Referendum: geloofsartikel of hebbeding, drama of nuttige correctie? - Voermans - Artikel

Referendum: geloofsartikel of hebbeding, drama of nuttige correctie? - Voermans - 2011

Inleiding

In dit artikel tracht men een antwoord te vinden op de volgende vraag: In hoeverre is een landelijk referendum wel of geen goede zaak voor een land? Ondanks het feit dat die vraag wetenschappelijk moeilijk is te beantwoorden, kan men wel iets over de kritische factoren daar van zeggen. Aan de hand van welke elementen of omstandigheden kan de mate van tevredenheid van referenda worden vastgesteld? Hierover zal in dit artikel het één en ander nader toegelicht worden.

Aan de ene kant lijken referenda iets vanzelfsprekends en alleen maar toe te juichen, maar aan de andere kant hebben ze ook zwarte kanten. In de Nederlandse politiek zijn referenda een soort geloofsartikel. Bij de discussie inzake het al dan niet gebruiken van referenda, spelen emotie en voorkeur een grote rol. Na alle argumentenwisseling gaat het alleen maar om of je gevoel je ingeeft of je er voor of tegen bent.

Omschrijving referenda

Teneinde de betekenis dieper te kunnen doorgronden, is het goed om precies te bepalen wat onder een referendum wordt verstaan: Een referendum is een volksstemming over een besluit dat door een staatsorgaan wordt overwogen met betrekking tot een bepaalde zaak. Uit deze definitie vloeit voort, dat een referendum iets anders is dan een ‘volksinitiatief’. Een volksinitiatief betreft een spontane actie zonder tussenkomst van overheidsorganen.

Referenda in moderne wereld

Een referendum maakt geen vanzelfsprekend deel uit van de democratische rechtsstaat. Ook zonder referenda kan een democratie optimaal functioneren. Via vertegenwoordigers die periodiek zijn gekozen kunnen bevolkingsgroepen in moderne democratieën over het landbestuur meepraten. Tegenwoordig kennen de meeste Westerse democratieën zo’n representatief stelsel en daarmee samenhangende verkiezingsstelsels.

Toch bevatten deze stelsels belangrijke gebreken. Ten eerste kan bij beleids- en besluitvorming de ‘representativiteit’ van een parlement in het gedrang komen. Een tweede gebrek is dat, om te kunnen regeren, coalitievorming nodig is. Doordat beslissingen niet tijdig worden genomen, kan de ‘effectiviteit’ van de besluitvorming in het gedrang komen. En bij het doorzetten van overheidsbesluiten kunnen deze gebreken legitimiteitsproblemen tot gevolg hebben.

Daartegenover bieden referenda oplossingen voor kloven tussen kiezer en gekozene. Aan de hand van referenda kunnen gekozenen precies aan de weet komen wat de kiezer werkelijk over een voorgelegde vraagstuk denkt. Zoals de auteur schrijft: ‘Een referendum wordt dus niet alleen gebruikt om de mening van de kiezers te peilen, maar het kan ook gebruikt worden als een correctie op een beleid dat met medewerking van volksvertegenwoordigers is vastgesteld.

Over de vraag in hoeverre referenda wel of geen goede zaak voor een land is, valt hartstochtelijk te debatteren. Een veel gebruikte tegenargument voor een landelijk referendum is dat het onverenigbaar zou zijn met het vertegenwoordigende stelsel. Het landelijk referendum zou bovendien de invloed van kiezers weinig vergroten, politieke partijen onderuit halen en tot slot mogelijkheid bieden vraagstellingen te manipuleren.

Wat je verder ook van referenda vindt, het ziet er wel naar uit dat nationale referenda sterk is toegenomen. Negenennegentig landen wereldwijd hebben tussen 1845 en 1993 een of meerdere keren een referendum gehouden. Wat verklaart nou die groeiende populariteit? Dit is onder andere mede te danken aan de verdere democratisering van overheidsbesluitvorming. Deze stijging hangt ook ongetwijfeld samen met het feit dat langdurende mandaten voor volksvertegenwoordigers tegenwoordig niet meer als exclusieve uitdrukking van de democratische gedachte worden gezien.

Minimumcriteria

Ookal worden referenda schijnbaar wereldwijd populairder, kunnen nationale referenda toch vervelende gevolgen hebben o.a.: Instabiliteit van het bestuur, misinformatie en bestuurlijke verlamming. Dat hoeft niet allemaal per se te gebeuren, maar het risico bestaat. Op basis van rechtsvergelijkend onderzoek bestaan er drie minimumcriteria waaraan referenda moeten voldoen:

• Equal participation: Op voet van gelijkheid invloed kunnen uitoefenen op het resultaat.

• Enlightened participation: Basiskennis hebben van hetgeen aan de orde is.

• Minority protection: Geen bedreiging van de burgerlijke en politieke grondrechten van minderheden.

Conclusie

De vraag of een landelijk referendum een goed of nuttig instrument is, is lastig te beantwoorden. Nog moelijker is de vraag in hoeverre referenda aan de legitimiteit van overheidsbesluiten bijdraagt. Want hoe meet je dan de legitimiteitsbijdrage? De uitslag van een referendum zegt daar niet alles over.

Al is de bijdrage van referenda aan de legitimiteit van overheidsbesluiten niet eenvoudig vast te stellen, bestaan er daarover wel twee theorieën:

• Christmas Tree-theorie: Referenda zijn aanvulling of decoratie van de representatieve democratie .

• Correctie theorie: Referenda versterken de representatieve democratie doordat ze de legitimiteitsgaten vullen die de gebreken van representatieve democratie laten vallen. Binnen deze theorie bestaan twee sub varianten:

• Nuttigheidscorrectie: Referenda die nuttige correcties geeft.

• Dicey-theorie: Referenda fungeren als een soort noodzakelijke tegenmacht tegen de aberraties van de representatieve democratie.

Indien referendumpraktijken met elkaar vergelijkt worden kunnen we inderdaad zeggen dat er hier een aantal kritische factoren voor bestaan. Ten eerste kan worden geconcludeerd dat de traditie moeilijk meetbaar is, maar de politieke cultuur en traditie van het ene land leent zich nu eenmaal beter voor referenda dan die in het andere land. Een tweede kritische factor bestaat in de minimumvoorwaarden. Bij referenda moet er sprake zijn van gelijke toegang en geldt dat rechten van minderheden niet in het gedrang mogen komen.

Een derde kritische factor betreft het onderwerp van het referendum zelf: Van belang hierbij is de vraag in hoeverre dat onderwerp voldoende te isoleren is en of een onderwerp naar zijn aard geschikt is voor een referendum. Een vierde en laatste kritische factor wordt geplaatst onder de noemer ‘integriteit’. Moraal van het verhaal is dus het volgende: ‘Indien een referendum speelbal wordt van politieke spelletjes of indien de vraagstelling wordt gemanipuleerd, dan zal de uitslag waarschijnlijk niet bijdragen aan de vergroting van de legitimiteit van overheidsbeslissingen’.