Collegeaantekeningen deel 2

Werkgroep 7 bestond uit presentaties. Om deze reden is er geen verslag gemaakt van werkgroep 7.

Hoorcollege 4: Publiek management (als management van) relaties tussen publieke functionarissen in her openbaar bestuur (publiek-publiek domein)

Politiek-ambtelijke relaties en management

(Management van) de relaties tussen politieke bestuurders en ambtenaren en ook de onderlinge relaties binnen het overheidsapparaat. De betrekkingen tussen politici en (top)ambtenaren en tussen het topmanagement en de overige ambtenaren worden daarom in dit college bekeken. Eerst wordt een overzicht gegeven van de modellen van Peters op dit vlak.

Thema’s politiek-ambtelijke relaties en management

Daarna spreken we over de vervaging van rollen en relaties Wat zijn ambtelijke en politieke machtsbronnen en strategie? Het spanningsveld tussen ambtelijke ontplooiing en het primaat van de politiek en welke controle mogelijkheden en methoden staan de politiek ter beschikking? Wie wint er, wanneer en waarom?

Ook de (politieke) strijd tussen en binnen overheidsorganisaties (bureaupolitiek) wordt aan de orde gesteld omdat beide partijen een rol in spelen. De vraag is of die strijd goed of slecht is. Leidt de politieke wens tot beheersing van het ambtelijk apparaat tot ‘can do’ ambtenaren? En is dat dan erg en de betekenis voor de inhoud van PM?

We gaan in dit college iets breder dan het hoofdstuk van Peters om de context duidelijk te maken. We bekijken de (in)formele verhoudingen binnen het openbaar bestuur. In het seminar verbreden we dit thema tot de betrekkingen van politici en ambtenaren met burgers, organisaties in de samenleving (ook privaat-publiek domein) en de effecten van die betrekking op beleid en publieke dienstverlening.

Eerder is gesteld, dat het management van het publiek domein/politieke sector gezien als MLG systeem uitgaat van de aanwezigheid van macht, vaardigheden en deskundigheid bij ambtenaren, politieke bestuurders en mensen/organisaties in het privaat publiek domein. Hoe zien de onderlinge relaties er uit?

Eerst wat modellen om dan de concrete basis achter die modellen te bekijken. Er zijn veel modellen over relaties tussen politici en ambtenaren. Zie bijvoorbeeld de gedachten en modellen van Aberbach. Putnam & Rockham, B. Guy Peters. We kijken naar de laatste indeling

Modellen Peters

• Formal legal model (politici zijn de baas en ambtenaren voeren uit) lijkt op Weber en wilson. De formele en wettelijke macht is in handen van de politici die gebruikt wordt om ambtenaren onder controle te houden. Is legaal/juridisch van aard, terwijl zijn andere vier modellen zijn geworteld in een sociologisch perspectief.

• Village life model (een politiek-ambtelijke elite). Zelfde opleiding, zelfde opvattingen en zelfde achtergrond. Is een dorp met dezelfde normen en waarden. Gemeenschappelijk besef van elite status centraal in de interactie tussen politici en ambtenaren. Er is wel sprake van vervaging.

• Functional village life: een elite die onderverdeeld is naar beleidssectoren met verbinding naar belangengroepen. Is een variant op village life. Eenheid op één beleidsterrein. Verschillende mensen en groepen vormen dus een eenheid met dezelfde opvattingen en zich van de buitenwereld kunnen afsluiten.  verkokering. Elite per beleidssector en interactie per expertise.

• Adversarial model (conflict model) dat mensen echt niet meer met elkaar kunnen samenwerken: België: politici en topambtenaren kennen enorme spanning. Implementatie van beleid zal veel stroever en trager verlopen door de vele controles die beiden partijen op elkaar zullen uitvoeren.

• Administrative state (ambtelijk apparaat overheerst): weinig ideologie. Alles wordt ambtelijk ingevuld.

Wat is de toepasbaarheid:

Normatieve versus empirische modellen

Afhankelijk van land en beleidsveld

Specifieke tijdsmomenten:

Niet echt generaliseerbaar deze modellen dat maakt het moeilijk om ermee te werken, omdat sommige per jaartal zijn gegaan of per land.

Los van de modellen wordt er gesteld dat de grens tussen de politieke en ambtelijke wereld is vervaagd. Is of er ooit een scherpe scheiding is geweest als het formal-legal model beweert of is er sprake geweest van overlap/samenwerking tussen politici en ambtenaren? Ambtenaren hebben altijd invloed op de beleidsbepaling gehad. Weber erkent ook hun beleidsadviserende rol vanwege hun expertise, beslissingsmacht, informatievoorsprong, hun kennis over procedures en hun permanente aanstelling. Als bekend op normatieve (zowel op rechtstatelijke (Weber) als efficiency (Wilson) overwegingen (zie blok Openbaar en bestuurswetenschappen 1) wordt de scheiding bepleit. Voor ons belangrijk: ook op basis van het constitutioneel bestel van 1848 (eerder dus dan Weber of Wilson). Het normatieve model is niet ouderwets, het is bruikbaar vanuit de gedachte dat alleen politici gekozen zijn en gelegitimeerd worden, het is te simpel om te zeggen dat het niet klopt met de praktijk. De praktijk hoeft niet altijd de juiste te zijn.

Er wordt wel een toenemende nadruk gelegd op het belang van ambtelijk initiatief, leiderschap, publieke managers en ondernemerschap op allerlei niveaus. Dit omdat het bestuur complexer wordt en de samenleving complexer wordt. Deze activistische positie komt tot uitdrukking in een toegenomen ambtelijke zelfbewustzijn en professionaliteit als gevolg van de kernpositie van ambtenaren in de publieke sector. Dat is ook een bewust hedendaags overheidsbeleid.

Toenemende macht ambtelijke organisatie is gebaseerd op de kennis, beleidsopvattingen van de ambtelijke organisatie (agency ideology): met softe en harde varianten. Opvattingen van de dienst en van het ministerie, het beleid dat erin zit. Je kan wel kennis hebben over een bepaald beleidsterrein, maar je bent afhankelijk van heel veel mensen en je totale kennis hangt af van meerdere factoren binnen de organisatie. De softe variant betreft de bestaande beleidsideeën die worden begunstigd door de bureaucratie. De harde variant betreft de ontwikkeling van nieuwe beleidsideeën en prioriteiten als gevolg van expertise, deelname aan (inter)nationale netwerken en organisaties (EU, OECD etc.) varianten. Ambtenaren die hun kennis omzetten in beleidsideeën. Dit is op langere termijn.

Ook de permanente positie in organisatie, professionele (formeel a-politieke) kennis, kennis van procedures en routines, de managementvaardigheden zijn voor die macht van belang. Even als hoe zaken praktisch moeten worden uitgevoerd. In Peters termen: making things work oftewel the feasibility of programs and the availability of not unworkable means”. Ambtenaren zijn a-politiek en dat is goed, omdat er dan meer gekeken wordt naar belang van de samenleving en niet naar de spelletjes in de politiek. Daarnaast bezitten ambtenaren macht vanwege het moeilijk meten van de output en het toenemend belang van technische (ambtelijke) aspecten van bestuur door middel van kennis van planning, begrotingsprocedures en –voorbereiding en inschakeling/deelname aan (bestuurlijke) adviescommissies en -organen.

Let op we hebben het niet alleen over top- maar ook middelbare en lagere ambtenaren. Het is een fictie te veronderstellen dat ambtelijke macht aan de top is geconcentreerd. Beleidsmedewerkers hebben wel wat te zeggen. De ambtelijke macht is niet geconcentreerd aan de top. Macht vloeit niet voor enkel en alleen als men dicht staat bij de minister, staatssecretaris etc. De beleidsmedewerker voert echter uit. Zij sturen de planen naar boven. Hier is de top vaak niet in zijn geheel van op de hoogte. De onderhandelaars in NL zijn senior beleidsmedewerkers. Heel veel macht is dus geconcentreerd in het minnenniveau. Iedereen concentreert zich op de secretaris-generaal. De middenlaag van de bureaucratie heeft veel kennis en expertise. Hier heeft de macht zich geconcentreerd. Topambtenaren hebben relatief minder macht hebben dan de hogere en middelbare ambtenaren.

Welke machtsmiddelen staan de politiek ten diensten om de ambtelijke organisatie te controleren/ beheersen? Natuurlijk allereerst de (democratische) vertegenwoordiging en legitimiteit, de macht over budgetbeslissingen en de toekenning van beleid- en bestuursruimte (latitude in Peters termen) aan ondersteunende ambtelijke organisaties (agencies).

• Lekenbestuur; het zijn geen professionals maar tijdelijk aangesteld en hebben niet alle kennis en expertise die nodig is. Ambtenaren worden niet gekozen en er is geen ambtelijk zelfbestuur.

Weber: ambtenarenheerschappij. Kamerleden worden wel gekozen. Kamerleden hebben het niet zo met ambtenaren

• Problematische opmerking: een ambtenaar heeft niet direct met de tweede kamer te maken. Minister is verantwoordelijk maar is ook niet gekozen, indirect door de kamer gekozen en aangesteld. Daardoor wel gelegitimeerd.

• Latitude: verdeel en heers, je geeft de minister bijvoorbeeld extra bevoegdheden en haalt het weg bij de staatssecretaris. Dan heb je de macht als politicus om iets te geven en iets weg te nemen. Inrichtingsvragen.

Politieke machtsmiddelen en controle mogelijkheden

De politieke aanstelling van publieke functionarissen op basis van:

• Spoils systeem (USA): de elite moet niet besturen: federaal niveau en staatsniveau na verkiezingen kan de top van de ambtelijke organisatie vervangen worden. Ambtenaren veranderen mee met de winnende partij en lopen dus het risico om na een bepaalde tijd hun baan te verliezen.

• Formele politieke bevoegdheden om (top) ambtenaren te benoemen (FRK, BRD, Spanje, Griekenland etc); waarbij de top bestuurders, directeuren etc. worden politiek benoemd door de president. Kan verschillen van land tot land wie dat zijn, in DU en FR mensen die al binnen de ambtelijke organisatie zitten en dus ambtelijke kwaliteiten te hebben. in Griekenland is het vaak op vriendjesbasis. ; Duitse model bestond al in de 19^e eeuw. Ook onder Max Weber had je dit soort mensen en waren uitgezonderd van de ambtelijke rechtspositie.

• Informele politieke benoemingen (Ned.); politiek van aard. Ondanks alle verhalen dat S-G’s directeuren generaal etc. Niet op politieke redenen zou worden benoemd is er genoeg bewijs dat dat wel gebeurt.

• Politieke adviseurs en assistenten (VK, Nederland etc.; politieke ondersteuners voor minister. Er zijn ook formele adviseurs op hoger niveau en je hebt ook ministeriële kabinetten.

• Ministeriële kabinetten (o.a. België, Frankrijk EU). Groeperingen rond de minister en staatssecretaris en schermen de minister af van het ambtelijk apparaat.

Politieke controle

Gebruik van alternatieve externe bronnen van advies (overal):

• Consulteren van externe persoonlijke adviseurs

• Inhuren van consultants

• Gebruik maken van adviesorganen, klankboordgroepen, denktanks etc.

De ontbinding/afbraak van een monolithische (eenheids-) en geïntegreerde overheidsbureaucratie door: Een verkleining van het ambtelijk apparaat of scheiding beleid en uitvoeringsorganisaties (door middel van verzelfstandiging en contracting out etc.).

Als je een grote organisatie hebt en de ambtenaren hebben kennis voer de uitvoering dat krijgen ze dus ook veel macht. Door het in stukjes te hakken verminder je dat.

Creëren van een (parallelle) toezichthoudende bureaucratie (vroeger Sovjet unie en nazi Duitsland): controleert ambtelijke organisatie door middel van een tweede ambtelijke organisatie. Kost wat maar dan heb je ook wat.

Verandering van ambtelijke/administratieve waarden door (a) manipuleren of creëren van een “public service ethos” (Elk land); opvattingen ethiek over hoe een ambtenaar zich dient te gedragen. Moet handelen volgens de normen van algemene belang: de ambtseed. Ethische code: ik moet de politiek en samenleving dienen en niet mijn eigen belangen. (b) Aanpassen van wettelijke bepalingen (ambtenarenwet; codes etc.) (Elk land). Om positie van topambtenaren aan te passen: mobiliteit vermindert de macht: om 7 jaar wisselen van positie bijvoorbeeld. Ook dat een ambtenaar een prestatiecontract afsluit met de minister: wat je moet leveren, wat je moet doen en hoe je dat doet. Als je het goed doet krijg jee een bonus. Minister bepaalt de hoeveelheid loon.

Peters noemt ook de volgende aanvullende externe instrumenten en machtsmiddelen

• Commissies oprichten met bijbehorende staf.

• Managerialisme; via prestatie-en beloningscontracten

• Stimulering klantgerichte overheid.

• Leger controleren of inzetten (dictatoriale regimes.

Daarnaast heeft natuurlijk ook de volksvertegenwoordiging met onderzoeken, hearings, enquêtes en dergelijke machtsmiddelen. Ook bestaat er controle door rechterlijke macht en hoge colleges van staat als rekenkamers (lezing hoorcollege 5) en ombudslieden (zie seminar 6). Er is ook nog controle van buiten: parlement met onderzoeken, ook door middel van controlemogelijkheden. Wat er niet genoemd is, de rechterlijke macht en de handelingen. Ombudsman die zaken controleert, Rekenkamer, Raad van state.

Je zou als extra methode die van verdeel en heers kunnen noemen: het stimuleren van bureaucratische concurrentie door middel van verdeel en heers. Is het goed of slecht? Bureaupolitiek kan dan ook ten voordele werken van politieke bestuurders: Het bevordert checks and balances. Concurrentie kan echter ook, wanneer het ontaardt in bureaupolitisme de effectiviteit en efficiency stimuleren.

Wat wordt in Nederland gebruikt?

Peters stelt dat politici toch vrij zwak staan ten opzichte van de ambtenaren. Peters is het daar maar ten dele mee eens, maar er is toch een sterke drang tot politieke controle.

Welke ruimte is er nog voor (top)ambtenaren in Nederland? Minder inhoudelijke kennis en contra-expertise aanwezig bij een geringer worden aantal ambtenaren, waardoor de inhoudelijke ondersteuning van de politiek wordt ondergraven.

Ook een geringere bereidheid van politieke functionarissen om te luisteren naar tegenargumenten van de ambtelijke staf hetgeen verstaan wordt onder de term (die tegenargumenten: “appraissal”). De wens van politieke bestuurders om daarvoor in de plaats van “can do ambtenaren” aan te stellen. Ook in de Kamer kan dit zich voordoen.

Een can do-ambtenaar gaat uit van de benadering dat een politieke wens een bevel is. Sommige politieke bestuurders (onder Margaret Thatcher naar voren gekomen) verlangen ook een dergelijke houding. Ook binnen het apparaat kan dit bestaan.

Werkgroep 4: MLG structuur van het openbaar bestuur en (de-)centralisatie.

Programma:

• Centralisatie en decentralisatie

• MLG

• Regievoering

(De)centralisatie:

• Centralisatie: Taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheid, middelen en macht geconcentreerd op de bovenste bestuurslaag (van een land); bijvoorbeeld defensie, politie veranderd over loop van de jaren, nu corps landelijke politiediensten. Eerst was het geregeld via regio’s. Is niet 100% centralisatie, want gemeente heeft wel een deel verantwoordelijkheid.

• Decentralisatie: Taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheid, middelen en macht verdeeld over andere overheidslagen. “Veranderende” verdeling, is een proces dat nooit echt af is. Organen voeren op eigen rekening en verantwoordelijkheid uit. Je hebt eigenlijk twee verschillende definitie, bij de andere wordt er ook nog macht aan toegevoegd. Maar je kan ze wel op een hoop gooien.

  • Statisch: mate van decentralisatie op een bepaald moment (waar staan we nu?)

  • Dynamisch: discussie over verandering (abstracter)

• Subsidiariteit: Een hogere overheid voert niet uit wat een lagere overheid ook kan doen. Op hoger niveau wordt het alleen geregeld als het op lokaal niveau niet kan of onwenselijk is. Typisch voorbeeld beleidsterrein van de EU dat lastig is om lokaal aan te pakken: milieu en landbouwkwesties, omdat je als EU opgewassen moet zijn tegen bijvoorbeeld China. Het is een grensoverschrijdend probleem, maar als individuen of als gemeenschap moet het probleem worden opgelost zoals minder uitstoten en afval scheiden etc. Milieuproblematiek leent zich niet echt voor lokale regelgeving: grensoverschrijdend, maar het is wel een lokaal probleem, dus subsidiariteitsbeginsel is wel van toepassing.

Hamilton (1755-1804): centralisatie

Centraal bestuur met sterke uitvoerende macht. Effectief overheidshandelen gaat het beste vanuit één centrale bron: meest efficiënt, meest logisch.

Jefferson (1743-1826): decentralisatie

Burgers moeten zelf de mogelijkheid hebben om te participeren in het beleid dat hen aangaat, de overheid moet dat bieden en dus zo decentraal aanbieden. Als je het hebt over participatie moet je wel weten wat je als burger vindt en denkt en moet je gebruik kunnen maken van informatiebronnen. Voorwaardenscheppende staat is hier het best toepasbaar.

Recent:

Minder gemeenten is een vorm van centralisatie. Er is de afgelopen jaren veel gecentraliseerd. Hoewel het wel vaak bij ideeën blijft. Daarnaast ook afschaffen van de waterschappen: taken willen ze overlaten aan de gemeenten. Ook vorm van centralisatie. Waterschappen zitten namelijk onder de gemeenten als functioneel bestuur. Discussie die nog geen eind heeft.

Centralisatie:

• Nationale politie (LKPD)

• Superprovincies

• Gemeentelijke herindeling

• Opheffen deelgemeenten

   

Decentralisatie:

• Sociaal domein (WMO, jeugdzorg, participatiewet)

Decentralisatie van sociaal domein gaat samen met de gemeentelijke herindeling: gemeenten krijgen meer taken en dan heb je meer geld, expertise, middelen etc. nodig. Kleine gemeenten redden dat niet en daarom moeten die samenvoegen voor behouden van kwaliteit. Tweesnijdend zwaard. Gedecentraliseerd om zaken dichter bij de burger te brengen, maar omdat te bewerkstelligen moet er gecentraliseerd worden. Ander voorbeeld: regels en toezicht moet centraal worden geregeld. Er moet meer toezicht komen als er gedecentraliseerd wordt. Er bestaat discussie of gemeenten wel dichter bij de burger staan.

Multi-level governance

Wat is multi-level governance?

• Bestuurslagen

• Territorial vs. functioneel bestuur

• Publiek-publiek en privaat-publiek

• Private actoren: samenwerkingsverbanden met private actoren

• Ontstaan van tussenlagen: ‘regio’s: overzichtelijker maken en afstemmen als er decentralisatie is. Als je tegen grenzen stuit: vervoer en economie bijvoorbeeld. Ook als er grensoverschrijdende situaties zijn: gemeenten samenwerken: metropoolgemeenten. Valkuil: met betrekking tot democratie: In gemeenten mensen gekozen en de regio neemt beslissingen terwijl die niet gekozen zijn. Wie is er verantwoordelijk? Niet democratisch gelegitimeerd.

MLG kan leiden tot versplintering: bestuurlijke druk

Oplossing: ontstaan tussenlagen van regio’s.

Hoorcollege 5: Financiën en financieel toezicht als onderwerp van PM

• In 1^e uur benadelen we het onderwerp: financiën en financieel toezicht als onderwerp van PM.

• In 2e uur is er gastlezing door drs. Roel Praat, directeur van de Algemene Rekenkamer Op zoek naar een nieuwe president! Over de veelzijdigheid van de Algemene Rekenkamer.

Financiën en PM

In Publiek Management neemt het budgetterings- en financieel verantwoordingsproces een voorname plek in. Het gaat dan om de bekostiging van organisaties (en hun programma's) binnen het publiek domein (macro allocatie; PM op systeem niveau) De verdeling binnen organisaties en het politiek-bestuurlijke spel daarom (micro allocatie: organisatie niveau en individueel niveau en de verantwoording en controle op uitgave (op alle drie niveaus).

Onderwerpen

• Budgetteren als politiek proces en uitdaging voor het publiek management.

• Budgettering en allocatie: incrementele karakter van budgetprocessen en de kritiek daarop.

• Alternatieven voor incrementele budgetprocessen

• Reacties op financiële stress;

• Financiële verantwoording en toezicht: nationaal en internationaal.

Budgetteren als politiek proces

Budgetteren als politiek proces en uitdaging voor het publiek management. Financiën (budgetteren en verantwoording) zijn een kern onderwerp van publiek management en essentieel om de werking van het bestuur te kunnen begrijpen. De wijze van budgetteren is sterk politiek-institutioneel bepaald en daarom is het historisch en per land van elkaar verschillend. Vandaar de waarschuwing wat in een land werkt hoeft nog niet in een ander land ook te lukken. Het is een politiek geladen proces.

• Het is geen zuiver technisch probleem: partijen zowel politieke als organisaties hebben andere opvattingen over wat er gedaan moet worden en hoeveel geld er moet worden uitbesteed. Elke partij heeft opvattingen over beleid en er hangt een prijskaartje aan. Je moet onderhandelen en samenwerken om tot een besluit te komen. Ook in de samenlevingen, zoals vakbonden kijken naar de positie van werknemers en hoe die verstevigd kunnen worden. hangt ook een prijskaartje aan vast.

• Budgetteren is sterk politiek institutioneel bepaald. Dat betekent heel simpel gezegd at het begrotingsproces afhankelijk is hoe een land politiek stelsel is ingericht. Wat zijn de politieke instituties (organisaties) die bepalen. Essentieel is de verhouding tussen uitvoerend bestuur (ministeries in NL) en de volksvertegenwoordiging (parlement). Hoe vindt dat proces daartussen plaats? Door de checks and balances wordt een groot deel van het budget bepaald. In Amerika zullen er andere uitkomsten zijn dan in Nederland. Ambtenaren in VS hebben veel meer te zeggen over hoe het budget ingericht wordt. Let op: wat in één land werkt, betekent niet dat het in het andere land ook werkt.

Functie budget: macro allocatie

Macro allocatie: eerste issue verdeling voor uitgaven tussen private en publieke sector: wat zie je als gewenste en verantwoorde verdeling. Je kan dit economisch beredeneren, maar het blijft sterk politiek en ideologisch geladen. Neutraliseringstechniek: budgetproces voor te stellen als een zuiver technisch managementproces aan de hand van geobjectiveerde regels.  depolitiseren: neutraliseren. Je moet het voorstellen als een technisch proces waaruit de keuzes voor het proces uit het systeem voortvloeit. Wat wordt daarmee bedoeld?

Als je het CPB iets laat doorrekenen met een bepaald model met een bepaalde achtergrond dan hoef je er niet over te discussiëren want je weet al in principe wat eruit komt. Neutraliseren ook in begrotingstechniek leidt tot opstand (zou kunnen, in huidige tijd). Probleem is ook dat publieke uitgaven als gevolg van externe omstandigheden moeilijk te beheersen zijn en dat meerdere overheden en instelling betrokken zijn (EU, rijk, provincies, gemeenten, waterschappen e.d..) zonder dat je daar al te grote zeggingskracht over hebt.

Functie budget: micro allocatie

Micro allocatie: verdeling over instanties (als ministeries) en onderdelen daarvan. Dan ga je kijken naar bijvoorbeeld: binnen de rijksoverheid hoeveel je aan veiligheid moet besteden… is een complex proces. Concurrentie tussen overheidsorganisaties en delen daarbinnen kunnen leiden tot bureaupolitiek. Iedereen wil zijn eigen zaken in stand houden. Vandaar het belang van coördinerende instanties binnen dat begrotingsproces (bijv. ministerie van Financiën hier en met een iets andere taak Office of Management and Budget in de VS. Je moet een bepaalde macht hebben om te controleren dat het geld niet de pan uit komt.

Stijl van budgetprocessen: incrementeel

Stijl van budgetteren is sterk afhankelijk van de aanwezigheid middelen, maar budgetprocessen worden vaak geduid als incrementele beleidsprocessen: waarom? En wat zijn de eventuele problemen? Het is in kleine stapjes (Limbdon). Als je de zaken wil veranderen kunnen er telkens maar marginale verschillen zijn.

Politieke en andere druk richting budget incrementalisme:

1. Omvang, kosten en complexiteit van budgetteringsproces.

2. Interactief en cyclisch karakter budgetteringsproces.

3. Positie betrokken actoren politici, ambtenaren en belangengroepen die elkaar over de jaren heen bij de besluitvorming treffen (zie ook seminar 5).

Begrotingsprocessen zijn enorm complex. Dit neemt tijd en geld in beslag als je het van bodem af moet opbouwen. Het is voordeliger om van de status quo uit te gaan. Deze drie punten zijn van belang waarom dat proces zich herhaalt. Nadeel: als je bij de status quo begint dan kan je zeggen dat je beslissingen gaat nemen die niet goed zijn en niet in de situatie passen. Het is niet per se goed.

Er is ook kritiek op aard van incrementele budgetprocessen. Wat houdt die kritiek in en wanneer wordt die kritiek meer relevant?: Bevordert status quo en vermindert de kans op fundamentele veranderingen

Alternatieven voor incrementele budgetprocessen

• Programma budgettering PPBS.  systematiseren, rationeler maken. Niet meer incrementeel. Bepaald defensie programma. Rationeel kijken wat de beste alternatieven zijn en dan de beste oplossing kiezen.

• VBTB: overeenkomsten en verschillen met PPBS. Kost veel geld en is heel technisch. Een project om te komen tot een duidelijke koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel vergroting van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag.

• Zero base budgetting. Vanaf het begin af aan beginnen en het nut van je programma’s en van je financiën opnieuw bekijken: tijd is ook heel kostbaar. Peters: wat zou er gebeuren als budget met 10% wordt verminderd en wat zijn de consequenties daarvan. Ben je wel fundamenteler mee bezig.

• MBO: geen budgetteringsvraag, maar je laat de managers in de organisatie de belangrijkste doeleinden formuleren. Wat voor prestaties, wat is het doel en wat moet daarvoor het budget zijn? Ook vorm van systematiseren, rationeler maken en minder incrementeel.

• Bulk budgetting: dit budgetteringssysteem ied managers de mogelijkheid om flexibel te zijn en in te spelen op veranderingen om hun doelen te bereiken hoe zij dat willen. Ze krijgen een som geld en bepalen zelf hoe ze het uitgeven, als ze maar een doel in kader stellen dat bereikt moet worden.

Reacties op financiële stress

Onder meer

• Cash limits: tijdelijke uitgavenbeperkingen: kaasschaaf methode iedereen moet bezuinigen omdat we doelstellingen hebben waaraan iedereen een bijdrage moet leveren. Noodingreep. Bijvoorbeeld het VK.

• Enveloppe budgetting: per beleidsgebied (envelop). Aantal hoofdvelden indelen en daarbinnen bepaalde hoeveelheid geld aan toewijzen per sector. Minister bepaald wie wat moet krijgen. Binnen zo’n envelop moeten de betrokkenen in onderling overleg gaan bekijken, vrij rationeel zeggen hoeveel geld er besteed mag worden.

• Efficiencybevordering: door begrotingstekorten te maken. Onderzoeken (rekenkamer) efficiency maatregelen. Ook weer rationeel.

• Externe evaluaties

• Meer rationaliteit.

Algemene problemen bij budgetteren:

• Meerdere overheden en instellingen betrokken (EU, rijk, provincies, gemeenten, waterschappen e.d..) zonder dat je daar al te grote zeggingskracht over hebt.

• Intergovernmental budget control: interbestuurlijke budget afstemming om gecoördineerde belastingbeleid mogelijk te maken.

• Te veel korte termijn werk: Jaarlijkse budgetten: oplossing het streven naar langere termijn budgettering.

• Probleem is ook dat publieke uitgaven als gevolg van externe omstandigheden moeilijk te beheersen zijn.

Financieel toezicht

• Nationaal en Europees toezicht

• Rekenkamers: op national niveau maar ook op internationaal niveau.

• DNB en Frankfurt

• Credit instituties: nederlandsche bank

Deel 2: Rekenkamer medewerker Roel Praat

Rekenkamer toetstof de rijksoverheid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend functioneert. Overheid geeft ongeveer 260 miljard euro uit per jaar. Begrotingscyclus van een jaar en moet elk jaar verdeeld worden en gecontroleerd worden.

• Rechtmatigheidsonderzoek: oudste tak van sport. Of het proces voldoet aan de regels. Is het geld uitgegeven volgens de procedures die daarvoor bestaan? X€ beschikbaar voor salarissen politie… Rekenkamer zit aan de verantwoordingskant: achteraf kijken of de dingen die ze hadden afgesproken zo zijn gebeurd.

Verantwoordingsdag: enige gelegenheid dat de president van de algemene Rekenkamer in de Tweede Kamer haar oordeel mag geven over de afrekening van het kalenderjaar (budgetjaar) daarvoor. De algemene Rekenkamer heeft als taak de rekening goed te keuren en het komt bijna niet voor dat ze een rekening niet goedkeuren en dan heeft een vakminister een probleem. Je wacht niet met de aankondiging van dat probleem tot verantwoordingsdag, dat gebeurt al veel eerder als dat moet.

• Budgetrecht: belangrijkste recht van het parlement. Een Kamerlid kan van tevoren instemming geven om al zijn programma’s uit te voeren. De kamer kan zeggen of ze het wel of niet eens zijn met bepaalde budgetten etc.

Werkgroep 5: Belangengroepen

Programma:

• De politiek-bestuurlijke en maatschappelijke context van het OB

• Definiëring en typering van de belangengroepen

• Invloeduiting op beleidscyclus

• Veranderende verhoudingen?

Context van het openbaar bestuur:

Tussen intern en extern en ook tussen formeel en informeel soms overlap. Bijvoorbeeld met specifieke doelen tussen formeel en informeel die afspraken met elkaar hebben gemaakt etc. In HC vooral op het formele aspect gericht en nu in WG vooral in op informele aspect.

Definiëring van belangengroepen

Waar denken we aan bij belangengroepen?

• Vakbond: werknemersbelangen behartigen.

• Hebben vaak een specifiek doel

• Vertegenwoordigen een bepaalde groep en komen op voor het nut daarvan. Dus niet per se maatschappelijk. Is een vraagteken. Uiteindelijk gaat het wel om de maatschappij omdat het heel breed is.

• Meestal twee rechtsvormen van een belangengroep:

  • een vereniging: leden betalen contributie

  • een stichting: hebben het vooral van giften en donaties. Bestuur benoemt zichzelf of elkaar.

• Ook leveren de belangengroepen vaak diensten waarvoor niet-leden moeten betalen.

• Aandacht voor problemen en willen zoveel mogelijk invloed uitoefenen

• Reageren op een wetsvoorstel en willen politici beïnvloeden om een bepaald wetsvoorstel op de agenda te zetten.

• De beïnvloeding niet altijd even openbaar. Eigenlijk helemaal niet zo openbaar en transparant. Ze hebben goede banden met figuren en politieke partijen.. persoonlijke relaties ook met betrekking tot positie. Het is wel uit de openbaarheid voor het grootste deel.

• Ze opereren vaak in een officieel verband. Actiegroep is tijdelijk en belangengroep is vaan langere tijd.

Peters maakt ook indeling van belangengroepen:

• Links / rechts – progressief / conservatief

• Naar sector / beleidsgebied

• Peters: typen interactie en relatie belangengroepen – overheid

• Legitieme interactie:

• Hoge betrokkenheid & acceptatie

• Grote invloed op beleids- en besluitvormingsproces en onderhandelingen

• Formeel erkende groepen (Legitimiteit is formeel erkend: pleonasme)

• (Neo) Corporatisme: extreme vorm: beperkt aantal groepen hebben invloed door middel van intensieve samenwerking.

SER als ultiem voorbeeld: geïnstitutionaliseerd overleg tussen werkgevers, werknemers en de overheid.

Parentele relaties:

• Groep is nauw verbonden aan politieke partij of stroming

• Vaak de dominante politieke partij: in Nederland de ouderenbond en aan de ouderen partij verbonden is. Bijvoorbeeld de Hitlerjugend

• Organiseren van belangen door de overheid omdat dit soort organisaties zich niet snel en makkelijk zelf organiseren (buurtcomité & consumentenvereniging)

• Extreme controle over maatschappij & economie (bijv. Noord Korea)

• Voordelen op basis van lidmaatschap

   

Clientèle relaties:

• Belangengroep als enige representant van de sector  intermediair ook bijvoorbeeld de ANWB. Onderhandeld met de overheid.

• Niet formeel erkend (geen vaste partner van de overheid)

• Wederzijdse afhankelijkheid, werkt via regulering & herverdeling

• Veel in de VS: minder info beschikbaar voor overheid & minder invloed voor belangengroepen

Illegitieme relaties/ onwettige groepen: niet gelegitimeerd en dus niet geaccepteerd. Bijvoorbeeld terroristische groepen. Hebben ook hun eigen belangen maar die worden niet geaccepteerd. Zijn vaak extreem en gebruiken vaak geweld. Hebben weinig invloed en niet officieel betrokken in het proces, maar soms ook door niet legitieme manier wel heel veel invloed.. drugs en wapenhandel zorgt voor geld vaak..

• Buiten het reguliere politieke proces

• Protest, demonstraties, geweld als opties

• Alles of niets

• Tijdelijke invloed / actie  crisis

   

Openbaar bestuur is versplinterd: heel veel partijen, links en rechts of moeilijk in te delen. Dat is erg in Nederland, belangengroepen focussen zich meer op de 3 grootste partijen.

In de VS 2 partijen en tussenliggende belangen komen niet aan bod.. het is het een of het ander. In Nederland worden belangen vaak al meer vertegenwoordigd omdat er veel partijen zijn met standpunten. In de VS dan ook meer behoefte aan belangengroepen om specifieke issues te vertegenwoordigen.

Invloedsuitoefening op de beleidscyclus

Belangengroepen hebben veel invloed op de agendavorming: als het niet op de agenda komt dan wordt het niet besproken. In de onderzoeks-/ontwikkelingsfase dan zijn de mogelijkheden groot om invloed uit te oefenen.

Echter is het niet erg duidelijk op de agenda. Het wordt breed besproken en alternatieven uitwerken, maar hoe het beleid verder moet worden ingevuld gebeurt in de beleidsbepaling. Daar krijgen de belangengroepen ook steeds meer invloed op. Ambtenaren zijn hier voor een grot deel verantwoordelijk voor. Belangengroepen hebben dan ook contact met (top)ambtenaren daarover. Ook bij de beleidsuitvoering hebben ze invloed, omdat ze meteen hun mond opentrekken als het beleid niet goed wordt uitgevoerd. Zij leveren ook via Twitter kritiek. Bij de PGB heeft het ervoor gezorgd dat de sociale verzekeringsbank toen wel PGB’s zijn uit gaan betalen. Evaluatie gebeurt vaak door anderen en niet zozeer door belangengroepen en hebben daar ook niet zoveel te vertellen

Effectiviteit van beleidsvorming

Komen belangengroepen de kwaliteit en de effectiviteit van het OB ten goede? En de effectiviteit?

• Kwaliteit: zou wel kunnen, geven een duidelijk beeld van de samenleving en zo kan het beleid afgestemd worden aan de wensen van de maatschappij. Zorgt daarbij ook voor draagvlak en dan leidt ook weer tot effectiviteit. Burgers kunnen dan ook meer participeren, omdat belangengroep dichterbij de burger staat.

• Kan ook negatief zijn, omdat er veel overlegd moet worden en onderhandelen. Dus vertraging in het beleidsproces. Kan dus ook niet goed zijn voor de democratie: het is voor belangen van één doel en daardoor niet representatief voor de gehele samenleving en daar kan het draagvlak dan weer ten mindering worden gebracht.

• Belangengroepen kunnen zich ook voor iets hard maken dat ten nadelen kan komen voor de burgers en die heel erg lobbyen in de politiek. Komen maatschappelijke doelen minder ten goede, maar meer individueel belang. Bijvoorbeeld ook de tabaksindustrie.

Hoorcollege 6: Publieke hervormingen, NPM, NPA en NPS

Onderwerpen

• De organisatie van het openbaar bestuur is continu aan verandering onderhevig (zie argumenten hoorcollege en seminar 1 en Peters in Why reform in hfst 9)

• Dit stelt ook nieuwe eisen aan het publiek management: ambtenaren en politici;

Hervormingen zijn daarom ook populair: In het recente verleden en ook heden privatiseringen (markt), deregulering, verzelfstandigingen (en het terugdraaien daarvan), decentraliseren, participatie, het betrekken van burgers bij de dienstverlening, versterken klantgerichtheid, verbeteren van de bedrijfsvoering, flexibilisering van personeelsrelaties en –management etc.

Onderwerpen

• We concentreren ons nu met name op de verschillende soorten NPM en de New Public Administration en New Public Service benaderingen als methoden om de organisatie van de publieke dienstverlening te verbeteren.

• Belangrijk is daarbij de invalshoek gaat het om efficiëntere en effectievere prestaties (uitlopend in rendement denken of meer open, rechtsstatelijk, op participatiegerichte hervormingen (democratic governance)

We concentreren ons allereerst op het NPM. New Public Management is een benadering beter brede stroming van het management van organisaties en de samenleving waarbij de resultaatgerichtheid en marktgerichtheid centraal staat. Zie benaderingen Hood en Osborne en Gaebler. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de verbetering van de effectiviteit en de efficiency (sigmawaarden volgens Hood).

Drie NPM stromen

De eerste stroming binnen NPM heeft de volgende kenmerken (zie ook Hood 1991):

• Het overheidsmanagement is output (resultaat) gericht.

• Performance management is een essentieel onderdeel NPM

• Managers krijgen meer vrijheid om beslissingen te nemen (meer zeggenschap over financiën, personeel etc.).

• Managers maken afspraken over de te leveren prestaties (prestatiecontracten)

Om naleving van de afspraken te kunnen beoordelen worden indicatoren voor de prestaties geformuleerd. De resultaten worden uiteindelijk gemeten en consequenties aan het al dan niet behalen van resultaten verbonden. Het management maakt gebruik van methoden uit het bedrijfsleven (de markt). Rendement is een begrip typerend voor deze benadering.

Men streeft naar meer flexibiliteit om snel op nieuwe omstandigheden te kunnen reageren. In het NPM probeert men de concurrentie in de dienstverlening te bevorderen. Vandaar dat taken en organisaties verzelfstandigd (door middel van agencies ofwel zbo’s en agentschappen) en geprivatiseerd worden. Geleidelijk aan wordt in het NPM meer aandacht besteed (tweede stroming binnen NPM) aan een klantoriëntatie en de betrokkenheid (participatie) van burgers, maar voornamelijk als coproducent. (zie Osborne en Gaebler). De benadering van Osborne en Gaebler is een Amerikaanse variant op het NPM, waarbij de nadruk op de ondernemende overheid wordt gelegd.

Kritiek op het NPM is, dat met name de (Bedrijfsmatige) efficiency en effectiviteit en het rendementsdenken in het NPM wordt benadrukt en niet het democratisch gehalte en de legaliteit (Zie ook het artikel van Denhardt en Denhardt) het publiek (belang theta en lambda waarden volgens Hood)).

NPM wordt soms het New Scientific Management genoemd, maar nu wenst men niet alleen de werkvloer maar ook vooral professionals te beheersen. De klantgerichte benadering bij bijvoorbeeld in de NPM variant van Osborne en Gaebler zou de positie van de burger reduceren (er zijn ook andere rollen). En het zou afbreuk doen aan de behartiging van het algemeen belang op de langere termijn (lambda waarden volgens Hood).

Het NPM lijkt op gespannen voet te staan met de klassieke bestuurskundige organisatieleer met name waar het de democratisering en de legaliteitsaspecten betreft. Men probeert dat door middel van aandacht voor integriteit te verhelpen (derde NPM stroming).

Is dit voldoende of is de New Public Service (NPS) benadering van Denhardt een beter alternatief?

Om die benadering te kunnen begrijpen moeten we eerst naar een voorloper van het NPS kijken: de New Public Administration (NPA) benadering. New Public Administration is een benaderingswijze die zich specifiek op overheidsorganisaties richt. De NPA stelt, dat efficiency slechts een van de vele waarden zijn die in het openbaar bestuur spelen. Complementair zou de waarde van sociale gelijkwaardigheid in de samenleving en rechtvaardigheid zijn. Dit betekent een ontkenning van de politiek-bestuur scheiding en een herontdekking van het belang van politiek binnen de overheidsorganisaties. Een belangrijk aandachtpunt van het NPA is dat de bureaucratie niet alleen een uitvoerder van de wetgevende macht is, maar tevens grote eigen en mandaatsmacht bezit en daarmee een grote invloed heeft op de inhoud van het (publieke) beleid. Beleid komt vooral tijdens de uitvoering tot stand: operationeel beleid. Het overheidsapparaat hoeft die macht niet ten eigen bate gebruiken volgens het NPA, maar kan de samenleving helpen door de aandacht van het publiek te richten op bepaalde zaken, die de bureaucratie (of delen daarvan) belangrijk achten en daardoor de vorming van de publieke agenda sterk bepalen; en tevens uiteindelijk de maatschappelijke waarden en meer in het bijzonder daar waar het gaat in het publieke domein kunnen bepalen.

Verder onderstrepen de NPA aanhangers het belang van dat niet gaat om een bureaucratie tegen de burgers en samenleving maar om samenwerking en dus om burgerparticipatie; Minder verticaliteit (hiërarchie) en meer horizontaliteit (gelijkwaardigheid); Meer betrokkenheid van lagere organisatieleden in de besluitvorming. Vanwege de belangrijke rol van de overheids-bureaucratie wordt ook veel belang gehecht aan de representativiteit van het overheidsapparaat.

Denhardt gaat hier op verder. In de benadering Denhardt wordt de rationele organisatieleer en met name NPM sterk gekritiseerd. Het zou in de rationele organisatieleer te veel om effectiviteit en efficiency gaan en te weinig om zingeving, responsiviteit, democratie etc. Wat houdt het New Public Service alternatief in?

New Public service benadering: baseert zich op:

• Het idee van het algemeen belang en dat bestuurders en ambtenaren de burgers moeten dienen en daarin moeten opgaan.

• De gedachte dat het van belang is voor het openbaar bestuur dat burgers een gemeenschap vormen en onderling samenwerken voor het algemeen belang (communitarisme).

• Dat burgers nauw door de bestuurders bij het overheidsbestuurders moeten worden betrokken door de belangen en wensen van burgers centraal te stellen.

Samenvattend, de volgende elementen zijn essentieel bij de taak van managers in de ‘new public service’:

• Sterke betrokkenheid op publieke waarden: democratie, responsiviteit, legaliteit etc.;

• Wees dienstbaar aan de samenleving en niet alleen sturen;

• Stimuleer burgerschap in het publiek domein niet zo zeer publiek ondernemerschap.

• Betrek juist de samenleving bij besluitvorming.

• Waardeer (de inbreng) van mensen en kijk niet alleen naar productiviteit en prestatiemanagement.

De volgende elementen zijn essentieel bij de taak van managers in de ‘new public service’:

• Verantwoording is complex en niet alleen gericht op effectiviteit en efficiency: het gaat ook om democratic governance:

• Denk strategisch maar handel democratisch.

• Geef mensen (ook ambtenaren) invloed en maak gebruik van gedeeld leiderschap;

• Maak geen gebruik van blauwdrukken maar juist pragmatisch incrementele beslissingen: deze zijn minder top-down en

• Wees gericht op en zoek het algemeen belang en de publieke zaak.

In hoeverre lijkt dit op wat we zien bij de “zorgopstand” en bij de nieuwe universiteit?

Verschilt dit nu zo veel van het NPM van Osborne en Gaebler?

Osborne & Gaebler

Niet de mensen in overheidsorganisaties zijn “slecht”, maar dat de bureaucratische structuur ze het goed werken onmogelijk wordt gemaakt met al de regels. De overheid moet opnieuw worden uitgevonden opdat de mensen in de organisaties meer ondernemend kunnen worden. De overheid moet richting aangeven (missiegericht) en waar nodig systeemverantwoordelijk zijn (steer) en niet zelf alles uitvoeren (not row).

• Meer gedecentraliseerd werken, waarbij de samenleving, gemeenschap en bedrijfsleven moet betrokken worden.

• Meer concurrentie in de uitvoering;

• Resultaatgericht (output),

• Klant- en marktgericht en

• Ondernemend werken.

• Dit leidt ook tot privatisering en contracting out.

Buiten de decentralisatie en betrokkenheid gemeenschap (bij O&B veelal as klant) zijn er fundamentele verschillen (zie rode punten).

• Discussiepunten over het NPS:

• Wat zijn voor- en nadelen?

• Hoe verhoudt het tot de representatieve democratie?

• Is het een pleidooi voor ambtenaren zelfbestuur?

• Past het in het Nederlandse bestuursstelsel?

Maken deze hervormingen het mogelijk, dat het publiek management de dienstverlening aan burgers en samenleving verbetert. Volgende week een slotafweging en totaal overzicht en lezing Jaap Uijlenbroek: topambtenaar en een van de meest invloedrijke rijksambtenaren op het gebied van overheidshervormingen.

Werkgroep 6: Verantwoording en verantwoordelijkheid

Programma:

• Test jezelf

• Verantwoording en verantwoordelijkheid

• Transparantie

Verantwoording: heeft met legitimiteit te maken. Het gaat om het afleggen van verantwoording en is vooral extern van aard. Je legt verantwoording extern af aan politiek gelegitimeerden. Zitten wettelijke standaarden in en staat dus in de grondwet.

Verantwoordelijkheid: is deels intern en deels extern. Is meer van binnenuit. In organisatiecultuur en opleiding heb je vanuit jezelf ethische standaarden en het is niet per se nodig die extern af te dwingen. Het gaat dus ook om persoonlijke verantwoordelijkheid met ethische maatstaven. Ook extern, er is dus training voor ambtenaren wanneer hij hoe moet handelen in bepaalde situaties. Is een combinatie van beiden en loopt door elkaar.

Responsiviteit: afspiegelen van de maatschappij in de organisatie. Behoeften die in de samenleving spelen. Is een ethische standaard. Kan je voorstellen dat er spanningsvelden ontstaan tussen wat politici en ambtenaren wenselijk vinden en wat de maatschappij wil. Is niet echt wettelijk, er is geen wet die responsiviteit afdwingt.

Verschil tussen beperkt handelen en buitensporig handelen als bijvoorbeeld een ambtenaar: buitensporig is teveel gehandeld, meer doen dan nodig en wenselijk is en beperkt is te weinig hebben gehandeld. Buitensporig kan zijn dat je de regels overtreed, maar het kan ook betekenen binnen de regels maar daarbinnen is zoveel ruimte dat er gehandeld wordt voor een burger bewerkelijke manier. Regels kunnen zelf ook afwezig zijn hier.

Te beperkt handelen is dat een ambtenaar bijvoorbeeld meer had moeten doen voor een cliënt dan wat hij daadwerkelijk heeft gedaan. Een conducteur kan er ook voor kiezen om een oudere vrouw geen boete te geven, terwijl dat wel moet.

Muscles & Prayers: instrumenten om verantwoordelijkheid en verantwoording mee af te dwingen. Controle door middel van Prayers: werknemers moeten positieve prikkels krijgen. Het is softer, informeler, meer kijk naar ethische normen en waarden. Meer vriendelijk en ambtenaren worden meer beschermd en als volwaardige mensen gezien.

Controle door middel van Muscles  harder afdwingen, door middel van regels, sanctioneren, schorsen en ontslaan. Meer negatief voor de werknemers. Consequenties zijn hier van belang. Het boek kiest prayers boven muscles. De laatste tijd zijn er veel dingen voorgevallen in de politiek met betrekking tot verantwoording. Uiteindelijk zie je dat we wel regels nodig hebben om processen en verantwoording in goede banen te leiden.

Finer en Friedrich: debat tussen twee auteurs. Handelt overheid wel in het publieke belang en hoe moet dat gecontroleerd worden? Finer: van mening dat politiek uitermate geschikt is om monitor functie uit te oefenen. Politici zijn gekozen en vertegenwoordigen de samenleving, daarom relatie tussen uitvoerende en politieke functies. Externe autoriteit. Hij vond daarbij ook dat ambtenaren een beperkte discretionaire ruimte moesten beschikken en politici daarom het proces moeten uitstippelen, waarbinnen er dan nog weinig ruimte overblijft voor ambtenaren. Houden de uitvoerende ambtenaren in toom. Regelgeving dan ook belangrijk.

Onderschiktheidsrelatie, democratisch gelegitimeerd en regelgeving, politiek juridische methode. Nadeel: verantwoording komt achteraf, als het kwaad al is geschied.

Wie controleert de controleurs? Formele externe controle raakt persoon vooral van buitenaf en speelt niet echt in op het interne, je wil graag dat het uit de mensen zelf komt.

Friedrich: activiteiten van ambtenaren zijn niet zo strikt te controleren, ambtenaren hebben kennis die politici niet hebben. Je moet begrijpen wat ambtenaren precies doen en waarom ze zo handelen. Hij ontkende niet dat er bepaalde grenzen bestaan waarin de ambtenaren hun taken uit moeten oefenen. Er is veel vrijheid maar er moeten wel grenzen zijn. Door toenemende complexiteit door beleid is kennis en ervaring nodig om te controleren. Regels kunnen dit niet. Oplossing om wel te controleren door politici: controle door elkaar en mede professionals. Hij heeft het over formele verantwoordelijkheden maar er speelt ook duidelijk een psychologische factor mee. Hij gaat ervan uit dat ambtenaren handelen als rationele individuen, algemeen beland en morele waarden en professionele standaarden. Dat is een heel ander mensbeeld dan Finder. Intern, vertrouwen goed handelen ambtenaar, controle door mede professionals en kennis.

Moreel ethische benadering

Voordeel: controle veel meer tijdens het proces.

Nadeel: gebrek aan regels, of minder regels is een zwak mechanisme, je wil aansturen, maar je weet niet wat er in mensen hun hoofd omgaat. Best veel vertrouwen. “sorry democratie” : is kwalijk, je kan sorry zeggen en dan is het goed, je kan er niks mee want elke keer als er een fout wordt gemaakt dan is het heel makkelijk om sorry te zeggen en door te gaan. Iemand hoeft dan niet meer door het stof te gaan, terwijl dat wel zou moeten in bepaalde situaties als diegene ter verantwoording wordt geroepen. Je moet echt de verantwoordelijkheid nemen.

Welk van de twee benaderingen hebben wij in Nederland? Is het meer intern of meer extern? Allebei; er zijn interne controle mechanisme maar zeker ook de laatste tijd externe verantwoording. Media en belangengroepen spelen hier ook een belangrijke rol bij.

Verantwoordingsmechanismen (In Nederland niet gebruikelijk)

Verantwoordingsmechanisme via marktmechanismen: bij overheid ontbreekt prikkel die er wel is op de markt. Organisaties verdwijnen niet zomaar, zijn gefinancierd door overheidsgeld en hebben geen marktprikkel met angst om te verdwijnen. Maar laatste tijd veel privatisering en afstoting van overheidstaken naar private partijen. Bedrijven worden daardoor steeds meer markt gericht en is efficiëntie en effectiviteit een veel grotere prikkel. Je ziet het in Nederland wel maar het is niet heel groot. Via rechtspraak: wij kunnen als burger een bezwaar aankaarten als we het niet eens zijn met een besluit van de overheid. Er is wel verantwoording via rechtspraak, als de overheid iets onrechtmatigs heeft gedaan, maar processen tegen individuen, ambtenaren en politici is in Nederland niet heel gebruikelijk. Wij hebben ministeriële verantwoordelijkheid. In de VS is dat niet het geval en daarom zie je het daar dus ook veel meer.

Waarom wordt verantwoording steeds belangrijker?

Takenpakket van de overheid wordt breder. Ze proberen het te verkleinen door privatiseren en verzelfstandigen, zijn echter wel deels publieke taken. Private bedrijven zouden ook verantwoording af moeten leggen. Regels die daar betrekking op hebben ontbreken. Je zou niet een bestuurslid van een bedrijf kunnen ontslaan op basis van verantwoording.

ZBO’s : Minister kan wel ter verantwoording worden geroepen, maar kan niet zijn baan verliezen. Private sector wordt dus steeds groter met publieke taken en daarom wordt verantwoording zo belangrijk.

Daarnaast is er ook een toenemende invloed van het ambtelijk apparaat op beleid. Die toenemende invloed heeft te maken met complexiteit en nieuwe vraagstukken in de samenleving. Complexiteit is zo groot geworden dat niet alles in beleidslijnen regels is te vatten. Ambtenaren krijgen zo meer macht om keuzes te maken binnen de uitvoering van het beleid. Ze reageren op veranderingen. Ambtenaren zijn ook gewoon mensen en maken individuele beslissingen. Ze werken indirect van burger naar overheid, maar zijn wel individuen die keuzes maken.

Overheid heeft een geweldsmonopolie en is ook een toenemend belang om die met regels te bekleden. Doordat er ruimte is voor ambtenaren om te handelen met vaak grote gevolgen. Regels worden dan belangrijker om machtsmisbruik tegen te gaan. Verantwoording wordt in deze zin dan ook belangrijker, omdat het verantwoordingsvraagstuk van een groter kaliber dan in private organisaties.

Ministeriële verantwoordelijkheid versus ambtelijke verantwoordelijkheid

• Wat houdt ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland in?

• Hoe kunnen we ambtelijke verantwoordelijkheid definiëren?

Ambtenaren, staatssecretaris en koning vallen onder verantwoordelijkheid. Is vooral symboliek van aard. Koning is onschendbaar. Als de koning iets zal doen dan gaat het via de minister president die dan op het matje wordt geroepen. Eigenlijk is het een gewassen neus, want het gebeurt niet echt, is meer formaliteit. Koning let natuurlijk ook op zijn reputatie. Het geldt voor het hele Koninklijk huis, maar hoe verder van de troon af hoe kleiner de verantwoordelijkheid wordt.

Ambtelijke verantwoordelijkheid: andere regels. Ambtenarenwet sinds de jaren '20. In 1988 is er een nieuw artikel aan toegevoegd. Ambtenaren hebben dezelfde grondrechten die voor iedereen gelden, zoals bijvoorbeeld vrijheid van meningsuiting. Ambtenaren kunnen dus ook in openbaarheid treden en naar buiten kunnen treden over hun mening over het beleid.

Ambtseed: geldt in principe voor elke ambtenaar. Eigenlijk een beetje nutteloos, maar heeft wel een bijzonder karakter aan het werk en kan voor moreel besef zorgen.

Transparantie

Kern is informatie. Helder zijn wat overheidsorganisaties doen en waarom ze beslissingen nemen. Een van de organisatorische methoden genoemd door Peters. Internet is een goede bron om informatie te krijgen. Overheid brengt actief ook veel informatie naar buiten, maar er is ook een passieve plicht dat je informatie op kan vragen. Je kan een WOB-verzoek indienen wet openbaarheid van bestuur. Er is allerlei data waarbij je de overheid kan benchmarken: bijvoorbeeld prestaties van gemeenten naast elkaar leggen om te vergelijken. Er zijn ook verschillende methoden om info te verkrijgen:

• Op verzoek

• Initiatief van de overheid zelf

• Klokkenluiden

Hoorcollege 7: Vragen

Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksoverheid (2011-2014) Hoe komt zoiets tot stand?

Jaap Uilenbroek

Hoe groot is de Rijksoverheid? Hoeveel ambtenaren werken daar?: beroepsbevolking is 8 miljoen (actief werkende) 110.000 mensen werken er bij de Rijksoverheid = alle ministeries, maar ook de belastingdienst, niet de ZBO’s zoals UWV. Daar werken ongeveer 50.000 mensen. Als we het hebben over Rijksoverheid hebben we het over 110.000 mensen bij ministeries en de onderdelen. Wat kost deze organisatie? Niet het beleidsgeld zoals subsidies en uitkeringen, maar echt de organisatiekosten: ongeveer 15 miljard exclusief defensie. Defensie zit ook niet bij de rijksambtenaren. Het BBP is 600 miljard.

Door het uitvoeringsprogramma compacte rijksoverheid zorgt ervoor dat de overheid kleiner wordt. Het moet efficiënter worden.

Het heeft 3 programmalijnen:

• Opbouw van een Rijksbrede infrastructuur voor de bedrijfsvoering: Ga voor je bedrijfsvoeringsfuncties kijken naar rijksoverheid in zijn totaliteit en probeer een infrastructuur te vinden waar alle ministeries gebruik van maken.

Bedrijfsvoering: personeel, informeel, facilitaire ondersteuning, financiën etc. Niet meer per ministerie apart bedrijfsvoering maken, maar voor de hele rijksoverheid en alle ambtenaren.

Infrastructuur is belangrijk, daar zou iedereen gebruik van moeten maken en kan dus rijksbreed aangestuurd worden. Je kan het gezamenlijk gebruiken, maar wanneer iets speciaal voor jou gemaakt moet worden dan hoort het niet bij infrastructuur.

Rijksoverheid dient met één gezicht naar buiten te treden en ontkokerd in de dienstverlening aan burgers. Reeds in gang gezette projecten zijn: één logo, rijkspas etc.

• Één administratieve werkgever rijk

• Bundeling P&O shared services (personeel en organisatie)

• Concentratie Rijkskantorenlocties (huisvesting en facilitaire dienstverlening): efficienter gebruikmaken van leegstaande panden of verdiepingen, zo bespaar je geld. Bijvoorbeeld in een kantoor vestigen waar al een andere organisatie zit, maar waar de ruimte anders niet gebruikt zou worden, waarom zou je er dan niet gaan zitten?

• ICT infrastructuur; vermindering aantal datacenters; rijksoverheid had 60 datacenters, dat is best veel: kunnen we dat niet terugbrengen naar 4/5?

• Vermindering Rijksinkooppunten en vraagbundeling; op 350 punten werd er ingekocht en dat is niet erg, maar je hebt wel marktkennis nodig en andere kennis, wat betekent dat je 350 mensen nodig had die over die kennis beschikten..

• Concentratie van de bedrijfsvoering bij de kerndepartementen: Rijksoverheid is vooral uitvoering. Al die ministeries lijken wel een beetje op elkaar en dat betekent dat e ook op elkaar afgestemd kunnen worden.

Efficiencywinst, vermindert ambtelijke drukte en coördinatielasten, draagt bij aan de flexibilisering van de beleidsorganisatie, organisatorische bundeling van bedrijfsvoeringstaken.

• Één facilitair dienstverlener Haagse kantoren inclusief gebouw gebonden beveiliging

• Één ICT aanbieder beleidskern en nauw verbonden uitvoeringsorganisaties

• Inrichten Haagse inkoopfunctie

• Één verlener van ondersteunende diensten voor de internationale functie van het Rijk.

• Clustering van uitvoerings- en toezichtorganisaties: Wie zitten er op dezelfde functie? Het bij elkaar brengen (fuseren), als je niets doet dan verandert er niets: één algemeen woord: Clusteren. Ontdubbelen in uitvoering en toezicht.

• Clustering is een woord dat speelruimte geeft.

• Incassodiensten: incassotaken van diensten worden overgedragen een minister van V&J

• Backoffice subsidies: de verlening door subsidie verlenende organisatie clusteren (ministerie van EL&I)

• Inkomensoverdrachten: clustering inkomensondersteuning/voorziening burgers en de dienstverlening verbeteren o.a. door vereenvoudiging regelgeving (minister van SZW)

• Vastgoed: clustering primair proces: centrale sturing (minister van financiën

• Rijksinspecties / toezicht fysieke veiligheid bedrijven: clustering van het toezicht op fysieke veiligheid bedrijven (minister I&M)

• Niet-financiële markten: clustering primair proces. Effect is meer eenheid in maatschappelijk optreden dan leidt tot verminderde administratieve last/inspectiedruk (minister EJ&I)

Hoe is dit tot stand gekomen>?

• Crisis 2009: heroverwegingen op alle beleidsterreinen

• Kabinet Balkenende IV valt in feb 2010

• Heroverwegingsrapporten nar TK in april 2010

• Verkiezingen juli 2010

• Regeerakkoord Rutte I oktober 2010

• Uitvoeringsprogramma compacte rijksoverheid januari 2011

• Val kabinet Rutte II april 2012 en november 2012 weer start.

Overzicht en vragen

Zie de oefententamens, die zijn erg handig om erachter te komen wat er precies van je verwacht wordt. Je moet kennis hebben, je moet kunnen oordelen en je moet inzicht hebben. Deze elementen komen terug in de tentamens. Je moet je antwoord altijd beargumenteren en uitwerken. De hand-out kan je helpen voor een totaaloverzicht, maar het is niet genoeg voor een voldoende. Daarnaast hoorcolleges en seminars, deze geven diepere informatie. Je moet Peters goed leren, maar ook de artikelen zijn belangrijk. De gastcolleges worden niet gevraagd op het tentamen, die geven meer een toepassing in de praktijk.

Alle zaken die we behandeld hebben in hoorcolleges en seminars hangen met elkaar samen.

Waarom PM en waarom deze benadering: goed functionerend en georganiseerd bestuur is essentieel voor de ontwikkeling: samenleving en economie werken beter. Goede werking publiek domein en openbaar bestuur kan daarvoor zorgen.

Verschil Griekenland en Duitsland: kwaliteitskwestie, maar ook hoe het OB in elkaar zit. GR democratische rechtsstaat vrij jong. In Duitsland staat rechtsstaat en kwaliteit van het OB centraal staat. Good governance, effectief, efficiënt, rechtstatelijk en democratisch is essentieel voor economische en matschappelijke ontwikkeling. Goede werking is de kern van PM. Vandaar dat je PM altijd, op alle functies een kernopdracht blijft.

Je kan op drie niveaus werken (fundamenteel verschil met organisatietheorie)

Een organisatie is een groep mensen die samenwerkt om een bepaald doel te bereiken.

• Het gehele OB systeem

• Afzonderlijke organisaties

• De positie en de rol van mensen binnen de afzonderlijke publieke organisaties

De niveaus hangen sterk met elkaar samen. Er is sprake van een taakverdeling en verantwoordelijkheden en er is samenwerking. De invulling van PM gegeven de taken, organisatie, werkwijze, type functionarissen hangt samen met het overheersende staatsmodel: nachtwakersstaat, verzorgingsstaat, voorwaardenscheppende staat. Dit bepaald welke taken het openbaar bestuur moet verrichten.

In de collegereeks hebben we gekeken naar de veranderlijke omvang van het publiek domein en in het bijzonder het openbaar bestuur. De maatstaven hiervoor waren personeel, financiële beslag van de uitgaven en het aantal regels. We hebben ook gekeken naar de consequenties van de stijging van de omvang van de overheidsorganisaties in het OB en de toegenomen complexiteit daarvan. In het bijzonder zien we dan een verschuiving van het belang van de wetgevende macht en de rechtspraak naar het uitvoerend bestuur en dan in het bijzonder de ambtenaren. De macht van de ambtenaren is toegenomen, omdat er meer vraag is naar permanente, vakbekwame en ervaren ambtenaren. De verhoudingen binnen het openbaar bestuur, maar ook de verhouding van openbaar bestuur en burgers en private en maatschappelijke organisaties zijn veranderlijk.

We hebben ook gezien dat een sterk toegenomen OB verzet oproept: het is kostbaar, remt de individuele, maatschappelijke en economische ontplooiing en maakt menen afhankelijk. Er ontstaat een beweging vanaf jaren 80 die de omvang van het OB verkleinen: bezuinigingsmaatregelen en opkomen van de voorwaardenscheppende staat waarbij taken worden af gestoten naar het bedrijfsleven en men zich richt op het creëren van goede randvoorwaarden voor maatschappelijke ontwikkeling. Tevens leidt het tot de opkomst van nieuwe bedrijfsmatige managementbenaderingen afkomstig uit de private sector: het new public management. De veranderingen hebben ook grote consequenties voor de organisatie en inrichting van het publiek domein. Ook de verhouding tussen het openbaar bestuur (publiek-publiek) en openbaar bestuur en burgers, maatschappelijke organisaties en ondernemingen (publiek-privaat) verandert.

In toenemende mate wordt het publiek domen als een multi-level governance systeem getypeerd. Het gaat hier om het besturen over en tussen meerdere schaalniveaus waarbij publieke en private actoren zijn betrokken.

In college 3 hebben we aandacht besteed aan de organisatie (taakverdeling en coördinatie) binnen het openbaar bestuursgedeelte van het MLG systeem: federale-, eenheids-, gecentraliseerde-, gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Als eerder gezegd is de menselijke component essentieel voor een goed PM en voor de werking van het OB als geheel en de afzonderlijke overheden daarbinnen. Door middel van mensen die werken in het openbaar bestuur komt het publiek domein tot leven. Het accent ligt in toenemende mate bij het uitvoerend bestuur en ambtelijke organisatie. Door middel van ambtenaren komt de overheidsorganisatie tot leven. In een democratische rechtsstaat wordt een almachtig ambtelijk apparaat niet als wenselijk beschouwd. De macht van ambtenaren is niet beperkt tot de hogere ambten: juist de middelbare ambtenaren zijn hier van belang omdat zij midden in de bestuursprocessen staan. Er zijn meerdere controle mechanismen die in de hoorcolleges en werkgroepen zijn behandeld. Deze controle kan intern en extern zijn, formeel en informeel. Ook de private actoren zoals belangengroepen, burgers, organisaties etc. spelen een belangrijke rol. Wanneer door de opkomst van een MLG systeem het belang van private actoren belangrijker wordt dan zal ook het belang van ambtenaren ten opzichte van publieke bestuurders toenemen.

Waar er macht is dient er ook verantwoordelijk te zijn en verantwoording te worden afgelegd. Dit is een basisfundament van de democratische rechtsstaat. Je kan op verschillende manieren verantwoording afleggen (politiek, ambtelijk en financieel, accountability). Daarnaast bestaat er verantwoordelijkheid (responsibility) en responsiviteit waar ook rekening mee moet worden gehouden. Er zijn twee auteurs Friedrich en Finer die een discussie voeren over twee benaderingen. Friedrich stelt een morele (ethische) benadering voor, die in het responsibility begrip naar voren komt en Finer benadrukt de de politiek-juridische benadering die in het accountability begrip centraal staat. Beide benaderingen kennen in de praktijk sterke en zwakke kanten maar zijn wel aanvullend.

PM streeft er naar de werking van het OB ook te verbeteren. Hervormingen staan dan ook centraal. Naast invloedrijke hervormingen als privatisering en decentralisatie zijn het New Public Management (NPM) en alternatieve benaderingen als new public administration (NPA) en new public service (NPS) in het bijzonder belangrijk.

New Public Management is een benadering gericht op de bedrijfsvoering waarbij de inspiratie uit het bedrijfsleven komt en die deels gebaseerd is op de public choice theorieën. Er zijn verschillende fasen te zien. Fase 1 omvat de vergroting van doelgerichtheid en doelmatigheid van het OB door middel van introductie van een outputoriëntatie, prestatiewerking, interne markten en private managementmethoden. Gestreefd wordt naar meer effectiviteit en efficiency (sigma waarden). Fase 2 omvat een concentratie op de organisatie van externe dienstverlening en op de entrepreneurial government: ondernemende overheid. In zekere mate zijn er ook hier trekken van de voorwaardenscheppende staat te ontdekken. Fase 3 betreft de nadruk op behoud van integriteit en borging van het publiek belang (thetawaarden).

De sterke kanten van het NPM zijn onder meer de outputgerichtheid, transparantie van presentaties en de mogelijkheden om de uitvoering te sturen. Zwakke kanten zijn dat men zich vooral op output richt in plaats van de outcome 9echte maatschappelijke effecten). Teveel aandacht gaat uit naar rendement, bedrijfseconomische efficiency en effectiviteit.

New public service is vooral gericht op het algemeen belang. Het bepleit de dienstbaarheid van het politiek en ambtelijk apparaat aan de samenleving. Stimuleer burgerschap in het publiek domein en niet zozeer het ondernemerschap.