Ministeriële homogeniteit van Van Rossem en Van der Woude - Artikel

Artikel 45 van de Grondwet handelt over de ministerraad, en artikel 46 over de staatssecretaris. Deze twee grondwettelijke bepalingen veronderstellen dat het de ministers zijn die besluiten maken aangaande gewichtige regeringszaken en dat de Koning en de staatssecretaris formeel gezien aan de zijlijn staan. Echter nemen staatssecretarissen tegenwoordig op steeds meer belangrijke dossiers besluiten en leggen zij tegenover de Staten-Generaal politieke verantwoording af. Dit kan dankzij de interne ondergeschiktheid van de staatssecretaris aan de minister (artikel 47 en artikel 46 lid 2 Gw).

Voor de buitenwereld lijken de minister en staatssecretaris min of meer gelijkwaardige bewindspersonen die los van elkaar staan. Van belang voor hun onderlinge relatie lijken soms niet regels van staatsrecht, maar de de politiek. Wanneer de interne verantwoordingsverhoudingen verzwakken en welbeschouwd alleen de externe dimensie van het staatssecretarisschap overblijft, komt hetgeen bepaald is in artikel 45 Gw in gevaar.

In 1948 is de staatssecretaris via een wijziging van de Grondwet onderdeel geworden van het Nederlandse staatsrecht vanwege zorgen aangaande ministeriële homogeniteit: men vreesde voor de eenheid van het regeringsbeleid als gevolg van overbelasting en de daaropvolgende splitsing van ministeries. Zo hoefden de departementen niet verder “versnipperd” te raken. Alleen met politieke verantwoordelijkheid bleek deze voorziening in de verlichting van de ministeriele taken te kunnen voorzien. De staatssecretaris zou daarom extern een minister zijn, maar intern was er sprake van een onder-minister (artikel 46 lid 2 Gw). Staatssecretaris kan in de plaats van een minister als minister optreden, waar nodig op diens aanwijzingen. Dankzij deze constructie krijgt de staatssecretaris politieke verantwoordelijkheid zonder dat de minister van verantwoordelijkheid wordt bevrijd. In 1948 kwamen tegen deze constructie enkele bezwaren naar boven, onder anderen de volgende:

• De staatssecretaris was geen onderdeel van de ministerraad – hoe kon hij dan invloed uitoefenen op de inhoud van zijn politieke verantwoordelijkheid? Het antwoord van minister-president Drees was dat een staatssecretaris verantwoordelijkheid draagt voor een begrensd gebied. Waar nodig kon de staatssecretaris uitgenodigd worden de raad bij te wonen. Daarnaast werd uitgegaan van een goede verstandhouding tussen minister en staatssecretaris.

Inmiddels is het takenpakket van de staatssecretaris vaak alleen nog formeel begrensd. De omvang van taken is groot, vergelijkbaar met een minister. En de toevoeging van een staatssecretaris aan een minister is inmiddels verre van uitzondering (sinds de jaren zestig zijn zij langzaam onderdeel van de kabinetsformatie geworden). Vaak staatssecretarissen geen partijgenoten meer van de minister die zij dienen (vanaf de jaren zeventig werden steeds vaker staatssecretarissen van een coalitiepartner aan een minister gekoppeld). Dit verklaart ten dele waarom de interne hiërarchie tussen minister en staatssecretaris uit de Grondwet niet langer overeenkomt met de praktijksituatie.

Het enige restant dat de lagere rang van de staatssecretaris in de praktijk nog echt zichtbaar maakt, is het (vrij rituele) aanbieden van ontslag na het aftreden van zijn of haar minister. Slechts in enkele gevallen wordt dit geëffectueerd.

Het beeld dat we zien bij Kabinet Rutte II bevestigt dit alles: Rutte werd naar de Tweede Kamer geroepen om te debatteren over het aftreden van staatssecretaris Mansveld, niet minister Schultz. Naar aanleiding van het vertrek van Mansveld, werd gesproken over de verdeling van taken tussen de Minister en Staatssecretaris van I&M. Het takenpakket van de Staatssecretaris zou te zwaar zijn, misschien wel zwaarder dan dat van de minister. Het is moeilijk te bepalen welke taken behoren tot de kern van het regeringsbeleid en wat indicatoren zijn om een taak als zwaar te kunnen aanmerken. Hierbij dreigt subjectiviteit om de hoek te komen kijken. Daarom is gekeken naar de taken die de regering zelf in het regeerakkoord en de regeringsverklaring heeft vermeld. Op basis daarvan is uitgezocht welke beleidsdoelstellingen tot de primaire taakstelling van een of meer minister(s) behoren en welke tot de taakstelling van een of meer staatssecretaris(sen).

• 302 beleidsvoornemens werden geformuleerd op basis van het regeerakkoord.

• 207 (69%) hiervan bevinden zich in het takenpakket van een minister en 113 (37%) hiervan bevinden zich in het takenpakket van een staatssecretaris. Sommigen tot beiden, hierdoor komen we niet tot het getal 302.

• Ministers lijkt dus een veel zwaarder deel van uitvoering van het regeerakkoord ten dele te komen. Echter telt het huidige kabinet 13 ministers en slechts 7 staatssecretarissen. Als je het geheel relateert aan deze aantallen, heeft een minister gemiddeld 15,9 beleidsdoelstellingen in het pakket en een staatssecretaris 16,1.

• De regeringsverklaring telt ongeveer 33 concrete doelstellingen. 23 hiervan behoren tot het takenpakket van een minister, 13 (minstens mede) tot het pakket van een staatssecretaris (70% tegenover 39%).

• Het gemiddeld aantal taken per minister / staatssecretaris gaat eveneens redelijk gelijk op: 1,8 / 1,9. Wel moeten we er rekening mee houden dat de regeringsverklaring zo'n algemene toonzetting heeft dat het soms moeilijk is om te zien welke passages refereren aan concrete beleidsdoelstellingen.

De homogeniteitsregel houdt in dat de regering als een eenheid naar buiten behoort te treden. Kamerleden, pers en publiek mogen ervan uitgaan wanneer een minister standpunten naar voren brengt, dit overeenkomt met de opvatting van de regering. De vergaderingen van de ministerraad zijn niet voor iedereen toegankelijk. Daarom is extern collegiaal optreden het criterium op basis waarvan kan worden beoordeeld of interne onderlinge afstemming van beleid is gelukt. Eenduidige informatievoorziening ligt aan de grondslag van de verantwoordingsrelatie tussen regering en parlement en is dit er niet, dan kan de positie van de regering en die van de Staten-Generaal ernstig verzwakt dreigen te raken (kijk bijvoorbeeld naar de val van Kabinet Balkenende).

Tot aan de grondwetsherziening van 1848 was de positie van de ministers ten opzichte van de Koning nog ondergeschikt. Zij waren uitvoerend dienaren, de Koning zorgde voor de eenheid van het regeringsbeleid. De opkomst van politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 luidde het einde in van deze ondergeschiktheid aan de ministers. Ministers moesten nu ook zelf voor de eenheid van het regeringsbeleid gaan zorgen.

Zijn eenheid van regeringsbeleid en ministeriële homogeniteit te onderscheiden begrippen of zijn ze aan elkaar synoniem?

Het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van Van der Pot stelt dat de homogeniteitsregel een zeldzaam voorbeeld is van ongeschreven staatsrecht. De eenheid van regeringsbeleid in artikel 45 lid 3 van de Grondwet en aanverwante bepalingen in het Reglement van Orde van de Ministerraad (RvOMR) maken het concreet. In zijn boek Constitutioneel recht stelt Kortmann dat de homogeniteitsregel is opgehouden ongeschreven te zijn, omdat hij verankering heeft gevonden in bestaande normen. Met betrekking tot RvOMR verwijst hij naar artikel 12 lid 2, waarin ministers verboden wordt te handelen tegen een besluit van de ministerraad, en aan artikel 26 RvOMR. Hierin is de geheimhoudingsplicht geregeld ten aanzien van wat in de ministerraad besproken wordt.

Drees stelde in 1948 dat de homogeniteitsregel wel geldt voor staatssecretarissen, maar in aanzienlijk mindere mate dan voor ministers, maar deze visie houdt in de huidige context moeilijk stand.

De grondwetgever beoogde, bij de grondwetsherziening van 1983, de mogelijkheid te construeren van vervanging van ministers door staatssecretarissen als stemhebbend lid van de ministerraad. Tijdens deze herziening gaf de regering tevens aan bezwaren te hebben tegen benoeming van staatssecretarissen van een andere politieke kleur dan de minister. Hier is tot op heden weinig van terechtgekomen.

Om aan de geest van artikel 46 Gw te kunnen voldoen zou men op zijn minst staatssecretarissen ruime toegang moeten kunnen bieden tot de ministerraad. Vanwege

de geheimhouding is het niet duidelijk hoe vaak staatssecretarissen hierin nu optreden. Ministers voeren in ieder geval geen open uitnodigingsbeleid. Er is dus geen waarborg tegen onsamenhangend regeringsbeleid in de toekomst.

Er zijn twee oplossingsrichtingen te ontdekken:

• 1: De norm wordt aangepast aan het feit. In de zwaarste gevallen zou de staatssecretaris een minister zonder portefeuille kunnen worden. Dit stelt hem in staat op te treden als volwaardig lid van de ministerraad en eindverantwoordelijkheid te dragen voor zijn takenpakket, zonder dat het aantal departementen omhoog moet. Je kan hierbij ook denken aan onderministerschap. Er moet dan wel beter worden geselecteerd op de mate waarin de te verdelen taken in lijn zijn met het hart van het kabinetsbeleid.

• 2: De feiten worden in lijn gebracht met de vigerende normen. Ministers zijn duidelijk de leiders op het eigen departement. De verdeling van staatssecretariaten en de invulling van de portefeuilles zou dan minder afhankelijk moeten worden van de uitkomst van de kabinetsformatie. Het ligt hierbij voor de hand dat de minister staatssecretarissen selecteert die zijn eigen politieke denkbeelden delen.

Sinds het einde van de jaren zeventig is er sprake van een dalende tendens in het aantal ministers, met een kleine opleving begin 2000 en daarna weer een daling vanaf 2007. Minister-president Rutte heeft aangegeven voorstander te zijn van een kabinetsploeg die beperkt in omvang is. Op basis hiervan lijkt de tweede optie het meest aannemelijk.

Er zijn twee keuzes:

• Het ambt van staatssecretaris groeit uit tot (onder)minister en men zal moeten accepteren dat er minder eenheid heerst met een groter kabinet.

• Een sterk, slagvaardig en klein kabinet, met minder in de kabinetsformatie uit te oefenen invloed op de benoeming van staatssecretarissen.