordracht, waarin hij met een conclusie komt die met redenen is omkleed. Bij het Gerecht sluit de voorzitter de mondelinge behandeling en ontbreekt vaak de advocaat-generaal.

De rechters die aanwezig waren bij de mondelinge behandeling, beslissen over het geschil. Er wordt besloten met een meerderheid van de stemmen, waardoor een oneven aantal rechters verplicht is.

In het arrest wordt het geschil genoemd, samen met de partijen en hun vertegenwoordigers. Daarna volgt een korte opsomming van de feiten, voor zover dit noodzakelijk is voor het arrest. De overwegingen van het Hof of Gerecht volgen hierna. Als het gaat om een prejudiciële procedure, worden de voorgelegde vragen vaak één voor één door het Hof behandeld. Het arrest eindigt met de uitspraak (dictum), de naam van de president en rechters, de naam van de griffier en de datum en plaats van uitspraak. Voor alle overige zaken wordt geen vaste structuur aangehouden.

Vanaf de dag van de uitspraak heeft het arrest bindende kracht. Samenvattingen worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie.

De kosten die aan de partijen worden doorberekend zijn die van deskundigen, getuigen en vertegenwoordiging. Deze kosten worden door het Hof of Gerecht vastgesteld in de beschikking of het arrest. Vaak zijn de kosten voor de in het ongelijk gestelde partij, indien dit is gevorderd door de in het gelijk gestelde partij. De kosten worden ook wel verdeeld. Met betrekking tot lidstaten en Unie-instellingen is het zo dat ze zelf voor de kosten opdraaien.

Om een hogere voorziening, na (gedeeltelijk) in het ongelijk te zijn gesteld, kan worden verzocht onder bepaalde voorwaarden. Het Hof kan alleen rechtsvragen beantwoorden, aangezien het Gerecht de feiten al heeft vastgesteld. Een besluit van het Gerecht kan alleen worden bestreden op basis van:

• Onbevoegdheid van het Gerecht

• Schending van het Unierecht door het Gerecht

• Onregelmatigheden in de procedures voor het Gerecht, waardoor afbreuk is gedaan aan de belangen van de verzoeker

In art. 58 van het Statuut van het Hof is het verboden om een verzoek tot hogere voorziening in te dienen met betrekking tot de veroordeling in of het bedrag van de proceskosten.

Mocht het Hof de verzoeker in het gelijk stellen, dan volgt vernietiging van de beslissing van het Gerecht. Vervolgens is terugverwijzing mogelijk of het Hof kan de zaak zelf afdoen.

Beroep wegens niet-nakoming

Verplichtingen uit primair of secundair Unierecht zijn bindend voor de lidstaten, ex art. 4(3) VEU. De Commissie kan hierop toezien. Mocht een lidstaat zich niet aan zijn verplichtingen houden, dan kan de Commissie een verdragschendingsprocedure starten. Een veroordeling van het Hof kan hier het gevolg van zijn. Het is onder bepaalde voorwaarden ook mogelijk dat de ene lidstaat een verdragschendingsprocedure start jegens een andere lidstaat (art. 259 VWEU).

Ontvankelijkheid

Zaken die op grond van art. 258 VWEU door de Commissie of art. 259 VWEU door een lidstaat aanhangig worden gemaakt, worden door het Hof behandeld. Deze beide artikelen veronderstellen daarbij dat de Commissie vooronderzoek doet, wat tevens een essentiële voorwaarde is. De procedure bestaat uit twee administratieve fases, waarna een eventuele beroepsfase volgt.

De administratieve fase begint met het op de hoogte stellen van de lidstaat door de Commissie van het feit dat ze mogelijk het Unierecht hebben geschonden. Als een lidstaat deze procedure zelf wil starten tegen een andere lidstaat, dient het eerst een klacht te richten tot de Commissie (art. 259 VWEU). De initiatiefnemende lidstaat mag hierbij ook uitleg geven over haar positie.

Middels een aanmaningsbrief wordt de lidstaat geïnformeerd over de mogelijkheid om uitleg te geven of vrijwillig correcties door te voeren. De Commissie stelt hiervoor een redelijk termijn in. Het termijn moet in ieder geval het verweer en nakoming van de verplichtingen door de lidstaat mogelijk maken. Als binnen de termijn de verdragschending niet wordt beëindigd, kan de Commissie met een met redenen omkleed advies komen. Dit advies moet duidelijk uiteenzetten wat de schending precies inhoudt, in tegenstelling tot een beknopte uitleg in de aanmaningsbrief. In het advies wordt een definitief standpunt gegeven en de lidstaat voor het laatst aangezet tot actie. Hiervoor moet wederom een redelijk termijn gesteld worden.

Deze procedure wordt door het Hof als zeer belangrijk beschouwd. Niet alleen wordt de lidstaat de mogelijkheid gegeven om verweer te voeren, ook is het onderwerp van het geschil duidelijk, voor het geval de zaak bij het Hof terecht komt. Hieruit kan ook afgeleid worden dat in de aanmaningsbrief reeds de tenlasteleggingen geformuleerd moeten worden. Aanvullende of nieuwe bezwaren mogen niet meer in de adviesfase of beroepsfase naar voren worden gebracht.

Beroep bij het Hof moet als laatste redmiddel worden gezien en kan alleen door de Commissie (of door een lidstaat middels art. 259 VWEU) worden ingesteld. Het is niet verplicht dat de Commissie naar het Hof gaat, haar bevoegdheid is discretionair. Een andere instelling, lidstaat rechtspersoon of natuurlijke persoon kan dus niet naar het Hof gaan en een procedure ex art. 258 VWEU eisen of aanhangig maken. Het advies en de aanmaningsbrief kunnen ook niet aangevochten worden.

Ex art. 259 VWEU is het mogelijk dat een lidstaat formeel een klacht indient bij de Commissie over een andere lidstaat en daarna een beroep aanhangig maakt bij het Hof. In de praktijk wordt dit echter weinig gedaan. Ten eerste willen lidstaten liever een goede verstandhouding met andere lidstaten behouden en ten tweede ligt de taak van de Commissie om controle over het Unierecht te houden vast in art. 17(1) VEU.

De Commissie moet binnen een redelijk termijn de procedure ex art. 258 VWEU starten. Mocht de lidstaat na het overschreden termijn, maar voor het instellen van de procedure door de Commissie alsnog de inbreuk beëindigen, dan is het beroep volgens het Hof nog steeds ontvankelijk. De reden hiervoor is dat de procedure bij het Hof een soort waarschuwing is voor de overige lidstaten dat Unierecht schendingen niet worden geaccepteerd.

Gegrondheid

Indien de procedures van art. 258, 259 en 260(1) VWEU worden ingesteld, dient een lidstaat schuldig te zijn aan het niet-nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit het VEU en/of VWEU. Hiervoor is ten eerste een inbreuk door handelen of nalaten essentieel. De lidstaat is hierbij ook verantwoordelijk voor inbreuk(en) door andere (bestuurlijke) organen.

Schending van Unierecht kan voortvloeien uit concrete, maar ook algemene regels. Een voorbeeld is het verbod van staatssteun aan bepaalde ondernemingen. Ook positieve verplichtingen kunnen tot schending leiden, bijvoorbeeld als een richtlijn niet goed doorgevoerd wordt (art. 258 VWEU). Een vangnet wordt gevormd door de tweede en derde alinea van art. 4(3) VEU, waarin lidstaten worden opgedragen geschikte maatregelen te treffen en zich te onthouden van maatregelen die de doelstellingen van de Unie in gevaar brengen. Is er echter sprake van een speciale bepaling, dan wordt dit algemene artikel niet toegepast. Daarnaast kan wel een specifieke bepaling in samenhang met art. 4(3) VEU worden gebruikt door het Hof, waaruit verdergaande verplichtingen voor de lidstaten voortvloeien.

De Commissie (of een lidstaat bij een art. 259 VWEU-procedure) moet het bewijs voor de schending verschaffen. Een specifiek belang, opzet of schadelijke gevolgen hoeven niet te worden bewezen; het objectief vaststellen van de schending is voldoende.

Een lidstaat kan zich niet verdedigen door te stellen dat het Unierecht onwettig is op dat punt. Mocht een lidstaat namelijk deze mening hebben, dan had er (volgens het Hof) een beroep tot nietigverklaring ingediend moeten worden (art. 263 VWEU). Het Unierecht niet toepassen is voor de lidstaten van de EU geen optie.

Verdediging op grond van de stelling dat andere lidstaten schuldig zijn aan dezelfde schending, is ook niet relevant, omdat Unierecht-trouw onafhankelijk is van de overige lidstaten. Tevens zijn discussies en praktijken op nationaal niveau over het invoeren van een richtlijn geen grond voor verdediging. Ten slotte accepteert het Hof ook geen argumenten met betrekking tot de voorkeur van de lidstaat voor een rechtstreekse werking boven het omzetten van de richtlijn in nationaal recht.

Gevolgen

Mocht het Hof de inbreuk van het Unierecht bevestigen, dan moet de lidstaat maatregelen treffen om de schending te stoppen (art. 260(1) VWEU). Hoewel in het Werkingsverdrag geen specifiek termijn wordt vermeld, moet het uitvoeren van het arrest volgens het Hof onmiddellijk plaatsvinden. De nationale wet en de rechtspraak moeten conform het arrest worden aangepast.

Een forfaitaire som en/of een dwangsom kunnen worden opgelegd, als de lidstaat het arrest toch niet uitvoert (art. 260(2) VWEU). Het aangewezen moment hiervoor is het einde van een precontentieuze procedure. Door middel van een schriftelijke aanmaning start de Commissie dan opnieuw de administratieve fase. Na het verstrijken van de termijn brengt de Commissie advies uit. Vervolgens kan er wederom een procedure gestart worden, waarin de Commissie een passende dwangsom/forfaitaire som voorstelt. Het basisbedrag voor de dwangsom is €500,- per dag dat de schending zich voortzet. Dit bedrag wordt hoger naarmate de schending langer duurt of ernstiger wordt. Het uiteindelijke bedrag wordt vermenigvuldigd met de coëfficiënt dat de financiële draagkracht van de lidstaat weergeeft én het aantal stemmen van de Raad. Dit is geen bindend principe voor het Hof. De mogelijkheid tot een versnelde procedure staat in lid 3 van art. 260 VWEU.

Beroep tot nietigverklaring

Het is voor instellingen en organen van de Unie en lidstaten mogelijk om tegen de handelingen van bepaalde instellingen, instanties en organen van de Unie in beroep te gaan. Dit beroepsrecht geldt ook voor rechtspersonen en natuurlijke personen. Art. 263 VWEU creëert deze mogelijkheid.

Ontvankelijkheid

Voor ontvankelijkheid is vereist dat het gaat om een handeling van de ECB, de Raad of de Commissie, tenzij het een advies of aanbeveling is. Ook tegen handelingen van de Europese Raad, het Europees Parlement en van instanties of organen van de Unie kan beroep ingesteld worden, als hiermee rechtsgevolgen worden beoogd ten aanzien van derden.

Of men kan spreken van een ‘handeling’, hangt niet af van de vorm of aard van de bepaling. Het gaat erom dat er rechtsgevolgen teweeg zijn gebracht. Het hoeft dus niet een handeling te zijn uit art. 288 VWEU.

Niet aanvechtbaar zijn de interne administratieve handelingen, de voorlopige bepalingen en de aanbevelingen en adviezen die tegenover derden geen rechten of plichten scheppen. Ten tweede moet het Gerecht en Hof bevoegd zijn om de wettigheid te toetsen. VN-resoluties kunnen bijvoorbeeld niet op wetmatigheid getoetst worden (art. 351 VWEU jo. art. 103 Handvest van de Verenigde Naties).

Beroepsrecht

Drie groepen personen en lichamen kunnen beroep instellen, ieder met een andere omvang:

1. Commissie, Raad, Europees Parlement en de lidstaten. Deze groep heeft een bevoorrecht beroepsrecht, omdat er verder geen voorwaarden aan hun beroep worden opgelegd.

2. Europese Centrale Bank, Rekenkamer, Comité van Regio’s. Een beroep instellen door deze groep is alleen mogelijk als vrijwaring van hun voorrechten het doel is van het beroep. Ten tweede mag het beroep alleen steunen op middelen die ontleend zijn aan de schending van deze voorrechten. Het beroep heeft als onderwerp dus de inbreuk op rechten die deze groep heeft ‘gekregen’ van de lichamen uit de 1^e alinea van art. 263 VWEU.

3. Natuurlijke personen en rechtspersonen.

Het Gerecht is in eerste instantie bevoegd voor deze derde groep. Er zijn drie mogelijkheden:

1. Ze hebben beroepsrecht tegen handelingen die tot hen gericht zijn, alleen voor hen verbindende rechtskracht bezitten en afkomstig zijn van de lichamen uit de eerste alinea van art. 263 VWEU.

2. Zij hebben beroepsrecht tegen regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.Dit houdt in dat ook tegen handelingen van algemene strekking beroep ingesteld kan worden, mits er sprake is van rechtstreekse geraaktheid. Onder een ‘regelgevingshandeling’ valt zowel een wetgevings- als niet-wetgevingshandeling ex art. 289 en 290 VWEU.

3. Zij hebben beroepsrecht tegen een tot een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon gerichte handeling, tenzij ze individueel en rechtstreeks worden geraakt hierdoor.

Met betrekking tot deze derde mogelijkheid heeft het Hof van Justitie verder uitgewerkt wat wordt verstaan onder ‘individueel en rechtstreeks’ worden geraakt. Van rechtstreekse geraaktheid is alleen sprake als er rechtstreekse gevolgen zijn voor de rechtspositie van de betrokkene, de uitvoering van de handeling automatisch is en enkel op basis van Unierecht gebeurt; zonder dat hiervoor nadere regels nodig zijn. Daarnaast mag er geen beoordelingsbevoegdheid gegeven worden aan de betrokkene d.m.v. de handeling.

In de zaak Plaumann heeft het Hof een formule gegeven die aangeeft wanneer er sprake is van individuele geraaktheid. Deze formule houdt in dat rechtspersonen en natuurlijke personen individueel geraakt worden als de handeling hen betreft door een bepaalde bijzondere hoedanigheid (subjectief) of feitelijke situatie (objectief). Hierbij worden zij ten opzichte van anderen geïndividualiseerd op dezelfde manier als de adressant. Als een betrokkene een economische activiteit uitoefent die iedereen zou kunnen uitoefenen, is geen sprake van individuele geraaktheid. Als de betrokkene deel uit maakt van een gesloten kring, waarvan de leden op het moment van de handeling vaststonden, kan er wél sprake zijn van individuele geraaktheid.

Het Hof is streng in de beoordeling van individuele en rechtstreekse geraaktheid. Toch wordt er ook rekening gehouden met de betrokkene. Zo nam het Hof in de zaak Codorniu de economische situatie van de betrokkene mee in de beslissing en de consequenties die de handeling had op de rechtspositie. Bovendien heeft het Hof benadrukt dat de Plaumann-formule in het licht van de rechtsbescherming moet worden gezien.

Een genuanceerde invulling van de Plaumann-formule gebruikt het Hof bij terreinen als het mededingingsrecht en de staatssteun. Dit om bescherming te bieden aan natuurlijke en rechtspersonen die betrokken zijn bij procedures van het oude EG-Verdrag.

Regelgevingshandelingen

Art. 263, vierde alinea, derde alternatief VWEU regelt dat natuurlijke personen tevens een beroepsrecht hebben tegen ‘regelgevingshandelingen’ die hun rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen. Dit betekent dat natuurlijke personen en rechtspersonen ook tegen handelingen van algemene strekking in beroep kunnen gaan als ze rechtstreeks daardoor geraakt worden. Zij behoeven niet langer aan te tonen dat zij tevens individueel geraakt zijn. Wat houdt nu het begrip ‘regelgevingshandeling’ in? De term is enkel te vinden in art. 263, vierde alinea en in artt. 289 en 290 VWEU die zien op de rechtshandelingen van de EU, wordt er een onderscheid gemaakt tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen, maar deze zijn beide juridisch bindend en kunnen dus als regelgevingshandeling beschouwd worden. Het Gerecht heeft de term ‘regelgevingshandeling’ in 2011 verder ingevuld en uitgelegd als: ‘alle handelingen van algemene strekking met uitzondering van wetgevingshandelingen. Het Gerecht bepaalt dat art. 263, vierde alinea, VWEU ten doel heeft een beroepsmogelijkheid te scheppen voor natuurlijke en rechtspersonen tegen handelingen van algemene strekking, niet zijnde wetgevingshandelingen, die hen rechtstreeks raken en geen uitvoeringshandelingen met zich meebrengen, om zo te vermijden dat die personen in strijd met het recht zouden moeten handelen om toegang tot de rechter te krijgen. In de zaak Inuit Tapiriit Kanatam bepaalt het Gerecht vervolgens dat rechtshandelingen, vastgesteld volgens de procedure in art. 294 VWEU (gewone wetgevingsprocedure), wetgevingshandelingen zijn. ‘Regelgevingshandelingen’ sluiten alle door toepassing van een wetgevingsprocedure vastgestelde handelingen uit. Ten aanzien van beroepen tegen wetgevingshandelingen is het dus nog steeds nodig dat natuurlijke en rechtspersonen individueel geraakt worden.

De lidstaten moeten voor de rechtsmiddelen zorgen die voorzien in de rechtsbescherming van EU-burgers (art. 19(1) VEU).

De vijfde alinea van art. 263 VWEU houdt in dat secundair Unierecht bepaalde beperkingen kan opleggen aan het beroepsrecht van rechtspersonen en natuurlijke personen.

Termijn

Binnen twee maanden na de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie moet het beroep bij het Gerecht of Hof worden ingesteld. De termijn vangt aan op het einde van de veertiende dag die volgt op die waarop de handeling bekend is gemaakt in het Publicatieblad. Mocht de handeling niet zijn gepubliceerd of had de verzoeker geen kennis van de handeling, dan begint de termijn op de dag waarop de verzoeker wél kennis droeg. Voor derden begint de termijn wanneer hij kennis heeft gekregen van de inhoud van de handeling.

In alle gevallen worden er tien dagen bij de termijn opgeteld, in verband met de afstand tussen de verzoeker en de ontvanger.

Gegrondheid

Het Gerecht en het Hof oordelen of de handelingen van de lichamen uit art. 263 VWEU (eerste alinea), wettig zijn. Er zijn vier redenen voor onwettigheid (art. 263, tweede alinea, VWEU):

• Onbevoegdheid

• Schending van wezenlijke vormvoorschriften

• Schending van de verdragen of uitvoeringsregelingen hiervan

• Misbruik van bevoegdheid

1. Onbevoegdheid. Alle Unierechtshandelingen moeten een rechtsgrondslag hebben, dit is vereist op basis van het attributiebeginsel. Als een rechtsgrondslag ontbreekt, ontbreekt de bevoegdheid. Er moet bovendien rekening worden gehouden met het subsidiariteitsbeginsel wanneer de Unie op een bepaald terrein geen exclusieve bevoegdheid heeft. Objectieve gegevens moeten de keuze van een rechtsgrondslag rechtvaardigen en deze gegevens moeten getoetst kunnen worden door een rechter. Het Hof vergelijkt hierbij het doel en de inhoud van de handeling met de draagwijdte van de rechtsgrondslag. Uit de zaak Tabaksreclame blijkt dat de doelen van een Uniehandeling niet altijd duidelijk zijn. Een verbod op tabaksreclame werd hierbij uitgevaardigd op basis van art. 114 VWEU (harmonisatie interne markt). Duitsland was hier op tegen, omdat de doelstelling niet gericht was op de interne markt, maar op de volksgezondheid.

2. Schending van wezenlijke vormvoorschriften. Vormvoorschriften hebben betrekking op de wetgevingsprocedures uit het Unierecht. Alleen wanneer wezenlijke vormvoorschriften geschonden worden, is er sprake van onwettigheid. De rechtsgrondslag in het Unierecht bepaalt de wezenlijke vormvoorschriften van een handeling van algemene strekking. De juiste besluitvormingsprocedures moeten hierbij worden aangehouden, de lichamen en instellingen moeten hun medewerking verlenen en de hoorprocedure dient te worden gevolgd. Rechtshandelingen moeten met redenen worden omkleed. Ook moet de motivering op grond van art. 296 VWEU ondubbelzinnig en duidelijk te zijn. Als onvoldoende wordt gemotiveerd, kunnen belanghebbenden hun rechten minder goed uitoefenen en is rechterlijk toezicht moeilijk.

3. Schending Unierecht. De vangnetbepaling is de schending van het Unierecht. Hieronder vallen ook de uitvoeringsmaatregelen, met uitzondering van het primaire Unierecht, zoals richtlijnen en verordeningen. Onder schending van het Unierecht wordt ook het niet in acht nemen van algemene rechtsbeginselen gezien (zie Töpfer). Secundair Unierecht kan een schending van het hogere Unierecht inhouden. In art. 277 VWEU wordt de exceptie van onwettigheid geregeld. Het bevat echter geen eigen procedure. Dit artikel kan alleen gebruikt worden, in het bijzonder in een art. 263 VWEU-procedure, om de onwettigheid van een handeling van algemene strekking in te roepen, die de grondslag vormt aan de rechtstreeks en individueel geraakte rechtshandelingen van natuurlijke en rechtspersonen. Een rechtspersoon kan hierdoor bijvoorbeeld aangeven dat een verordening onwettig is, zonder dat zij individueel en/of rechtstreeks wordt geraakt. Als de rechter onwettigheid concludeert, wordt de verordening niet-toepasselijk. Het kan niet gebruikt worden als rechtsgrondslag voor een rechtshandeling die gericht is tegen een rechtspersoon of natuurlijke persoon. De verordening wordt daarom ook niet meteen vernietigd.

4. Misbruik van bevoegdheid. Alleen wanneer er objectieve, onderling overeenstemmende en ter zake doende aanwijzingen bestaan die aangeven dat een handeling om een ander doel dan het gestelde doel is vastgesteld of om een speciale procedure te omzeilen, kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheden. Ook het misbruiken van procedures kan misbruik van bevoegdheden inhouden.

Gevolgen

Bepaalt het Gerecht of Hof dat het beroep gegrond is, dan wordt de handeling nietig verklaard (art. 264 VWEU). Er gaat hierbij een algemene werking uit van een arrest. Als een handeling nietig is verklaard, heeft een beroep daartegen geen doel en is daarom niet-ontvankelijk. De betrokken instelling dient ervoor te zorgen dat het arrest wordt uitgevoerd. De rechtsoverwegingen en het dictum bepalen de omvang van deze verplichting. Door het ex tunc-effect heeft het arrest werking vanaf het moment dat de handeling werd uitgevoerd. Uitvoeringshandelingen moeten dus ongedaan worden gemaakt, net als hun gevolgen. Het ex tunc-effect kan echter door het Hof of Gerecht beperkt worden in de zin dat zij mogen bepalen welke gevolgen in stand moeten blijven. Dit is zo geregeld om restitutieclaims te beperken en hangt samen met het beginsel van rechtszekerheid. Er kan ook worden besloten tot een voorlopige handhaving, totdat een nieuwe maatregel is getroffen.

Actie wegens nalaten

De Unie kan door middel van een actie wegens nalaten (art. 265 VWEU) gedwongen worden tot handelen.

Ontvankelijkheid

Er wordt ten eerste een precontentieuze procedure verondersteld in de tweede alinea van art. 265 VWEU. Ten tweede moet er beroepsrecht worden gegeven en ten derde moet het een rechtshandeling zijn die is nagelaten. Het begrip ‘rechtshandeling’ wordt op dezelfde manier gebruikt als in art. 263 VWEU.

Het is belangrijk om onderscheid te maken met een beroep tot nietigverklaring. Wenst iemand een andere rechtshandeling, dan is art. 263 VWEU van toepassing, niet 265 VWEU.

1. Beroepsrecht. Art. 265, eerste alinea, VWEU stelt dat in principe alle lidstaten en instellingen een beroepsrecht hebben. De derde alinea bepaalt dat rechtspersonen en natuurlijke personen beroepsrecht hebben, mits zij individueel en rechtstreeks geraakt zijn door de niet genomen handeling. Dit beroep kan niet ingesteld worden tegen aanbevelingen of adviezen. Hierbij gelden met betrekking tot verordeningen dezelfde voorwaarden als bij art. 263 VWEU. Bovendien kunnen rechtspersonen of natuurlijke personen zich beroepen op hun rechten uit het Werkingsverdrag

2. Precontentieuze procedure. Er moet eerst een precontentieuze procedure worden doorlopen, voordat er sprake kan zijn van een ontvankelijk beroep wegens nalaten. De persoon die tot handelen uitnodigt, is later dezelfde persoon als die beroep instelt. De uitnodiging tot handelen moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn. Ook moet de uitnodiging aangeven dat er een standpunt wordt geëist van de instelling, het orgaan of de instantie. De uitnodiging moet binnen een redelijke termijn toegestuurd worden.

Het betrokken lichaam moet binnen twee maanden handelen of haar standpunt bepalen. Het standpunt moet voorafgaan aan een uitleg van het verzoek en een uiteenzetting van de argumenten waarom er is nagelaten. Als hieraan is voldaan, is een beroep op art. 265 VWEU niet mogelijk, in verband met niet-ontvankelijkheid. Op grond van art. 263 VWEU kan dan nog wel een beroep worden ingesteld, mits het standpunt rechtsgevolgen beoogt. Het weigeren van een handeling kan worden gezien als een handeling die vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring.

Als er binnen de termijn van twee maanden geen standpunt is bepaald en er ook niet is gehandeld, kan het beroep worden ingesteld op grond van art. 265 VWEU. Het aanhangig maken van de zaak moet wel binnen twee maanden, vanaf het moment waarop het betrokken lichaam had moeten reageren.

Gegrondheid

De wettigheid van het nalaten wordt nagegaan door het Gerecht en het Hof. Er moet sprake zijn van nalaten in strijd met het Werkingsverdrag of het EU-Verdrag. De instelling moet hierbij verplicht zijn geweest tot handelen, blijkende uit het primaire of secundaire Unierecht. Soms wordt de instelling de vrijheid gegeven om zelf te beoordelen of zij wel of niet gaat handelen. Van een verplichting is dan geen sprake. In de zin van rechterlijk toezicht op deze discretionaire bevoegdheden, gaan het Hof en Gerecht alleen na of het besluit op verkeerde feitelijke gegevens berust of dat het onwettig is, omdat er sprake is van misbruik van bevoegdheid, beoordelingsfouten of een verkeerde toepassing van het recht.

Gevolgen

Als wordt geoordeeld dat de nalating in strijd met een van de verdragen was, is het betrokken lichaam verplicht om het arrest uit te voeren en alsnog te handelen. Concrete instructies kunnen hierbij niet worden gegeven door het Gerecht of het Hof. Zie ook art. 266, tweede alinea, VWEU in verband met schadevergoeding.

Contractuele aansprakelijkheid van de Unie

De contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wordt geregeld in art. 340 VWEU. De reguliere aansprakelijkheid binnen een contractuele relatie, die civielrechtelijk of publiekrechtelijk van aard kan zijn, valt onder de contractuele aansprakelijkheid van de Unie.

Ex art. 47 VEU bezit de Unie rechtspersoonlijkheid, waarbij zij meestal wordt vertegenwoordigd door de Commissie. De ECB heeft eigen rechtspersoonlijkheid en daarom ook een apart aansprakelijkheidsregime.

Met betrekking tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie is het Hof bevoegd (art. 268 VWEU). Dit houdt in dat alle rechterlijke instanties van de lidstaten bevoegd zijn als het gaat om de contractuele aansprakelijkheid van de Unie. Het Hof is namelijk niet automatisch bevoegd als de Unie partij is bij een kwestie (art. 274 VWEU). De nationale rechtsorde bepaalt welke rechterlijke instantie bevoegd is in dit kader. Door het arbitragebeding te gebruiken kan de Europese rechter toch bevoegd worden geacht (art. 272 VWEU).

De contractuele aansprakelijkheid wordt niet geregeld door het Unierecht. Meestal bevat het contract in kwestie een rechtskeuzeclausule. Is dit niet het geval, dan kan het internationale privaatrecht uitkomst bieden bij de vraag naar het toepasselijke recht. De Conventie van Rome uit 1980 is hierbij van belang. Hierin wordt gesteld dat de rechtskeuze uitdrukkelijk gemaakt moet zijn of voldoende duidelijk moet blijken uit de overeenkomst. Is er geen rechtskeuze gemaakt, dan is het recht van het land dat het meest verbonden is met de overeenkomst van toepassing. Op bepaalde delen kan het recht van het andere land worden gebruikt.

Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie

Het Hof is bevoegd met betrekking tot geschillen over niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie (art. 268 VWEU). De Unie is in dit geval verplicht de schade te vergoeden (art. 340, tweede alinea, VWEU). De aansprakelijkheid van lidstaten voor schending van het Unierecht is niet geregeld in art. 340 VWEU.

Ontvankelijkheid

De niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie is niet afhankelijk van een succesvolle actie wegens nalaten of een succesvol beroep tot nietigverklaring. Het is namelijk een zelfstandige actie. Het Gerecht neemt in de eerste aanleg kennis van deze beroepen, voornamelijk diegene die door rechtspersonen en natuurlijke personen zijn ingesteld.

Binnen vijf jaar na het onwettige gedrag moet een beroep op art. 340 VWEU worden gedaan, blijkende uit art. 46 van het Statuut van het Hof. Uit de jurisprudentie is gebleken dat voor deze eis wel van belang is dat de verzoeker bekend was met de feiten die de schade hebben veroorzaakt. Praktisch gezien komt het erop neer dat de verzoeker een redelijke termijn krijgt.

Gegrondheid

Als iemand aanspraak wil maken op schadevergoeding, zijn er drie eisen waaraan moet worden voldaan:

• De schending moet voldoende gekwalificeerd zijn

• Er moeten rechten aan particulieren worden toegekend in de geschonden rechtsregel

• Er moet een direct causaal verband bestaan tussen de geleden schade en de schending

1. Schending moet voldoende gekwalificeerd zijn: de schending moet kunnen worden toegerekend aan een instelling of de (personeelsleden van) de ECB. Het handelen of nalaten van de Unie-instellingen valt hier dus onder art. 13 VEU en leidt tot aansprakelijkheid. Ook met betrekking tot door de Unie ingestelde organen kan de Unie aansprakelijk zijn, zoals bijvoorbeeld de Europese Investeringsbank.
   Ten tweede moet het Unierecht worden geschonden. Als de instelling die in het geding is slechts een beperkte of geen beoordelingsmarge heeft, is voor aansprakelijkheid voldoende dat er inbreuk is gemaakt op het Unierecht. Bij het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid is er derhalve niet direct sprake van aansprakelijkheid.
   In de zaak Bayerische HNL is bepaald dat de Unie, bij handelingen die economische beleidskeuzen inhouden waarbij er met een ruime discretionaire bevoegdheid is gehandeld, alleen aansprakelijk is als de instelling ernstig heeft miskend wat de grenzen zijn waar de discretionaire bevoegdheid binnen moet blijven. Van ernstige miskenning is sprake wanneer de bevoegdheden zijn misbruikt, wanneer er beoordelingsfouten zijn gemaakt of wanneer een besluit berust op de verkeerde gegevens. Als personeel tijdens de uitoefening van de taken in de fout gaat, worden deze handelingen aangerekend aan de instelling waarbij de persoon werkzaam is.

2. Er moeten rechten aan particulieren worden toegekend in de geschonden rechtsregel: dit betekent dat de Unierecht-schending de rechten van de verzoeker moet schenden. Of deze rechten voortvloeien uit het primaire of secundaire recht is niet zozeer van belang, ze kunnen zelfs uit een algemeen rechtsbeginsel blijken. Zowel bestuursrechtelijke als normatieve handelingen kunnen onderwerp van geschil zijn.
   Als alleen onwettigheid van een handeling wordt vastgesteld, is er onvoldoende grond voor de vaststelling van aansprakelijkheid. In dit kader is het niet mogelijk om de Unie aansprakelijk te stellen voor een inbreuk op de WTO-overeenkomsten.

3. Er moet een direct causaal verband bestaan tussen de geleden schade en de schending: er moet bewezen worden dat de schade die is geleden door de verzoeker, ook daadwerkelijk (direct en oorzakelijk) is ontstaan door de schending. Zowel materiële als immateriële schade komt in aanmerking. Verwachte winsten die niet meer zijn behaald vallen hier volgens de zaak Kampffmeyer ook onder. Recht op rente is ook niet uitgesloten. Als de schade in de toekomst geleden zal worden, ongespecificeerde schade en hypothetische schade; het kan allen niet worden vergoed. Het is wel vereist dat de verzoeker ervoor zorgt dat de schade zo gering mogelijk blijft. Door op tijd een actie tegen de veroorzaker aanhangig te maken, kan dit worden gerealiseerd en wordt ook de kans op een toegekende vordering groter.

Gevolgen

Uit art. 340, tweede alinea, VWEU volgt de verplichting, bij bewezen aansprakelijkheid, tot schadevergoeding door de Unie. De omvang hiervan wordt door het Gerecht bepaald. Op het moment dat het arrest wordt gepubliceerd, begint ook de wettelijke rente te gelden.

3. Rechtsbescherming voor de nationale rechterlijke instanties

Prejudiciële procedure

De rechterlijke instanties van de lidstaten dienen met betrekking tot het loyaliteitsbeginsel de volle werking van het Unierecht te bewerkstelligen. Hierbij moet het voorrangsbeginsel van Unierecht boven het nationale recht in acht worden genomen. Meestal wordt het Unierecht dus toegepast door de nationale rechters. Dit brengt bij hen vaak vragen teweeg over onder andere de geldigheid en uitlegging van de verdragen. Omdat de toepassing en uitleg van het Unierecht in de verschillende lidstaten zo gelijk mogelijk moet zijn, is het mogelijk dat een nationale rechter een vraag stelt over de toepassing van het Unierecht in de vorm van een prejudiciële vraag. Soms is het stellen van deze vraag zelfs verplicht om de eenheid te waarborgen. Art. 267 VWEU biedt indirect ook de mogelijkheid om handelingen van de Unie te laten herzien. Zo worden de bezwaren die de strikte uitlegging van het vereist van individuele geraaktheid ex art. 263 VWEU enigszins teniet gedaan. De link tussen de procedures in artt. 263 en 267 VWEU is te zien in de Deggendorf-doctrine: een prejudiciële vraag over de geldigheid van EU-recht is op basis daarvan niet-ontvankelijk indien degene die zich bij de nationale rechter op de ongeldigheid van het EU-recht beroept zonder twijfel ontvankelijk zou zijn geweest in een rechtstreeks beroep op grond van art. 263 VWEU. Degene had dan gebruik kunnen en dienen te maken van het beroep tot nietigverklaring en kan de voorwaarden van deze procedure niet links laten liggen met een nationale procedure, waarmee uiteindelijk een prejudiciële vraag uitgelokt wordt. De Deggendorf-doctrine komt erop neer dat degene of het beroep tot nietigverklaring moet kunnen indienen, of bij de nationale rechter de ongeldigheid van het EU-recht moet aanvoeren, waarna een prejudiciële vraag gesteld dient te worden.

Ontvankelijkheid

Het Hof is bevoegd te oordelen over een prejudiciële vraag. In het Statuut van het Hof kan het Gerecht echter ook bevoegd worden verklaard bij aangelegenheden die in het Statuut worden bepaald (art. 256(3) VWEU). Als het Gerecht vervolgens oordeelt dat de beslissing die genomen moet worden van invloed kan zijn op de samenhang of eenheid van het Unierecht, kan zij de zaak doorverwijzen naar het Hof. Soms heroverweegt het Hof een beslissing van het Gerecht.

Voor de beoordeling of er sprake is van een ‘rechterlijke instantie’ (alleen rechterlijke instanties zijn bevoegd om prejudiciële vragen te stellen), heeft het Hof de volgende criteria ontwikkeld:

• Een verplichte rechtsmacht

• Onafhankelijk en een permanent karakter

• Na een procedure op tegenspraak wordt uitspraak gedaan

• De toepassing van regels van het recht is verplicht

Afhankelijk van de organisatie van een lidstaat is het mogelijk dat een bestuursorgaan een prejudiciële vraag stelt. Het bestuursorgaan moet dan wel onafhankelijk zijn van het lichaam dat de betreffende beslissing heeft genomen.

Art. 267 VWEU staat niet open voor rechtspersonen of natuurlijke personen; zij kunnen niet zelfstandig een prejudiciële vraag stellen. Dit blijkt uit de zaak Cilfit. Zij kunnen echter wel hun zaak bij de nationale rechter voorleggen en aansturen tot een prejudiciële vraag. Overigens kan de nationale rechter ook ambtshalve naar het Hof te stappen in een procedure op tegenspraak.

Noodzakelijkheid is vereist bij het stellen van een prejudiciële vraag. De nationale rechter is de enige die deze noodzaak kan bepalen. Er zijn twee gevallen waarin een prejudiciële vraag niet- ontvankelijk is:

• Als er geen sprake is van een vraag met betrekking tot het Unierecht, maar uitleg wordt gevraagd over nationaal recht.

• Als er geen werkelijk geschil is of de procedure van art. 267 VWEU wordt toegepast om een uitspraak van het Hof uit te lokken. De vragen moeten bovendien relevant zijn voor het betreffende geschil.

In principe is iedere nationale rechter bevoegd een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof, of er nu wel of geen hoger beroep open staat. Nationaal procesrecht mag geen beperkingen opleggen aan het stellen van een prejudiciële vraag door een nationale rechter. Een rechterlijke instantie waarbij hoger beroep nog mogelijk is, is echter niet verplicht een prejudiciële vraag te stellen. Ze mogen zelf beoordelen of ze het Unierecht op de juiste manier toepassen.

Als er geen hoger beroep meer mogelijk is, is een rechterlijke instantie wél verplicht vragen met betrekking tot uitleg en geldigheid van het Unierecht aan het Hof te stellen. De hoogste rechter is hiertoe alleen verplicht indien zij dit noodzakelijk acht, wat een zekere beoordelingsmarge geeft. Binnen een kort geding is geen enkele nationale rechterlijke instantie verplicht een prejudiciële vraag te stellen.

Wel zijn er uitzonderingen op deze regel. Als een lagere rechter opmerkt dat een handeling die ten grondslag ligt aan een nationale maatregel van een instantie, orgaan of instelling van de Unie mogelijk in strijd is met hoger Unierecht, is er wél een verplichting om een prejudiciële vraag te stellen. Een nationale rechter mag namelijk geen beslissingen nemen over de wettigheid van Unierecht, alleen het Hof is in dit verband bevoegd (zie de zaak Foto-Frost).

Zou een partij die niet zonder twijfel ontvankelijk zijn geweest voor wat betreft een beroep ex art. 263 VWEU, voor de nationale rechter de ongeldigheid van secundair EU-recht aantonen, dan moet de nationale rechter hierover dus een prejudiciële vraag stellen. Zo krijgt de partij de kans om voor het Hof de ongeldigheid van het EU-recht aan te voeren.

Een voorlopige rechtmatigheidstoetsing van het Unierecht in procedures in kort geding om een bestuurshandeling op te schorten, is echter niet onmogelijk. Onder bepaalde voorwaarden is dit goedgekeurd:

• Bij de nationale rechterlijke instantie bestaat ernstige twijfel over de geldigheid van de handeling van de instantie, het orgaan of de instelling van de Unie op basis waarvan de bestreden bestuurshandeling is gebaseerd

• De vraag over de geldigheid van het Unierecht moet door de nationale rechter worden voorgelegd aan het Hof, waarbij de nationale rechter duidelijk aangeeft waarom hij van mening is dat het Unierecht ongeldig is.

• Het moet noodzakelijk zijn om op te schorten, omdat de partij anders onherstelbare, ernstige schade lijdt.

• Het belang van de Unie om het Unierecht effectief toe te passen moet in acht worden genomen door de rechter. Er moet ook na worden gegaan of de Uniehandeling zijn nuttige werking niet wordt ontnomen, als hij niet direct wordt toegepast.

Als er reeds een gelijksoortige vraag is gesteld aan het Hof, is er sprake van een acte éclairé. Alle nationale rechters zijn in dat geval niet verplicht het Hof de zaak voor te leggen. Het is overigens wel mogelijk dat de rechter een nieuwe vraag stelt als ze dit toch noodzakelijk acht.

Als het overduidelijk is (geen ruimte voor twijfel) dat het Unierecht op de juiste manier wordt toegepast, zijn rechters ook niet verplicht om een prejudiciële vraag te stellen. Er is dan sprake van een acte clair. Met het aannemen van deze uitzondering moet voorzichtigheid worden betracht. Het is ook belangrijk dat de nationale rechter nagaat of deze manier van toepassing van Unierecht ook zal worden toegepast door andere lidstaten.

Gevolgen

Het Hof moet zich houden aan de prejudiciële vragen zoals deze door een nationale rechter worden gesteld. Eventueel mogen bepalingen van Unierecht worden gebruikt die niet in de vragen waren geformuleerd. De beslissing over de prejudiciële vraag is een arrest. Er wordt zo spoedig mogelijk uitspraak gedaan. Alleen met betrekking tot het Unierecht mag het Hof een uitspraak doen. Het Hof mag dus ook niet oordelen dat het nationale recht in strijd is met het Unierecht, dit is een exclusieve aangelegenheid van de nationale rechter. Wel is het Hof vrij om informatie te verstrekken met betrekking tot het Unierecht aan een nationale rechterlijke instantie.

De uitspraak van het Hof in het arrest is bindend voor een lidstaat. Ook de nationale rechterlijke instanties in hoger beroep zijn eraan gebonden. Zij kunnen eventueel nogmaals een prejudiciële vraag aan het Hof richten.

Bij het interpreteren van Unierecht of het vaststellen van onwettigheid van Uniemaatregelen, heeft een uitspraak van het Hof terugwerkende kracht. Het Unierecht wordt meteen beschouwd als niet-bestaand. Soms wordt de terugwerkende kracht echter beperkt, zodat bijvoorbeeld grote financiële gevolgen achterwege blijven (art. 264 VWEU).

Staatsaansprakelijkheid

Het Hof heeft in de zaak Francovich een rechtsbeginsel geïntroduceerd dat niet in de verdragen te vinden is. Op grond van dit rechtsbeginsel kunnen lidstaten verplicht zijn tot schadevergoeding wanneer particulieren in hun rechten worden aangetast, omdat het Unierecht wordt geschonden en deze schending valt toe te rekenen aan de lidstaat. De aansprakelijkheid van de Unie is in art. 340 VWEU geregeld, maar dit artikel is geen rechtsgrondslag voor de aansprakelijkheid van de lidstaten. Als de rechten van particulieren niet worden beschermd, zou dit aan volle werking van het Unierecht worden afgedaan. Als een lidstaat het Unierecht schendt, dan is deze lidstaat daar zelf voor verantwoordelijk.

Het is aan de lidstaten zelf om ervoor te zorgen dat ze genoeg nationale regels hebben, zodat een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld. Het Hof en het Gerecht zijn dus niet bevoegd. In het nationale recht moet bovendien worden geregeld welke rechterlijke instantie bevoegd is.

Het Hof heeft wel een aantal principiële voorwaarden ontwikkeld, daarbuiten is alleen het nationale procesrecht van belang. Met betrekking tot schadevergoedingen heeft het Hof benadrukt dat het niet is toegestaan dat het nationale recht de schadevergoedingen op basis van EU-recht negatiever behandelt dan schadevergoeding op basis van nationaal recht. Het verkrijgen van schadevergoeding mag ook niet (bijna) onmogelijk worden gemaakt.

Om lidstaten aansprakelijk te kunnen stellen voor de schending van Unierecht heeft het Hof drie voorwaarden ontwikkeld. Hierbij wordt een link gelegd met de voorwaarden bij de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie.

1. De regel die geschonden wordt moet particulieren rechten toekennen

In de zaak Brasserie du Pêcheur is bepaald dat deze voorwaarde in geval van richtlijnen inhoudt dat het voorgeschreven resultaat van de richtlijn de toekenning van rechten aan particulieren moet inhouden.

Als het primaire Unierecht door lidstaten wordt geschonden, zijn zij aansprakelijk als natuurlijke en rechtspersonen zich rechtstreeks kunnen beroepen op de betreffende bepaling.

2. De schending van de regel door een lidstaat moet voldoende gekwalificeerd zijn

Lidstaten zijn alleen aansprakelijk als de schending aan hen kan worden toegerekend. In dit verband (net als bij art. 258 en 259 VWEU) vallen onder ‘lidstaat’ ook alle staatsorganen; dus ook bijvoorbeeld de rechterlijke macht. Alle schendingen van het primaire en secundaire Unierecht zijn hierbij toepassing.

In de zaak Köbler is gesteld dat een lidstaat ook aansprakelijk is voor beslissingen van nationale rechters in laatste aanleg. Dat er sprake is van een scheiding der machten binnen de lidstaat en er derhalve geen invloed op de rechtspraak wordt uitgeoefend, doet hier niet aan af. Er moet wel gekeken worden of er sprake is van een kennelijke schending. Hierbij worden een aantal criteria gebruikt die in rechtsoverweging 55 van Köbler worden genoemd.

Er is in ieder geval sprake van een kennelijke schending als er in de beslissing kennelijk voorbij wordt gegaan aan de rechtspraak van het Hof op het betreffende gebied.

Met het criterium dat de schending voldoende gekwalificeerd moet zijn, wordt er een bepaalde beoordelingsmarge toegekend aan de lidstaten bij de toepassing van het Unierecht. Net als bij de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie is de lidstaat alleen aansprakelijk bij een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van deze discretionaire bevoegdheid.

Een enkele inbreuk op het Unierecht is genoeg voor een voldoende gekwalificeerde schending, als de lidstaat een beperkte beoordelingsmarge had, zoals bijvoorbeeld bij de regels omtrent de implementatie van richtlijnen.

De aansprakelijkheid is niet afhankelijk van de vraag of de lidstaat schuld had aan de schending (opzet/grove nalatigheid).

3. Een direct causaal verband tussen de schade en de schending

Deze voorwaarde is identiek aan de voorwaarde omtrent het causale verband bij de non-contractuele aansprakelijkheid van de Unie. De schade moet hierbij door de verzoeker weer zo beperkt mogelijk worden gehouden. Tot slot mogen lidstaten ook geleden winstderving niet geheel uitsluiten voor vergoeding in aanmerking komende schade.

Stampvragen

1. Wanneer is het Gerecht bevoegd?

2. Wanneer is het Hof bevoegd?

3. Wie is bevoegd voor het beantwoorden van prejudiciële vragen?

4. Wanneer is sprake van rechtstreekse geraaktheid?

5. Wanneer is sprake van individuele geraaktheid?

6. Aan welke eisen moet worden voldaan als iemand aanspraak wil maken op een schadevergoeding?

7. Wanneer is er sprake van een rechterlijke instantie?

8. Aan welke voorwaarden moet zijn voldaan als een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld?

Wat houdt het marktintegratiebeleid in? - Chapter 6

1. Inleiding

Het beleid van de EU wordt gevormd door de economische integratie van de lidstaten. Deze integratie wordt bewerkstelligd op grond van het Werkingsverdrag. Uit dit verdrag vloeien vier fundamentele vrijheden voort:

• Vrij verkeer van goederen

• Vrij verkeer van diensten

• Vrij verkeer van kapitaal

• Vrij verkeer van werknemers, zelfstandigen en ondernemingen

Met betrekking tot marktintegratie zijn ook de mededingingsregels en de EMU, de Economische en Monetaire Unie, van belang. Soms is het belangrijk dat op aangrenzende terreinen ook wordt geïntegreerd, zoals in het kader aan de milieuproblemen. Dit alles leidt tot het flankerend beleid: overig beleid dat de marktintegratie flankeert en aanvult. Inmiddels is hier ook het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de politieke integratie aan toegevoegd.

2. Marktintegratie

De marktintegratie is gericht op het oprichten van één gezamenlijke economie en het weg laten vallen van de grenzen tussen lidstaten onderling voor wat betreft economische activiteiten. Art. 3(3) VEU vormt de basis van marktintegratie. Om de doelstellingen van art. 3(1) VEU te behalen, moeten de activiteiten en het beleid worden gebruikt van art. 3 VEU. Hierbij kunnen een aantal instrumenten worden toegepast die elkaar aanvullen. Er bestaat vrij verkeer van kapitaal, arbeid en grondstoffen, zodat ieder op de beste plaats komt waar het beste resultaat kan worden behaald. Dit resultaat moet binnen de Unie ook de vrijheid hebben om verhandeld te worden, zonder dat er bijvoorbeeld douanerechten betaald hoeven worden. Het is niet toegestaan dat nationale overheden of particulieren ingrijpen om de interne markt te verstoren.

2.1 Stadia van marktintegratie

• Vrijhandelzone

De vrijhandelszone is het eerste stadium van de marktintegratie. Nationale handel wordt geliberaliseerd ten opzichte van goederen afkomstig uit andere lidstaten. Wel kan er, voor elke lidstaat verschillend, een handelsbeleid worden gevoerd ten opzichte van goederen van derde staten. Een voorbeeld van een vrijhandelszone is de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA).

• Douane-unie

Het twee stadium houdt in dat de handel niet alleen ten opzichte van andere lidstaten wordt geliberaliseerd, ook voeren de lidstaten gezamenlijk één handelsbeleid uit ten opzichte van derde staten. Als goederen uit een derde land eenmaal bij één van de lidstaten zijn ingevoerd, is het verkeer voor deze goederen naar andere lidstaten vrij. De EU is hierdoor een douane-unie. In art. 30-36 VWEU wordt dit ontbreken van beperkingen tussen lidstaten met betrekking tot het goederenverkeer geregeld. Zie ook art. 206 en 207 VWEU.

• Interne markt

In het derde stadium geldt ook voor alle producten en productiefactoren vrij verkeer. Er wordt daarbij een level playing field verondersteld, wat inhoudt dat voor de hele interne markt gelijke mededingingsregels gelden. Het is in dit verband voor nationale overheden niet toegestaan nationale industrie te ‘helpen’ door subsidies of soepelere regelgeving. Daarnaast mogen ondernemingen onderling ook niet afspreken dat buitenlandse producten worden geweerd. Wisselende valuta kunnen in dit kader voor problemen zorgen, waardoor al snel de wisselkoersen van de valuta van lidstaten werden vastgelegd.

• Monetaire Unie

Binnen de EU werd de Economische en Monetaire Unie (EMU) opgericht. De gemeenschappelijke Euromunt werd ingevoerd en het beleid werd aan één centrale instelling, de ECB, gekoppeld.

3. Het vrije verkeer

Bij een interne markt dient er sprake te zijn van vrij verkeer van productiefactoren (art. 26(2) VWEU). Om deze marktintegratie te bevorderen staan in het Werkingsverdrag verschillende regels die de handelsbarrières moeten doorbreken. Er moet hierbij een balans gemaakt worden tussen het behoud van een zekere vrijheid en de bescherming van een goed: de integratie. Deze afweging wordt zowel door de nationale als de Europese wetgever continu gemaakt. De bevoegdheid van de Europese wetgever is hierbij beperkter, omdat zij bepaalde belangen niet mag beschermen. Haar bevoegdheid hangt namelijk af van de hoeveelheid soevereiniteit die door de lidstaten aan haar is overgedragen. Het Hof heeft het vaak moeilijk, omdat aan de ene kant de EU beperkt bevoegd is om regels te stellen, terwijl aan de andere kant wel al het nationaal recht verenigbaar moet zijn met het Werkingsverdrag en eventuele secundaire regelgeving. Vaak beschermen nationale regels een bepaald goed, terwijl deze regels de Europese integratie belemmeren. Dit maakt de keuze voor het Hof er niet makkelijker op.

Er bestaat positieve en negatieve integratie. Wanneer Europese normen nationale regels vervangen, is er sprake van positieve integratie. Wanneer regels die het vrije verkeer belemmeren worden verboden, is er sprake van negatieve integratie. Met betrekking tot interne markt-regels, ligt de nadruk in eerste instantie op de positieve integratie. Vervolgens vindt er toetsing plaats van de verenigbaarheid met het vrije verkeer (negatieve integratie).

4. Positieve integratie door harmonisatie

Bij positieve integratie vervangt een uniforme Europese regel dus de onderling verschillende regels van lidstaten. Dit wordt ook wel aangeduid met de term harmonisatie. Vooral richtlijnen worden gebruikt om harmonisatie te bewerkstelligen. De Unie moet dan eerst wetgevend optreden, waarvoor een rechtsgrondslag is vereist. Art. 46, 50, 53, 59, 83, 114, 192 en 352 VWEU bevatten de belangrijkste rechtsgrondslagen. Het attributiebeginsel brengt met zich mee dat de Unie de juiste rechtsgrondslag moet gebruiken als zij harmoniserend wil optreden.

De rechtsgrondslag kan daarbij de mate van harmonisatie bepalen. Bij harmonisatie moet de Unie een afweging maken tussen de vrijheid van de lidstaten en het te beschermen belang. Een aantal belangen mag niet door middel van harmonisatie beschermd worden, zoals de volksgezondheid (art. 168(5) VWEU).

Er bestaan algemene en specifieke rechtsgrondslagen. De algemene rechtsgrondslagen voor de totstandbrenging van de interne markt zijn art. 114 en 115 VWEU. Er wordt veel gebruik gemaakt van art. 114 VWEU, die art. 115 VWEU eigenlijk overbodig maakt. Hierbij kan wel afgevraagd worden in hoeverre het begrip interne markt kan worden opgerekt. Soms is het verboden harmoniserend op te treden, zoals in de zaak Tabaksreclame. Het Hof zocht in het kader van een beroep op art. 263 VWEU uit dat er sprake was van een harmonisatieverbod. Hierin formuleerde zij ook dat er twee gevallen zijn waarin men een harmonisatiemaatregel mag uitvaardigen ex art. 114 VWEU:

• Als de verstoringen van de mededinging worden opgeheven;

• Als de belemmeringen van het vrije verkeer worden weggenomen.

Het Hof zag in dat verschillende regels van de lidstaten belemmeringen van het vrije goederen- en dienstenverkeer zouden kunnen opleveren. Als een harmonisatiemaatregel echter bijdraagt tot de instelling en goede werking van de interne markt, dan is het enkele gegeven dat een hoog niveau van bescherming (van de volksgezondheid of consumenten) de doorslag geeft, geen argument om art. 114 VWEU niet te gebruiken.

5. Gevolgen van harmonisatie

De soevereiniteit van lidstaten wordt overgedragen aan de Unie, op de terreinen waar de Unie harmoniserend is opgetreden. Dit heet de Sperrwirkung. Als een lidstaat regels wil stellen op dit terrein, moeten deze regels dus in overeenstemming zijn met de harmonisatiemaatregel. Deze harmonisatie is hierdoor een eerste toetsing van de verenigbaarheid. Hierbij moet overigens wel duidelijk vastgesteld worden wat het onderwerp van harmonisatie is. Als het onderwerp vaststaat, kunnen de regels van de lidstaten die dit belang beschermen worden getoetst aan de harmonisatiemaatregelen. Aan de hand van deze ‘hoeveelheid’ harmonisatie wordt vervolgens vastgesteld hoeveel de nationale regels af mogen wijken van Europese regels.

6. Harmonisatietechnieken

Wanneer er één uniforme norm geldt voor alle lidstaten, is er sprake van totale, volledige, of complete harmonisatie. In zo’n geval bestaan er geen belemmeringen meer voor kapitaal, personen, diensten of producten. Ook is er in deze situatie voor lidstaten geen ruimte om van de communautaire norm af te wijken. Men herkent totale harmonisatie aan een vrij-verkeersclausule die in de harmonisatiemaatregel is opgenomen. Op grond van die clausule moeten de lidstaten ‘het in de handel brengen van producten die aan de eisen van de richtlijn voldoen niet belemmeren, verbieden of beperken’. Overigens kunnen lidstaten wel besluiten tot strengere regels in eigen land, zolang de harmonisatie ten opzichte van overige lidstaten maar totaal is.

Lidstaten kunnen weggestemd worden, sinds de gekwalificeerde meerderheidsstemming in het Werkingsverdrag is opgenomen. Daarom is de minimumharmonisatie bedacht. Bij deze vorm van harmonisatie vindt er toch bescherming plaats van lidstaten op de manier die zij wensen, doordat zij hun eigen nationale regels mogen handhaven en zelfs strengere regels mogen invoeren (vb. art. 168(4)(a) VWEU). Verdragsregels kunnen minimumharmonisatie als resultaat hebben, maar vaak zijn ook de harmonisatiemaatregelen zelf al minimumharmoniserend. Ook kan een harmonisatieregel zowel totaal zijn als minimumharmoniserend. Minimumharmonisatie mag niet in strijd zijn met het Unierecht.

Lid 4 en 5 van art. 114 VWEU staan niet in de weg van totale harmonisatie, omdat hierin eerst een procedure doorlopen moet worden.

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de lidstaten elkaars regels moeten erkennen. Deze harmonisatiemethode heet wederzijdse erkenning. Dit houdt in dat als een producent in zijn eigen lidstaat voldoet aan de gestelde eisen, hij ook automatisch voldoet aan de gestelde eisen van een andere lidstaat. Wederzijdse erkenning wordt onder andere toegepast op diploma’s, zie art. 53(1) VWEU.

Er kan ook sprake zijn van optionele harmonisatie. In dat geval bestaan er naast de Europese norm nog nationale normen. Dit is onder andere het geval bij technische regels, zoals de CE- normering.

Spontane harmonisatie heeft niets te maken met de verdragen. Een voorbeeld hiervan zijn nationale mededingingsregels, die hun grondslag vinden in het Europese mededingingsrecht, zonder dat er harmonisatiemaatregelen zijn toegepast.

Al vroeg werd duidelijk dat volledige harmonisatie op Europees niveau onmogelijk zou zijn. Daarom kwam men met een nieuwe methode om te harmoniseren. Vier kernpunten zijn hierbij van belang:

1. Wederzijdse erkenning van vastgestelde normen door alle lidstaten;

2. De Unie legt basiseisen voor de veiligheid vast;

3. Precieze normen worden vastgesteld, zodat wordt voldaan aan de veiligheidseisen die door de Unie zijn bepaald. Gespecialiseerde instanties zijn hiertoe bevoegd;

4. Deze CE-normen zijn vrijwillig. Producten die (vrijwillig) aan de normen voldoen, dragen het CE-teken.

Notificatierichtlijnen vullen de normen aan. Deze richtlijnen houden in dat lidstaten bij de Commissie moeten aanmelden wat hun voorgenomen technische normen zijn. Als de ontwerpnorm is aangemeld, mag de norm niet worden toegepast en geldt een standstill- verplichting. Als de norm niet wordt aangemeld, is er sprake van schending van een essentieel voorschrift, met als gevolg dat een norm niet mag worden toegepast. Een voorbeeld van de nieuwe methode van harmonisatie is de gastoestellenrichtlijn.

Om te harmoniseren kunnen verschillende instrumenten gebruikt worden. Dit kan door middel van richtlijnen, beschikkingen en verordeningen, waarbij de richtlijn dus het meest wordt gebruikt. Hierbij moet aan het evenredigheidsbeginsel worden voldaan. Het is soms mogelijk dat nadere regels worden gesteld door de Commissie.

7. Het beoordelingskader van nationale maatregelen na harmonisatie

Als er eenmaal harmonisatie heeft plaatsgevonden, wordt er een soort toetsingsmechanisme gevormd door de harmonisatiemaatregel. Er vindt onderscheid plaats tussen totale harmonisatie en minimumharmonisatie. Bij totale harmonisatie is de harmonisatiemaatregel het enige toetsingskader. Iedere nationale norm die niet overeenstemt, kan niet worden toegepast. Wanneer de procedure van art. 114(6) VWEU is doorlopen, kan een nationale maatregel in stand blijven, ook na totale harmonisatie. Wanneer lidstaten bestaande strengere nationale regels willen handhaven, kan een kennisgeving op grond van art. 114(4) VWEU plaatsvinden. Hierbij kan een beroep worden gedaan op de gronden uit art. 36 VWEU of op de eisen met betrekking tot het arbeidsmilieu of de bescherming van het milieu. Kennisgeving op basis van art. 114(5) VWEU houdt verband met het invoeren van nieuwe strengere maatregelen. De eisen zijn hierbij strenger dan kennisgeving op basis van het vierde lid. De lidstaat moet namelijk nieuwe wetenschappelijke gegevens aanvoeren, er kan alleen beroep worden gedaan op eisen met betrekking tot de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu en het moet daarbij gaan om een specifiek probleem dat zich heeft aangediend pas na de harmonisatiemaatregel.

Bij minimumharmonisatie moet worden getoetst aan het primaire Unierecht én aan de harmonisatiemaatregel. Als de minimumnormen niet worden nageleefd, is dit in strijd met de harmonisatiemaatregel. Het is toegestaan om strengere normen te handhaven, maar vaak moeten deze in overeenstemming met het Verdrag zijn. Het primaire Unierecht fungeert dan in feite als een soort vangnet.

Stampvragen

1. Wat zijn de vier fundamentele vrijheden?

2. Wat is harmonisatie?

3. Wanneer mag een harmonisatiemaatregel worden uitgevaardigd?

4. Wat is totale harmonisatie?

5. Wat is minimumharmonisatie?

Wat houdt het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in? - Chapter 7

1. Inleiding: verbod van discriminatie en belemmeringen

De vier fundamentele vrijheden uit het Werkingsverdrag, genoemd in de artikelen 34-37 en 45-66, zijn de volgende:

• Vrij verkeer van personen

• Vrij verkeer van goederen

• Vrij verkeer van kapitaal

• Vrij verkeer van diensten

Hierbij staat het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit centraal. Als er een uitdrukkelijk verschil wordt gemaakt tussen iets dat nationaal en internationaal is, is er sprake van directe discriminatie, ook wel rechtstreekse of openlijke discriminatie genoemd. Dit werkt de interne markt tegen en is daarom verboden. Soms benadelen bepaalde regels de internationale goederen/personen toch, terwijl dit niet zozeer opvalt. In zo’n geval is er sprake van verkapte discriminatie, taaleisen zijn hiervan een goed voorbeeld. Tenzij deze vorm van discriminatie objectief kan worden gerechtvaardigd, is zij verboden. Dit is allemaal uitgewerkt in de jurisprudentie van het Hof, omdat de verdragsbepalingen erg algemeen geformuleerd zijn.

2. De reikwijdte van de bepalingen inzake het vrije verkeer

De bepalingen met betrekking tot vrij verkeer hebben alleen gelding tussen de lidstaten. Een persoon, goed, kapitaal of dienst moet dus grensoverschrijdend zijn. Er is sprake van een volledig interne situatie wanneer er geen grens wordt overschreden. Dit is onder andere zo bepaald, omdat anders iedereen aanspraak zou willen maken op de fundamentele rechten, zodat het Hof het enorm druk zou krijgen. Daarnaast is de soevereiniteitsoverdracht slechts beperkt; lidstaten willen niet dat de Unie ook interne situaties gaat regelen.

Soms kan een grensoverschrijdend aspect worden aangetoond door een ‘U-bocht’ te maken. Dit houdt in dat het nationale recht wordt omzeild door het vrije verkeer te gebruiken, dat er hierdoor sprake is van grensoverschrijding en derhalve het Unierecht van toepassing is. Het is aan de lidstaat tegen wie beroep wordt ingesteld op grond van Unierecht, om aan te tonen dat er een U- bocht is gemaakt.

Bij omgekeerde discriminatie zijn de regels voor de eigen onderdanen van een lidstaat strenger dan voor de onderdanen van andere lidstaten. U-bochtconstructies worden hierbij vaak toegepast. Volgens het Hof valt deze vorm van discriminatie niet onder het Unierecht en dus moet het binnen de staat zelf worden opgelost.

Het Hof heeft in de zaak Guimont bepaald dat als een nationale regel omgekeerde discriminatie verbiedt, het van belang is om de uitleg van de vrij verkeersbepalingen na te gaan en deze in verhouding te zien tot de nationale regeling.

Het verbod van beperking van het vrije verkeer wordt door het Hof ruim uitgelegd in haar jurisprudentie. Uiteindelijk werden er hierdoor veel nationale regels aangevochten. Het Hof heeft daarom bepaald dat er voldoende causaal verband moet bestaan tussen de gevolgen voor het vrije verkeer en de maatregel. Een nationale regel moet dus een handelsbelemmering teweeg brengen, voordat zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht kan vallen.

3. Het vrije verkeer van goederen: tarifaire en non- tarifaire belemmeringen

Er bestaan tarifaire en non-tarifaire belemmeringen waar het vrije verkeer van goederen tegen moet worden beschermd. Art. 30 en 110 VWEU regelen de tarifaire en art. 34-36 VWEU regelen de non-tarifaire belemmeringen. Het begrip goederen is breed, omdat ook goederen met een negatieve waarde (zoals afval) er onder vallen.

Tarifaire belemmeringen

Art. 30 VWEU verbiedt douanerechten en andere heffingen van gelijke werking. Douanerechten komen tegenwoordig toch al niet meer voor, waardoor de heffingen van gelijke werking (HGW) vooral belangrijk zijn. HGW heeft als definitie: ‘elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens grensoverschrijding over goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is’.

Een beroep op art. 36 VWEU kan een heffing van gelijke werking niet rechtvaardigen, aldus het Hof; HGW is altijd verboden. Op het begrip heffing van gelijke werking bestaan echter wel twee uitzonderingen:

• Heffingen die een vergoeding zijn van de kosten die op grond van een maatregel van Unierecht worden gemaakt. De regel van Unierecht moet dan wel uniform zijn toegepast en de vergoeding mag alleen de kosten dekken.

• Vergoedingen voor daadwerkelijk aan handelaars geleverde diensten. Hierbij mag geen sprake zijn van een door de lidstaten verplichte dienst.

Art. 110 VWEU geeft de laatste uitzondering voor wat betreft heffingen die deel uitmaken van een algemeen stelsel van nationale belastingen. Voor nationale belastingen geldt alleen de eis dat ze niet mogen discrimineren. In de zaak Outokumpu werd bij grensoverschrijding een ecotax geheven op elektriciteit. Volgens het Hof moet bij de vraag of het gaat om een nationale belasting of een HGW, onderzocht worden of een maatregel behoord ‘tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen waardoor categorieën producten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong van de producten toegepaste criteria’.

Wanneer belastingen niet slechts over ingevoerde producten worden geheven, wordt er vervolgens onderzocht of er sprake is van discriminatie. Wanneer de producten gelijksoortig zijn, onderzoekt het Hof de maatregel op grond van art. 110, eerste alinea, VWEU en doet dit door na te gaan of over de buitenlandse producten een hogere belasting wordt geheven dan de binnenlandse producten.

De tweede alinea van art. 110 VWEU betreft niet-gelijksoortige van producten. Om deze alinea toe te kunnen passen is vereist dat binnenlandse productie concurreert met ingevoerde producten. Denk bijvoorbeeld aan de productie van brommers en fietsen.

Uit de zaak Outokumpu blijkt dat hoewel discriminatie verboden is, differentiatie wel is toegestaan. De ecotax geproduceerd in eigen land was in deze zaak afhankelijk van de milieuvriendelijkheid van de productie, terwijl de tax voor ingevoerde elektriciteit altijd gelijk was. Het Hof formuleerde dat differentiatie is toegestaan, mits die op objectieve gronden plaatsvindt en verenigbaar is met de doelstellingen van de Unie. Hier was in deze zaak geen sprake van, omdat praktische moeilijkheden geen rechtvaardiging mogen zijn voor discriminatie.

De manier waarop een belasting wordt geheven (en weer wordt uitgegeven) is ook van belang om discriminatie vast te kunnen stellen. Soms is het namelijk vereist dat voor buitenlandse producten bij iedere transactie contant belasting wordt betaald, terwijl dat voor binnenlandse producten slechts één keer per jaar hoeft. Dit is verboden en in strijd met art. 110 VWEU.

Samenvattend is de manier van heffing (art. 30 en 110 VWEU) en de manier van uitkering (art. 107 VWEU) van belang voor de vaststelling van discriminatie.

Art. 110 VWEU spreekt niet over goederen, maar over producten. Dit begrip is ruimer dan ‘goederen’ en ook belastingen kunnen hier wellicht onder worden verstaan. Zie voor een schema blz. 299 van het boek.

Non-tarifaire belemmeringen

Art. 34 VWEU, waarin alle belemmeringen van de import worden verboden, en art. 35 VWEU, waarin alle beperkingen van de export worden verboden, zorgen voor het tegengaan van non- tarifaire belemmeringen van het vrije verkeer van goederen. Art. 36 VWEU biedt een mogelijkheid om deze maatregelen te rechtvaardigen. Bovendien heeft het Hof ook een aantal rechtvaardigingsgronden geformuleerd.

Art. 34 VWEU

Onder art. 34 VWEU vallen vele maatregelen; het Hof hanteert een ruime opvatting. Ten eerste worden alle kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking (als kwantitatieve invoerbeperking) op grond van art. 34 VWEU verboden. Hieronder vallen importverboden en invoerquota. De maatregel van gelijke werking (MGW) is het meest belangrijk. In de zaak Dassonville wordt een definitie gegeven van het begrip maatregel van gelijke werking, namelijk ‘iedere handelsregeling der lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren’. In deze zaak ging het om de verkoop van whisky in België, zonder dat het benodigde certificaat van echtheid in bezit was. Deze verplichting in België van een certificaat beoordeelde het Hof als een maatregel van gelijke werking.

Onder het begrip MGW vallen alle maatregelen die slechts van toepassing zijn op producten die worden ingevoerd en maatregelen die formeel geen onderscheid maken, maar toch de import belemmeren. Zo was met betrekking tot dit laatstgenoemde een Nederlandse regel waarin een minimumprijs voor jenever werd vereist, een maatregel van gelijke werking. De regel maakte in dit geval geen formeel onderscheid, maar kon ertoe leiden dat ingevoerde producten niet met winst konden worden verkocht, wat de import kon belemmeren.

De theorie van ‘dubbele last’ houdt in dat: iedere regel van een lidstaat die een verplichting bevat met betrekking tot producten die afwijkt van een verplichting op grond van een recht van een andere lidstaat, een MGW is. Een dusdanige regel kan immers leiden tot extra investeringen die gemaakt moeten worden door producenten die willen exporteren naar een andere lidstaat, terwijl juist de markttoegang voor producten uit andere lidstaten makkelijker moet worden gemaakt. Mede hierdoor kan verklaard worden waarin MGW zo’n ruim begrip is.

De zaak Mickelsson en Roos is relevant wordt deze theorie. Hierbij werd door de Zweedse regering een beperking gesteld aan de wateren waarin mensen op hun waterscooter mogen varen. Het Hof onderzocht of deze invloed op het consumentengedrag ook negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de toegang van waterscooters tot de markt van Zweden. Het Hof stelde dat hier sprake van is, als het gebruik van een product ‘aanzienlijk wordt beperkt’ of als de producten niet meer gebruikt kunnen worden op de inherente en kenmerkende manier. In gevallen als deze kan er dus ook een beroep worden gedaan op art. 34 VWEU.

Van belang is dat het Hof kijkt naar het effect van een maatregel en niet de vorm waarin zij gegoten is. Het begrip ‘lidstaat’ wordt dus (weer) ruim gehanteerd. Zo kan ook een maatregel van een private onderneming onder de werking van art. 34 VWEU vallen, omdat de onderneming wordt gesteund door de lidstaat.

In deze context is ook de onenigheid over de al dan niet horizontale werking van art. 34 VWEU van belang: in Fra.bo was naar aanleiding daarvan een vraag gesteld in de procedure omtrent een Italiaanse fabrikant die zijn intallatiematerial niet langer op de Duitse markt kon aanbieden door zeer strenge regels vastgesteld door de Duitse vereniging van loodgieters. Het Hof zag hier echter geen horizontale rechtstreekse werking in, maar eerder de normeringsbevoegdheid van de vereniging in het licht van een door de Duitse overheid gedelegeerde bevoegdheid. Hiermee kwam de normering binnen de werking van art. 34 te vallen.

Ook de lagere overheden en constitutioneel onafhankelijke organen worden in dit kader als lidstaat aangemerkt. Tevens het optreden van organen die onafhankelijk zijn van de constitutie, denk aan de rechterlijke macht, wordt geschaard onder de verantwoordelijkheid van een lidstaat en kan op die wijze aan art. 34 VWEU zijn onderworpen.

Het Hof oordeelde in de zaak Spaanse aardbeien, dat lidstaten op basis van art. 34 VWEU verplicht zijn om te handelen op een wijze die belemmering van het vrije verkeer voorkomt; ze moeten maatregelen treffen om deze fundamentele vrijheid te verzekeren. Hier blijkt wel uit dat onder MGW ook wordt verstaan de maatregelen die niet gericht zijn om invoer tegen te gaan en bepaalde (nationale) belangen willen beschermen. Het Hof heeft overigens wel geoordeeld dat er sprake kan zijn van een gerechtvaardigde uitzondering, wanneer het gaat om redelijke maatregelen ter bescherming van gerechtvaardigde belangen (zie Dassonville, r.o. 6). Vereist is dan wel dat er een Unieregeling ontbreekt.

Handelaren werden door het ruime begrip van MGW van art. 34 VWEU zeer creatief in het vinden van regels die indirect effect hadden op handel tussen lidstaten. Daarom besloot het Hof duidelijkheid te scheppen en formuleerde een uitzondering in de zaak Keck.

Hierin werd ten eerste de uitzondering uit de zaak Cassis de Dijon bevestigd (r.o. 15), waarbij vervolgens werd gesteld dat deze Cassis-rechtvaardiging alleen van toepassing was op producteisen. Bovendien werd door het Hof een nieuwe uitzondering gemaakt met betrekking tot verkoopmodaliteiten. Deze uitzondering op art. 34 VWEU gold voor ‘nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van ingevoerde producten’.

In de zaak Familiapress maakte het Hof een duidelijk onderscheid tussen verkoopmodaliteiten en producteisen. In deze zaak werden prijsvragen in tijdschriften verboden. De prijsvragen zouden uit tijdschriften moeten worden verwijderd en daarom was volgens het Hof sprake van een producteis. Als er namelijk iets moet worden veranderd aan het product zelf, is er sprake van een producteis. Wanneer dit niet het geval is, spreken we van een verkoopmodaliteit.

De zaak Gourmet gaf duidelijkheid over de twee ‘mitsen’ uit de Keck-uitzondering. Reclame voor alcoholhoudende dranken werd in deze zaak verboden, wat een verkoopmodaliteit opleverde. Vervolgens moesten dus de twee mitsen onderzocht worden. Hoewel de maatregel gold voor alle marktdeelnemers, was er wel sprake van discriminatie uit de tweede ‘mits’. Dit kwam doordat de maatregel meer ingrijpende gevolgen zou hebben voor nieuwe producten, die zich nog op de markt moesten vestigen. Er was dus geen sprake van de Keck-uitzondering, waardoor de maatregel als een MGW werd aangemerkt. Eventuele rechtvaardiging zou plaats moeten vinden op grond van een ander artikel; art. 36 VWEU.

Uit de besproken zaken blijkt wel dat het Hof vooral onderzoekt of er sprake is van een toetredingsbelemmering tot de markt.

Een kort stappenplan dat de voorgaande stof samenvat:

Een nationale maatregel die op goederen betrekking heeft, moet worden getoetst

Van deze maatregel moet onderzocht worden of er sprake is van een verkoopmodaliteit of een producteis

Producteis? Dan moet gekeken worden of de rechtvaardiging uit de zaak Cassis (zie onder) van toepassing is.

Verkoopmodaliteit? Dan moet gekeken worden of de rechtvaardiging uit de Keck-uitzondering van toepassing is. De maatregel moet in dat geval voldoen aan de twee mitsen die geconcretiseerd worden in een markttoegangstoets; zijn er geen gevolgen voor de markttoegang, dan is art. 34 VWEU niet van toepassing.

Is de Keck-uitzondering niet van toepassing, dan is er sprake van een verbod van de maatregel ex art. 34 VWEU. Eventuele rechtvaardiging is dan nog mogelijk op basis van art. 36 VWEU of de Cassis-rechtvaardiging (zie onder).

Na Dassonville gaf het Hof in de zaak Cassis een nieuwe vorm van rechtvaardiging. In deze zaak werd een drankje van de Duitse markt geweerd, omdat het niet voldeed aan het minimum alcoholpercentage. Een minimum percentage zou gewenning van alcohol bij gebruikers tegengaan en het zou oneerlijke handel voorkomen. Eerst stelde het Hof vast dat er nog geen sprake was van een communautaire regeling op het gebied van alcoholpercentages. In gevallen als deze is een belemmering van het verkeer tussen lidstaten volgens het Hof geoorloofd, wanneer dringende behoeften dit noodzakelijk maken. Hoewel er dus wel gevolgen zijn voor de grensoverschrijdende handel, levert het geen MGW op. De maatregelen mogen dan echter niet discriminerend zijn. Hierbij is het uitgangspunt dat er wederzijdse erkenning is van de normen van lidstaten. Of met andere woorden: voldoet een product in de ene lidstaat aan de eisen, dan moet het product in een andere lidstaat ook legaal in de handel gebracht kunnen worden.

In de zaak Deense flessen werd de Cassis-uitzondering verduidelijkt. Hierin was aan de orde dat de statiegeldregeling van Deense flessen volgens de Commissie het vrije verkeer van goederen belemmerde. Het Hof oordeelde dat er op twee punten sprake was van een beperking; namelijk doordat het opzetten van een statiegeldsysteem verplicht werd gesteld en doordat het verplicht was om alleen nog goedgekeurde verpakkingen te gebruiken. Om de toepassing van art. 34 VWEU te toetsen, herhaalde het Hof de voorwaarden van de Cassis-uitzondering:

1. Er ontbreekt een Unieregeling;

2. De maatregel moet zonder onderscheid zijn;

3. Door dwingende eisen van het Unierecht is de nationale regeling gerechtvaardigd;

4. Evenredigheid van de nationale regeling; er moet worden gekozen voor het minst belemmerende middel.

Met betrekking tot de eerste voorwaarde moet het verband worden gelegd met de regel dat er alleen bij gebrek aan harmonisatie naar art. 34 VWEU wordt gekeken en dan pas de Cassis-rechtvaardiging in beeld komt.

Aan de derde voorwaarde was voldaan, omdat de maatregel het milieu trachtte te beschermen, wat een dwingend vereiste kan opleveren. Met betrekking tot de laatste voorwaarde oordeelde het Hof dat de statiegeldverplichting weliswaar noodzakelijk was, maar dat het verplichte gebruik van goedgekeurde verpakkingen in verhouding tot de gevolgen voor de handel als onevenredig moest worden bestempeld.

In latere zaken bleek dat het Hof niet meer altijd vasthield aan de vier vereisten en dat sommige van de vereisten soms wegvielen of anders werden uitgelegd. Volgens het Hof moeten soms puur economische overwegingen noodzakelijk worden geacht in het kader van art. 34 VWEU.

Een maatregel kan (samenvattend) onder de Cassis-uitzondering vallen, wanneer er geen harmonisatie is en de nationale regel zonder onderscheid van toepassing is en binnen de eisen der proportionaliteit ligt van een dwingend vereiste. Het verbod van art. 34 VWEU is dan niet van toepassing. Is de Cassis-uitzondering niet aan de orde, dan kan art. 36 VWEU nog worden gebruikt.

Art. 35 VWEU

Een MGW is in het kader van art. 35 VWEU beperkter gedefinieerd dan in art. 34 VWEU. Alleen wanneer een maatregel ten gunste van de nationale productie discrimineert, is er sprake van een MGW in de zin van art. 35 VWEU. Het Hof heeft het dusdanig geformuleerd dat van een MGW van art. 35 VWEU alleen sprake is wanneer een maatregel de export specifiek wil beperken, zodat er een ongelijke behandeling ontstaat van nationale handel en uitvoerhandel en er een bijzonder voordeel wordt verleend aan de nationale productie.

Een maatregel dat niet direct discrimineert, maar wel van invloed kan zijn op de uitvoer kan dus wel getoetst worden op basis van art. 34 VWEU, terwijl alleen een discriminerende maatregel van toepassing is op art. 35 VWEU. Hierdoor is de Cassis-rechtvaardiging (zie voorwaarde 2) en de Keck-uitzondering bij art. 35 VWEU niet aan de orde, omdat deze vormen van rechtvaardiging alleen voor niet-discriminerende maatregelen gelden.

Art. 36 VWEU

Art. 36 VWEU kan een op grond van art. 34 of 35 VWEU verboden nationale maatregel rechtvaardigen. Wel moet dit artikel beperkt worden geïnterpreteerd. In de laatste zin wordt bovendien een voorwaarde gesteld, namelijk dat de beperkingen niet een ‘middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten [mogen] vormen’. Dit is een soort evenredigheidstoets. Wederom kan alleen een beroep op art. 36 VWEU worden gedaan door lidstaten wanneer nog niet is geharmoniseerd.

In de jurisprudentie zijn regels gesteld door het Hof met betrekking tot art. 36 VWEU. Ze werd de openbare zedelijkheid niet gerechtvaardigd bij de invoer van pornografische artikelen, omdat de lidstaat zelf de handel en productie van pornografische artikelen niet verbood in eigen land. Ook werd bepaald dat onlusten (de openbare orde in dit geval) nooit een beperking op het vrije goederenverkeer kunnen rechtvaardigen. Indien het milieu echter in het geding is, gebruikt het Hof ruime opvattingen van bijvoorbeeld het ‘leven en gezondheid van dieren’.

Met betrekking tot maatregelen waarbij lidstaten bescherming willen bieden aan intellectueel en commercieel eigendom, bestaat veel uiteenlopende rechtspraak. Er is intellectueel eigendomsrecht van de EU, waardoor lidstaten eigen regelgeving hebben toegepast. Bovendien worden in art. 345 VWEU lidstaten vrij gelaten in hun regelingen omtrent eigendomsrecht. Het Hof heeft daarom onderscheid gemaakt tussen het bestaan en het uitoefenen van intellectueel eigendomsrecht.

Bij het uitoefenen van intellectueel eigendomsrecht moet rekening worden gehouden met het Unierecht. Het ‘wezenlijke voorwerp’ van de rechten moet door het Hof beschermingswaardig worden geacht. Een wezenlijk voorwerp wil zeggen dat een houder van een product verzet mag bieden tegen niet-rechthebbenden die producten op de markt brengen. Er is echter sprake van uitputting van een intellectueel eigendomsrecht als producten door rechthebbenden op de interne markt in het verkeer zijn gebracht. Zij hebben hun macht dan afgestaan.

‘Bestaat’ nationaal intellectueel eigendomsrecht, dan is het niet betwistbaar en is art. 36 VWEU van toepassing. Toch heeft het Hof hier wel uitspraken over gedaan (zie VIII).

Art. 37 VWEU

Art. 37 VWEU regelt de staashandelmonopolies. We spreken hiervan wanneer aan een onderneming of overheidsorganisatie een exclusief recht op handel in bepaalde goederen wordt toegekend door een lidstaat. Zo’n staatsmonopolie is toegestaan, maar mocht er invloed worden uitgeoefend op het vrije verkeer van goederen, dan vindt toetsing plaats op grond van art. 34 VWEU. Staatsmonopolies mogen niet discrimineren, wat er vaak toe leidt dat exclusieve import- en exportrechten opgegeven moeten worden.

In de praktijk zien we dat door deze non-discriminatieverplichting de monopolies hun exclusieve import- en exportrechten op dienen te geven, wat regelmatig de nagel aan de doodskist van deze monopolies owrdt. Dit wordt versterkt door de toepasselijkheid van art. 34 VWEU, dat een belemmeringsverbod regelt.

4. Vrij verkeer van Personen

Op twee manieren kan het vrij verkeer van personen worden gehinderd. Zo kunnen personen bij grensoverschrijding moeilijkheden ondervinden. Door reisrechten wordt dit bestreden. Ten tweede kan een persoon wanneer hij eenmaal in een andere lidstaat is, worden tegengewerkt. Verblijfsrechten bieden in dat geval uitkomst. Vooral het verbod op discriminatie is hierbij van belang. Verblijfsrechten zijn van toepassing enerzijds op economisch actieve personen (zoals ondernemingen of werknemers) en personen die niet economisch actief zijn.

Het burgerschap van de Unie is een belangrijk gegeven bij het vrije verkeer van personen. Bepalingen uit de Richtlijn 2004/38 zijn hierop van toepassing (blz. 258 e.v. wetgevingsbundel). De belangrijkste bepalingen uit deze Richtlijn zijn rechtstreeks werkend.

Als iemand de nationaliteit heeft van een lidstaat, is hij of zij een burger van de Unie (art. 20 VWEU). Verblijven en vrij reizen in de EU is voor de burgers van de Unie een recht. Familieleden van burgers van de Unie zijn echtgenoten, geregistreerde partners (mits de lidstaat dit erkent) en bloedverwanten van (echtgenoten van) burgers.

De vrijheid van vestiging is geregeld in art. 49 VWEU en geldt voor zelfstandigen of economisch actieve rechtspersonen die zich willen vestigen in een andere lidstaat.

Reisrechten

Reisrechten bestaan uit het recht om een lidstaat te mogen verlaten zodat een andere lidstaat kan worden betreden (het recht op uitreis) en het tegenovergestelde hiervan (het recht op inreis). Met een geldig identiteitsbewijs kunnen (familieleden van) burgers van de Unie vrij reizen. Voor familieleden kunnen wel extra eisen gelden.

Verblijfsrechten

Marktburgers

Wanneer burgers van de Unie economisch actief zijn, behoren zij tot de marktburgers. Deze groep bestaat uit zelfstandigen en werknemers. Zelfstandigen gebruiken het vrije verkeer van diensten of de vrijheid van vestiging. Werknemers hebben verblijfsrecht (art. 45(3)(c)VWEU jo. art. 7(1)(1) Richtlijn 2004/38). Alleen het Hof (niet lidstaten) geeft uitleg aan wat onder een ‘werknemer’ moet worden verstaan. Het Hof verstaat onder een werknemer iemand die voor een ander en onder het gezag van diegene gedurende een bepaalde tijd werkzaamheden verricht, waarvoor hij een beloning krijgt. Hoewel dit een ruime interpretatie is, heeft het Hof wel de beperking gesteld dat er reële en daadwerkelijke arbeid moet worden verricht. Het mogen geen marginale en bijkomstige werkzaamheden zijn.

In Raulin oordeelde het Hof dat deeltijdarbeiders niet meteen zijn uitgesloten van verblijfsrecht.

De nationale rechter moet bij de beoordeling hiervan letten op:

• Het onregelmatige karakter

• In hoeverre iemand beschikbaar moet zijn om te werken wanneer de werkgever dit verlangt

• De beperkte tijd van de werkzaamheden die als oproepkracht daadwerkelijk worden verricht

Indien de inkomsten onder het wettelijk bestaansminimum liggen, wil dit ook niet zeggen dat de werkzaamheden marginaal en bijkomstig zijn.

Iemand is geen werknemer als hij werkzoekende is. Werkzoekenden mogen wel, onder bepaalde voorwaarden, van de rechten uit art. 45 VWEU profiteren. Het Hof stelde in dit verband dat iemand niet langer dan zes maanden werkzoekende mag zijn. Mocht de termijn verstrijken, dan is uitzetting nog niet mogelijk indien bewezen kan worden dat de betrokkene nog steeds zoekende is en daarbij een reële kans heeft om werk te vinden.

Wordt iemand onvrijwillig werkloos, dan wordt bescherming geboden door art. 7(3) uit de eerder genoemde Richtlijn.

Niet-marktburgers

Er zijn twee groepen niet-marktburgers met verblijfsrecht: studenten en alle andere EU-burgers. Ook familieleden van EU-burgers hebben verblijfsrecht (art. 7(1)(a-d) Richtlijn). Aan dit verblijfsrecht kleven wel bepaalde voorwaarden:

• De betrokkene moet bewijzen dat hij onderdaan is van een lidstaat (en dus EU-burger)

• De betrokkene moet een volledig dekkende ziektekostenverzekering hebben

• De betrokkene moet voldoende bestaansmiddelen hebben, zodat wordt voorkomen dat diegene in het sociale bijstandsstelsel terecht komt

‘Voldoende bestaansmiddelen’ wordt geconcretiseerd in art. 8(4) van de Richtlijn. In dit artikel is gesteld dat persoonlijke omstandigheden in de beoordeling moeten worden meegenomen. Het bedrag mag in ieder geval niet hoger zijn dan het bedrag waarbij eigen onderdanen een uitkering krijgen.

Studenten moeten als hoofdbezigheid de studie volgen en ingeschreven staan. De manier waarop ze aantonen dat ze voldoende bestaansmiddelen hebben, mogen ze zelf bepalen. Afgeleid verblijfsrecht van studenten geldt alleen voor diens echtgenoten, kinderen en geregistreerde partners.

Zie ook art. 12 en 13 van de Richtlijn 2004/38, waarbij regelingen worden getroffen voor familieleden bij scheiding of indien de burger van de Unie vertrekt of overlijdt.

Kortdurend verblijfsrecht

In art. 6 van Richtlijn 2004/38 wordt alle burgers van de Unie het recht gegeven om kortdurend (max. drie maanden) te verblijven in een andere lidstaat. Voorwaarden zijn: een geldig identiteitsbewijs en er mag geen onredelijke belasting gevormd worden voor het socialebijstandsstelsel van het gastland (art. 14(1) Richtlijn). Werkzoekenden behouden ondanks dit artikel hun termijn van zes maanden en mogen niet worden verwijderd zolang ze werk zoeken en een reële kans maken op aanstelling (art. 14(4)(b) Richtlijn).

Verblijfsrecht >3 maanden

Het verblijfsrecht is niet afhankelijk van formaliteiten uit de gastlidstaat. Alleen inschrijving mag na drie maanden van de betrokkene worden verlangd (art. 8(1) Richtlijn). Een verblijfskaart is wel verplicht voor familieleden die zelf geen burger van de Unie zijn. Heeft iemand dit niet gedaan, dan mag de lidstaat bestraffen met evenredige en niet-discriminerende sancties (art. 9(3) Richtlijn).

Duurzaam verblijfsrecht

Als (familieleden van) burgers van de Unie vijf jaar onafgebroken (legaal) verblijven in een andere lidstaat, wordt het duurzaam verblijfsrecht verkregen (art. 16 Richtlijn). De voorwaarden van art. 6 e.v. Richtlijn 2004/38 gelden dan niet meer. Wel moeten familieleden die zelf geen EU-burgers zijn, een duurzame verblijfskaart aanvragen. Familieleden verliezen hun duurzaam verblijfsrecht als er een verblijfsonderbreking plaatsvindt van meer dan twee achtereenvolgende jaren. Eventuele korte onderbrekingen in de periode van vijf jaren is toegestaan, uitzetting daarentegen breekt de ononderbrokenheid.

Non-discriminatie

Iedere gastburger moet dezelfde behandeling genieten als de onderdanen van het gastland. Uitzondering hierop is dat er geen sociale bijstand geleverd hoeft te worden in de eerste drie maanden of in een werkzoekende periode. Tevens hoeven lidstaten in de eerste vijf jaar geen studiefinanciering te vergoeden aan niet-marktburgers.

Verordening 1612/68 (blz. 342 e.v. Wetgevingsbundel) geeft een verdere uitwerking van de regeling omtrent discriminatie uit art. 45(2) VWEU met betrekking tot werknemers. Puntsgewijs zijn de kernbepalingen:

• Onderdanen van een lidstaat mogen in een andere lidstaat werken. Discriminatie is hierbij niet toegestaan.

• Openlijke en verkapte discriminatie zijn verboden. De enige uitzondering heeft betrekking op gerechtvaardigde taaleisen.

• Eigen onderdanen en werkzoekende gastonderdanen hebben dezelfde rechten op bijstand door arbeidsbureaus.

• Nationale werknemers en werknemers genieten dezelfde fiscale en sociale voordelen.

• Er mag geen discriminatie plaatsvinden voor de toegang tot onderwijs door kinderen van een werknemer.

Zowel de bepalingen uit de Verordening als art. 45 VWEU zijn ook van toepassing op overeenkomsten die niet uitgaan van de overheid, zoals Cao’s.

In de zaak Cristini is het begrip ‘sociale en fiscale voordelen’ uit art. 7(2) van de Verordening verder uitgewerkt. Het omvat namelijk ‘alle, wel of niet aan het arbeidscontract verbonden, sociale en fiscale voordelen’.

Art. 7 verbiedt daarnaast de indirecte of verkapte discriminatie. In de zaak O’Flynn kreeg John O’Flynn de begrafeniskosten van zijn zoon niet vergoed, omdat hij dan begraven had moeten worden binnen het grondgebied van de lidstaat. Het Hof oordeelde ten eerste dat hier sprake was van een sociaal voordeel ex art. 7(2) van de Verordening. Ook formuleerde het Hof wat onder verkapte discriminatie moet worden verstaan in rechtsoverweging 18. Verkapte discriminatie kan alleen gerechtvaardigd worden, indien ‘objectieve overwegingen in het geding zijn, die los staan van de nationaliteit van de betrokken werknemers en indien deze overwegingen evenredig zijn aan het nagestreefde, rechtmatige doel door het nationale recht’.

In dit geval was duidelijk gebleken dat de regeling omtrent vergoeding van begrafeniskosten verschillend was voor nationale en voor migrerende werknemers.

Naast de genoemde Richtlijn en Verordening, kan art. 45 VWEU op zichzelf ook van toepassing zijn, blijkende uit o.a. de zaak Bosman. In deze zaak wilde voetballer Bosman met een transfer van zijn Belgische club naar een Franse club. Hierbij stelde het Hof ten eerste vast dat er sprake was van een economische activiteit en dat derhalve de verdragen van toepassing zijn. Bovendien geldt art. 45 VWEU ook voor overeenkomsten die niet uitgaan van de overheid. Vervolgens werd beoordeeld of een belemmering in het vrije verkeer kan ontstaan door transferregelingen. Hoewel de transferbepalingen niet verschillen binnen België zelf en tussen België en een ander land, was hier wel sprake van. Het lijkt dus alsof de werkingssfeer van art. 45 VWEU erg breed is. Het Hof heeft hierbij wel de beperking gesteld dat als het effect van een regel op de markttoegang te onzeker en indirect is, art. 45 VWEU niet van toepassing is.

Primaire hoedanigheid burgerschap

Het Hof wil een algemeen recht op vrij verkeer van Unieburgers creëren. Daarom werd ten eerste rechtstreekse werking toegekend aan art. 21 VWEU, waardoor men zich hierop kon beroepen. Ook wijst de jurisprudentie op rechterlijke activiteiten omtrent dit onderwerp.

In de jurisprudentie kun je zien dat het Hof niet zozeer aansluit bij de logica van een interne markt met burgers die naar en andere lidstaat reizen en daarbij problemen ondervinden, maar eerder de traditionele band tussen staat en burgers opnieuw definieert voor burgers van de EU. De burger is tevens onderdaad van een land en het Unieburgerschap is afhankelijk van de nationaliteit van de lidstaat.

In de zaak Baumbast was de familie Baumbast naar het Verenigd Koninkrijk verhuisd, omdat de heer Baumbast hier een baan had gekregen. Aangezien hij een EU-burger is en economisch actief, mochten hij en zijn familie in het land verblijven. Later werd echter het huwelijk verbroken en verloor meneer zijn baan. Het Hof oordeelt dat de kinderen in het Verenigd Koninkrijk mogen blijven zolang ze onderwijs volgen. Moeders hebben daarbij als voornaamste verzorgers van de kinderen ook een verblijfsrecht. Omdat meneer EU-burger is, geldt het evenredigheidsbeginsel en heeft ook hij verblijfsrecht.

In de zaak Chen kreeg de Chinese mevrouw Chen bewust een kind in Ierland, zodat het kind EU-burger zou worden en zij als verzorgster ook verblijfsrecht kreeg. Het Hof ging hier in mee en oordeelde dat de baby en haar moeder verblijfsrecht hebben, zolang zij voldoen aan de eisen van art. 7(1)(b) Richtlijn 2004/38.

Danny Bidar ging in beroep tegen het feit dat hij als Franse EU-burger geen recht had op studiefinanciering in het Verenigd Koninkrijk, omdat dit alleen was weggelegd voor mensen die een verblijfsduur hadden van drie jaar of meer. Omdat Bidar EU-burger is, was art. 18 VWEU van toepassing. Het Hof beperkte daarbij het non-discriminatiebeginsel voor mensen die een zekere mate van integratie hebben doorgemaakt in de samenleving van het gastland. Deze bepaling is een voorbode op art. 24(2) van de Richtlijn 2004/38.

In de zaak Rottman oordeelde het Hof dat zij ook bevoegd is met betrekking tot de verkrijging en ontneming van een (EU-)nationaliteit, ondanks dat lidstaten in principe bevoegd zijn hiertoe. Het Hof stelde dat de nationale rechter in zaken als deze moet onderzoeken of de intrekking van een staatsburgerschap overeenstemt met het evenredigheidsbeginsel van de EU. Hierdoor formuleerde het hof het Europees burgerschap als losstaand met een zelfstandige juridische status.

In de hierboven genoemde casus wordt duidelijk dat er een grensoverschrijdend element is. De zaak Zambrano draait om de vraag of ook bij ontstentenis van het grensoverscrijdende element toch Unieburgerschap van toepassing is. Het ging over een Colombiaans echtpaar, verblijvend in België en daar 2 kinderen op de wereld zet. De kinderen kregen de Belgische nationaliteit aangezien Zambrano geen stappen had ondernomen om de Colombiaanse nationaliteit te verkrijgen voor hen en de Belgische wet daaran de consequentie verbindt, om stateloosheid uit te sluiten, dat zij dan de Belgische nationaliteit krijgen. Zambrano wordt het verblijfsrecht daarna gweigerd en hij krijgt ook geen arbeidsvergunning. Dit zou resulteren in een terugotcht van Zambrano naar Colombia, maar volgens Zambrano is dti in strijd met het recht op verblijf van zijn kinderen die Unieburgers zijn. Het draait erop uit dat Zambrano dus via de band van het effectieve enot van de Unieburgerrechten van de 2 kinderen een verblijfs- en arbeidsrecht krijgt, zonder dat er maar 1 grensoverschrijding plaatsvond. Of vanwege Zambrano het leerstuk van de volledig interne situatie niet meer belangrijk is, is nog onduidelijk.

Beperkingen vrij verkeer EU-burgers

In art. 21 VWEU wijzen de woorden ‘onder voorbehoud’ op beperkingen van vrij reizen en verblijven. Onder andere in art. 45(3) VWEU staat een aantal van deze beperkingen. Lid 4 van art. 45 VWEU bepaalt dat betrekkingen in overheidsdienst niet onder de werkingssfeer van de vrijverkeersbepalingen vallen. Dit laatste moet wel beperkt uitgelegd worden. Het Hof geeft aan dat het hierbij gaat om betrekkingen die ‘verband houden met de specifieke taak van de overheid, voor zover deze is belast met de uitoefening van het openbaar gezag en verantwoordelijk is voor de bescherming van de algemene belangen van de staat, waarmee de belangen van de openbare lichamen (zoals de gemeentebesturen) moeten worden gelijkgesteld’. Verplegers en leraren vallen hier niet onder, nachtwakers en architecten wel.

De rechtvaardigingen van art. 45(3) VWEU moeten beperkt worden uitgelegd. De Richtlijn 2004/38 geeft hierbij uitleg. Onder volksgezondheid moet volgens art. 29(1) van de Richtlijn worden verstaan de ‘potentieel epidemische ziekten’ die in de ‘relevante instrumenten van de Wereldgezondheidsorganisatie’ zijn opgenomen en ‘andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten’. Het gastland moet de ziekte in ieder geval voldoende ernstig vinden. In lid 2 wordt nog gesteld dat openbaring van de ziekte na drie maanden geen reden is voor verwijdering uit het land. Lidstaten mogen op basis van lid 3 onder bepaalde voorwaarden medische onderzoeken verrichten bij de betrokkene.

Art. 27(2) van de Richtlijn is relevant voor een beroep op de openbare orde en veiligheid. Van deze rechtvaardiging is alleen sprake als het om het persoonlijke gedrag van de betrokkene gaat. In de zaak Bouchereau bepaalde het Hof dat het vrije verkeer van personen alleen belemmerd mag worden als iemand een werkelijke en genoegzame ernstige bedreiging vormt, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Een enkel misdrijf is dus niet voldoende. Bovendien is levenslange verwijdering niet toegestaan (art. 32(1) Richtlijn).

In de zaak Van Duyn mocht een Nederlandse vrouw niet gaan werken bij de Scientology kerk in het Verenigd Koninkrijk, omdat dit geloof door het land werd gezien als een ‘gevaar voor de maatschappij’. Hoewel eigen onderdanen niet werden tegengehouden om bij de Scientology kerk te werken, deed dit niet af aan het feit dat het Verenigd Koninkrijk deze dienstbetrekking van het Hof mocht verhinderen op grond van bescherming van de openbare orde.

In Adoui en Cornuaille werd het begrip ‘openbare orde’ beperkter uitgelegd. Hierbij kregen twee barjuffrouwen geen verblijfsvergunning, omdat ze zouden werken in een ‘bar van bedenkelijke zedelijke allooi’. Het Hof accepteerde deze rechtvaardiging niet, omdat het land zelf niets deed om prostitutie te bestrijden door eigen onderdanen. De bedreiging was hierdoor niet ernstig genoeg.

Richtlijn 2004/38 bepaalt tevens dat de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid ook gronden zijn voor het weigeren van inreisrecht. Ten slotte worden procedurele waarborgen geformuleerd in de Richtlijn met betrekking tot de beperking van het vrije verkeer en eventueel uitzetting (art. 30-33 Richtlijn).

Tot slot kun je zien dat de lidstaten de burgerschapsrechten inperken voor gevallen waarin de onverkorte uitoefening van de burgerschapsrechten zou resulteren in negatieve gevolgen voor de betaalbaarheid van de sociale voorzieningen, aangezien deze betaald worden uit belastinginkomsten.

Vrijheid van vestiging

De vrijheid van vestiging mag op grond van art. 49 VWEU niet beperkt worden. Een Nederlandse kapper moet zich gewoon in Duitsland kunnen vestigen. De regels met betrekking tot de vrijheid van vestiging zijn grotendeels gelijk aan de regels van het vrije verkeer van werknemers. Voor het recht van vrije vestiging is van belang dat er voor afbakening ten opzichte van het vrije verkeer van werknemers, wordt gekeken naar het bestaan van een arbeidsrelatie of naar het zelfstandig economisch actief zijn van een persoon. In de zaak Gebhard werd het begrip ‘vestiging’ geformuleerd. Dit begrip is zeer ruim en houdt in dat een onderdaan van de Unie duurzaam kan deelnemen aan het economisch leven van een gastlidstaat, daar voordeel uit kan halen en op die wijze de economische en sociale vervlechting in de Unie op het terrein van niet in loondienst verrichte werkzaamheden kan bevorderen.

Er bestaan non-discriminatiebepalingen en er bestaat migratierecht. Richtlijn 2004/38 geeft migratiebepalingen voor zelfstandigen. Fiscale maatregelen kunnen een belemmering zijn voor de vrijheid van vestiging. Als een ondernemer eenmaal de grens over is, mogen aan hem geen verdere beperkingen worden opgelegd. Het is dan dus verboden om eisen aan nationaliteit en woonplaats te stellen. Hieruit blijkt wel dat er een mate van duurzaamheid wordt voorondersteld bij vestiging.

Er bestaat geen algemene regeling voor vestiging. De persoon achter de ondernemer moet volgens het Hof de mogelijkheid krijgen een fatsoenlijk leven te leiden, dus het moet mogelijk zijn dat hij deelneemt aan het maatschappelijk leven in de nieuwe lidstaat. Op dit gebied wordt de rechtspraak omtrent art. 45 VWEU en de Verordening 1612/68 ook toegepast op vestiging.

Het is erg belangrijk in het kader van vrijheid van vestiging, dat diploma’s wederzijds worden erkend. Art. 50 en 53 geven hieromtrent richtlijnen. Ook bepaalde beroepen moeten wederzijds erkend worden. Voor sommige beroepen gelden gecompliceerde regels. Als opleidingseisen voor een bepaald beroep in de lidstaten verschillen, kan de ontvangende lidstaat de inhoud van de opleiding inhoudelijk beoordelen. Hierbij moet de ontvangende staat ook rekening houden met praktijkervaring dat invulling kan geven aan gaten in de opleiding.

Deontologische regels of beroepsregels kunnen de vrijheid van vestiging tegengaan. Deze regels worden door overheden opgesteld om een goede gang van zaken binnen een bepaald beroep te verzekeren. Het Hof heeft in haar rechtspraak geoordeeld dat dit noodzakelijk kan zijn en beperkingen op de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen. Er moet dan wel een dwingend vereiste beschermd worden.

Art. 51 VWEU bevat een uitzondering op de vrijheid van vestiging voor wat betreft de uitoefening van het openbaar gezag. Beperkingen van de vrijheid van vestiging zijn op grond van art. 52 VWEU geoorloofd, wanneer het gaat om de bescherming van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (dezelfde uitzonderingen als bij het vrije verkeer van werknemers). Objectief gerechtvaardigde beperkingen zijn ook toegestaan (zie Gebhard).

5. Het vrije verkeer van diensten

Er bestaan 3 manieren van grensoverschrijding bij het vrije dienstenverkeer:

• De dienstverlener gaat de grens over;

• De dienstontvanger gaat de grens over;

• Alleen de dienst gaat de grens over

Een dienst is een onstoffelijk goed. Het afbakenen van het vrije dienstenverkeer en de vrijheid van vestiging zorgt nogal eens voor moeilijkheden. Het vrije dienstenverkeer is volgens het Hof een restbepaling; eerst moet gekeken worden of een andere vrijheid van toepassing is (zie Gebhard).

Vrijheid van vestiging impliceert duurzaamheid, terwijl dit niet zozeer het geval is met diensten. Het verschil tussen goederen en diensten is dat goederen stoffelijk zijn en diensten juist niet.

Het is algemeen geaccepteerd dat de ene vrijheid de andere uitsluit. In één zaak kunnen overigens wel meerdere vrijheden van belang zijn.

Volgens art. 57 VWEU geschieden diensten gewoonlijk tegen vergoeding, waardoor een onderscheid moest worden gemaakt tussen overheidsactiviteiten en diensten. In dit verband is het van belang om onderscheid te maken tussen de commerciële activiteiten van de overheid en de ‘overheidstaak’ van de overheid.

Recht op vrij verkeer van diensten

Art. 56 VWEU bevat een discriminatieverbod. Er moeten gelijke regels gelden voor nationale dienstenaanbieders en dienstenaanbieders uit andere lidstaten. Het mag voor iemand ook niet ongunstiger zijn om diensten van een buitenlandse aanbieder te ontvangen. Uit de zaak Säger blijkt dat het Hof alleen beperkingen op het vrije verkeer van diensten rechtvaardigt, indien er dwingende redenen van algemeen belang zijn die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de ontvangende lidstaat werkzaam is. De beperkingen moeten wel objectief noodzakelijk zijn en mogen niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om doelstellingen te bereiken. Het Hof eist in de zaak Webb bovendien dat de ontvangende lidstaat onderzoekt aan welke regels de dienstverrichter moet voldoen in zijn eigen lidstaat. Ook met betrekking tot het vrije dienstenverkeer wordt dus verondersteld dat er sprake moet zijn van wederzijdse erkenning. Dit houdt een dubbele last in (dual burden).

Ook particulieren kunnen art. 56 VWEU overtreden, bijvoorbeeld wanneer vakbonden tot staking overgaan. Indien werknemers echter hiermee bescherming afdwingen tegen sociale uitbuiting, levert dit een dwingend vereiste op.

De Cassis-uitzondering geldt derhalve ook voor het vrije dienstenverkeer. De Keck- uitzondering geldt echter niet voor art. 56 VWEU, onder andere omdat er geen onderscheid kan worden gemaakt tussen verkoopmodaliteiten en producteisen. Het is in het kader van vrij dienstenverkeer noodzakelijk dat er wordt geharmoniseerd.

De Richtlijn 2006/123 (Dienstenrichtlijn) heeft voor harmonisatie gezorgd bij het vrije dienstenverkeer. Voor veel diensten heeft deze Richtlijn bepaald dat de toegang voor dienstverrichters niet belemmerd mag worden, tenzij dit gerechtvaardigd wordt door de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming. Ook is voor alle diensten verplicht dat er onderzoek wordt gedaan door de lidstaten naar nationale maatregelen die belemmeringen kunnen brengen voor het dienstenverkeer.

Ook voor wat betreft verplaatsende dienstontvangers is het recht op vrij dienstenverkeer van toepassing. Uit de zaak Cowan blijkt dat een toerist in een andere lidstaat ook rechthebbende is op grond van het Werkingsverdrag in de lidstaat die hij of zij bezoekt. Een beroofde Britse toerist wilde namelijk aanspraak maken op een uitkering uit een Frans fonds, maar er werd gezegd dat alleen Fransen aanspraak konden maken op zo’n uitkering.

Dit was echter een geval van discriminatie (art. 18 VWEU) volgens het Hof en uiteindelijk kwam Cowan alsnog in aanmerking voor de uitkering. Het Werkingsverdrag is, zo blijkt wel, van toepassing op iedere onderdaan van de EU.

Op grond van art. 51 en 52 VWEU kan het vrije dienstenverkeer worden beperkt. Dit kan doordat art. 62 VWEU, art. 51 en 52 VWEU hierop ook van toepassing verklaart. Art. 58 VWEU biedt een uitzondering; vervoersdiensten worden namelijk speciaal geregeld in titel VI van het Werkingsverdrag. Als het gaat om harmonisatie t.a.v. bepaalde financiële diensten, zijn volgens art. 58 lid 2 VWEU de bepalingen m.b.t. het vrije kapitaalverkeer ook van toepassing.

6. Het vrije verkeer van kapitaal

Het vrije kapitaalverkeer wordt in art. 63-66 VWEU geregeld en is de enige vrijheid die ook geldt tussen lidstaten en derde landen. Door het Hof wordt bij het kapitaalverkeer naar dezelfde logica gekeken als bij de andere fundamentele vrijheden. Zo zouden wisselkoersfluctuaties volgens het Hof ervoor kunnen zorgen dat het onaantrekkelijker werd om transacties aan te gaan, zodat het kapitaalverkeer zou worden beperkt. Ook oordeelde het Hof dat er wordt beperkt in de mogelijkheden tot investeren als hiervoor door de gastlidstaat een vergunning wordt vereist. Op deze manier wordt ook het vrije kapitaalverkeer beperkt. Als de vergunningseis echter gerechtvaardigd wordt door doelstelling van ruimtelijke ordening, er geen sprake van discriminatie is en de evenredigheid in acht wordt genomen, dat wordt het vrije kapitaalverkeer niet beperkt. De Cassis-rechtvaardiging bestaat dus ook in het vrije kapitaalverkeer, wat tevens blijkt uit de Golden Shares-zaken. De Commissie vocht in die zaken de gouden staatsaandelen in geprivatiseerde ondernemingen aan. De gouden staatsaandelen zijn volgens het Hof toegestaan, wanneer hier belangrijke politieke redenen toe zijn.

Samenvattend: er is (ook) een belemmeringsverbod bij het vrije verkeer van kapitaal. Dwingende vereisten kunnen eventueel een belemmering rechtvaardigen.

De rechtspraak ontwikkelt zich in de richting waarbij de afbakening met de andere vrijheden belangrijk is en het vrije dienstenverkeer niet altijd subsidieair geldt ten aanzien van het vrije verkeer van kapitaal. Juist in die gevallen is een duidelijke afbakening tussen het vrije kapitaalverkeer en de andere vrijheden zeer belangrijk, omdat alleen het eerste tevens ook op hetverkeer met derdelanden toepasselijk is. De criteria die het Hof toepast in dat verband om tot toepassing van de ene of andere vrijheid te komen, zijn niet altijd duidelijk, zie de zaak Didium Finanz.

Er zijn bijzondere beperkingen op het kapitaalverkeer die in het Werkingsverdrag staan. Eerst moet, ex art. 63 VWEU, onderscheid worden gemaakt tussen betalingsverkeer en kapitaalverkeer. Art. 63(1) VWEU heeft geen terugwerkende kracht voor kapitaalverkeer. Art. 65 VWEU geeft verdere beperkingen van het kapitaalverkeer, onder andere op het gebied van belasting. Lid 2 zorgt ervoor dat omzeiling van regels omtrent vrij kapitaalverkeer wordt voorkomen. Discriminatie wordt in lid 3 aangepast. Vrijwaringsmaatregelen worden toegestaan bij het kapitaalverkeer en betalingsverkeer op grond van art. 66 en 75 VWEU.

Rechtvaardiging op basis van openbare veiligheid of openbare orde, sluit de rechtspraak van het Hof aan bij de andere vrijheden.

Stampvragen

1. Wanneer is er sprake van directe discriminatie?

2. Wanneer is sprake van verkapte discriminatie?

3. Wanneer is sprake van omgekeerde discriminatie?

4. Wat is een maatregel van gelijke werking?

5. Wat zijn de voorwaarden van de Cassis-uitzondering?

6. Wat zijn marktburgers en wat zijn niet marktburgers?

7. Welke punten moeten in acht worden genomen als deeltijdwerknemers niet meteen uitgesloten kunnen worden van het verblijfsrecht?

8. Welke voorwaarden zijn van toepassing als familieleden gebruik kunnen maken van hun verblijfsrecht?

9. Hoe lang mag iemand werkzoekende zijn?

10. Welke drie manieren van grensoverschrijding bestaan er bij het vrij verkeer van diensten?

Welke mededingingsregels gelden in de Europese Unie? - Chapter 8

1. Inleiding

Om de onvervalste concurrentievoorwaarden te kunnen garanderen, zijn ook regels omtrent de mededinging van belang. In hoofdstuk 1 van Titel VII staan de mededingingsregels. Ook bestaat er een Concentratiecontroleverordening, ofwel CoVo.

Er zijn twee redenen voor de mededingingsregels in het Unierecht, namelijk:

• Ze behoren tot het pakket van regels die op marktintegratie is gericht.

• Ook buiten het Unierecht om zijn de mededingingsregels van belang.

In de zaak Consten & Grundig oordeelde het Hof met betrekking tot het verbod van kartelvorming ex art. 101 VWEU en de marktintegratie, dat private ondernemingen niet voor handelsbelemmeringen mogen zorgen door marktverdelingsafspraken te maken. Lidstaten hebben niet voor niets als doel om deze belemmeringen op te heffen.

Mededingingsregels staan niet alleen in het Werkingsverdrag opgenomen vanwege de marktintegratie; hun tweede doel is de werking van de markt en het bewerkstelligen van maximale consumentenwelvaart. Als er kunstmatig wordt ingegrepen in de markt, is er geen optimale marktwerking. Het is beter voor de marktwerking dat er géén monopolie of marktmacht is, maar concurrentie. Dit levert allocatieve, productieve en dynamische efficiëntie op. Soms kan een economische doelstelling een mededingingsdoelstelling tegenwerken. Daarom wordt tegenwoordig het EU-mededingingsrecht meer economisch geïnterpreteerd.

Vrije en onvervalste mededinging is geen doelstelling van de Unie meer. Onvervalste mededinging is echter wel een onderdeel van de interne markt. Art. 352 VWEU kan daardoor ook toegepast worden bij mededinging.

Grondbeginselen

Het mededingingsrecht noemt een aantal grondbeginselen. Hierna volgt een opsomming van deze grondbeginselen.

Persoonlijke werkingssfeer van het mededingingsrecht

Op ondernemingen is het EU-mededingingsrecht van toepassing. Entiteiten zijn geen ondernemingen en dus geldt voor hen het mededingingsrecht niet. Entiteiten komen vooral veel voor waar de overheid zich bemoeit met een markt.

Belangrijk is dus wie als onderneming kan worden aangemerkt. In de zaak Höfner & Elser noemt het Hof de volgende definitie van een onderneming: ‘het omvat elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, en dat anderzijds arbeidsbemiddeling een economische activiteit is’. Het gaat dus om de functie, niet de vorm.

Vervolgens moet het begrip ‘economische activiteiten’ gespecificeerd worden. Het Hof heeft geformuleerd dat alle op de markt actieve entiteiten als onderneming moeten worden aangemerkt. Er zijn echter twee uitzonderingen op het begrip ‘economische activiteiten’. Ten eerste geldt de uitzondering voor overheidsprerogatieven. Het Hof heeft in dit verband gesteld dat ‘typische overheidstaken’ geen economische activiteit opleveren en er derhalve geen sprake is van een onderneming. Het mededingingsrecht is dan niet van toepassing. Ook oordeelde het Hof in Diego Calì dat preventieve milieu-inspecties geen economische activiteiten zijn.

Ten tweede vallen niet-markteconomische activiteiten ook niet onder het ondernemingsbegrip. Het Hof onderzoekt hierbij de speciale eisen van de overheid die aan de activiteit worden gesteld. Deze uitzondering vindt vooral plaats bij aanbieders van pensioenen en sociale verzekeringen. In dit kader is overheidsinmenging in de vorm van solidariteit vereist, zodat de premie betaalbaar blijft. Hoe meer solidariteit echter, hoe moeilijker het is om onder markteconomische omstandigheden een product aan te bieden. Het Hof oordeelde in een aantal gevallen dat er sprake was van een dusdanig hoge solidariteit, dat er geen sprake was van een economische activiteit. Bij fondsen met weinig solidariteit kan er geconcurreerd worden met commerciële aanbieders, zodat er wel economische activiteit is.

Wanneer producten en diensten commercieel worden ingekocht door een entiteit, maar deze ter beschikking worden gesteld aan afnemers onder niet-markteconomische voorwaarden, is er geen sprake van een onderneming.

Een entiteit wordt op elke activiteit apart beoordeeld. Zo kunnen verschillende activiteiten van dezelfde entiteit hierdoor wel en niet economisch zijn.

Territoriale werkingssfeer van het mededingingsrecht

Er bestaat een binnengrens en buitengrens voor wat betreft de territoriale werkingssfeer van het mededingingsrecht. De binnengrens is van belang voor de toepasselijkheid van óf het mededingingsrecht van een lidstaat óf het EU-mededingingsrecht. De buitengrens bepaalt de werking van het EU-mededingingsrecht ten opzichte van de rest van de wereld.

Het EU-mededingingsrecht verwijst altijd naar de interne markt. De buitengrens wordt hierdoor vastgesteld. Landen buiten de EU kunnen ook de mededinging binnen de interne markt beperken. Zaken waarbij dus ook ondernemingen uit derde landen betrokken zijn, vallen hierdoor toch onder art. 101 VWEU.

Het begrip ‘ongunstige invloed op de handel tussen lidstaten’ bepaalt, met betrekking tot de binnengrenzen, of het mededingingsrecht van een lidstaat of het EU-mededingingsrecht van toepassing is. In de zaak Consten & Grundig oordeelde het Hof dat ‘het hiertoe met name van belang is vast te stellen of de overeenkomst direct of indirect, terstond dan wel slechts potentieel, de vrije handel tussen de lidstaten op zodanige wijze kan beïnvloeden, dat de verwerkelijking van de doelstellingen van de gemeenschappelijke markt wordt geschaad’. Dit lijkt overeen te stemmen met het Dassonville-criterium.

Het maakt het Hof hierbij niet uit of de invloed op de vrije handel positief dan wel negatief is. Toename van handel verzekert namelijk niet dat partijen later niet ineens minder gaan produceren. De Commissie laat puur nationale kartels vaak over aan nationale mededingingsautoriteiten.

Art. 102 VWEU noemt een extra territorialiteitscriterium voor wat betreft de misbruik van een machtspositie. Dit misbruik moet namelijk plaatsvinden op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan. De oppervlakte is hierbij minder van belang, het gaat vooral om de economische invloed.

Marktafbakening

Mededinging moet altijd in het licht worden gezien van een bepaalde markt. Bij deze marktafbakening kan men kijken naar de productmarkt en de geografische markt. De productmarkt bestaat uit de producten die concurreren met het door mededingingsrecht beheerste product. Het perspectief van zowel consument als producent is van belang om de concurrentie voor het product na te gaan. De onderlinge inwisselbaarheid van producten is van belang voor het consumentenoogpunt. Het Hof heeft op dit punt onderzoek gedaan in de zaak United Brands. Hierbij werd beoordeeld of de bananenmarkt op zichzelf staat of dat de markt bestaat uit fruit in het algemeen. Deze vorm van toetsing is door de Commissie geformaliseerd in de SSNIP-test in de Bekendmaking inzake marktafbakening. Deze test houdt in dat de relevante productmarkt wordt bepaald door te kijken of consumenten andere, vergelijkbare producten (appels, peren) gaan kopen, indien de prijs van een bepaald product (bananen) enigszins stijgt. De term vraagzijdesubstitueerbaarheid wordt hierbij gebruikt. Vanuit het oogpunt van de producent wordt in de Bekendmaking gesproken van de aanbodzijde-substitueerbaarheid. Hierbij wordt nagegaan hoe makkelijk het voor producenten is om een ander product te produceren, indien de prijs van het betreffende product enigszins hoger wordt.

Om de relevante geografische markt te bepalen, wordt gekeken op welk grondgebied voor alle handelaren de mededingingsvoorwaarden van een bepaald product gelijk zijn. Hierbij moet op verschillende dingen gelet worden, zoals de transporteerbaarheid van een product. Ook verschillen in de lokale regelgeving heeft invloed op de geografische markt.

De geografische markt en de productmarkt kan men niet voor langere tijd vaststellen, omdat een product op het ene moment wellicht geen concurrentie kent, maar op het andere moment aan mededinging onderworpen is.

Optimaal economisch resultaat is volgens de economische theorie het gevolg van concurrentie. Marktmacht is hierdoor ongewenst. Art. 106 VWEU kan mededingingsverstoringen aanpakken, wanneer een onderneming door overheidsingrijpen marktmacht krijgt. Ook kan door een overheid worden ingegrepen in de economie, hiertegen kan men opkomen met een beroep op de nuttig-effectregel of een beroep op art. 107 VWEU.

Doel van EU-mededingingsrecht

Het EU-mededingingsrecht heeft verschillende doelen, zoals het verzekeren van optimale consumentenwelvaart en het tot stand brengen van een interne markt. Onverstoorde mededinging is geen zelfstandig doel, maar moet in het licht van de doelstellingen van de verdragen worden gezien. Er heerst discussie over wat precies de juiste mate van mededinging is, aangezien dit per situatie verschillend kan zijn. Het hangt af van de betrokken diensten en producten en de economische structuur van de marktsectoren. Belangrijk is om te onthouden dat er niet alleen geconcurreerd wordt op de prijs, maar ook op kwaliteit, garanties en service.

2. Artikel 101 VWEU – Kartelverbod

Art. 101 VWEU verbiedt mededingingsbeperkende afspraken. Deze afspraken zijn volgens lid 2 nietig. Als aan de voorwaarden van lid 3 wordt voldaan, kan een verbod buiten toepassing worden gelaten. Het kartelverbod kan voor de civiele rechter worden gehandhaafd. De Commissie handhaaft echter vooral art. 101 VWEU.

Art. 101(1) VWEU

Op basis van art. 101(1) VWEU is het mogelijk dat de Commissie bedrijven boetes oplegt wegens overtreding. Er moet echter eerst aan de eisen van het artikel worden voldaan, voordat er sprake is van een inbreuk. De eisen zijn:

• Het marktgedrag moet gecoördineerd worden, door

  1. Overeenkomst

  2. Feitelijke gedraging die onderling is afgestemd

  3. Een door ondernemersvereniging genomen besluit.

• Dit moet spelen tussen ondernemingen

• Dit moet tot gevolg hebben

• …dat de mededinging wordt vervalst, verhinderd of beperkt

• …terwijl er effecten zijn op de intracommunautaire handel

Coördinatie van het marktgedrag.

Ondernemingen moeten hun eigen marktgedrag kunnen bepalen; onafhankelijk van elkaar. In zo’n geval is er sprake van een markt waarin men met elkaar concurreert. Afspraken tussen ondernemingen leidt tot (verboden) coördinatie van de marktmacht. Hieruit vloeit voort dat het ex art. 101 VWEU niet is toegestaan om een overeenkomst te sluiten, feitelijke gedragingen onderling af te stemmen of besluiten te nemen met ondernemersverenigingen.

De overeenkomst kan doorgaans het makkelijkst worden aangetoond. Art. 6:213 BW regelt overeenkomsten, maar daarnaast gelden ook mondelinge overeenkomsten, gentlemen’s agreements en memorandum of understanding als overeenkomsten. Ook het oprichten van een ondernemersvereniging is een overeenkomst. Bij volledig eenzijdige maatregelen is er geen sprake van een overeenkomst, maar bij schijnbaar eenzijdige maatregelen wel.

Van dit laatste is bijvoorbeeld sprake als leveranciers bijzondere voorwaarden opleggen aan afnemers. De Commissie moet altijd in ieder geval het basisvereiste van wilsovereenkomst bewijzen.

Ook besluiten van ondernemingsverenigingen zijn niet toegestaan.

Onder art. 101 VWEU vallen private brancheverenigingen, maar ook bijvoorbeeld de Nederlandse Orde van Advocaten. Als een vereniging een direct of indirect bindend besluit neemt of advies geeft (indien dit wordt opgevolgd), kan dit aan de vereniging zelf worden toegerekend. De boetes zijn dan ook voor de desbetreffende vereniging.

Wanneer het aan bewijsmateriaal zou ontbreken, bestaat er nog de bepaling uit art. 101 VWEU dat onderling afgestemde feitelijke gedragingen niet zijn toegestaan. Dit houdt in dat er samenwerking plaatsvindt om concurrentie te omzeilen, zonder dat er een eigenlijke overeenkomst heeft plaatsgevonden. Er bestaan 3 vereisten voor onderling afgestemde feitelijke gedragingen:

• Er moet sprake zijn van een afstemming

• Er moet marktgedrag zijn veroorzaakt door de afstemming

• Tussen de gedraging en de afstemming moet een causaal verband bestaan

Notulen van bijeenkomsten of overzichten van prijsstijgingen kunnen aantonen dat er sprake is van afstemming van feitelijke gedragingen. Parallel gedrag geeft een indicatie voor het causale verband. De bewijslast ligt op dit punt bij de Commissie. Een causaal verband wordt echter al aanwezig geacht wanneer er afstemming heeft plaatsgevonden en dit daadwerkelijk op de markt wordt gesignaleerd. De betrokken ondernemingen moeten vervolgens bewijzen dat het marktgedrag het resultaat is van natuurlijke omstandigheden. Inmiddels zijn er veel economische theorieën die verklaringen bieden voor parallel gedrag, anders dan afstemming.

Van belang is te onthouden dat de drie vormen niet compleet afgebakend behandeld hoeven worden. Allen kunnen in elkaar overlopen. De kern is dat er sprake is van coördinatie in plaats van concurrentie.

Dit moet tot gevolg hebben

De werking van art. 101 VWEU wordt verbreed door de zinsnede ‘ertoe strekken of ten gevolge hebben’. Als eenmaal is aangetoond dat de mededinging wordt beperkt door de afspraak, hoeft de Commissie niet te onderzoeken wat de gevolgen zijn (Consten & Grundig). Hierdoor wordt onderscheid gemaakt tussen ‘strekkingsbeperkingen’ en ‘gevolgbeperkingen’. Bij strekkingsbeperkingen hoeft men niet naar de marktgevolgen te kijken, omdat de mededingingsbeperking gegeven wordt. Voor ‘gevolgbeperkingen’ moet over de economische en juridische context worden geoordeeld op basis van de vaste jurisprudentie van het Hof.

De mededinging moet worden vervalst, verhinderd of beperkt

Beperking, verstoring, verhindering; allen vallen onder de noemer: mededingingsbeperkingen. Om te beoordelen of de mededinging wordt beperkt, moet eerst worden vastgesteld wat de mededinging inhoudt. Iedere beperking van vrijheid om te handelen op de markt, is niet meteen beperking van de mededinging. Wederom is er hierbij sprake van onderscheid tussen ‘strekkingsbeperkingen’ en ‘gevolgbeperkingen’. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat strekkingsbeperkingen in ieder geval zijn:

• Prijsafspraken

• Klantenverdeling

• Gebiedsverdeling

• Productie- of verkoopafspraken

Onderzoek naar de gevolgen voor de markt zijn hierbij niet nodig, deze vormen van strekkingsbeperkingen zijn eigenlijk altijd verboden.

Als er geen sprake is van een strekkingsbeperking, is de restrictie verboden wanneer de mededinging wordt beperkt. Hiertoe dient men eerst de markt te analyseren. Zie in dit kader de zaak LTM/MBU (blz. 367).

Er moet onderscheid worden gemaakt tussen horizontale en verticale afspraken. Als ondernemingen op hetzelfde niveau in de productieketen afspraken maken, dan zijn dit horizontale afspraken (bijv. twee fietsfabrikanten die een afspraak maken). Als ondernemingen niet met elkaar concurreren maar toch afspraken maken, dan is dit een verticale afspraak (bijv. een afspraak tussen distributeur en fabrikant). Bij de verticale afspraken zal de mededinging niet snel worden beperkt, omdat deze afspraken meer zijn gericht op het tegengaan van uitwassen. Efficiencyvoordelen bij verticale afspraken kunnen wel de mededinging versterken. Men kan in dit kader intrabrand- en interbrandconcurrentie onderscheiden. Bij intrabandconcurrentie wordt er geconcurreerd binnen een merk. Dit is meestal het geval bij verticale afspraken.

Bij horizontale afspraken kunnen fabrikanten onderling bijvoorbeeld afspreken samen te werken, zodat ze kunnen toetreden op een nieuwe markt. Zo kan de mededinging tussen deze partijen worden beperkt. Aan de andere kant zorgen zij er wel voor dat ze, omdat ze nieuwe toetreders op die nieuwe markt zijn, dáár de mededinging intensiveren.

De genoemde economische afwegingen zijn alleen van belang bij de ‘gevolgbeperkingen’. Bij strekkingsbeperkingen wordt namelijk niet beoordeeld of er sprake is van concurrentieversterking dan wel -beperking. De gevolgen zijn bij een strekkingsbeperking niet zozeer van belang.

Bij gevolgbeperkingen wordt de markt geanalyseerd en dan moet een merkbare (netto)mededingingsbeperking kunnen worden aangetoond. De beperking moet dus ‘merkbaar’ (I) zijn en ‘netto’ (II), wat wil zeggen dat bepaalde beperkingen gecompenseerd mogen worden door mededingingsversterkingen. Alleen in die gevallen is art. 101(1) VWEU van toepassing.

Merkbaar

Sommige afspraken zijn niet zozeer betekenisvol voor de mededinging, andere afspraken hebben wel degelijk effect op de concurrentie. Deze merkbaarheidstoets kan op twee manieren plaatsvinden. Ten eerste de kwantitatieve merkbaarheid, waarbij het marktaandeel van partijen van belang is. Is dit marktaandeel klein, dan kan de invloed op de mededinging nooit groot zijn. In de minimis-Bekendmaking wordt door de Commissie een marktaandeel van 10% gehanteerd voor wat betreft horizontale afspraken. Het marktaandeel bij verticale afspraken moet liggen op minder dan 15%. Als men onder deze grens zit, wordt de mededinging niet merkbaar beperkt.

Ten tweede kan de merkbaarheid kwalitatief beoordeeld worden. Het belang van het onderwerp waarop de mededinging wordt beperkt wordt bezien in het geheel van onderwerpen waarop concurrentie kan plaatsvinden.

Netto

Franchiseovereenkomsten zijn geen strekkingsbeperkingen volgens het Hof, maar de beperkende elementen ten opzichte van de versterkende moeten wel onderzocht worden. Het Hof oordeelde uiteindelijk dat de versterking van de concurrentie sterker is, zodat er geen sprake is van een netto mededingingsbeperking en art. 101(1) VWEU niet van toepassing is.

Ook heeft het Hof uitzonderingen geformuleerd op art. 101(1) VWEU die meer juridisch onderbouwd zijn. Zo kan in de verhouding tussen een moeder- en dochteronderneming geen concurrentiebeperking mogelijk zijn volgens het Hof, wanneer de moederonderneming het gedrag van de dochteronderneming bepaalt.

De beperking van concurrentie is ook niet mogelijk als het overheidsoptreden op een bepaalde markt zodanig groot is, dat er geen concurrentie overblijft die kan worden beperkt. Deze mogelijkheid is echter (nog) niet aangenomen.

De Albany-uitzondering houdt in dat cao’s die tussen werkgevers en werknemers gesloten zijn en t.a.v. arbeidsvoorwaarden afspraken vastleggen, volgens het Hof uitgesloten zijn van art. 101(1) VWEU. Dit in verband met de coherente en nuttige uitleg van het Werkingsverdrag.

Art. 101(3) VWEU

Een kartelverbod kan ex art. 101(3) VWEU buiten toepassing worden verklaard voor mededingingsbeperkingen, wanneer deze beperkingen:

1. De productie of verdeling van producten, of de economische of technische vooruitgang verbeteren.

2. Wanneer een billijk aandeel van de voordelen ten goede komt aan de gebruikers

3. Er mogen aan de ondernemingen geen beperkingen worden opgelegd die voor het bereiken van de doelstellingen onmisbaar zijn

4. En waarbij de ondernemingen niet de mogelijkheid wordt gegeven om de mededinging uit te schakelen voor een wezenlijk deel van de producten.

Als aan deze voorwaarden is voldaan, is lid 1 van art. 101 VWEU niet van toepassing. Tegenwoordig kan ook de rechter het derde lid van art. 101 VWEU toepassen, terwijl vroeger alleen de Commissie dit kon.

1. Verbetering productie of verdeling producten of economische of technische vooruitgang

Overtuigende voordelen leiden al snel tot vervulling van de eerste voorwaarde. De Commissie heeft bijvoorbeeld de volgende voordelen aangenomen:

• Milieubescherming

• Werkgelegenheid

• Verbetering van distributie

• Productontwikkeling

2. Billijk aandeel van de voordelen komt ten goede aan de gebruikers

Ondernemingen gaan geen overeenkomsten aan wanneer zij er niet zelf beter van worden. Daarom is de tweede voorwaarde van belang. Uit het arrest Consten en Grundig blijkt dat bij extra winst, een billijk deel van deze extra winst aan de gebruikers moet toekomen. Zowel consumenten als industriële afnemers vallen onder de term ‘gebruikers’. Wanneer het resultaat van de afspraak meer concurrentie, nieuwe producten of lagere prijzen is, zal sneller aan de tweede voorwaarde zijn voldaan.

3. Geen beperkingen aan ondernemingen die voor bereiken van doelstellingen onmisbaar zijn

De derde voorwaarde toetst in principe de noodzakelijkheid van mededingingsbeperkingen. Er moet afgevraagd worden of de beperkingen noodzakelijk zijn voor het bereiken van voordeel.

4. Geen mogelijkheid voor ondernemingen om mededinging uit te schakelen voor wezenlijk deel van producten.

Uit de vierde voorwaarde blijkt dat er nog genoeg concurrentie moet bestaan nadat de afspraak is gemaakt, zodat de voordelen inderdaad aan de gebruikers toekomen. Dit toetst de Commissie op twee manieren. Ten eerste door te kijken hoeveel restconcurrentie er bestaat wanneer de afspraak wordt gemaakt. Ten tweede wordt de externe concurrentiedruk op de partijen beoordeeld. Hierbij wordt het gezamenlijke marktaandeel bekeken.

De volledige uitschakeling van de mededinging wordt hoe dan ook niet toegestaan, hoe groot de voordelen ook mogen zijn.

Art. 101(3) VWEU kan individueel, maar ook op groepen overeenkomsten worden toegepast. Dit zijn groepsvrijstellingsverordeningen. De Commissie kan deze, na machtiging door de Raad, afkondigen. Dit kan uiteindelijk tot gevolg hebben dat voor complete categorieën van overeenkomsten art. 101(1) VWEU geen toepassing meer heeft. Er bestaat een groepsvrijstelling voor alle soorten verticale overeenkomsten, horizontale specialisatieovereenkomsten en horizontale onderzoeks- en ontwikkelingsovereenkomsten.

Als de resultaten uiteindelijk in strijd zijn met art. 101 VWEU, kan het groepsvrijstellingsvoordeel worden ingetrokken.

3. Artikel 102 VWEU – het verbod op misbruik van een machtspositie

Sommige ondernemingen zijn van zichzelf al zó machtig, dat het niet nodig is dat ze gaan samenwerken om hun machtspositie te vergroten. Omdat ze zo machtig zijn, kunnen zij het gedrag van concurrenten en afnemers beïnvloeden, wat ongewenst is. Daarom bestaat er het verbod op misbruik van de machtspositie, dat geregeld wordt in art. 102 VWEU.

Vaststellen machtspositie

Voor toepassing van art. 102 VWEU moet eerst worden vastgesteld of een onderneming daadwerkelijk een machtspositie bezit. Daartoe moet men de relevante markt afbakenen. Een schema van het marktaandeel staat op bladzijde 377 van het boek. Zo’n marktaandeel is vaak maar een indicatie van de macht. Ook van belang zijn andere factoren, zoals de financiële reserves, de aanwezige expertise of het marktaandeel van concurrenten.

Een machtspositie kan worden ingenomen door één of meerdere ondernemingen. De Commissie kan oordelen dat ondernemingen samen misbruik maken van hun collectieve economische machtspositie. In dat kader moet wel het collectief handelen van die ondernemingen worden aangetoond, wat kan worden afgeleid uit de juridische en economische banden tussen de ondernemingen. Wordt dit bewezen, dan is dit echter onvoldoende om een collectieve machtspositie te bewijzen. Als blijkt dat de ondernemingen daadwerkelijk hun kartel ten uitvoer leggen en bijvoorbeeld dezelfde hoge prijzen hanteren, is er volgens het Hof pas sprake van collectief optreden.

Als een onderneming een machtspositie bezit, dan heeft zij een ‘bijzondere verantwoordelijkheid om niet door haar gedrag inbreuk te maken op een daadwerkelijke en onvervalste mededinging op de interne markt’.

Misbruik

In art. 102 VWEU worden maar een aantal vormen van misbruik genoemd. Deze kunnen onderverdeeld worden in uitsluitingsmisbruik en uitbuitingsmisbruik. Uitsluitingsmisbruik houdt in dat dominante ondernemingen uitschakeling van de concurrentie willen bewerkstelligen. Een voorbeeld van uitbuitingsmisbruik zijn monopolieprijzen. Machtsposities worden hierbij uitgebuit, wat ten koste gaat van leveranciers of afnemers.

Een aantal vormen van misbruik:

1. Bij onbillijke hoge prijzen is sprake van uitbuitingsmisbruik. Er moet hierbij aangetoond worden dat een prijs niet in verhouding staat tot de economische waarde van de prestatie.

Om concurrenten uit de markt te werken, kan men gebruik maken van onbillijk lage prijzen. Het Hof heeft hierbij de predatory pricing-theorie geaccepteerd. Dit houdt in dat wanneer de prijzen onder de gemiddelde variabele kosten liggen, er sprake van misbruik. De onderneming lijdt dan namelijk verlies, wat later weer gecompenseerd moet worden ten koste van de consument. Als de prijzen boven de gemiddelde variabele kosten liggen, maar lager zijn dan de gemiddelde totale kosten, dan is er alleen sprake van misbruik als er opzet is op uitschakeling. Tot slot kan een onderneming in een geliberaliseerde markt nog misbruikelijke prijzen gebruiken als deze zo zijn vastgesteld dat een efficiente concurrent niet meer met winst op de markt kan blijven: de zogenaamde marge-uitholling of margin squeeze.

Wanneer handelspartners contractuele voorwaarden alleen accepteren omdat hun tegenpartij een machtspositie heeft, is er sprake van onbillijke contractuele voorwaarden. Wanneer zo’n voorwaarde niet objectief te rechtvaardigen is, is zij onbillijk.

2. Een dominante onderneming kan de concurrentie uitschakelen door te weigeren aan ze te leveren. Weigeren om een essential facility te leveren, is altijd misbruik. Dit zijn faciliteiten die onmisbaar zijn om actief te worden op een bepaalde markt.

3. Er kan uitsluitingsmisbruik optreden door het gebruik van getrouwheidskortingen. Er is sprake van deze vorm van misbruik als het doel van de leverancier met een machtspositie is, dat de afnemers aan hen worden gebonden. Wanneer de kortingen verder gaan dan de berekening van schaalvoordelen, worden getrouwheidskortingen toegepast. In dit kader heeft Michelin al meerdere malen problemen gehad met de Commissie.

4. De prijzen kunnen worden verhoogd door de productie, afzet of technische ontwikkeling te beperken, omdat er dan schaarsheid optreedt. Leveranciers met een machtspositie hoeven hierdoor geen extra kosten te maken voor bijvoorbeeld innovatie. Deze bepaling van art. 102(b) VWEU toont overeenkomsten met art. 101(3) VWEU.

5. Objectieve rechtvaardiging. Is er sprake van misbruik? Om dit uit te zoeken dient bezien t worden of de gedraging niet objectief gerechtvaardigd is. Zo kunnen bepaalde kortingen objectief worden gerechtvaardigd en dit resulteert dan niet in een misbruikelijke prijs. De regeling ten aanzien van de objectieve rechtvaardiging heeft veel overeenkomsten met art. 101 (3) VWEU en heeft ook een gelijksoortige functie.

4. De handhaving van art. 101 en 102 VWEU

Sinds de Verordening van 1 mei 2004 (1/2003) heeft de Commissie niet meer het exclusieve recht om art. 101(3) VWEU toe te passen. Dit heeft gevolgen voor de handhaving.

Het gehele college van de Commissie beslist over belangrijke besluiten met betrekking tot het mededingingsrecht. Het college kan dagelijkse besluiten delegeren aan het enige lid dat mededinging in de portefeuille heeft. Deze mededingingscommissaris mag op zijn beurt delegeren aan de directeuren van de verschillende directoraten of de directeur-generaal van het directoraat-generaal mededinging.

Onschuldige afspraken

Partijen kunnen bij een overeenkomst onschuldige afspraken maken die niet direct op mededingingbeperking gericht zijn en deze ook niet geheim houden. Om de rechtszekerheid te waarborgen en niet bedreigd te worden door de sanctie van nietigheid uit art. 101(2) VWEU, kan aangeklopt worden bij het Hof (prejudiciële vragen) of nationale rechters. Het beleid van de Commissie moet echter eerst geraadpleegd worden.

Het eerste en tweede lid van art. 101 VWEU zijn rechtstreeks werkend en kunnen dus voor een nationale rechter worden ingeroepen. Sinds het in werking treden van Verordening 1/2003 kan de nationale rechter heel art. 101 VWEU toepassen. Er zal dus geen nietigverklaring meer worden uitgesproken, wanneer is voldaan aan de voorwaarden uit het derde lid.

De beslissingen van nationale instanties mogen nog steeds niet met het Unierecht in het gedrag komen. Om dit te kunnen garanderen, moeten lidstaten de Commissie afschriften sturen van uitspraken van rechters met betrekking tot art. 101 VWEU. Ook is de Commissie in de mogelijkheid om zich in de nationale procedure te mengen (als amicus curiae) .

Verordening 1/2003 heeft uiteindelijk als doel om art. 101 VWEU decentraal toe te passen, zodat de Commissie zich vooral met hardcore kartels kan bezighouden.

Hardcore-kartels

Een hardcore-kartel is vaak geheim en dient alleen het belang van de leden van dit kartel. Om deze kartels op te kunnen sporen, moet de Commissie verregaande bevoegdheden bezitten. Zij is bovendien bevoegd om enorme boetes op te leggen.

Chronologische stappen in het proces van een hardcore-kartel:

1. Meestal leidt een tip tot de ontdekking van een kartel. Er bestaat boete-immuniteit, wat inhoudt dat de onderneming die als eerste met belangrijke informatie komt, haar boete kwijtgescholden kan krijgen. Dit stimuleert klokkenluiders. Ook algemene aanwijzingen kunnen ervoor zorgen dat een kartel aan het licht komt, omdat de Commissie dan een onderzoek instelt.

2. Als de Commissie een redelijk vermoeden heeft, kan zij nader onderzoek doen. Dit doet zij vaak door gebruikmaking van dawn raids, oftewel onaangekondigd bezoek bij bedrijven. In zo’n geval is het bezochte bedrijf verplicht mee te werken door toegang te geven tot computers en kasten. Verder kan alle noodzakelijke informatie worden gevorderd van het bedrijf zelf, van andere bedrijven en van overheidsinstellingen van de lidstaten. Bij weigering kan de betrokken lidstaat worden gevraagd om bijstand en/of kan de Commissie een boete opleggen. De medewerkers van het bedrijf mogen zich op hun zwijgrecht beroepen. Ook mag een advocaat geraadpleegd worden.

3. Op basis van de ingewonnen inlichtingen kan de Commissie oordelen dat er sprake is van een inbreuk op art. 101 of 102 VWEU. Voordat een boete kan worden opgelegd, moeten de punten van bezwaar worden vastgesteld. Hierin wordt de inbreuk uiteengezet. Het bedrijf kan dan binnen twee maanden reageren of vragen om een hoorzitting.

4. Een besluit wordt door de Commissie vastgesteld naar aanleiding van de punten van bezwaar, de hoorzitting en de raadpleging van het adviescomité. De Commissie kan besluiten een boete op te leggen of gelasten dat de inbreuk wordt beëindigd. De rechtvaardiging voor een boete ligt in de inbreuk op art. 101 en 102 VWEU of een procedurele inbreuk. Zie voor Richtsnoeren met betrekking tot de boete bladzijde 387 van het boek.

Rechtsbescherming

Er is rechtsbescherming mogelijk voor ondernemingen, door te reageren op de punten van bezwaar. Bij de hoorzitting geldt het beginsel van hoor en wederhoor. Tegen de Commissie- beschikking staat beroep open bij het Gerecht en (bij hoger beroep) het Hof. Voorlopige maatregelen mogen door de Commissie getroffen worden. Hiertegen kunnen verzoeken bij het Gerecht worden ingediend.

5. Concentratiecontroleverordening (CoVo)

Het doel van een CoVo is het tegengaan van mededingingsproblemen. Omdat voorkomen beter is dan genezen, moeten fusies en overnames door de CoVo eerst worden aangemeld bij de Commissie, die het recht heeft om dit te verbieden wanneer ‘de daadwerkelijke mededinging op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd’. Hiervan is vooral sprake wanneer een machtspositie wordt gecreëerd of versterkt.

Alleen met betrekking tot ‘concentraties’ heeft de CoVo werking. Onder concentraties vallen de overnames en fusies en de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming die alle functies van een zelfstandige economische eenheid duurzaam vervult. Structurele samenwerking tussen ondernemingen valt er dus altijd onder. Een concentratie moet daarbij een communautaire dimensie hebben. Vereist is hiervoor dat:

• De bij de concentratie betrokken ondernemingen een totale wereldwijde omzet halen van 5 miljard euro

• Twee van de betrokken ondernemingen samen een omzet van 250 miljoen euro hebben

• Géén van de betrokken ondernemingen meer dan twee derde van de omzet binnen één lidstaat binnen de Unie behaalt.

Als hieraan niet wordt voldaan, kan een beroep worden gedaan op de alternatieve omzetregel. De totale wereldwijde omzet moet dan 2,5 miljard euro zijn.

Procedure van de CoVo

Om te bepalen of een fusie of overname een ‘concentratie’ is, moet eerst aanmelding plaatsvinden bij de Commissie. Binnen 35 dagen beslist zij één van de volgende:

• Dat er sprake is van een concentratie die buiten de CoVo valt. Eventueel kan nationaal toezicht plaatsvinden.

• Dat er sprake is van een concentratie die binnen de CoVo valt, maar dat de concentratie door kan gaan. Wel is nationaal toezicht noodzakelijk.

• Dat er sprake is van een concentratie die binnen de CoVo valt, maar waarbij onduidelijk is of deze concentratie verenigbaar is met de interne markt. In dit geval wordt de tweede fase ingeleid door de Commissie, waarbij nader onderzoek wordt gedaan. Uiteindelijk verklaart de Commissie of de concentratie wel of niet verenigbaar is met de interne markt. Dit besluit zij d.m.v. een beschikking, waarbij overigens voorwaarden en verplichtingen gesteld mogen worden.

Vaak zal er geen sprake zijn van een verbod op een concentratie, omdat bepaalde bezwaren al zijn weggenomen. Soms kan de Commissie een partij een voorstel doen, om iets te veranderen waardoor de concentratie wel acceptabel wordt. Bij het Gerecht kan beroep ingesteld worden tegen de beschikking van de Commissie.

Inhoudelijke toets CoVo

Met de inhoudelijke toets wordt het verband tussen CoVo en art. 102 VWEU duidelijker. Als een concentratie zorgt voor een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging, is deze concentratie verboden. De mededinging kan ook belemmerd worden door een collectieve machtspositie in te nemen. Veel concentraties ontstaan omdat men de efficiëntie wil verbeteren.

Alleen wanneer de efficiëntie geen belemmering vormt voor de mededinging, kan zij worden meegewogen in de beoordeling door de Commissie. Efficiëntieverbetering rechtvaardigt de beperking van de concurrentie in het kader van de CoVo dus niet (i.t.t. art. 101(3) VWEU). Een noodlijdend bedrijf mag overgenomen of gefuseerd worden, als de marktsituatie hierdoor niet slechter is dan na faillissement (Failing Firm Defense).

6. Overheidsingrijpen in de mededinging

Vaak willen overheden markten sturen. Dit kunnen ze doen door subsidies te verstrekken of bestuurlijk of regelgevend op te treden.

Nuttig-effectregel

Het loyaliteitsbeginsel in combinatie met art. 101 en 102 VWEU, vormt de nuttig-effectregel. Dit effect mag niet worden ontnomen door lidstaten. Een afspraak die de mededinging beperkt, kan publiekrechtelijke goedkeuring krijgen door een algemeenverbindendverklaring. Na een algemeenverbindendverklaring is art. 101 VWEU niet meer van toepassing. Een algemeenverbindendverklaring kan echter tegelijkertijd het nuttig effect ontnemen en verboden zijn ex art. 4(3) VEU jo. 101 of 102 VWEU.

In de CNSD-zaak wordt de nuttig-effect regel geïllustreerd. Hierin werd een tariefafspraak tussen de regering en douane die was overgenomen in een wettelijke regeling, als een inbreuk op de nuttig-effectregel gezien. Deze stimulering van mededingingsregelingen die in strijd zijn met art. 101 VWEU was volgens het Hof verboden, omdat tarieven werden vastgesteld. Lidstaten moeten het algemeen belang voorop stellen wanneer zij samenwerken met een beroepsgroep om aan de nuttig-effectregel te voldoen.

Omdat de nuttig-effectregel rechtstreekse werking heeft, kan zij voor de nationale rechter worden ingeroepen. Nationale mededingingsautoriteiten dienen de nuttig-effectregel op grond van CIF toe te passen.

Art. 106(1) VWEU – het verbod voor publieke ondernemingen

Als een overheid exclusieve of bijzondere rechten uitgeeft, zullen deze vaak leiden tot de oprichting van wettelijke monopolies. Publieke ondernemingen zijn hier meestal de houders van. Het discriminatieverbod én de mededingingsbepalingen uit de Verdragen zijn van toepassing op deze uitgave van exclusieve of bijzondere rechten.

Vaak wordt art. 106 VWEU in combinatie met art. 102 VWEU gebruikt. In de zaak Sydhavnens stelt het Hof dat een markt eerst moet worden afgebakend door de nationale rechter. Daarna moet worden beoordeeld of de positie van de onderneming een wezenlijk deel van de interne markt inhoudt en er sprake is van een wettelijk monopolie.

Het creëren van een wettelijk monopolie op zichzelf is niet in strijd met het Werkingsverdrag. Probleem is dat de publieke onderneming feitelijk misbruik pleegt, maar geen adressant is van art. 102 en 106 VWEU wanneer de overheid het misbruik verplicht. In art. 106 VWEU wordt dus een causaal verband verondersteld tussen het misbruik en het uitdelen van het exclusieve recht. Door de exclusieve rechten uit te oefenen, kan de publieke onderneming misbruik maken en is sprake van causaal verband. Dit kwam voor in de zaak Höfner en Elser; als de markt te groot is, maar de publieke onderneming toch de markt voor zichzelf wil houden, is er causaal verband.

Ten tweede wordt causaal verband aangenomen als de exclusieve rechten zorgen voor een situatie waarin de publieke onderneming tot misbruik wordt gebracht.

Als causaal verband is vastgesteld, kan rechtvaardiging nog plaatsvinden op grond van art. 106(2) VWEU.

Art. 106(2) VWEU – rechtvaardiging voor publieke ondernemingen

Als regels van het Werkingsverdrag het uitoefenen van het algemeen economisch belang door de publieke ondernemingen verhindert, zijn deze regels buiten toepassing. In art. 106(2) VWEU staan ook een aantal voorwaarden. Ten eerste moet de taak van het algemeen economisch belang worden bewezen. Denk in dit geval aan de post, nutsbedrijven, energielevering, etc. Ten tweede moet de publieke onderneming met het beheren van deze taken zijn belast. Dit moet blijken uit regelgeving.

Van belang is dus of de verdragsregels de vervulling van de taak van algemeen economisch belang verhinderen. Er moet dan worden getoetst op evenredigheid, waarbij het Hof de afweging maakt tussen de verdragsregels en het algemeen economisch belang. Zo kan exclusief recht nodig zijn om profiteurs (cherry pickers) uit te sluiten. In Sydhavnens slaagde het beroep op art. 106(2) VWEU, waarbij afvalverwerking plaats diende te vinden op grote schaal.

Het is niet toegestaan dat het handelsverkeer zodanig wordt beïnvloedt, dat er sprake is van strijd met het belang van de Unie. Dit kan men afdoen als een extra evenredigheidseis. Samenvattend lijkt art. 106(2) VWEU een soort Cassis-rechtvaardiging te zijn.

Zowel art. 106(1) als 106(2) VWEU hebben rechtstreekse werking en kunnen gehandhaafd worden voor de nationale rechter.

Met betrekking tot wettelijke monopolies kan de Commissie beschikkingen of richtlijnen geven

(art. 106(3) VWEU). Hierbij is geen inmenging van de lidstaten vereist.

7. Staatssteun

Art. 107(1) VWEU

Door middel van staatssteun kunnen lidstaten tevens de mededinging vervalsen. Art. 107(1) VWEU bestaat uit de volgende bestanddelen die zorgen voor een verbod van:

• Bekostiging door staatsmiddelen

• Die de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen

• Door bepaalde ondernemingen of producties te begunstigen

• En waarbij het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed

Bekostiging door staatsmiddelen

Het gaat in ieder geval om steun in de vorm van een positieve bijdrage (zie Banco Exterior). Wederom is het effect van belang, niet de vorm. Subsidies, investeringen op niet-marktvoorwaarden, kwijtgescholden belastingen, etc. zijn vormen van steun. Volgens het Hof is er geen sprake van voordeel als de subsidie niet meer is dan de kosten die nodig zijn om de taak te vervullen van algemeen economisch belang in de zin van art. 106(2) VWEU.

Het voordeel moet van de staat afkomstig zijn. Het hoeft niet direct van de staat afkomstig te zijn, zolang het maar aan de staat kan worden toegerekend. Lidstaten kunnen ontsnappen aan het verbod op staatssteun, door te voorkomen dat het voordeel wordt uitgekeerd uit een door belastingen gevoed fonds.

Er is een sterke samenhang tussen de tweede en derde voorwaarde. Er is pas sprake van een verstoring als de ene onderneming wel gesteund wordt en de ander niet. Dit is de selectiviteitseis. Er moet dus selectief voordeel zijn, geen algemeen voordeel. Art. 107 VWEU is bij algemeen voordeel dan ook niet van toepassing.

De selectiviteitseis speelt vooral bij vrijstellingen van bepaalde belastingen. Bij een discretionaire bevoegdheid moet ook aan de selectiviteitseis zijn voldaan.

Naast bepaalde vrijstellingen kan ook een geheel belastingstelsel als selectief beschouwd worden, zie ‘Gibraltar Taks Reform’, die impliceert dat het voor postbusonderemingen wel heel erg gunstig werd zich te vestigen in Gibraltar.

Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten

Het Hof neemt dit eerder aan dan bij andere mededingingsbepalingen. Zo stelt het Hof dat sprake is van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer, als de staatssteun de positie van een onderneming ten opzichte van andere ondernemingen versterkt binnen het intracommunautaire handelsverkeer.

In de De minimis-verordening is bepaald dat een staatssteun van maximaal € 200.000 per drie jaar niet onder art. 107(1) VWEU valt. Het Hof heeft deze uitzondering echter nooit aanvaard.

Art. 107(2) en (3) VWEU

Een maatregel die valt onder art. 107(1) VWEU is verboden, tenzij de maatregel verenigbaar is met de interne markt op basis van lid 2 of 3 van hetzelfde artikel. Voor wat betreft het derde lid heeft de Commissie discretionaire bevoegdheid, bij het tweede lid niet.

Procedures betreffende staatssteun

De procedures met betrekking tot staatssteun vallen buiten de normale procedure inzake verdragsschending. De procedures staan o.a. in art. 108 VWEU. Van belang is dat onderscheid wordt gemaakt tussen reeds bestaande steun en nieuwe steun.

Bestaande steun bestond al voor de inwerkingtreding van de verdragen of is door de Commissie goedgekeurd. De bestaande steun wordt voortdurend onderzocht door de Commissie. Mocht bestaande steun op een gegeven moment niet meer verenigbaar zijn met de interne markt, dan kan de Commissie (na het horen van de lidstaat) maatregelen voorstellen.

Nieuwe steun is alle overige steun, inclusief gewijzigde bestaande steun. Nieuwe steun moet aangemeld zijn bij de Commissie op grond van art. 108(3) VWEU. Wanneer de steun nog niet is goedgekeurd, mag het niet worden verleend. Deze standstill bepaling heeft rechtstreekse werking. Als steun wordt aangemeld, begint de Commissie een onderzoek (derdelidprocedure). Er zijn drie conclusies mogelijk:

• De maatregel vormt geen steun

• De maatregel vormt wel steun en is in overeenstemming met de interne markt.

• De Commissie is niet zeker of de steun verenigbaar is met de interne markt. In dit geval begint er een formele onderzoeksprocedure (tweedelidprocedure).

De tweede- en derdelidprocedure moeten worden onderscheiden, want alleen bij een tweedelidprocedure bestaat het recht voor de belanghebbenden om gehoord te worden. Een tweedelidprocedure kan 4 conclusies hebben:

• Bij beschikking concludeert de Commissie dat er geen steun is

• Bij beschikking concludeert de Commissie dat er wél steun is en dat deze verenigbaar is met de interne markt

• Bij voorwaardelijke beschikking concludeert de Commissie dat er voorwaarden zijn verbonden aan de verenigbaarheid

• Bij beschikking concludeert de Commissie dat de voorgenomen steunmaatregel onverenigbaar is. De steunmaatregel mag nu niet worden verleend. Deze negatieve beschikking mag niet herroepen worden op basis van de derde alinea van art. 108(2) VWEU.

Wanneer steun niet wordt aangemeld, is zij onrechtmatig. De Commissie onderzoekt deze steun dan op verenigbaarheid met de interne markt. Wanneer zij niet verenigbaar is, kan de Commissie bevelen dat zij wordt teruggevorderd. Het Hof is op dit terrein erg streng.

Stampvragen

1. Wat zijn de grondbeginselen van het mededingingsrecht?

2. Wat zijn de eisen wanneer de Commissie boetes op kan leggen aan bedrijven wegens overtreding van art. 101 VWEU?

3. Wat zijn horizontale afspraken en wat zijn verticale afspraken?

4. Wat is een kartelverbod?

5. Wanneer mag een kartelverbod buiten toepassing worden verklaard?

6. Wat is een hardcore-kartel?

7. Wat is staatsteun?

8. Wanneer is staatsteun verboden?

Wat is het economisch en monetair beleid van de Europese Unie? - Chapter 9

1. Inleiding

De Economische en Monetaire Unie (EMU) heeft veel invloed gehad op de ontwikkeling van de Europese Unie. De regels hieromtrent zijn echter complex en botsen soms met juridische aspecten. De maatregelen die recentelijk zijn getroffen door de EU rondom de problemen met betaling door Griekenland, laten wel zien hoe belangrijk dit onderwerp is.

Eén munt binnen de gehele EU beëindigt de belemmeringen in het vrije verkeer, doordat bijvoorbeeld de wisselkoersen niet meer voor extra kosten zorgen. De nieuwe munt heeft echter ook voor veel uitgaven gezorgd. Zo kunnen landen geen invloed meer uitoefenen op de buitenlandse handel door middel van hun wisselkoersen. Bovendien hebben financiële problemen van het ene Euroland invloed op het andere.

In art. 120-136 en 138 VWEU staan bepalingen met betrekking tot het economisch en monetair beleid. Protocollen in de vorm van secundair Unierecht en verordeningen en beschikkingen van de ECB (opgedragen door de ESCB) bevatten ook belangrijke regels.

2. Economische coördinatie

Er is een brede basis gecreëerd voor economische integratie sinds de oprichtingsverdragen in de oorspronkelijke Europese Gemeenschappen. Zo zijn in- en uitvoerrechten verboden en mogen er geen beperkingen meer worden gesteld aan het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal.

Vanaf het begin zijn lidstaten verplicht geweest om hun economische beleid te beschouwen als een gemeenschappelijk belang. Lidstaten moesten hierdoor overleg plegen met andere lidstaten en de Commissie. Een systeem van economische coördinatie kwam pas met het Verdrag betreffende de EU, waarin nu ook het economische beleid van lidstaten getoetst moet worden aan bepaalde basisnormen.

Economische grondbeginselen

Lidstaten moeten (dus) hun economische beleid als gemeenschappelijk belang zien (art. 121(1) VWEU). Daarnaast zijn er een aantal grondbeginselen die gelden voor het economisch beleid van de Unie en van de lidstaten. Deze beginselen staan in art. 3(3) VEU, 119 VWEU en 120 VWEU.

Om gezonde overheidsfinanciën te bewerkstelligen, is het verboden voor de ECB of nationale centrale banken om kredietfaciliteiten te verlenen aan overheden van de lidstaten (art. 123 VWEU). Ook is het verboden om nationale overheden een bevoorrechte toegang te verlenen tot de financiële instellingen (art. 124 VWEU).

In art. 126(1) VWEU wordt bepaald dat buitensporige overheidstekorten moeten worden voorkomen. Mochten lidstaten toch buitensporige tekorten hebben, dan zijn andere Eurolanden en de Unie niet aansprakelijk voor de verbintenissen van hen (art. 125 VWEU). Alleen in uitzonderlijke situaties kan financiële bijstand door de Raad worden verleend (art. 122 VWEU). Al deze regels zijn er om tekorten te voorkomen of te herstellen.

Van een buitensporig tekort is sprake als:

• Als het nettofinancieringstekort (voorzien of feitelijk) meer is dan 3% van het BBP

• Als de totale (bestaande) bruto overheidsschuld meer is dan 60% van het binnenlands product tegen marktprijzen

Multilateraal toezicht

De Commissie en de Raad houden constant toezicht op de economische ontwikkeling (vooral de begrotingssituatie) van elke lidstaat. Met de aanname van ‘six-pack’ en ‘two pack’ wetgeving heeft de EU meer invloed dan in het verleden: niet enkel op de uitvoering van het nationaal economisch beleid ten aanzien van het voorkomen van buitensporige tekorten, maar ook op de totstandkoming van de begrotingen van de lidstaten.

Lidstaten en tevens de EU dienen zich te houden aan de door de Raad opgestelde globale richtsnoeren inzake het economische beleid van de lidstaten en van de EU en richtsnoeren voor de werkgelegenheid. Tevens stellen de Europese Commissie en de Europese Raad algemene richtsnoeren op voor de lidstaten. Deze stabiliteits- of convergentieprogramma’s moeten ieder jaar door de lidstaten ingediend worden bij de Commissie en de Raad in verband met het multilaterale toezicht (art. 121(3) VWEU). Deze programma’s bevatten informatie over de plannen en de economische situatie van de lidstaten. Het toezicht is gericht op het voorkomen van buitensporige tekorten. Ook Eurostat evalueert (onafhankelijk) het economische beleid van de lidstaten. Eurostat moet overigens aannemen dat de aangedragen informatie juist is.

Over de programma’s brengt de Commissie een aanbeveling uit aan de Raad. De Raad geeft vervolgens advies aan de lidstaten over de programma’s. Ook de uitvoering van de programma’s wordt door de Raad gevolgd. De Commissie kan een lidstaat een waarschuwing geven als de werking van de EMU in het gedrag komt of als het economische beleid niet in overeenstemming is met de globale richtsnoeren (art. 121(4) VWEU). Alleen de Raad mag echter verzoeken richten tot lidstaten om hun programma aan te passen. Ook mag de Raad aanbevelingen geven om correcties door te voeren. Deze aanbevelingen mag zij openbaar maken.

Gemeenschappelijke handhaving van buitensporige tekorten

Als er toch buitensporige tekorten optreden, wordt een aparte procedure in werking gezet om de tekorten zo spoedig mogelijk te beëindigen. Hierbij wordt eerst vastgesteld (door de Raad), op basis van een verslag en aanbeveling voor een besluit van de Commissie, dat er een tekort bestaat. Het verslag van de Commissie moet ook door het Economisch en Financieel Comité van advies worden voorzien.

Als een tekort van tijdelijke en uitzonderlijke aard is, wordt het niet als overtreding behandeld. Is de schuld voldoende verlaagd in verhouding tot het binnenlands product en wordt de referentiewaarde benaderd, dan wordt er ook geen procedure gestart.

Stelt de Raad inderdaad een buitensporig tekort vast, dan worden (ook door de Raad) aanbevelingen gegeven om het tekort teniet te doen. Binnen maximaal zes maanden moet de betrokken lidstaat de aanbevelingen doorvoeren. Ook wordt er een termijn gesteld (meestal een jaar) waarbinnen het tekort moet zijn opgeheven. De Raad kan haar advies openbaar maken als de lidstaat niet op tijd de benodigde maatregelen heeft getroffen. Onderneemt de lidstaat hierna nog steeds geen actie, dan kan de Raad (binnen twee maanden) de lidstaat aanzetten om maatregelen te treffen die het tekort verlagen. Binnen vier maanden na dit eventuele besluit, moet de Raad bepalen of er sancties worden opgelegd aan de lidstaat. De lidstaat is dan in eerste instantie verplicht een deposito (bedrag zonder rente) te betalen (art. 126 VWEU).

Valt een lidstaat onder een derogatie (geen deelname aan het Eurogebied), dan zijn de financiële sancties niet van toepassing. Zie ook art. 139(4) VWEU.

Toch leidt deze vorm van economische coördinatie tot problemen en worden buitensporige tekorten (denk aan Griekenland) door het multilaterale toezicht niet voorkomen. Hoewel de Commissie inmiddels een waarschuwing kan geven en de betrokken lidstaat kan uitsluiten van stemming, heeft de Raad nog geen middel om hun aanbevelingen af te dwingen. Complete verhindering van buitensporige tekorten kan dus nooit door de Commissie of de Raad worden bewerkstelligd. Uiteindelijk is het multilaterale toezicht meer gericht op de samenwerking tussen lidstaten, niet op strenge regels. Bovendien hebben lidstaten zelf nog veel zeggenschap over hun economische beleid. In het primaire Unierecht is wel de eurogroep (ministers van lidstaten in het eurogebied) formeel erkend. Zie in dit verband ook art. 136 VWEU.

Strenge regels bestaan wel voor het handhaven van buitensporige tekorten (art. 126 VWEU). Over een buitensporig tekort moet de Raad oordelen, waarbij de betrokken lidstaat uitgesloten is van beslissen. Alle overige lidstaten, dus ook de lidstaten met (ook) een buitensporig tekort, mogen wel stemmen.

De Commissie heeft in de buitensporig-tekortprocedure een vrij beperkte rol; de Raad beslist over het al dan niet aanwezig zijn van een tekort en stelt vast of aanbevelingen zijn opgevolgd. Dit heeft zelfs tot een conflict geleid in 2003 tussen de Raad en de Commissie, toen de Raad de aanbeveling van de Commissie om sancties op te leggen, niet over nam.

De Commissie tekende uiteindelijk zelfs beroep aan bij het Hof. Het Hof verwierp echter de opvatting van de Commissie dat de handeling van de Raad aanvechtbaar was, omdat er niet daadwerkelijk een besluit was genomen; er was alleen geen meerderheid aan stemmen bereikt. Wel vond het Hof dat de Raad fouten had gemaakt door formeel de beslissing te nemen dat de procedures waren opgeschort. Uit het Unierecht blijkt namelijk niet dat de Raad deze beslissing mag nemen. Bovendien benadrukte het Hof dat de Raad alleen aanbevelingen mag doen aan de hand van de aanbeveling van de Commissie.

3. Monetaire Unie

In de tijd dat de Europese integratie in zijn beginfase zat, was het wisselkoersbeleid vooral op internationaal niveau. Alle lidstaten deden mee aan een wisselkoersmechanisme dat aan de dollar gekoppeld was. Met de verzwakking van de economie en de dollar verdween ook dit mechanisme.

Uiteindelijk werd het Europese Monetair Stelsel (EMS) opgericht, waarin een nieuw wisselkoersmechanisme (WKM I) werd gehanteerd. Een financieringsmechanisme door het Europees Fonds stond ter beschikking van nationale centrale banken, zodat de monetaire samenwerking werd gestimuleerd. WKM I verviel toen de derde fase van de huidige EMU aanbrak.

In de eerste fase van een economische monetaire unie, werd het voltooien van de interne markt als doelstelling genomen. De tweede fase in 1994 hield in dat voorbereidingen getroffen werden voor de uitvoering van het monetaire beleid (door het ECB) en de invoering van de euro. Voor deelname aan het eurogebied werden convergentiecriteria opgesteld. In 1998 voldeden 11 van de 15 lidstaten hieraan. De ministers van Financiën stelden de wisselkoersen van nationale eenheden ten aanzien van de euro vast. De ECB werd in 1999 opgericht.

Monetair beleid in het eurogebied

Bij het monetaire beleid (i.t.t. het economische) is sprake van een unie. De bevoegdheden van de lidstaten met betrekking tot het monetaire beleid is overgedragen aan de ECB. Zij voert het uniforme monetaire beleid van de eurolanden uit. In art. 127(1) VWEU staat de handhaving van de prijsstabiliteit als hoofddoel geformuleerd. De ECB hanteert hierbij een inflatie van rond de 2%. Ook wordt beoogd de doelstellingen van art. 3 VEU te verwezenlijken en steunt de ECB het economische beleid van de Unie, voor zover het hoofddoel hierdoor niet belemmerd wordt.

De officiële externe deviesreserves van de (euro-)lidstaten wordt ook beheerd en aangehouden door de ECB.

De lidstaten behouden een vorm van inspraak. In de Raad van bestuur wordt namelijk het monetaire beleid van de ECB bepaald. De presidenten van de nationale centrale banken die bij de euro zijn aangesloten (en de directie van de ECB) maken deel uit van de Raad van bestuur. Omdat met een gewone meerderheid wordt gestemd, zijn de nationale banken in het voordeel.

Gelijk de bepalingen van art. 219 VWEU, worden ook valutamarktoperaties verricht door de ECB. Hierbij is de waarde van de euro ten aanzien van munteenheden buiten het eurogebied van belang. De Raad heeft echter als taak om het wisselkoersbeleid te bepalen. De ECB heeft geen mandaat om hierover overeenkomsten te sluiten.

Het uitgeven van de eurobankbiljetten is een taak die de ECB alleen uit mag voeren. Zij kan dit wel aan andere lidstaten opdragen. Hoeveel munten uitgegeven mogen worden, wordt ook door de ECB bepaald.

Ook het toezicht op een juiste werking van het betalingsverkeer valt onder het takenpakket van de ECB. Tevens raadplegen zij indien er sprake is van situaties ex art. 127(4) VWEU.

De lidstaten blijven echter zelf verantwoordelijk voor hun kredietinstellingen. Wel kan het ESCB een bijdrage hieraan leveren (art. 127(5) VWEU). Bovendien mag het ECB van de lidstaten eisen dat er minimumreserves worden gehanteerd bij de kredietinstellingen.

Rechtsinstrumenten in de vorm van beschikkingen en verordeningen staan tot de beschikking van de ECB. Bij het bewerkstelligen van de uitvoering van de taken die hen zijn gegeven worden vooral beschikkingen gebruikt. Bij de vaststelling van de eerdergenoemde minimumreserves en het verrekenings- en betalingssysteem, worden verordeningen gebruikt. Met betrekking tot de bekendmakingseisen en de motiveringsplicht zijn de algemene regels van toepassing. Adviezen en aanbevelingen kunnen door de ECB worden uitgebracht.

4. Voorwaarden deelname aan eurogebied

Sommige lidstaten zijn (nog) niet toegetreden tot het eurogebied. De redenen hiervoor zijn dat deelname politiek onwenselijk is of omdat er niet aan de (economische) voorwaarden is voldaan. Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zijn uitzonderingen.

Mocht een staat een lidstaat van de Unie worden, dan is toetreding tot het eurogebied (dus) niet vanzelfsprekend. Een besluit van de Raad is hiertoe nodig en er moet aan de convergentiecriteria worden voldaan van art. 140(1) VWEU (en het Protocol betreffende de convergentiecriteria). Een hoge mate van duurzame toenadering van de economische situatie van de lidstaat ten opzichte van die van het eurogebied wordt met deze voorwaarden verzekerd.

Ook moet de betrokken lidstaat voldoen aan de institutionele eisen. Onafhankelijkheid van het ESCB (ECB en nationale centrale banken) wordt hierbij vereist. Dit moet ook door de lidstaat worden vastgelegd in de nationale wetgeving (art. 131 VWEU).

Lidstaten vallen onder een derogatie, indien er nog niet aan de bovengenoemde criteria is voldaan (art. 139(1) VWEU). In deze fase moet hun wisselkoersbeleid wel behandeld worden als een gemeenschappelijk belang. De Algemene Raad is als orgaan ingericht zodat de lidstaten onder derogatie toch betrokken zijn bij de ECB.

Tevens zijn lidstaten met derogatie gehouden om bij te dragen aan de doelstellingen van de Unie. Hier moeten zij hun economisch beleid aan aanpassen. Dit houdt een vrije mededinging en een open-markteconomie in (art. 120 VWEU).

Tevens moeten ze de Commissie en de Raad informeren over hun economische situatie en plannen hiertoe indienen. Dit zijn convergentieprogramma’s. Hoewel de lidstaten met derogatie geen sancties kunnen krijgen, gelden voor hen wel de regels van het multilaterale toezicht en de buitensporig-tekortprocedure (voor het grootste gedeelte).

Stampvragen

1. Wat is de EMU?

2. Wanneer is er sprake van een buitensporig tekort?

3. Wie houden continu toezicht op de economische ontwikkeling van elke lidstaat?

4. Mogen er beperkingen worden gesteld aan het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen? En mogen er in en uitvoerrechten worden toegepast?

5. Wie neemt een besluit als een staat een lidstaat van de Unie wil worden? En aan welke eisen moet worden voldaan?

6. Wat doet de ECB?

Wat houdt het sectorenbeleid en het flankerend beleid in? - Chapter 10

1. Inleiding

Er gelden bijzondere regels voor de transportsector en de landbouw. Zij vallen niet onder de bepalingen van de interne markt. Ook het Euratom Verdrag is een apart verdrag dat van toepassing is op de atoomenergie.

Het flankerend beleid houdt in dat de Unie op verwante terreinen aan de interne markt, zelf beleid voert.

2. Het landbouwbeleid

De landbouwtitel is erg belangrijk en neemt een bijzondere positie in in het Werkingsverdrag. Hiervoor zijn 3 redenen:

• Het is vanwege fysieke problemen niet mogelijk dat de landbouwsector net als alle andere sectoren van de markt functioneert. Zo kan niet ‘beslist’ worden dat de productie moet groeien en zijn er factoren die invloed uitoefenen, zonder dat ze te controleren zijn (bijv. klimaat).

• De productiviteit in deze sector is achtergebleven.

• De landouwsector is verweven met andere sectoren in de economie.

Landbouwtitel in het Werkingsverdrag

De landbouw valt onder de interne markt, op basis van art. 38 lid 1 en 2 VWEU. Tevens dient er een gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) te worden gevoerd (lid 4). Bijlage I noemt de producten die onder landbouw vallen. Ook de visserij valt onder het GLB.
De doelstellingen voor het GLB worden in art. 39 VWEU genoemd. Hierin staat dat de productiviteit verhogen, het inkomen van boeren garanderen en redelijke prijzen waarborgen voor de consumenten tot de doelstellingen behoort. Ook bestaat er het plattelandsbeleid.

De middelen om de doelstellingen te bereiken worden in art. 40 en 41 VWEU genoemd. Er zijn bijvoorbeeld interne marktordeningen mogelijk in verschillende vormen, van licht tot zwaar. Voorbeelden van deze ordeningen staan in art. 40(2) VWEU. Wel moet worden voldaan aan de eis van proportionaliteit en er mag niet worden gediscrimineerd. Om de marktordeningen te kunnen financieren, kan een Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) worden opgericht (lid 3).

Landbouwtitel in de praktijk

Het GLB is uitgewerkt in veel regelgeving; art. 43(2) VWEU geeft hiertoe de rechtsgrondslag. In Verordening 26 uit 1962 is bepaald dat art. 101-106 VWEU van toepassing zijn op het GLB. Regels die deel uitmaken van de nationale marktorganisatie en overeenkomsten die voor het bereiken van GLB-doelstellingen noodzakelijk zijn, zijn uitgezonderd van toepassing op art. 101 VWEU. Ook hier geldt dat staatssteun (alleen) moet worden aangemeld bij de Commissie (art. 108(1) en (3) VWEU).

Op grond van art. 43(2) VWEU zijn de interne marktorganisaties vastgesteld. Deze bestaan uit basisverordeningen, op grond waarvan gedelegeerde beschikkingen en verordeningen afgekondigd kunnen worden. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid in een raadplegingsprocedure over de basisverordeningen. Vaak streeft men echter naar unanimiteit. De Raad kan de bevoegdheid om nadere besluiten vast te stellen delegeren aan de Commissie of aan zichzelf.

Het doel van de interne marktverordeningen is het instellen van een interne markt voor een bepaald product. Zij regelen onder andere de toelating van de producten tot de lidstaten. Ook minimumprijzen worden gegarandeerd in het marktordeningsbeleid. Daarnaast is een beroep op art. 36 VWEU (bijna) uitgesloten, omdat in de verordeningen regelingen staan die uitzonderingen formuleren op het vrije verkeer van landbouwproducten.

Een stelsel van exportrestituties en invoerheffingen werd door de Unie opgericht, zodat de GLB beschermd kon worden tegen concurrentie uit derde landen. Financiering van dit beleid geschiedt door het EOGFL.

Het GLB kent ook het plattelands- of structuurbeleid, dat teruggevoerd kan worden op art. 39(2)(a) VWEU. Zo kan de structuur van de landbouw verbeterd worden. Ook bestaat er een Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB), dat uit dezelfde twee onderdelen bestaat als het GLB. Een doel van het GVB is het afstemmen van vraag en aanbod, o.a. door middel van prijsinterventies. Een ander doel is het reguleren van de visquota (art. 43(3) VWEU).

Europees gehalte van GLB

Er is sprake van een groot Europees gehalte van het GLB, omdat de landbouw behoort tot een van de kernpunten van de Unie. De interne markt vooronderstelt en eist zelfs een GLB. De Bosbeschermingszaken hebben ook bijgedragen aan het Europees gehalte, doordat hierin de gewone wetgevingsprocedure van toepassing werd verklaard op het GLB. De ondeelbaarheid en absolute voorrang van het GLB werd echter afgewezen.

Het GVB werd voor het eerst in het Werkingsverdrag genoemd en ook kreeg het een uitdrukkelijke plaats als exclusieve bevoegdheid van de Unie. Belangrijker is dat de gewone wetgevingsprocedure van toepassing werd op de instelling van de interne marktordening en de daarbij benodigde bepalingen voor het behalen van de doelstellingen.

Hierdoor heeft het Europees Parlement meer invloed. Wel blijven veel maatregelen onder de bevoegdheid van de Raad en de Commissie.

3. Vervoerbeleid

Het vrij verkeer van diensten is niet op de vervoersdiensten van toepassing, de andere vrijheden (en de mededingingsregels) wél. Er is sprake van veel overheidsbemoeienis in de vervoerssector, dit blijkt ook uit de bijbehorende artikelen (art. 90 VWEU e.v.). De standaardprocedure is de gewone wetgevingsprocedure. Zie ook art. 91(2) VWEU.

Gemeenschappelijk vervoersbeleid in de praktijk

Het Hof heeft de Raak veroordeeld wegens nalaten om te handelen na een art. 265 VWEU procedure. Hierdoor is harmonisatie doorgevoerd, onder andere op het gebied van de technische eisen en rust- en rijtijden voor vrachtwagens. Ook in de scheepvaart zijn de basiseisen geharmoniseerd.

Het gemeenschappelijk vervoerbeleid op het gebied van het spoorvervoer staat nog in de kinderschoenen. Wel heeft het beleid van trans-Europese netwerken, het gemeenschappelijk vervoerbeleid en spontane harmonisatie gezorgd voor grensoverschrijdende hogesnelheidslijnen.

Unieregelingen bepalen inmiddels in zijn geheel het vervoer door zee en lucht. Er zijn onderhandelingen gaande over zogenoemde Open Skies-verdragen, waardoor een Europese luchtvaartruimte zou ontstaan. Tarieven, boekingssystemen en de toewijzing van slots is inmiddels door het Hof erkend als exclusief externe bevoegdheid van de Unie.

Regels omtrent het uitfaseren van enkelwandige tankers en de bestrijding van verontreinigde schepen behoort tot het terrein van de zeescheepvaart. Ook zijn er regels voor de eisen die aan bemanning en schepen worden gesteld.

Europees gehalte van gemeenschappelijk vervoerbeleid

De landbouw sector en de vervoerssector zijn beiden nauw verbonden met de interne markt. Immers, een interne markt is niet mogelijk zonder een goed functionerende vervoerssector. Toch is het Europees gehalte van de vervoerssector lager, doordat de inhoud van de bepalingen minder welomschreven is. Zo zijn er bijvoorbeeld geen doelstellingen vastgesteld. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden in de politieke discussies omtrent dit onderwerp en het onvermogen om daardoor tot overeenstemming te komen. Door de jurisprudentie van het Hof is het Europese gehalte inmiddels vermeerderd. De Unie wordt hierbij exclusief bevoegd geacht met betrekking tot het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Sinds het Verdrag van Lissabon is er weinig veranderd. Wel is de Unie in plaats van de lidstaten gehouden om vorm te geven aan het gemeenschappelijk vervoerbeleid.

4. Atoomenergiebeleid

Het Euratom is een zelfstandige gemeenschap; afgegrensd van de verdragen. De Unie stimuleert op grond van het Euratom-Verdrag onderzoek op het gebied van kernenergie middels een Gemeenschappelijk onderzoekscentrum. Haar rol is dus beperkt. Omdat lidstaten graag zelf hun kernenergiebeleid willen voeren, zijn er maar weinig maatregelen getroffen die het raamwerkkarakter van het Euratom-Verdrag ophelderen.

Euratom zorgt ook voor toezicht op de veiligheid en de regelmatige toevoer van ertsen en splijtstoffen. Daarnaast is een interne markt voor kernenergie opgericht door Eurotom. Ook zijn er basisnormen door Euratom geformuleerd die de bevolking en werknemers beschermen tegen radioactieve straling.

Met betrekking tot de nucleaire veiligheid zijn de lidstaten en Euratom toegetreden tot het Verdrag. Tevens voert het Euratom-Verdrag een extern beleid, bijvoorbeeld in de vorm van de controle van de transport van radioactieve stoffen.

Europees gehalte atoomenergiebeleid

Lidstaten staan (dus) liever niet hun soevereiniteit af met betrekking tot kernenergie. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het Euratom-Verdrag losstaat van het Werkingsverdrag.

5. Flankerend beleid ten opzichte van het vrije personenverkeer

Er zijn twee grondslagen waarop het flankerend beleid voor het vrije personenverkeer op is berust. De eerste betreft de verhouding tussen a) mensen en b) criminaliteit en meningsverschillen tussen mensen. De tweede grondslag heeft te maken met de open grenzen van de Unie, waarbij een uniforme buitengrens gehanteerd wordt. Beide grondslagen vormen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (‘de ruimte’).

Deze ruimte kan opgedeeld worden in vier pijlers:

• Europees beleid met betrekking tot grenscontroles, immigratie en asiel (uniforme buitengrenzen) (I)

• Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken (II)

• Justitiële samenwerking i.v.m. grensoverschrijdende criminaliteit (strafzaken) (III)

• Politiële samenwerking (IV)

Geschiedenis van de ruimte

Lidstaten willen graag weten welke mensen met welke nationaliteiten zich op hun grondgebied bevinden. Het afstaan van deze bevoegdheid was daarom ook een gevoelig onderwerp binnen de toenmalige EEG. In een zogenoemde Uitvoeringsovereenkomst tussen vijf lidstaten (waaronder Nederland) vond samenwerking plaats op dit gebied, buiten de Unie om. De grenscontroles werden hierbij afgeschaft. Samen met het Schengen-akkoord en de toetredingsovereenkomsten werd dit alles het Schengen-acquis genoemd.

Omdat steeds meer lidstaten bij het Schengen-akkoord toetraden, werd het uiteindelijk toch behandeld binnen de Europese samenwerking. Nog steeds niet iedere lidstaat wilde echter meewerken, waardoor in een JBZ-pijler (justitie en binnenlandse zaken) binnen het EU-Verdrag de samenwerking werd vastgelegd. Problemen ontstonden hierbij wel qua doorzichtigheid. Ook de rechtsbescherming en de democratie leken in het gedrang te komen, mede omdat het Parlement weinig invloed had op de JBZ-pijler. Bovendien miste er een rechterlijke controle.

In het Verdrag van Amsterdam werd hier een einde aan gemaakt, doordat er een nieuwe verdeling plaatsvond over de verdragen. Uiteindelijk leidde dit tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Vervolgens werden er actieplannen opgesteld, waarin invulling werd gegeven aan de ruimte. In het Stockholm Programma werden vier prioriteiten gesteld:

• Bevordering van geïntegreerde samenleving

• Versterking van Europese justitiële ruimte

• Versterking politiële en rechtelijke samenwerking met betrekking tot strafzaken

• Opkomen voor rechten van de burger

In het Stockholm Programma stonden ook bepalingen over de toetreding tot het EVRM, zodat de rechten van de burger worden beschermd. Tevens hielden de prioriteiten in dat de nationale strafrechtelijke bepalingen moesten worden geharmoniseerd. Ook meer communicatie tussen opsporingslichamen van de lidstaten moest bewerkstelligd worden.

Een tweede voorbeeld van een samenwerking tussen lidstaten is het Verdrag van Prüm. Hierin wordt grensoverschrijdende samenwerking van politie en justitie beoogd. Zo kunnen lidstaten bijvoorbeeld gebruik maken van elkaars DNA-archief.

Met het Verdrag van Lissabon is inmiddels de gehele ruimte in het Werkingsverdrag ondergebracht. De genoemde onderwerpen zijn dus steeds meer Europees geworden.

Grenscontroles, immigratie en asiel (I)

Art. 77 VWEU is bij deze pijler van toepassing. Zo kunnen volgens lid 1 de binnengrenzen opgeheven worden. Het Protocol betreffende toepassing van bepaalde aspecten van art. 26 VWEU is hierbij wel van belang (blz. 206 wetbundel). Hierin is bepaald dat een ‘common travel area’ opgezet kan worden door Ierland en het Verenigd Koninkrijk, terwijl ze toch een buitengrens hanteren. Ondanks de bepalingen van art. 77 VWEU behoort dit dus toch tot de mogelijkheden.

Volgens art. 77(2) VWEU mogen maatregelen getroffen worden om de doelstellingen van lid 1 te kunnen bereiken.

Het eerdergenoemde Schengen-acquis is opgenomen in het Unierecht. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn hierbij echter niet aangesloten. Denemarken vormt ook een uitzondering. Daarom zijn er voor deze landen Protocollen ontwikkeld zodat zij toch wel of niet deel kunnen nemen (opt-in of opt-out).

Zij kunnen bijvoorbeeld gedwongen worden om niet deel te nemen aan een uitwerking van de Schengen-maatregel als ‘toepassing van deze maatregel [dit] onmogelijk maakt voor de andere lidstaten van de Unie’. De Raad moet hier met gekwalificeerde meerderheid over stemmen.

In art. 78 VWEU worden maatregelen genoemd met betrekking tot het asielbeleid. Het immigratiebeleid wordt behandeld in art. 79 VWEU. Asiel geldt voor het verblijf, ongeacht de duur en immigratie geldt voor verblijf van meer dan drie maanden.

Belangrijke regelingen omtrent deze onderwerpen zijn gevormd in het vluchtelingenverdrag van Genève. In Verordening 343/2003 zijn de criteria en instrumenten bepaald die vaststellen welke lidstaat een bepaald asielverzoek dient te behandelen. Inhoudelijk gezien bestaan er andere instrumenten.

De beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid dienen bij dit alles in acht te worden genomen (art. 80 VWEU). Dit omdat het ene land nu eenmaal door zijn locatie meer met immigranten te maken heeft dan het andere land.

Justitiële samenwerking - burgerlijke zaken (II)

Maatregelen op dit gebied kunnen op grond van art. 81 VWEU genomen worden. Wel is art. 81(2)(a) VWEU hierbij het uitgangspunt (wederzijdse erkenning). Tevens blijkt uit lid 2 dat er gestreefd wordt naar coördinatie tussen de lidstaten en dat er mogelijkheden zijn tot harmonisatie. De noodzaak om ruimte van recht te creëren blijkt uit art. 81(2)(e,f) VWEU. Deze mogelijkheid bestaat sinds de toevoeging van de woorden ‘met name’ in art. 81(2) VWEU sinds het Verdrag van Lissabon.

De rechtsgrondslag van art. 81(3) VWEU geldt voor de harmonisatie van het nationale familierecht. Hierbij geldt een ‘noodrem’-bepaling (speciale wetgevingsprocedure), waarbij bezwaar gemaakt kan worden door nationale parlementen. Dit is opmerkelijk, omdat de Raad hier normaal met eenparigheid van stemmen over beslist. De bezwaarprocedure lijkt daarom overbodig.

Justitiële samenwerking – strafzaken (III)

Net als bij de justitiële samenwerking inzake burgerlijke zaken, is het uitgangspunt de wederzijdse erkenning (art. 82(1) VWEU). De EU ondersteunt in principe alleen de samenwerking tussen de lidstaten inzake strafrechtelijke onderwerpen. Volgens art. 82(2) VWEU is minimumharmonisatie uitvoerbaar. Wederom geldt de noodremprocedure (lid 3).

In de tweede alinea van art. 83 VWEU worden gevallen van criminaliteit genoemd waarbij ook minimumharmonisatie mogelijk is. Met eenparigheid van stemmen (en na goedkeuring van het Europees Parlement), kan de Raad echter beslissen de lijst aan te vullen. Ook hier geldt de noodremprocedure (lid 3). In lid 2 staat een regel inzake het milieustrafrecht geformuleerd.

De samenwerking tussen de instanties van de lidstaten die belast zijn met vervolging, wordt bevorderd door het orgaan Eurojust. Op grond van Eurojust kan een Europees openbaar ministerie worden ingesteld bij strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden (art. 86 VWEU). Een Europees arrestatiebevel omvat een directe overleveringsprocedure.

Politiële samenwerking bij strafzaken (IV)

Wederom wordt met de betreffende bepalingen de samenwerking bevorderd. De grondslag hiervoor staat in art. 87(2) en (3) VWEU. Vooral de operationele inzet in andere lidstaten is een lastige kwestie in dit verband. Er geldt een bijzondere wetgevingsprocedure (art. 87(3) VWEU).

Europol is het belangrijkste orgaan bij de samenwerking. Vooral de politieactiviteiten van de lidstaten worden door Europol ondersteund. Bij de operationele samenwerking moet er alleen ingestemd en overlegd worden door de lidstaten (art. 88(3) VWEU). In art. 89 VWEU staat de verdragsrechtelijke basis voor grensoverschrijdende operationele samenwerking.

Europees gehalte van de ruimte

Hoewel de ruimte in het Werkingsverdrag is opgenomen, is de bijzondere wetgevingsprocedure nog steeds vereist bij gevoelige onderwerpen. Ook de noodremprocedure is in dit verband van belang. Wel is de rechtspraak en de prejudiciële procedure van het Hof onverminderd van toepassing, nu harmonisatie middels richtlijnen geschiedt. Wel geldt tot 1-12-2014 voor kaderbesluiten geen rechtstreekse werking en is er nog de verplichting tot conforme interpretatie.

Uit verschillende arresten van het Hof is gebleken dat het Hof het beginsel hanteert van wederzijds vertrouwen in elkaars strafrechtsystemen. Op deze manier wordt voorkomen dat iemand in verschillende lidstaten vervolgd wordt voor dezelfde feiten en wordt het vrije verkeer van personen bevorderd. Het Hof hanteert deze ne bis in idem regel ruim; ook vrijspraak wegens verjaring valt hieronder. Harmonisatie, met betrekking tot bijvoorbeeld verjaring, zou een oplossing kunnen bieden.

Doordat het Hof dus een grotere rol speelt, doorwerking meer mogelijk is en vereenvoudigde besluitvormingsprocedures worden toegepast, kan gesteld worden dat het Europees gehalte van de ruimte groter is geworden met het Verdrag van Lissabon.

6. Overig flankerend beleid van Unie

In vele andere titels kan het overige flankerende beleid aangetroffen worden (zie blz. 445-446 boek). De doelstellingen van art. 3 VEU hangen samen met dit beleid. In art. 3-6 VWEU staat aangegeven of de Unie de bevoegdheid heeft om op te treden. De Unie mag echter alleen aanvullen, ondersteunen of coördineren (art. 6 VWEU). Bovendien blijkt wel dat het Europees gehalte lager is doordat er geen (gedeelde) bevoegdheid bestaat.

Werkgelegenheid

Lidstaten zijn beperkt in hun mogelijkheden om cunjunctuurbeleid te voeren. De werkgelegenheid is sterk aan de conjunctuur verbonden.

Op basis van art. 3 VEU wordt een hoge mate van werkgelegenheid door de Unie gestimuleerd. De coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid wordt alleen bevorderd door de Unie (art. 5(2) en 145 VWEU). Tevens moet de Unie de bevoegdheden van de lidstaten eerbiedigen (art. 147(1) VWEU). Een integratiebepaling staat in lid 2 van art. 147 VWEU. Deze houdt in dat er rekening moet worden gehouden met het werkgelegenheidsbeleid als ander beleid wordt toegepast.

De Europese Raad ziet toe op de werkgelegenheid en neemt conclusies aan (art. 148(1) VWEU). Werkgelegenheidsrichtsnoeren worden door de Raad vastgesteld (d.m.v. de raadplegingsprocedure) aan de hand van de conclusies van de Europese Raad. Over hun werkgelegenheidsbeleid dienen de lidstaten verslag uit te brengen aan de Commissie en de Raad. Vervolgens kan de Raad op basis hiervan aanbevelingen doen aan de lidstaten en aan de Europese Raad verslag doen. De cyclus kan dan opnieuw plaatsvinden.

Stimuleringsmaatregelen kunnen op basis van art. 149 VWEU plaatsvinden.

Het juridisch gehalte is laag; vooral aanbevelingen en niet-bindende resoluties worden als instrumenten gebruikt. Bovendien is een aanbeveling van de Commissie de start van de procedure van art. 148(4) VWEU, waardoor art. 293 VWEU niet toegepast kan worden. Tevens hoeven lidstaten alleen ‘rekening te houden’ met de gestelde richtsnoeren door de Raad.

Sociale politiek

Titel X en het Europees Sociaal Fonds (ESF) bepalen het beleid met betrekking tot de sociale politiek. In art. 151 VWEU wordt hierbij verwezen naar het Gemeenschapshandvest en het Europees Sociaal Handvest. Wel moet er altijd ‘rekening worden gehouden met verscheidenheid van de nationale gebruiken’. De ondersteunende en aanvullende rol van de Unie zorgt ervoor dat de doelstellingen uit art. 151 VWEU worden bereikt (art. 153 VWEU). Hierbij is sprake van een gedeelde bevoegdheid (art. 4(2)(b) VWEU).

De mogelijkheden van art. 153(1) VWEU worden geoperationaliseerd in lid 2. Door middel van de raadplegingsprocedure of de gewone wetgevingsprocedure kunnen de Raad en het Europees Parlement in richtlijnen de minimumnormen vastleggen. Niet-bindende maatregelen mogen ook door de Raad worden genomen. De gewone wetgevingsprocedure is nooit van toepassing bij de sociale bescherming of de sociale zekerheid, waaruit de gevoeligheid van het onderwerp blijkt.

Art. 114 en 115 VWEU met betrekking tot de interne markt, zijn ook belangrijk voor het beleid inzake sociale bescherming.

Richtlijnen die zijn afgekondigd op grond van art. 153(2) VWEU kunnen uitgevoerd worden door de sociale partners. Zij kunnen (als zij hierom verzoeken) door de lidstaten hiermee worden belast. Wel moeten de lidstaten garanderen dat de implementatie correct verloopt.

Op grond van art. 156 VWEU kan de Commissie ondersteunend actief zijn. Art. 154 en 155 VWEU zijn van toepassing op de Europese sociale dialoog.

Een discriminatiebepaling is geformuleerd in art. 157 VWEU; gericht op ongelijke behandeling tussen mannen en vrouwen op de werkvloer. Dit is een onderdeel van het sociale beleid van de Unie. Overheidswerkgevers en particulieren werkgevers moeten zich aan de bepaling houden.

In de Gelijkebeloningsrichtlijn 75/117 wordt het beginsel van gelijke of gelijkwaardige arbeid uitgedragen. Er kan sprake zijn van discriminatie als er geen gelijkwaardigheid is, bijvoorbeeld wanneer vrouwen minder beloning krijgen voor hun werk. Een objectieve verklaring hiervoor kan dit echter rechtvaardigen. Een ‘beloning’ wil zeggen: ‘alle huidige of toekomstige voordelen in geld of in natura, mits deze (in)direct door de werkgever aan de werknemer uit hoofde van zijn dienstbetrekking worden betaald’. Hier vallen socialezekerheidsuitkeringen niet onder, uitkeringen uit bedrijfspensioenfondsen wel.

In art. 157 VWEU staat ook een algemeen gelijkebehandelingsbeginsel, dat door art. 157(3) VWEU (door de Raad en het Europees Parlement) in de praktijk wordt gebracht.

Richtlijn 2000/78 is tot stand gekomen op basis van art. 19 VWEU, waarin de algemene non-discriminatierechtsgrondslag staat. Verder wordt in art. 157(4) VWEU positieve discriminatie toegelaten. Art. 8 VWEU bevat een integratiebepaling, waarin wordt gesteld dat de Unie altijd rekening moet houden met gelijke behandeling van de geslachten.

Een ander onderdeel van het sociale beleid van de Unie is het Europees Sociaal Fonds (ESF). De doelstellingen van dit structuurfonds staan geformuleerd in art. 162 VWEU. In art. 164 VWEU staat de rechtsgrondslag voor de huidige ESF-Verordening. De Commissie is verantwoordelijk voor het fonds.

Onderwijs, beroepsopleiding, jeugd en sport

De Unie heeft bij dit beleid wederom een ondersteunende en coördinerende rol. Er is sprake van een harmonisatieverbod op grond van art. 166(4) en art. 165(4) VWEU. In 1999 is een Europese onderwijsruimte opgezet, waardoor o.a. het ECTS-systeem is ingevoerd voor studiepunten.

De vrij verkeers- en mededingingsbepalingen zijn van toepassing op de regels van de sportbonden. Hierdoor wordt eerlijkheid bij sportcompetities bevorderd.

Cultuur

De Unie mag de lidstaten aanvullen en ondersteunen bij hun cultuurbeleid op grond van art. 167(2) VWEU. Ook art. 6(2) VWEU is van belang voor het cultuurbeleid. Wel moeten de uitgangspunten van art. 168 VWEU worden nageleefd. Wederom geldt er een harmonisatieverbod.

De lidstaten bepalen vooral zelf hun cultuurbeleid. De Raad gebruikt soms resoluties of conclusies om invloed uit te oefenen, bijvoorbeeld omtrent boekenprijzen.

Volksgezondheid

Art. 3(1) VEU is mogelijk de aanleiding geweest voor deze titel over de volksgezondheid in het VWEU. Opnieuw vervult de Unie op dit terrein een ondersteunende en coördinerende rol. Een harmonisatieverbod geldt ook bij de volksgezondheid, wat reeds gebleken is uit de zaak Tabaksreclame. De integratiebepaling staat in de eerste zin van art. 168(1) VWEU.

Het beschermen van de volksgezondheid door de Unie volgt ook uit art. 114(3) VWEU (interne-marktharmonisatie). Ook het Euratom-Verdrag is hierbij van toepassing. Ten slotte zijn bepalingen met betrekking tot de volksgezondheid terug te vinden bij de vrij-verkeers- en mededingingsbepalingen.

Consumentenbescherming

Art. 169 VWEU is een uitwerking van art. 4(2)(f) VWEU. De Unie kan de consumenten beschermen door ondersteunend actief te worden of zelf op te treden (art. 114 VWEU en art. 169(3)(b) VWEU). De integratiebepaling staat in art. 12 VWEU. Bij vrij-verkeersbepalingen speelt de consumentenbescherming ook een rol.

Inzake de consumentenbescherming wordt ten eerste de veiligheid en gezondheid van consumenten beschermd. Dit is ontstaan door o.a. art. 114, 115 en 352 VWEU. De producten en met name de voedselveiligheid zijn hierbij in het geding. Ten tweede is er de bescherming van de economische belangen van de consument. Hierbij zijn consumenten-beschermingsrichtlijnen opgezet. Ten derde is de emancipatie en voorlichting van de consumenten een aspect van de consumentenbescherming. Vooral wetgeving omtrent etiketten is hierbij tot stand gekomen.

Trans-Europese netwerken

Het initiëren en ondersteunen door de Unie van Trans-Europese netwerken vindt plaats op grond van art. 4(2)(h) VWEU en titel XVI van het VWEU. Hierbij moet gedacht worden aan netwerken van vervoer, energie en telecommunicatie. Op basis van art. 171(1) VWEU worden richtsnoeren opgezet door de Unie en kan zij projecten initiëren van gemeenschappelijk belang. Hierbij wordt de gewone wetgevingsprocedure gebruikt. Vereist is wel dat de lidstaten de richtsnoeren en projecten van gemeenschappelijk belang goedkeuren die op hun grondgebied betrekking hebben.

Ondersteuning door de Unie kan ook plaatsvinden door middel van harmonisatie inzake de technische normen. Hierdoor kan de interoperabiliteit van netwerken verzekerd worden. Ten derde kan de Unie bijdragen door financiële steun te bieden. Wel heeft Verordening 2236/95 bepaald dat deze steun alleen in de beginfase mag plaatsvinden en niet meer dan 50% van de kosten mag zijn.

Industrie

In art. 3 VEU duidt het ‘groot concurrentievermogen’ op de coördinatie en ondersteuning van het industriebeleid. Ook in art. 6(b) VWEU is het industriebeleid terug te vinden.

Het eerste onderdeel van het industriebeleid wordt gevormd door industrie waar door moeilijkheden herstructurering moet plaatsvinden. De Unie ziet hierbij toe op de regulering van de staatssteun. De hoogtechnologische sectoren vormen het tweede onderdeel. Hierbij moet de concurrentie met de wereldmarkt worden aangegaan. Ten slotte wordt er beleid gevoerd met betrekking tot het midden- en kleinbedrijf (MKB).

Economische, sociale en territoriale samenhang

De basis voor dit beleid wordt gevormd door art. 3(3) VEU en art. 4(2)(c) VWEU. Omdat er steeds grotere welvaartsverschillen optreden binnen de Unie, is titel XVIII opgesteld om deze verschillen kleiner te maken. Om de doelstellingen van art. 174 VWEU te kunnen bereiken, vindt ten eerste coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten plaats.

Ten tweede draagt de Unie bij door structuurfondsen te verstrekken:

• Europees Sociaal Fonds (art. 162 VWEU)

• Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (art. 40(3) VWEU)

• Afdeling oriëntatie van het EOGFL (art. 40(3) VWEU)

• Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (art. 176 VWEU)

Andere manieren van financiering zijn de speciale fondsen, de Europese Investeringsbank kan bijdragen en in het verdrag staan andere financieringsinstrumenten.

Verordeningen hebben het primaire recht ingevuld. Zo zijn er algemene en specifieke bepalingen omtrent de structuurfondsen vastgelegd. Verordening 2012/2002 in combinatie met de derde alinea van art. 175 VWEU heeft tot de oprichting geleid van het solidariteitsfonds. Mochten lidstaten door een ramp getroffen worden, dan kan dit fonds hulp bieden. Wel moet hierbij de solidariteitsclausule in acht worden genomen van art. 222 VWEU.

Lidstaten waarvan het BNP lager is dan 90% van het gemiddelde van de Unielidstaten, kunnen gebruik maken van het Cohesiefonds. Dit fonds draagt bij aan milieuprojecten of projecten inzake trans-Europese netwerken. Zie ook art. 178 VWEU, waarin de uitvoeringsregelingen en besluitvormingsprocedures staan geformuleerd.

Onderzoek, technologische ontwikkeling en ruimte

De Unie heeft een gedeelde bevoegdheid bij dit beleid (art. 4(3) VWEU). Daarnaast is zij beperkt tot het ondersteunen en stimuleren van het gevoerde beleid door de lidstaten (art. 179(2) VWEU). In art. 180 VWEU zijn de activiteiten van de Unie verder uitgewerkt.

Op grond van de zogeheten kaderprogramma’s kan de Unie specifieke programma’s opstellen. Via de gewone wetgevingsprocedure komen de kaderprogramma’s tot stand; de specifieke programma’s vereisen een raadplegingsprocedure. Het ruimtevaartbeleid wordt geregeld in art. 189 VWEU.

Milieu

De Unie is gedeeld bevoegd inzake het milieubeleid. In art. 191(1) en (2) VWEU staan de doelstellingen van het gemeenschappelijk milieubeleid. Wel moet hierbij rekening worden gehouden met de voorwaarden van lid 3.

In art. 192(1) en (2) staat respectievelijk de basisrechtsgrondslag en de bijzondere rechtsgrondslag. Verder zijn art. 114 (interne-marktregelgeving) en 352 (milieuregelgeving) VWEU met betrekking tot het milieu van belang. De integratiebepaling staat in art. 11 VWEU.

Meestal is de gewone wetgevingsprocedure van toepassing op milieuregelgeving. In bepaalde gevallen geldt echter de raadplegingsprocedure (zie art. 192(2) VWEU). Wel moeten deze gevallen beperkt geïnterpreteerd worden. Ze vormen hierdoor een uitzondering.

Het algemeen-belangcomponent van secundaire regelgeving staat in art. 193 VWEU. Strengere maatregelen moeten echter wel overeenstemmen met de Verdragen.

Energie

De rechtsgrondslag voor het energiebeleid staat in art. 194(2) (gewone wetgevingsprocedure) en (3) (bijzondere wetgevingsprocedure) VWEU. Er bestond echter al veel liberalisatiewetgeving voordat art. 194 VWEU werd opgesteld. De Commissie gebruikt daarnaast de mededelingsbepalingen om (nationale) mededingingsverstoringen tegen te gaan.

Toerisme, civiele bescherming en administratieve samenwerking

Alle bepalingen omtrent dit beleid mogen geen harmonisatie inhouden.Op basis van art. 352 VWEU is een communautair actieprogramma opgesteld met betrekking tot de civiele bescherming. Met dit programma wordt de samenwerking tussen de lidstaten verbeterd bij rampenbestrijding.

De Commissie heeft aangegeven dat er een gezamenlijk beleid wordt gevoerd van het toekomstige toerismebeleid. Maatregelen zijn dus beperkt gebleven.

Overzeese gebiedsdelen

Er zijn twee modaliteiten bij de overzeese gebiedsdelen:

1. Status van het ultraperifeergebied (Art. 349 VWEU).

2. Status van het overzees gebiedsdeel (associatiebeleid van de Unie) (art. 198-204 VWEU)

De laatstgenoemde valt niet onder de werkingssfeer van de verdragen (alleen het vierde deel). Bijzondere regels bepalen of het ultraperifeer gebied valt onder de verdragen.

Voormalige koloniën en overzeese gebiedsdelen zijn vooral onderwerp van het associatiebeleid van de overzeese gebieden. Het vrije handelsverkeer tussen de lidstaten en de geassocieerde gebieden wordt bijvoorbeeld hierbij geregeld.

Besluitvorming vindt plaats door de Raad met eenparigheid van stemmen wanneer nadere regels worden vastgesteld op basis van art. 203 VWEU.

Maatregelen omtrent het ultraperifeerbeleid mogen geen afbreuk doen aan de samenhang en integriteit van de Unie (art. 349 VWEU).

Europees gehalte en toekomst flankerende beleid

Inzake milieubescherming en consumentenbescherming kan de Unie een eigen beleid ontwikkelen. Bij andere gebieden is slechts ondersteuning van het beleid van de lidstaten mogelijk. Tevens blijkt bijvoorbeeld uit wel/geen harmonisatieverboden hoe hoog het Europees gehalte is.

Er kan gesteld worden dat er eerder een rechtsgrondslag is voor een gedeelde bevoegdheid, als het beleidsterrein meer geassocieerd is met de interne markt. Is er echter meer algemeen belang en is het onderwerp weinig gerelateerd aan de interne markt, dan zijn er vaker minimumharmonisatieclausules.

Verder blijkt dat als de politieke gevoeligheid hoger is, eerder eenparigheid van stemmen is vereist in de Raad. Het Europees Parlement is dan ook minder betrokken en er zijn eerder harmonisatieverboden aanwezig.

Het milieubeleid is veranderd door de tijd heen. Eerst was er niet eens een rechtsgrondslag en werd art. 352 VWEU gebruikt, vervolgens was een raadplegingsprocedure nodig en nu is het soort van ‘ingeburgerd’, waardoor de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is. Ook op andere beleidsterreinen lijkt deze trend aanwezig te zijn.

Stampvragen

1. Wat is het flankerend beleid?

2. Wat is een GLB?

3. Wat doet de Euratom?

4. Welke vier pijlers kunnen worden opgedeeld bij de ruimte van veiligheid, vrijheid en recht?

5. Wanneer heeft de Unie een ondersteunende en coördinerende rol?

6. Kunnen consumenten beschermd worden door de Unie?

Wat is er geregeld omtrent het externe beleid van de Europese Unie? - Chapter 11

1. Inleiding

De Unie kan op grond van het EU-verdrag (I) en op grond van het Werkingsverdrag (II) extern optreden. Het eerstgenoemde (I) is het eerder besproken GBVB. Voor beide grondslagen gelden de beginselen van art. 21 VEU. Uit lid 3 blijkt dat de doelstellingen uit het artikel op coherente wijze nagestreefd moeten worden (op basis van het VWEU en het GBVB) en dat deze coherentie door de Commissie en de Raad (met bijstand van de Hoge Vertegenwoordiger) moet worden verzekerd. De belangen en doelstellingen die door de Europese Raad worden vastgesteld, moeten hierbij in acht worden genomen.

2. Externe beleid op grond van Werkingsverdrag

Vele zaken beperken zich niet tot de grenzen van de lidstaten (vervuiling, visserij, etc), waardoor een gemeenschappelijke benadering van deze zaken van belang is. De Unie moet echter wel bevoegd zijn om in te mogen grijpen (denk aan het attributiebeginsel). Er is sprake van een expliciete externe bevoegdheid voor de Unie als dit als rechtsgrondslag in het Werkingsverdrag geformuleerd staat. In art. 186, 191(4), 207, 209(2), 212, 217 en 219 VWEU staat deze rechtsgrondslag.

Op grond van de implied powers-doctrine van het Hof kan de Unie echter ook zonder expliciete externe bevoegdheid optreden (zie hoofdstuk IV). Bij een bevoegdheid voor de Unie om intern op te treden, omvat dit namelijk als het ware ook de bevoegdheid tot extern optreden. Zelfs wanneer de interne bevoegdheid niet is uitgeoefend, bestaat er toch een impliciete externe bevoegdheid.

Volgens het Hof is de Unie extern bevoegd als een dergelijke bevoegdheid noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van de Unie. Eigenlijk houdt dit dus in dat een interne bevoegdheid meteen een externe bevoegdheid inhoudt (ook wel in foro interno, in foro externo genoemd). Het Hof toetst echter wel de noodzakelijkheid, wat wel blijkt uit de Open Skies-zaken.

Exclusiviteit van de bevoegdheid van de Unie

Is de Unie exclusief bevoegd, dan worden de onderhandelingen verricht door de Commissie als vertegenwoordiger van de Unie. De lidstaten zijn hierbij niet aanwezig. Bij een niet-exclusieve bevoegdheid van de Unie zijn de lidstaten er wél bij aanwezig. Een beroep tot nietigverklaring door de Commissie is daarom alleen van nut als de Unie exclusief bevoegd is.

Het Werkingsverdrag bepaalt dat de Unie expliciet extern bevoegd is inzake het gemeenschappelijk handelsbeleid (art. 3(1) jo. 207 VWEU) en het visserijbeleid (art. 3(1)(d) VWEU). Bij de impliciete externe bevoegdheid en de overige gevallen geldt dat de Unie door middel van het uitputtend uitoefenen van haar expliciete externe bevoegdheden, de Unie exclusief bevoegd kan worden (het AETR-effect). In art. 3(2) VWEU vindt codificatie van deze regel (ongeveer) plaats.

De grenzen van het recht worden wel bereikt doordat een externe bevoegdheid exclusief kan zijn, als er een noodzaak bestaat om de doelstellingen van de Unie te bereiken. Daarom onderhandelt de Unie toch vaak met de lidstaten, terwijl ze een exclusieve externe bevoegdheid heeft. Deze gemengde overeenkomsten worden mixed agreements genoemd.

Procedurele overwegingen bij extern optreden van de Unie

Voor onderhandeling is vereist dat de onderhandelingspartner de Unie erkent. Hierbij bestaan voor de Unie geen problemen, doordat zij rechtspersoonlijkheid bezit (art. 47 VEU). Wel kunnen andere organisaties lidmaatschap van de Unie uitsluiten doordat een bepaald internationaal verdrag dit niet toelaat. Dit kan de Unie oplossen door de regels van het betreffende verdrag te implementeren. Zie ook hoofdstuk 3 inzake de internationale akkoorden.

Het Hof kan om advies worden gevraagd met betrekking tot de verenigbaarheid van de verdragen met een internationale overeenkomst (art. 218(11) VWEU). Oordeelt het Hof dat er sprake is van onverenigbaarheid, dan kan alleen nog op grond van een verdragsherziening (art. 48 VEU) het akkoord geaccepteerd worden.

3. Inhoud extern beleid op grond van Werkingsverdrag

Gemeenschappelijke handelspolitiek

Uit het voorgaande blijkt wel dat de Unie op veel gebieden actief internationaal kan optreden. Zo treedt de Unie op bij de gemeenschappelijke handelspolitiek, dat het externe component vormt van de interne markt (art. 206-207 VWEU). Deze bevoegdheid is exclusief en verregaand. Het is dus belangrijk om vast te kunnen stellen wat precies onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt. Samenvattend houdt het al het externe optreden van de Unie in, waarvan een regeling van het goederenverkeer met derde landen het zwaartepunt is.

Het dienstenverkeer dat op het goederenverkeer lijkt (alleen de dienst is grensoverschrijdend), valt volgens het Hof ook onder het gemeenschappelijk handelsbeleid. Is er sprake van dienstenverkeer dat ook persoonverkeer is, dan kan exclusiviteit enkel geclaimd worden op grond van het AETR-effect.

De Unie kan autonoom of conventioneel optreden bij het gemeenschappelijk handelsbeleid. Autonoom houdt de eenzijdige maatregelen in bij de internationale handel. Hierbij kan gedacht worden aan het gemeenschappelijk douanetarief. Ook de Antidumpingverordening is hier een voorbeeld van. Op grond hiervan kunnen aan producten afkomstig uit derde landen die goedkoper zijn dan normaal, heffingen worden opgelegd om dit te compenseren. Vereist is wel dat de dumping tot concurrentieverstoring heeft geleid.

Multilaterale en bilaterale handelsakkoorden zijn voorbeelden van de conventionele handelspolitiek. Ook samenwerkingsovereenkomsten zijn conventioneel. Hierin staan regelingen met betrekking tot samenwerking op economische of technisch gebied (art. 207 jo. 352 VWEU).

Associatiebeleid, ontwikkelingsbeleid en humanitair beleid

Op basis van art. 217 VWEU kunnen akkoorden gesloten worden waarbij een associatie wordt ingesteld. Associatie is minder vergaand dan een lidmaatschap; zodat bepaalde landen toch banden met de EU kunnen onderhouden, zonder te hoeven toetreden. Vaak worden verplichtingen en rechten onderling vastgesteld betreffende de vrije handel tussen de associatiepartner en de Unie. De Europese Economische Ruimte (EER) illustreert een vorm van associatiebeleid.

Associatieovereenkomsten worden vaak opgesteld om een land voor te bereiden op lidmaatschap. Dit worden ook wel Wachtkamerakkoorden genoemd. Ten tweede wordt de stimulering van het ontwikkelingsbeleid als reden genoemd om associatieovereenkomsten te sluiten. De rechtsgrondslag hiervoor staat in art. 207, art. 208 jo. 209 en art. 212 VWEU. Het Hof heeft in dit verband gesteld dat ook ontwikkelingsbeleid kan vallen onder de moderne handelspolitiek. Hoewel dit aanzet geeft tot toepassing van de exclusieve bevoegdheid op grond van art. 207 VWEU, wordt in de praktijk toch vaak een gemengd akkoord gesloten in verband met financiële redenen. Art. 212 VWEU is duidelijk afgebakend van het ontwikkelingsbeleid. Het ontwikkelingsbeleid heeft voorrang boven het samenwerkingsbeleid.

De basis voor het humanitaire beleid staat in art. 214 VWEU. Het heeft alles te maken met de lidstaten en de Unie die hulp bieden aan derde landen. De solidariteitsclausule staat in art. 222 VWEU, maar heeft eigenlijk niets met het externe beleid van de Unie van doen.

4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)

Art. 21 e.v. VEU bepaalt in eerste instantie het GBVB. Het beleid steunt op een politiekhiërarchische structuur. De Europese Raad staat in deze structuur aan de top. Vervolgens volgt de Raad (op instructies van de Europese Raad) die assistentie krijgt van de Commissie, de Hoge Vertegenwoordiger en het voorzitterschap. Een adviserende functie komt toe aan het Europees Parlement. Ook wordt zij over ontwikkelingen geïnformeerd (art. 36 VEU). De rol van het Hof is nihil. Zij kan alleen indirect uitspraken over het GBVB doen, indien er strijd is met het VWEU. Doordat er geen wetgevingshandelingen mogelijk zijn in het GBVB, is het Hof bijna niet nodig (art. 24(1) VEU).

Richtsnoeren en beginselen van het GBVB worden door de Europese Raad vastgesteld als instrumenten van het GBVB (art. 26(1) VEU). In de praktijk gebruikt de Europese Raad echter verklaringen, conclusies en gemeenschappelijke strategieën. Voor de Oekraïne, Rusland en het Middellandse Zeegebied zijn al gemeenschappelijke strategieën opgesteld. In deze strategieën worden doelstellingen geformuleerd en de manieren waarop deze doelstellingen bereikt kunnen worden. In gemeenschappelijke optredens (vastgesteld door de Raad) worden deze uitgangspunten in de praktijk gebracht (art. 28(1) VEU). De gemeenschappelijke optredens leiden tot bindendheid voor de lidstaten en in sommige gevallen zelfs tot implementatie met betrekking tot nationaal optreden of nationaal beleid (lid 2 en 5).

De gemeenschappelijke standpunten (ook vastgesteld door de Raad) van art. 29 VEU zijn minder operationeel dan de gemeenschappelijk optredens, maar eerder declaratoir. Ook zijn de lidstaten minder aan de gemeenschappelijke standpunten gebonden.

Art. 215 VWEU kan als instrument gebruikt worden voor het sanctioneren van derde landen n.a.v. een gemeenschappelijk optreden of standpunt. Dit heeft een meer bindend karakter dan de bepalingen uit het VEU. Zo mag op grond van deze bepaling bijvoorbeeld geen handel verricht worden met Zimbabwe ten aanzien van middelen die tot onderdrukking leiden.

Ten slotte kunnen internationale akkoorden als instrument ingezet worden (art. 37 VEU). Een voorbeeld hiervan is het akkoord met Macedonië over een politiemissie van de EU.

Het institutioneel kader van het GBVB is anders, doordat een Hoge Vertegenwoordiger het dagelijks buitenlands beleid behandelt (art. 18 jo. 27 VEU). Bovendien heeft de Raad een politiek en veiligheidscomité tot haar beschikking (art. 38 VEU).

Mede door de terroristische aanval op het WTC, is het GBVB gericht op veiligheid binnen de Unie. Dit beleid is geformuleerd in art. 42 en 43 VEU. In lid 2 van art. 42 VEU staat de operationele kant van de veiligheid en defensie binnen de Unie.

Er is een snelle interventiemacht opgericht, waardoor militaire acties door de Unie daadwerkelijk tot uitvoering kunnen worden gebracht. De clausule van art. 42(7) VEU zorgt ervoor dat lidstaten verplicht zijn elkaar te steunen als een lidstaat wordt aangevallen.

5. Uitbreiding van EU

Het beleid tot het uitbreiden van de EU is op te delen in twee componenten: het interne component en het externe component. Het interne component houdt het overgangsregime in, het externe omvat het onderhandelen met kandidaat-lidstaten.

De inhoud van de onderhandelingen met betrekking tot de uitbreiding van de Unie houdt ten eerste in dat aan de ingangsvereisten wordt voldaan. Staten die de eisen van de rechtsstaat naleven, kunnen verzoeken tot toetreding (art. 49 jo. 6(1) VEU). De Kopenhagen-criteria (opgesteld door de Europese Raad) vullen deze eisen aan en concretiseren ze. De Kopenhagen-criteria zijn:

• De markteconomie van de staat functioneert en kan deel uitmaken van de interne markt die is gebaseerd op concurrentie en marktwerking

• De democratie van de staat wordt gegarandeerd door stabiele instellingen

• In de staat heerst respect voor de mensenrechten, de rechten van minderheden en voor de rechtsstaat

• De staat beschikt over de mogelijkheden om aan de verplichtingen van het lidmaatschap te voldoen (ook deelname aan de EMU)

Vooral het laatste criterium staat centraal tijdens het onderhandelen. Het houdt eigenlijk in dat de betreffende staat de stand van het Unierecht kan overnemen (het acquis communautaire). De stand van de Unie is het gehele Unierecht, inclusief het secundaire Unierecht, de rechtspraak, etc. Het verandert dus constant. Onderhandelingen gaan daarom vooral over de overgangsregels die leiden tot de overname van de acquis communautaire.

De toetredingsakte is erg lang. Het belangrijkste onderdeel bestaat uit de vrijwaringsclausules voor de nieuwe lidstaat, die drie soorten omvat:

1. De Commissie kan (op verzoek van lidstaten, oud of nieuw) maatregelen treffen als er economische moeilijkheden zijn

2. (Alleen) de Commissie kan passende maatregelen nemen als de toepassing onjuist of onvolledig is van de interne-marktacquis

3. (Alleen) de Commissie kan toezien op het naleven van het acquis dat betrekking heeft op de samenwerking van straf- en burgerlijke zaken (de eerder besproken ‘ruimte’)

De toetredingsakte bevat ook overgangsregels (waardoor het acquis niet meteen helemaal toegepast wordt in de nieuwe lidstaten) en regels die door de oude lidstaten ingesteld kunnen worden, waardoor gedeeltes van het acquis voor de nieuwe lidstaten buiten toepassing worden gelaten.

Verder staan er algemene afwijkingen, nauwkeurig omschreven afwijkingen van de algemene norm en tijdelijke regels in de toetredingsakte. Al deze overgangsbepalingen zorgen voor onduidelijkheid en veel jurisprudentie.

Stampvragen

1. Wanneer is sprake van een expliciete externe bevoegdheid voor de Unie?

2. Wat is autonoom optreden?

3. Wat is conventioneel optreden?

4. Wat zijn associatieovereenkomsten?

5. Wat is het interne component betreft het beleid tot het uitbreiden van de EU?

6. Wat is het externe component betreft het beleid tot het uitbreiden van de EU?

7. Wat zijn de Kopenhagencriteria?

Hoe geschiedt de ontwikkeling van de Europese integratie? - Chapter 12

1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een overzicht van de geschiedenis van de ontwikkeling van de Europese integratie. Vooral het feit dat nationale staten zich openstelden voor een nieuwe rechtsorde van buitenaf (Unierecht) heeft veel invloed gehad.

De hoofdlijnen zullen in dit hoofdstuk worden geschetst, waarbij een chronologische volgorde achterwege wordt gelaten (zie voor overzicht hiervan blz. 501-503 boek). Dit omdat het tempo waarin onderdelen zich hebben ontwikkeld sterk uiteen loopt.

Na de twee wereldoorlogen werd het economische herstel van Europa gesteund door het Marshall Plan van de Verenigde Staten. Vooral het herstel van Duitland was van groot belang voor de integratie. Ook de samenwerking tussen bepaalde staten (Duitsland en Frankrijk bijvoorbeeld) was belangrijk, om te voorkomen dat (opnieuw) negatieve gevoelens zouden ontstaan.

De solidariteit ten opzichte van elkaar als staten van Europa werd als een doelstelling op lange termijn gezien, omdat duidelijk was dat dit op korte termijn niet mogelijk was. Een eerste stap was het onderbrengen van de productie van kolen en staal in Frankrijk en Duitsland in een gemeenschappelijke Hoge Autoriteit. Andere Europese landen konden hiertoe toetreden.

Economische, juridische en politieke integratie omvat de hoofdlijnen van de Europese integratie. Zij staan niet los van elkaar, maar vullen elkaar aan.

2. Economische integratie

In 1951 sloten Nederland, België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk en Italië zich aan bij de EGKS (Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal). Hiermee vond economische integratie plaats, door een gemeenschappelijke markt te creëren. Zo mochten de lidstaten geen in- en uitvoerrechten, heffingen, invoerbeperkingen, etc. jegens elkaar toepassen. Ook staatssteun werd gereguleerd en discriminerende maatregelen verboden. De Benelux (douane-unie) was eigenlijk de aanleiding tot de EGKS.

De EGKS leidde uiteindelijk tot meer handel tussen de lidstaten. Toch lukte een gezamenlijke politie en defensie helaas niet. Wel wilden de lidstaten de economische integratie uitbreiden. Dit leidde tot de Resolutie van Messina, waarin trapsgewijs een Europese interne markt werd beoogd.

In 1958 trad de EEG en de Euratom in werking. De Euratom was eigenlijk hetzelfde als de EGKS, maar dan voor atoomenergie. Het EEG-Verdrag was breder opgezet, waarin nauwere betrekkingen als doelstelling werd geformuleerd. Ook het economische verkeer zou steeds minder belemmerd moeten worden tussen de lidstaten door middel van o.a. vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal, mededingingsregels, gemeenschappelijke handelspolitiek, etc. Het Hof heeft veel invloed gehad in de doorvoering van deze bepalingen. De wisselkoersen bleven echter voor beperkingen zorgen.

Een economische crisis zorgde voor de mislukking van een EMU in de jaren zeventig. De EG zorgde in eerste instantie alleen voor een internationaal wisselkoersbeleid, maar niet tot een EMU. Uiteindelijk werd het Europese Monetair Stelsel (EMS) opgezet, waarin een eigen wisselkoersmechanisme werd gebruikt.

Een verdubbeling van het aantal lidstaten vond plaats tussen 1973 en 1986, vooral omdat de economische voordelen begonnen op te wegen tegen het verlies van een deel van de soevereiniteit.

Om de interne markt daadwerkelijk te voltooien, werd door de Europese Commissie een Witboek opgesteld, waarin concrete maatregelen stonden om een interne markt te creëren.

In 1986 werd als interne markt geformuleerd: ‘een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal gewaarborgd is’ (nu art. 26(2) VWEU). Ten eerste werden de mogelijkheden tot harmonisatie vergroot. Daarnaast werd de Gemeenschap de bevoegdheid gegeven om harmonisatiemaatregelen te treffen ten aanzien van de interne markt.

In het Delors Rapport werden drie fasen opgesteld waarin een EMU bewerkstelligd kon worden, uiteindelijk leidend tot een gezamenlijke munteenheid, een Europese Centrale Bank (ECB) en een Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Dit had vooral tot gevolg dat lidstaten bevoegdheden moesten overdragen op economisch en monetair terrein. Niet alle lidstaten gingen hierin mee.

Op 1 januari 2002 werd de euro geïntroduceerd. Toch was de EMU hiermee niet voltooid. Nationaal economisch beleid was en is nog steeds mogelijk. Tevens zijn ook handelsbelemmeringen nog niet volledig verdwenen, omdat lidstaten ook op dit gebied nog wetgevingsbevoegdheden hebben in eigen land.

Uiteindelijk zullen lidstaten een samenwerking moeten willen realiseren, die zeer vergaand is. Doordat er echter momenteel problemen zijn met overheidstekorten in bijvoorbeeld Griekenland en door de economische crisis, lijkt dit pas op lange termijn een realistisch doel te zijn.

3. Juridische integratie

Er is met de verdragen (n.a.v. het EEG-Verdrag) een nieuwe rechtsorde ontstaan. Hierdoor hebben de lidstaten de integratie naar een hoger niveau getild. Er is een rechtsorde ontstaan met eigen rechtspersoonlijkheid, een eigen rechtsbeschermingsysteem en eigen bestuursorganen (zie zaken Costa/ENEL en Van Gend & Loos).

Het Werkingsverdrag leidt niet alleen tot verplichtingen voor de lidstaten, maar ook tot bevoegdheden die de instellingen uitoefenen namens de lidstaten. Het Unierecht heeft bovendien voorrang op nationale bepalingen.

Er is een onderscheid gekomen in de bevoegdheden van de Unie door het Verdrag van Lissabon. De Unie kan exclusief bevoegd zijn, gedeeld bevoegd zijn of optreden in de zin van ondersteuning, coördinatie of aanvulling. Omdat in art. 2-6 VWEU erg globaal wordt gesproken over de bevoegdheden van de Unie, wordt bij de verschillende beleidsterreinen ook concreet vermeld wat de bevoegdheid specifiek inhoudt.

Lidstaten moeten altijd handelen overeenkomstig het Unierecht. Ook mogen ze niet optreden in strijd met de verplichtingen die ze zijn opgedragen door de Unie. Deze verplichtingen bestaan ook uit het in overeenstemming handelen met de doelstellingen die gesteld zijn in het VEU en VWEU. Dit kan direct (verordeningen) of indirect (richtlijnen) plaatsvinden.

Op twee manieren wordt dus het nationale recht aangepast aan het Unierecht. Lidstaten moeten bepalingen die met het Unierecht in strijd zijn buiten toepassing laten (negatieve integratie) en ze moeten de regels doorvoeren die door de Unie worden vastgesteld (positieve integratie). Dit laatste kan tot gevolg hebben dat strijdige bepalingen niet meer van toepassing zijn of dat aanpassing van de nationale wet moet plaatsvinden. De Europese integratie wordt gedragen door de negatieve en positieve integratie.

De lidstaten hebben steeds meer soevereiniteit afgestaan door de tijd heen op nieuwe beleidsterreinen. Een voorbeeld hiervan is de volksgezondheid. Dit heeft nieuwe bevoegdheden voor de Unie opgeleverd.

De positieve integratie van de juridische integratie is voor een groot deel gevormd door sectoroverstijgende rechtsgrondslagen in het primaire recht. Zo kan art. 352 VWEU de bevoegdheid geven om te handelen conform de doelstellingen van de Unie als deze bevoegdheid elders in de Verdragen ontbreekt. Met betrekking tot de interne markt is art. 114 VWEU van belang voor de Unie om maatregelen te treffen. Art. 352 (niet art. 114) VWEU is een subsidiaire rechtsgrondslag, omdat deze alleen gebruikt mag worden als in het Werkingsverdrag een rechtsgrondslag ontbreekt. Er zijn veel richtlijnen ontstaan aan de hand van de sectoroverschrijdende bepalingen om de economische integratie te stimuleren. Dit terwijl de bevoegdheid hiervoor dus eigenlijk niet bestaat.

Er heeft een verandering plaatsgevonden in de zin dat de Raad eerste met eenparigheid en later met gekwalificeerde meerderheid moest stemmen op Unieniveau. Ook later is deze trend van meerderheidsbeslissingen doorgezet, omdat de eis van unanimiteit zorgde voor vertraging van de integratie. Inmiddels is de huidige harmonisatie van de interne markt op de nieuwe vorm van stemming gebaseerd.

Lidstaten hebben een onafhankelijk rechtsbeschermingsysteem op Europees niveau, waardoor bindende uitspraken mogelijk zijn over de uitleg en het toepassen van het Unierecht.

Het Hof heeft duidelijk uitleg gegeven over de grenzen en de inhoud van het primaire Unierecht en de verplichtingen die hieruit ontstaan zijn voor de lidstaten (denk aan Keck, Cassis, etc.). De rechtsbeginselen zijn in dit verband ook van belang geweest. Vooral de precieze invulling van de rechtstreekse werking heeft bijgedragen aan de rechtsorde.

Het Hof heeft duidelijk gemaakt geen wetgever te zijn. Zij legt uit op de manier waarop het Unierecht bedoeld is. Toch is haar invloed groot en zijn verdragswijzigingen aan de hand van uitspraken van het Hof doorgevoerd.

Inmiddels lijken het Gerecht en het Hof voor nieuwe tradities te hebben gezorgd, doordat de uitspraken in dezelfde lijn blijven en doordat verwezen wordt naar eigen rechtspraak.

Het juist interpreteren van het Unierecht is vooral ontwikkeld door de prejudiciële procedure. Op deze manier wordt het Unierecht in iedere lidstaat gelijk toegepast.

De nationale rechtsordes zijn sterk beïnvloed door de positieve en negatieve integratie. Toch zijn nationale tradities niet meteen verdwenen, zij hebben ook bijgedragen aan de vorming van het Unierecht. Het secundaire Unierecht is zelfs deels gebaseerd op nationaal recht.

Beleidsterreinen die veel gemeen hebben met terreinen waarop integratie is toegepast, worden ook beïnvloedt door deze integratie. Hiervoor is dan geen rechtsgrondslag te vinden, terwijl het Unierecht toch invloed uitoefent. Een voorbeeld hiervan is Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Het subsidiariteitsbeginsel, het attributiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel vormen de relatie tussen de lidstaten en de Unie. Sommige beleidsterreinen geven de Unie exclusieve bevoegdheden, bij andere hebben lidstaten zelf de wetgevingsbevoegdheid. Het scheiden van de twee is moeilijk.

Het constitutioneel fundament van de Europese integratie wordt gevormd door de verdragen. Door de tijd heen is dit steeds meer versterkt.

Daarnaast moet het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie als primair recht nageleefd worden (art. 6 VEU). Ook het EVRM maakt deel uit van het Unierecht.

4. Politieke integratie

Op steeds meer beleidsterreinen wilden de lidstaten gezamenlijk tot beslissingen komen. Hierdoor werd de politieke wil beheerst door eensgezindheid tussen de lidstaten. De overgang naar meerderheidsbeslissingen van de Raad heeft hier ook aan bijgedragen. Niet alle lidstaten gingen meteen mee in dit verlies van invloed.

De Commissie als tweede instelling zag toe op het gemeenschapsrecht en haar toepassing. Alleen het algemeen belang moest behartigd worden door de Commissie. Omdat zij het recht van initiatief had op veel gebieden, was het bereiken van doelstellingen van de Unie al snel een taak van de Commissie. De Commissie vormde en vormt het tegengewicht van de Raad.

De Vergadering (voorloper Europees Parlement) was in het begin vooral adviserend. Toen in 1979 verkiezingen leidden tot de vorming van het Europees Parlement, werd haar rol groter. Door de samenwerkingsprocedure mocht het Parlement ook amendementen indienen van wetsvoorstellen. Sinds de medebeslissingsprocedure (nu: gewone wetgevingsprocedure) is het Parlement zelfs een quasiwetgevingsorgaan. Het Parlement is de daadwerkelijke vertegenwoordiger van de burgers van de Unie.

Ook is het Europees Parlement van invloed geweest op de institutionele balans tussen de instellingen. Het Parlement wordt steeds mondiger en maakt steeds meer gebruik van haar bevoegdheden, waardoor haar rol groter wordt.

De Raad blijft ondanks dit toch het centrale besluitvormingsorgaan. Ook de Europese Raad is van grote invloed, vooral op de integratie. In het Verdrag van Lissabon is de invloed van de Europese Raad zelfs groter geworden. Echter, geconstateerd kan worden dat de rol van de Raad op het gebied van het Europese toezicht op het economisch beleid van de lidstaten door recente wetgeving minder is geworden.

In principe is de politieke integratie wel minder dan de economische, omdat in de economische situatie de versoepeling in besluitvorming tot snelle integratie heeft geleid. Een Europese Politieke Unie met het EGKS als voorbeeld is mislukt. Wel werd in 1952 het Verdrag ondertekend ter oprichting van de Europese Defensiegemeenschap (EDG). Dit Verdrag beoogde een gemeenschappelijke defensie op te bouwen, met een gezamenlijk leger. Tevens werd samengewerkt met de NAVO en was er een verbod op discriminatie tegen een andere lidstaat. Er was echter veel kritiek op de EDG, omdat er geen voorzieningen waren en een duidelijke democratische structuur miste voor het Europees defensiebeleid. Daarom werd de EPG (Europese Politieke Gemeenschap) ook opgericht, wat samen met de EDG tot juridische eenheid zou moeten leiden. Helaas werden zowel het EDG als het EPG verworpen in 1954.

Hoewel het Messina proces in de dertig jaren hierna meehielp naar politieke integratie, was de politieke eenwording nog geen feit. Pogingen om samen te werken ten aanzien van het buitenlandse beleid werden wel gedaan, maar toch afgekeurd.

De Europese politieke samenwerking (1970) wilde uiteindelijk beogen om samen te werken inzake de buitenlandse politiek. Vergaande verplichtingen hield dit echter niet in, alles bleef vrijwillig. Pas door de GBVB in 1992 kwam er echte verandering in de politieke integratie.

De juridische en de economische integratie zijn steeds meer gegroeid. Individuele lidstaten verloren bevoegdheden, de Unie verkreeg steeds meer. Hierdoor kwam er wel kritiek op een tekort aan democratie. Mede door de rol van de nationale parlementen te versterken, is met het Verdrag van Lissabon hier deels een einde aan gekomen.

Uiteindelijk heeft de discussie over het hoe en wat van de politieke integratie geen belemmeringen gevormd voor de economische integratie. Hoewel een Europese Grondwet niet is gelukt, omvat het Verdrag van Lissabon eigenlijk bijna hetzelfde.

Europese integratie lijkt een prachtig doel, maar de vraag is of de EU-burgers dit ook zo zien. Onder andere uit het negatieve referendum in Nederland inzake de Europese Grondwet blijkt wel dat politieke integratie binnen de EU momenteel geen steun vindt. We moeten afwachten of het Verdrag van Lissabon hier verandering in kan brengen.

Stampvragen

1. In welk jaartal en welke landen sloten zich aan bij de EGKS?

2. Wat is de EGKS?

3. Wat is de EEG?

4. Waar had de Eurotam betrekking op?

5. Welke beginselen vormden de relatie tussen de lidstaten en de Unie?