Vragen

Casus ‘Verlicht bestuur’

In de gemeente Groenewoud (127.000 inwoners) heeft de Milieupartij bij de laatste verkiezingen voor de gemeenteraad een meerderheid van de zetels behaald. De nieuwe gemeenteraad wil meteen vaart zetten achter het milieubeleid. Op 6 juli 2007 stelt de raad een autonome verordening vast, die in de volksmond de ‘Spaarlampenverordening’ wordt genoemd.

Artikel 1 van de Spaarlampenverordening verbiedt inwoners van de gemeente vanaf 1 januari 2008 traditionele gloeilampen te gebruiken in hun woningen. Artikel 2 bepaalt vervolgens dat minder draagkrachtige huishoudens subsidie kunnen krijgen voor de aanschaf van spaarlampen volgens door de burgemeester te stellen regels. Artikel 3 bepaalt tenslotte dat de verordening in werking treedt op de dag na publicatie ervan. De minister van Binnenlandse Zaken is zeer ontstemd over de verordening. Voor de televisie betoogt hij dat een verbod op gloeilampen in strijd is met het EG-Verdrag en dat dit verdrag op grond van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet voorrang heeft boven het Nederlandse recht. Ook stelt de minister dat de verordening het regeringsbeleid doorkruist. De regering prefereert namelijk een milieuheffing op het gebruik van gloeilampen, die in de gehele Europese Unie zou moeten gelden. Nederland wil een voorstel daartoe aankaarten op de eerstvolgende bijeenkomst van de Europese Raad. De minister laat er tijdens het interview geen twijfel over bestaan dat het kabinet voornemens is de verordening van Groenewoud te doen vernietigen. In het parlement ontstaat over dat voornemen grote beroering. De Tweede Kamerfractie van de Milieupartij eist een interpellatiedebat met de minister van Binnenlandse Zaken, waarbij ook de minister van Landbouw – lid van de Milieupartij – aanwezig zou moeten zijn.

Tijdens het interpellatiedebat stelt de minister van Landbouw dat hij niet verantwoordelijk is, want – zo zegt hij – ‘er is nog niets vernietigd’. Ook als de vernietiging wel reeds had plaats gevonden, zou de Tweede Kamer uitsluitend de minister van Binnenlandse Zaken daarvoor verantwoordelijk kunnen stellen, zo voegt hij daaraan toe.

Vraag 1

1. Hoeveel zetels heeft de Milieupartij minimaal in de raad van Groenewoud?

2. Op basis van welke wetsbepaling is de Spaarlampenverordening vastgesteld?

3. In welk geval zou de verordening geen vorm van autonomie, maar een vorm van medebewind zijn geweest?

Vraag 2

1. Is artikel 1 van de verordening naar uw oordeel verbindend?

2. Hoe oordeelt u over de verbindendheid van artikel 2?

Vraag 3

1. Bekritiseer de redenering van de minister van Binnenlandse Zaken inzake de voorrang van het EG-verdrag.

2. Wie kan namens Nederland het voorstel aankaarten in de Europese Raad?

Vraag 4

1. Kan de regering de Spaarlampenverordening vernietigen, louter omdat deze het regeringsbeleid doorkruist?

2. Met welk rechtsmiddel kan het gemeentebestuur van Groenewoud opkomen tegen een eventuele vernietiging?

Vraag 5

1. Was de Tweede Kamer verplicht een interpellatiedebat te houden toen de fractie van de Milieupartij dit eiste?

2. Betoog dat de minister van Landbouw zich terecht op het standpunt stelt dat hij niet verantwoordelijk is of betoog dat hij juist wél verantwoordelijk is.

Vraag 6

1. Voordat de administratieve rechter kan worden ingeschakeld moet in het algemeen een bezwaarschrift worden ingediend. Noem twee redenen waarom de wetgever deze eis heeft gesteld.

2. Behoort een administratieve rechter altijd tot de rechterlijke macht in de zin van de Grondwet?

Vraag 7

In de strafzaak die leidde tot het Meerenberg-arrest werden de verdachten vervolgd omdat zij hadden nagelaten een bevolkingsregister bij te houden van het gesticht ‘Meerenberg’. Zij werden echter ontslagen van alle rechtsvervolging.

1. Welke organen zijn betrokken bij de totstandkoming van een regeling zoals die welke de verdachten hadden overtreden?

2. Zou de Hoge Raad de desbetreffende regeling vandaag de dag verbindend achten?

Vraag 8

1. Wat is de rol van de Koning tijdens de kabinetsformatie?

2. Waarom heeft de Koning ondanks deze rol in de praktijk maar weinig invloed op de uiteindelijke samenstelling van het kabinet?

Vraag 9

Op basis van artikel 24, lid 1, onder a, van de Vreemdelingenwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning.

1. Is deze bepaling in overeenstemming met de Grondwet?

2. Mag op grond van deze bepaling in het Vreemdelingenbesluit worden bepaald dat de minister nadere regels kan stellen over de voorwaarden voor toelating van vreemdelingen die een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van de Nederlandse economie?

Vraag 10

In het arrest van het EHRM van 6 mei 2003 (Betuwelijn) worden twee functies van de Raad van State omschreven.

1. Noem beide functies en geef aan wat de wettelijke grondslag hiervan is.

2. Waarom acht het EHRM in deze zaak artikel 6 EVRM niet geschonden?

Antwoordindicatie

Vraag 1

1. Volgens art. 8 Gem.wet bestaat de raad van Groenewoud uit 39 leden. De Milieupartij heeft dus tenminste 20 zetels.

2. In de casus is gegeven dat het om een autonome verordening gaat. Deze worden vastgesteld op basis van artikel 149 (juncto 147) Gemeentewet.

3. Als de bevoegdheid of de verplichting tot het maken van de Spaarlampenverordening zou berusten op een andere wet dan de Gemeentewet, bijvoorbeeld op een specifieke milieuwet die van het gemeentebestuur ‘regeling vordert’ (vgl. art. 108, lid 2 Gem.wet jo. art. 124, lid 2, Grondwet). (Belinfante Hoofdstuk XV).

Vraag 2

1. De verordening is in strijd met artikel 149 Gemeentewet, daar zij treedt in de ‘bijzondere belangen der ingezetenen’. De verboden gedraging speelt zich binnenshuis af, waardoor de gemeentelijke huishouding niet in het geding kan zijn. Zie HR Wilnisser Visser. Het betoog dat het gebruik van gloeilampen een uitstralend effect heeft op het milieu in de gemeente zal geen doel treffen, nu dit effect zeer indirect is. (Belinfante, Hoofdstuk XVI).

2. Onverbindend. De raad kan geen regelgevende bevoegdheid delegeren aan de burgemeester, omdat hiervoor geen wettelijke basis bestaat. Artikel 156 Gemeentewet noemt alleen de mogelijkheid van delegatie aan het college van B & W, een bestuurscommissie en een deelraad. Dus niet aan de burgemeester.(Belinfante Hoofdstuk XVI).

Vraag 3

1. De heersende opvatting in Nederland is dat de rechtstreekse werking en de voorrang van het EG-recht voortvloeien uit de verdragen, zoals deze door het HvJ in diverse arresten geïnterpreteerd zijn. Zie met name het arrest Costa ENEL, waarin gesproken wordt van een autonome Europese rechtsorde die op eigen kracht werkt. De heersende opvatting gaat ervan uit dat de bevoegdheid tot rechtspraak op dit terrein overeenkomstig art. 92 van de Grondwet door het EG-verdrag aan het HvJ is opgedragen. Daarom zijn de artikelen 93 en 94 Grondwet niet meer relevant. De heersende leer is onder meer terug te vinden in de uitspraak Metten van de ABRvS.(Belinfante Hoofdstuk XVIII).

2. Ingevolge artikel 4 van het EU-Verdrag bestaat de Europese Raad uit de staatshoofden en de regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Europese Commissie. Nederland wordt in de Europese Raad vertegenwoordigd door de minister-president, die hier fungeert als regeringsleider. (Belinfante Hoofdstuk XVIII). Hij kan daar het voorstel doen. De minister-president moet echter vooraf de Nederlandse ministerraad inlichten (art. 4, lid 2 sub h en i, RvO MR).

Vraag 4

1. Ja. Artikel 132, lid 4 Grondwet en art. 268 Gemeentewet jo art. 10:35 Awb spreken van strijd met het recht of het algemeen belang. Onder algemeen belang wordt het regeringsbeleid verstaan. (Belinfante Hoofdstuk XV)

2. Het gemeentebestuur kan op grond van artikel 281a van de Gemeentewet tegen het koninklijk besluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het is niet nodig eerste een bezwaarschrift in te dienen.(Belinfante Hoofdstuk XVI).

Vraag 5

1. De Tweede Kamer als geheel moet verlof tot het houden van de interpellatie verlenen. Sedert 2004 bepaalt het RvO II dat de TK verplicht is het verlof te verlenen als een verzoek tot het houden van een interpellatie wordt gesteund door tenminste 30 leden (art. 133, lid 2 RvO II).

2. Het feit dat er nog geen vernietiging heeft plaats gevonden, is niet doorslaggevend. De Kamer kan ook inlichtingen eisen over maatregelen die de regering van plan is te gaan nemen (zie art. 68 Grw.)(Belinfante Hoofdstuk VII). De individuele verantwoordelijkheid van de minister van Landbouw zou alleen in het geding zijn wanneer het eigen doen of nalaten van de minister daartoe aanleiding geeft. De casus biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Voor zaken die het algemeen regeringsbeleid betreffen – zaken die volgens artikel 4 RvO MR in de ministerraad zijn besproken – bestaat echter ook een collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Deze strekt zich uit tot alle ministers, dus ook de minister van Landbouw. Het is goed mogelijk dat de voorgenomen vernietiging inderdaad in de ministerraad aan de orde is geweest, gezien de beweerde strijd van de verordening met het regeringsbeleid en gezien de ‘grote beroering’ die in het parlement over de uitlatingen van de minister van Binnenlandse Zaken is ontstaan.

Anderzijds is het wel van belang dat de regering met één mond spreekt (artikel 45, lid 3 Grw.)(Belinfante Hoofdstuk IV, par 8, p. 62.) De minister van Binnenlandse Zaken is als eerste verantwoordelijk voor het doen van een voordracht tot vernietiging aan de Koningin (art. 278 jo. art. 5 sub b Gem.wet). Het is tegen die achtergrond juist dat de minister van Landbouw de beantwoording van alle inhoudelijke vragen in beginsel overlaat aan zijn collega.

Vraag 6

1. Met deze eis werden drie doelstellingen nagestreefd (Belinfante Hoofdstuk XIII):

• verbetering van de kwaliteit van het bestuur door heroverweging van het besluit;

• verbetering van de rechtsbescherming voor de burger (in een bezwaarschriftprocedure wordt ook aan doelmatigheid getoetst, de procedure is goedkoop en informeel);

• vermindering van het aantal beroepen op de rechter, omdat de bezwaarschriftprocedure als een soort zeef fungeert.

2. De Grondwet staat in artikel 112, tweede lid, Grondwet uitdrukkelijk toe dat bestuursrechtelijke geschillen (‘geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan’) door de wetgever worden opgedragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. Tot de rechterlijke macht behoren alleen die gerechten die door de wet als zodanig zijn aangewezen (rechtbank, hof en hoge raad, zie art. 2 Wet R.O.). Administratieve rechters zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS, het College van beroep voor het bedrijfsleven en de CRvB zijn niet door de wetgever aangewezen en behoren derhalve niet tot de rechterlijke macht in de zin van de Grondwet. (Belinfante Hoofdstuk XII).

Vraag 7

1. De overtreden regeling was een amvb. Amvb’s worden bij koninklijk besluit vastgesteld (art. 89 Grondwet). Een koninklijk besluit is ondertekend door de koning en één of meer ministers of staatssecretarissen (art. 47 Grondwet). Over de totstandkoming van amvb’s dient advies te worden ingewonnen van de Raad van State (art. 73 Grondwet jo. artikel 15 lid 1 sub b Wet RvS. Dus zijn bij de totstandkoming betrokken (Belinfante Hoofdstuk VIII):

• de Koning;

• één of meer ministers of staatssecretarissen die het besluit hebben gecontrasigneerd;

• de Raad van State als adviseur.

2. Enkele jaren na het Meerenberg-arrest werd het huidige art. 89, lid 2, Grondwet ingevoerd. Deze bepaling sluit ‘zelfstandige’ amvb’s niet bij voorbaat uit. Voorschriften die door straffen worden gehandhaafd, moeten echter wel op een wet berusten. Omdat het in casu gaat om een door straffen gehandhaafde amvb, zou de amvb nog steeds onverbindend worden geacht. Het eindoordeel van de Hoge Raad zou dus hetzelfde zijn als in 1879.(Belinfante Hoofdstuk VIII).

Vraag 8

1. Ontvangen van de vaste adviseurs, te weten de voorzitter van de Eerste Kamer, de voorzitter van de Tweede Kamer, de vice-president van de Raad van State en de fractievoorzitters uit de nieuwgekozen Tweede Kamer. Zelfstandig benoemen van een of meer informateurs en later de formateur. Ondertekenen van de benoemingsbesluiten van de minister-president, andere ministers en staatssecretarissen (art. 43, 46 en 48 Grondwet) (Belinfante Hoofdstuk IV)

2. Er kan alleen een kabinet gevormd worden dat niet onmiddellijk tegen een motie van wantrouwen van de Tweede Kamer aanloopt. De Koning zal zich dus laten leiden door de adviezen van de fractievoorzitters, in het bijzonder die van de beoogde regeringspartijen. Dat geldt zowel bij de benoeming van een (in)formateur als bij de benoeming van de nieuwe minister-president en de overige bewindslieden. De ware hoofdpersonen tijdens de procedure van kabinetsformatie zijn de fractievoorzitters. Deze leiden de onderhandelingen die moeten resulteren in een regeerakkoord en de aanstelling van de bewindslieden. Fractievoorzitters hoeven niet mee te werken met een (in)formateur waarin zij geen heil zien, hetgeen voor de Koning eens te meer reden zal zijn om een dergelijke (in)formateur niet te benoemen.(Belinfante Hoofdstuk VII).

Vraag 9

1. Artikel 24, lid 1 onder a, van de Vreemdelingenwet is verbindend. Er zou een complicatie zijn wanneer de Grondwet had geëist dat het onderwerp uitputtend wordt geregeld door de formele wetgever zelf (delegatieverbod). Dat geval doet zich hier echter niet voor. Artikel 2, lid 2, van de Grondwet stelt ‘De wet regelt de toelating en uitzetting van vreemdelingen’. Uit deze terminologie (‘regelt’) blijkt dat delegatie uitdrukkelijk is toegestaan.(Belinfante Hoofdstuk XIV,).

2. De regering mag in beginsel de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels subdelegeren aan een afzonderlijke minister, nu artikel 24, lid 1 onder a, van de Vreemdelingenwet spreekt van ‘bij of krachtens amvb’. De regering kan echter niet meer bevoegdheden delegeren dan zij zelf heeft verkregen van de formele wetgever. De verkregen bevoegdheden hebben uitsluitend betrekking op ‘de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning’. Dat is een zuiver procedurele bevoegdheid, zoals ook blijkt uit het opschrift boven de artikelen 23 en 24 Vreemdelingenwet. Het stellen van ‘voorwaarden voor toelating van vreemdelingen die een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van de Nederlandse economie’ is van materiële aard. Die bevoegdheid heeft de regering niet gekregen in artikel 24 Vreemdelingenwet en kan zij dus ook niet op grond van deze bepaling subdelegeren aan een minister. Vgl. HR 10 april 1984 (Jodiumhoudend Broodzout)(Belinfante Hoofdstuk XII).

Vraag 10

1. De Raad van State geeft advies, o.a. over wetsvoorstellen, en is belast met de behandeling van (het hoger) beroep in bestuursrechtelijke geschillen. Dit blijkt uit artikel 73 Gw en de artikelen 15, 26, 36 en 37 Wet RvS.(Belinfnte Hoofdstuk VIII).

2. Het EHRM acht artikel 6 EVRM niet geschonden, omdat de plenaire vergadering van de Raad van State geadviseerd had over de Tracéwet en het beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak betrekking had op het Tracébesluit. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Procola kunnen de adviezen en de beoordeling in het beroep niet geacht worden betrekking te hebben op dezelfde zaak of dezelfde beslissing, en omdat het niet over dezelfde zaak of beslissing gaat, is de onpartijdigheid van de Afdeling in dezen voldoende gegarandeerd.