Samenvatting van Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie - Prakke & Kortmann

Samenvatting van Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie - Prakke & Kortmann - 8e druk

Wat is het staatsrecht van het Koninkrijk België? - Chapter 1

De Staat België

In 1543 werden de middeleeuwse graafschappen, hertogdommen en prinsbisdommen op het grondgebied van het huidige België, Nederland, Noord-Frankrijk en het Groothertogdom Luxemburg samengebracht in de Zeventien Provinciën. Toen deze uit elkaar vielen, leefde de bevolking samen als 'de Zuidelijke Nederlanden' en heerste eerst Spanje en daarna Oostenrijk. In 1970, aan het einde van de Oostenrijks overheersing, werd een republiek onder de naam 'Etats belgiques unis' uitgeroepen, maar deze genoot geen internationale erkenning en hield maar kort stand. Het noorden kwam in 1581 in opstand tegen Filips II en zijn absolutistische bewind vanuit Spanje. De Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden werden in 1815 herenigd. Het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden werd bij het Congres van Wenen opgericht en moest als dam tegen het Franse imperialisme dienen. Koning Willem I regeerde als verlicht despoot, wat economisch zeer goed was voor het land, maar wat in het Zuiden leidde tot politieke onrust.

In 1830, na opvoering van een opera over de Napolitaanse vrijheidsstrijd, scheurde het Zuiden los van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. De verenigde leiders van de Belgische Omwenteling verenigde zich in een 'Voorlopig Bewind' met negen leden, waarna ze de onafhankelijkheid afkondigde, een aantal grondwettelijke besluiten nam en een Grondwetscommissie oprichtte om de Belgische Grondwet voor te bereiden, welke door een te verkiezen Constituante (het Nationaal Congres) werd bekrachtigd. Deze Belgische Grondwet van 1831 is nog steeds van kracht, zij het dat er twee fundamentele wijzigingen hebben plaatsgevonden. Als eerste is er de democratisering van België, die tot stand kwam door uitbreiding van het kiesrecht. Als tweede is er de omvorming van de Belgische eenheidsstaat naar de federale staat.

De gedecentraliseerde eenheidsstaat kwam met de Belgische Grondwet van 1831, toen de gehele burgerlijke elite nog Franstalig was. In het zuiden waren de lagere klassen ook Franstalig, maar in het noorden werd door hen met Vlaamse dialecten gesproken. Door de emancipatie van de arbeidersklasse ontstond er ook een emancipatie van de Vlamingen, wat tot een tweespalt leidde. Oorspronkelijk was Frans de enige officiële taal, maar de Vlamingen wilden daarnaast erkenning van het Nederlands. Deze tweetaligheid werd erkend, maar na de invoering van het kiesrecht, dat betekenis gaf aan de Vlaamse Beweging, werd er gestreefd naar een eentalig Vlaanderen. In 1898 kwam de gelijkheidswet, die de officiële gelijkheid van het Frans en Nederlands bepaalde met betrekking tot wetten. Hierdoor moesten alle officiële bekendmakingen voortaan in beide talen gebeuren. In 1921 werd het territorialiteitsprincipe erkend, waardoor enkel het Nederlands voertaal werd in Vlaanderen en Frans de enige voertaal in Wallonië werd.

Doordat veel Franstaligen werkten in Brussel, maar woonden in de Vlaamstalige rand daaromheen, kregen steeds meer Vlaamse gemeenten een tweetalig statuut. Daarom kwam er een derde reeks taalwetten, die de taalgrens definitief vastlegde.

Er kwamen vier taalgebieden. Een Nederlands, Frans, Duits en tweetalig gebied. Het tweetalige gebied was rond Brussel en hier omheen gold in Vlaamse gemeenten dat de gemeentelijke overheden op verzoek alsnog in het Frans moesten spreken.

Na WOII besloten de Vlamingen dat besluitvorming tot stand moest worden gebracht door overleg tussen de taalgemeenschappen. De Walen waren echter bang dat zij in de Belgische Staat in de minderheid gesteld zouden worden. Bovendien begonnen de regio's zich verschillend te ontwikkelen. Het florerende Wallonië kreeg te maken met een economische terugval. De walen wantrouwden het nationale economische beleid en streefden naar de heropleving door middel van een autonoom economisch beleid. De Vlamingen streefden echter naar erkenning van een eigen taal, cultuur en onderwijs. Zo kwam er een federale staat tot stand met twee soorten deelstaten. De gemeenschappen voor de autonomie op het gebied van taal, cultuur en onderwijs, waar de Vlamingen naar streefden, en de gewesten, als antwoord op de Waalse verzuchtingen naar economische autonomie.

In 1968 werd de eerste stap genomen door de twee cultuurgemeenschappen te creëren en de staat onder te verdelen in drie gewesten. De grondwet delegeerde aan de nationale wetgever de bevoegdheid om hiervoor organen te scheppen en hun bevoegdheid te bepalen. Vanwege de vrees van de Walen om permanent in de minderheid gesteld te worden, legde de grondwet een Franse en Nederlandse taalgroep in het parlement vast en een taalpariteit in de ministerraad. Bij bijzondere meerderheidswetten heeft dit tot gevolg dat in beide taalgroepen met een meerderheid en met tweederdemeerderheid in totaal voor gestemd moet worden. Elke taalgroep heeft zo een veto. Bij wetten die met een gewone meerderheid worden aangenomen, is er een alarmbelprocedure, die door beide taalgroepen kan worden ingesteld als de betrekkingen tussen de gemeenschappen ernstig in gevaar gebracht wordt. Deze procedure schorst de parlementaire wetgevingsprocedure en leidt tot politiek overleg tussen de taalgemeenschappen.

In 1980 werden de cultuurgemeenschappen gemeenschappen, die werden ingericht als autonome deelgebieden, met een eigen regering en aanzienlijke bevoegdheden en dit gebeurde ook voor het Vlaamse en Waalse gewest en voor Brussel. De Vlaamse, Franse en Duitstalige Gemeenschap hebben bevoegdheden inzake taal, cultuur, onderwijs en persoonsgebonden aangelegenheden. De gewesten die gevormd werden om economische autonomie te bewerkstelligen, hadden bevoegdheden die met een bijzondere meerderheidswet, dus buiten de grondwet om, aan hen toegedeeld konden worden. Sinds 1993 is België volgens de grondwet een federale staat, samengesteld uit gemeenschappen en gewesten. De gemeenschappen en gewesten hebben elk een eigen parlement en regering. In Brussel zijn de Vlamingen in de minderheid, maar krijgen zij gelijkwaardige beschermingsmaatregelen die de Franstaligen op federaal niveau krijgen.

Het Brusselse parlement is verdeeld in twee taalgroepen met een vaste zetelverdeling, zodat het aantal Vlaamse mandatarissen, ondanks de verfransing van Brussel, op peil blijft.

Door de grondwet wordt het grondgebied van België opgedeeld in tien provincies, in gemeenten en in taalgebieden. Er is ook een mogelijkheid tot agglomeraties en federaties van gemeenten, maar op de agglomeratie Brussel na zijn deze niet ingericht. Ook bepaalt de grondwet dat België als federatie is opgedeeld in drie gemeenschappen en drie gewesten. Andere indelingen zijn grondwettig zolang ze geen invloed op de uitoefening van burgerlijke en politieke rechten van de inwoners hebben.

België heeft vier taalgebieden: een Nederlands, Frans, en Duits taalgebied en een taalgebied Brussel-Hoofdstad. In een taalgebied mag slechts de door de wet aangeduide taal gebruikt worden. In een tweetalig gebied worden de Franse en de Nederlandse taal op voet van gelijkheid gesteld en worden zij door overheden tegelijk gebruikt. Ook is er een taalregime dat ervoor zorgt dat in bepaalde gemeenten, ondanks dat ze behoren tot een enkelvoudig taalgebied, toch in zekere mate het gebruik van de andere taal wettelijk geregeld is. Sinds 1970 is België dus verdeeld in twee soorten deelstaten. Er zijn drie gemeenschappen, de Vlaamse, Franse en Duitstalige gemeenschap. Maar er zijn ook drie gewesten, Het Vlaamse, Waalse, en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De gewesten vallen niet samen met de taalgebieden.

Over de nationaliteitswetgeving gaat enkel de federale wetgever. Bevolkingsgroepen kunnen in België door de indeling in gemeenschappen ingedeeld worden aan de hand van een dubbel criterium, namelijk taal en territorium. Territorium overheerst, waardoor er geen subnationaliteiten bestaan op basis van taal.

België is een erfelijke monarchie, een democratische rechtsstaat, een federale staat met een parlementair regime en een sterk ontwikkelde belangenvertegenwoordiging en met functionele en territoriale decentralisatie. Persoonlijke en politieke vrijheid zijn door de grondvesters van de Belgische staat maximaal verwezenlijkt en gewaarborgd. De eerste Constituante voerde een scheiding van de machten door om de kans op machtsmisbruik te beperken. Deze scheiding is echter niet zo eenvoudig als die van de trias politica. De functies worden zelf uitgesplitst en toevertrouwd aan meerdere organen tegelijk, die elkaar dan van machtsmisbruik moeten weerhouden. De afzonderlijke machten mogen geen bevelen aan elkaar geven en geen bindende regels voor elkaar opstellen. Als enige uitzondering hierop is er de mogelijkheid van het Grondwettelijk Hof om vast te stellen dat een maatregel discrimineert en daardoor niet van toepassing is op een bepaald geval. Is er weinig beleidsruimte voor rechtsherstel, dan kan de rechter daar zelf voor zorgen via het Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie. De scheiding van de machten neemt dus de vorm aan van een spreiding van de bevoegdheden over menig concurrerend orgaan, die allen binnen hun eigen perken moeten blijven, op straffe van nietigheid van hun handelingen, en die elkaar controleren.

Dat België een representatieve democratie is, komt naar voren doordat de bevolking deel heeft aan de uitoefening van het staatsgezag en aan het bepalen van het beleid en opstellen van rechtsregels door tussenkomst van vertegenwoordigers uit verkiezingen.

Op de lokale niveaus is er de mogelijkheid van adviserende referenda, eventueel zelfs op volksinitiatief, maar daar wordt in de praktijk weinig gebruik van gemaakt. België is een consensus democratie, waardoor niet altijd het meerderheidsmodel van toepassing is. De heterogene samenleving van België bestaat uit twee belangrijke taalgroepen, waarvan de Franstalige in de minderheid zijn, en om vreedzame co-existentie te verzekeren, kan zij niet structureel buiten de besluitvorming worden gehouden. Daarom is in bepaalde gevallen een bijzondere meerderheid vereist.

België is een rechtsstaat, wat betekent dat overheidswillekeur wordt beperkt door de binding van de overheid aan algemene rechtsregels. Elke rechter kan bestuurshandelingen toetsen aan de wet, de grondwet, internationaal recht, algemene rechtsbeginselen en grondwettelijke gewoonten. Een onrechtmatig besluit wordt door de rechter buiten toepassing gelaten en een dergelijk besluit kan door de Raad van State vernietigd worden. Ook kan elke rechter een formele wet toetsen aan internationaal recht en buiten toepassing laten. Daarnaast kan er nog een prejudiciële vraag gesteld worden. Stelt het hof daarna de onrechtmatigheid van een wet vast, dan kan de wet buiten toepassing worden gelaten in het concrete geschil.

België is volkenrechtelijk een rechtssubject, maar intern tellen ook rechtssubjecten die op voet van gelijkheid deelgenoten zijn aan één staat, wat België tot een federale staat maakt. Er is het koninkrijk (de federatie), er zijn drie gemeenschappen en drie gewesten. De deelgebieden zijn niet ondergeschikt, maar nevengeschikt aan de federatie. De Belgische federatie is voortgekomen uit de Belgische eenheidsstaat en niet uit soevereine staten en is daarom centrifugaal. Dat de Belgische federale staat tweeledig is komt door de twee soorten deelgebieden met elke eigen bevoegdheden. De deelgebieden overlappen elkaar gedeeltelijk. Bovendien zijn de deelgebieden aan beide zijden van de taalgrens anders geëvolueerd. Zo heeft het Vlaamse gewest geen eigen parlement en regering, maar worden de bevoegdheden uitgeoefend door de regering en het parlement van de Vlaamse gemeenschap. Verder is België als federale staat bipolair. Het is een federatie met deelstaten, maar uiteindelijk gaat het in de gehele staatsinrichting om de tegenstelling tussen de Franse en de Nederlandse taalgemeenschap.

Samenlopende of concurrerende bevoegdheden komen bijna niet voor, omdat ofwel de federatie, ofwel de gemeenschap, ofwel het gewest bevoegd is en nooit meerderen van hen tegelijk. Dit uitgangspunt wordt wel gerelativeerd nu het evenredigheidsbeginsel soms samenwerking oplegt. Hierdoor evolueert België richting een coöperatieve federale staat. Over aangelegenheden, waarin zowel de federatie als de deelstaat betrokken is, kunnen en soms moeten ze overeenkomsten sluiten. Dit zijn samenwerkingsakkoorden. Het overlegcomité is een permanent contactorgaan waarin de federale en deelregeringen elkaar ontmoeten.

Er zijn ook speciale subcomités en interministeriële conferenties. Er worden beleids-, belangen- en bevoegdheidsproblemen besproken en er wordt geprobeerd ze op te lossen bij consensus of te voorkomen.

Zowel bij de federatie als bij de deelgebieden kan men zeggen dat de toporganen streven naar evenwicht en samenwerking en dat de regering in feite de sterkste positie bekleedt, maar verantwoordelijk is voor al haar beslissingen ten overstaan van de volksvertegenwoordiging. Dat is dus de federale Kamer van Volksvertegenwoordiging of het deelstatelijke parlement. Er wordt dus bestuurd volgens een variant op het klassieke parlementair regime. Wel kan de regering pas tot ontslag gedwongen worden indien het parlement een nieuwe Eerste Minister kan aanduiden, zo wordt de volksvertegenwoordiging dus in haar politieke controle beperkt. Het staatshoofd, de regering en de Kamer van Volksvertegenwoordigers zijn de drie organen van het parlementair regime van de federatie. Het staatshoofd is geen verantwoording verschuldigd, omdat hij geen persoonlijke politieke macht heeft. Hij kan pas daden met politieke of juridische betekenis stellen, als een minister de verantwoordelijkheid hier voor opneemt door een tegenhandtekening te verlenen. Als beleidsvoerend orgaan bij uitstek is de regering verantwoording verschuldigd over haar beslissingen en haar uitvoering aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Deze kan haar met een gewone motie van wantrouwen proberen bij te sturen of haar tot aftreden dwingen door haar formeel het vertrouwen te weigeren met een constructieve motie van wantrouwen of het constructief verwerpen van een motie van vertrouwen. Tussen de regering en het parlement wordt samenwerking en evenwicht bereikt, doordat de regering een beperkte mogelijkheid heeft om het parlement te ontbinden.

Dit kan door het gedeelde initiatief inzake wetgeving en door de werking van de meerderheid die de regering aan de macht geholpen heeft. De deelgebieden hebben in hun parlementaire regime enkel een regering en een unicameraal parlement. Het parlement heeft in principe het overwicht over de regering, omdat het haar verkiest en kan dwingen af te treden met een constructieve motie van wantrouwen, waarbij het een volledige nieuwe regering voorstelt. Andersom bestaat iets dergelijks niet. Ook op deelstaatniveau gebruikt de regering haar initiatiefrecht voor wetgeving en de steun van de meerderheid die haar aan de macht heeft geholpen.

België is tot diverse internationale en supranationale organisaties en verdragen toegetreden. De federatie en de deelgebieden bepalen ieder binnen hun materiële bevoegdheidspakket, hun eigen buitenlands beleid en hebben daarvoor volledige verdragsbevoegdheid, omdat de bevoegdheid voor de buitenlandse betrekkingen een gedeelde bevoegdheid is. De deelgebieden worden echter geacht op te treden als organen van België als zijn over verdragen onderhandelen of de plaats van België vervullen in internationale of supranationale organisaties, omdat België één volkenrechtelijk rechtssubject is. In overleg met de federatie wordt het Belgische standpunt als geheel bepaald. De koning kan in bepaalde gevallen verhinderen dat een verdrag door een deelstaat gesloten wordt, om zo de coherentie van het buitenlandse beleid te verzekeren en internationale aansprakelijkheid van België tegen te gaan. De federale staat kan na een rechterlijke veroordeling in de plaats van de deelstaat treden.

Bronnen van Belgisch staatsrecht

De wetgevende regels krijgen een benaming afhankelijk van het orgaan dat de wet heeft aangenomen. Zo heten regels van het federale parlement federale wetten, maar het Brusselse Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie vaardigen ordonnanties uit. Van overige gemeenschappen en gewesten heten de regels decreten.

België heeft een geschreven grondwet van het strakke type, die de klassieke vrijheden waarborgt en de hoofdtrekken van de staatsstructuur vastlegt. Voor de totstandkoming van wetgevende regels is instemming van het parlement vereist. De wet met dubbele meerderheid, ook wel de bijzondere wet, is een bijzonder type rechtsregel dat de federale wetgever maakt en dat meestal tot de materiële grondwet gerekend moet worden. Deze bindt zowel hemzelf als de wetgevers van de deelgebieden in hun gewone wetgevende activiteit. Een dergelijke wet moet in beide kamers van het parlement met een meerderheid van elk van de twee taalgroepen en tweederdemeerderheid in totaal per kamer worden aangenomen. Zo een wet is vooral bij communautair gevoelige aangelegenheden voorgeschreven. In het Belgische constitutionele recht heeft ook het ongeschreven recht in de vorm van algemene rechtsbeginselen of gewoonterecht een belangrijk aandeel. Dit komt vooral, omdat er nogal wat belangrijke aangelegenheden zijn die niet door de formele grondwet geregeld worden. Een voorbeeld betreft de bevoegdheden van de ontslagnemende federale regering, deze worden beperkt tot de lopende zaken op grond van een grondwettelijke gewoonte. Ook krijgt internationaal recht voorrang op het interne recht door een rechtsbeginsel van het Hof van Cassatie. De rechtspraak in België wordt geacht declaratief van aard te zijn en dus geen algemeen verbindende regels te scheppen. In de werkelijkheid is rechtspraak vaak wel rechtsvormend van aard, omdat de rechter door interpretatie betekenis toevoegt, open normen invult en gewoonten en algemene rechtsbeginselen erkent. Ook andere instanties dragen door hun interpretatie bij aan het opvullen van lacunes in de grondwet.

Besluiten en formele wetten kunnen respectievelijk door de Raad van State en het Grondwettelijk Hof vernietigd worden. Deze vernietiging heeft een wetgevend karakter, omdat zij erga omnes werkt. Ook geeft het Grondwettelijk Hof antwoorden op prejudiciële vragen van rechtscolleges. Stelt zij daarbij vast dat een wet onrechtmatig is, dan moet deze door de rechter buiten toepassing gelaten worden. Andere rechters mogen de wet in een nieuw geschil zonder het stellen van een prejudiciële vraag buiten toepassing laten.

Dankzij zijn bondigheid, gematigde toon en logische structuur heeft de Belgische Grondwet tot 1970 met slechts een enkele noemenswaardige wijziging in de verkiezingsregeling, gegolden. Sinds 1993 geeft de grondwet uitdrukkelijk aan dat België een federale staat is en is er officieel een einde aan de liberaal geïnspireerde eenheidsstaat van 1830 gekomen. De wijzigingen binnen de grondwet waren veel minder ingrijpend dan de wijzigingen die buiten de grondwet om bij bijzondere meerderheidswet doorgevoerd werden. Zij gingen over de verdere bevoegdheidsuitbreiding van de gewesten.

De grondwet kan worden herzien, maar niet in oorlogstijd en ook niet wanneer de kamers verhinderd zijn vrij bijeen te komen op het nationale grondgebied. Ook kunnen er tijdens een regentschap geen wijzigingen in artikelen betreffende de functie, bevoegdheden en opvolging van het staatshoofd plaatsvinden. De herzieningsprocedure van de Grondwet gaat uit van inspraak en voorzichtigheid en bestaat uit drie fasen.

• In de eerste fase wordt door de Koning, door de Kamer en door de Senaat een verklaring opgesteld, die vaststelt dat de grondwet herzien moet worden en waarin ook aangegeven wordt welke artikelen herzien moeten worden. Zowel een lid van de Kamer, de Senaat of de regering kan hier het initiatief toe nemen. Ze moeten wel met een gelijkluidende tekst komen. De gevolgde procedure lijkt op de procedure die geldt voor het opstellen van een bicamerale wet. De tekst wordt met gewone meerderheid en een gewoon aanwezigheidsquorum aangenomen. De tekst is geen wet, dus bekrachtiging of afkondiging door de koning is niet nodig, hij wordt zonder meer in het staatsblad geplaatst. Door de publicatie zijn beide Kamers van rechtswege ontbonden.

• Met de ontbinding van de Kamers wordt de tweede fase, waarin de bevolking wordt geraadpleegd, ingeluid. Binnen veertig dagen moeten er verkiezingen plaatsvinden. De Koning vaardigt hiertoe een besluit uit, waarin de ontbinding van de Kamers wordt vastgesteld en verkiezingen uitgeschreven worden. De bedoeling van de parlementaire verkiezingen is dat de bevolking wordt voorgelicht omtrent de herzieningsplannen. De verkiezingen brengen niet alleen een Constituante mee, maar de nieuw verkozen vergadering is tevens parlement.

• Wanneer de nieuwe Kamers geconstitueerd zijn, begint de derde fase. Zij vormen samen met de Koning de Constituante, die bevoegd is om wijzigingen aan te brengen in de grondwet. Deze Constituante kan zelf beslissen de grondwet al dan niet te herzien en in het geval van een herziening, kan zij beslissen wat deze herziening inhoudt. De begrenzing ligt in de opsomming van de herzieningsverklaring, waarin de artikelen en onderdelen hiervan genoemd worden. De Koning, Kamer en Senaat hebben allen evenveel initiatiefrecht. Advies aan de Raad van State hoeft niet door de regering gevraagd te worden en voorstellen van de parlementsleden hebben geen in overweging neming nodig. Voor de rest wordt de gewone weg gevolgd, dus na bespreking in parlementaire commissie en verslag, wordt er behandeld in plenaire vergadering waarna stemming, verwijzing naar een andere Kamer, waar hetzelfde gebeurt, en tenslotte bekrachtiging en afkondiging door de Koning en publicatie in het Staatsblad achtereenvolgens plaatsvinden.

De teksten worden zowel in politiek als in juridisch opzicht door de parlementaire commissie onderzocht met een gewoon quorum en gewone meerderheid. De vergaderingen zijn niet openbaar, maar de notulen kunnen gedrukt en rondgedeeld worden. Het verslag wordt gepubliceerd in de Parlementaire Stukken.

De grondwet bepaalt, wat betreft de hiërarchie van de rechtsregels, enkel dat besluiten ondergeschikt zijn aan de wet en dat de wetgever en het bestuur ondergeschikt zijn aan de Grondwet.

Uit de bevoegdheden die de grondwet verleent aan het Grondwettelijke hof, valt vervolgens af te leiden dat de formele wet ondergeschikt is aan normen die bevoegdheden verdelen tussen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten. Over de verhouding tussen nationaal en internationaal recht wordt in de grondwet niets gezegd. Enkel de voorrang van het Europese Gemeenschapsrecht wordt in art. 34 grondwet genoemd. De overige voorrangsregels steunen allemaal op rechtspraak. De voorrang van het internationale recht is door het Hof van Cassatie in 1971 uitgesproken en recentelijk heeft ze uitdrukkelijk gezegd dat die voorrang ook geldt in geval van een conflict met de grondwet. Federale wetten, decreten van gemeenschappen en gewesten en Brusselse ordonnanties hebben allemaal dezelfde rechtskracht en staan dus op gelijke hoogte in de hiërarchie, ook als de ordonnanties met een meerderheid van elke taalgroep aangenomen zijn. Bij een conflict zal een toetsing aan de bevoegdheidsverdelende regels de norm die moet wijken, uitwijzen. Bijzondere wetten hebben wel een hogere rechtskracht dan andere wetten en dat geldt ook voor decreten die met tweederdemeerderheid moeten worden aangenomen. Zij kunnen hierdoor niet door andere decreten worden aangevuld, dan wel worden gewijzigd of opgeheven. Bij de uitvoerende macht staan de koninklijke besluiten en besluiten van de regering bovenaan, gevolgd door ministeriële besluiten. Ondergeschikt zijn de besluiten van de decentrale overheden, maar zij kunnen wegens de verschillende vormen van decentralisatie, en de meestal exclusieve bevoegdheid van hun organen, niet verder in een overzichtelijke rangorde geplaatst worden.

Het samenwerkingsakkoord dat uit de overlegpraktijk van de federatie is gegroeid, neemt plaats onder de geschreven en ongeschreven grondwet. Het heeft enkel de rang van wet als het een onderwerp betreft dat normaal slechts door een wetgever geregeld kan worden en daarom door de betrokken wetgevers in een wet, decreet of ordonnantie is goedgekeurd. Bij een zuiver uitvoerend karakter neemt het rang in naast besluiten van de regering. Een lagere rechtsregel mag niet in strijd zijn met een hogere, maar een sanctie is niet eenduidig geregeld. Regels van de uitvoerende macht mogen dan door de hoven en rechtbanken op grond van 159 grondwet niet toegepast worden. Het besluit blijft wel als zodanig bestaan en er kan later dus ook een beroep op worden gedaan door de overheid. Toetsing gebeurt als hier om wordt verzocht en elke rechtbank moet steeds opnieuw een oordeel vormen over de (on)geldigheid van de rechtsregel. Er is een uitzondering waarbij de Raad van State de mogelijkheid heeft om besluiten van de uitvoerende macht nietig te verklaren wegens machtsoverschrijding, machtsafwending of schending van substantiële of van op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen. De beslissing verdwijnt door een nietigheidsverklaring wel, zij wordt immers geacht nooit te hebben bestaan.

Regels van de wetgevende macht mogen volgens de jurisprudentie door de rechters aan internationaal en supranationaal recht met directe werking getoetst worden. In geval van strijdigheid mogen zij ze niet toepassen zonder ze evenwel te kunnen uitwissen. Het Grondwettelijk Hof is het enige rechtscollege dat bevoegd is om alle formele wetten aan een beperkte grondwettigheidtoetsing te onderwerpen en vervolgens eventueel nietig te verklaren. Soms kunnen of moeten rechters een prejudiciële vraag stellen aan het Grondwettelijke Hof over de rechtmatigheid van een formele wet.

Vindt dit hof de wet onrechtmatig, dan moeten de rechters hem buiten toepassing laten in een concreet geschil. De rechters beperken zich voor het overige tot een interpretatie van de formele wetten die met die van de grondwet strookt.

De personen en de overheid

België is een rechtsstaat, waardoor de staat en al haar organen nooit bevoegd zijn uit zichzelf, maar deze bevoegdheid van de Natie krijgen via de grondwet en wetten die krachtens de grondwet zijn gemaakt. De organen bewaken elkaar onderling en van hoog naar laag, houden elkaar binnen de perken en verbeteren fouten. Alle handelingen van de uitvoerende macht zijn aan de legaliteitscontrole van de rechtbanken onderworpen. Alle organen van de uitvoerende macht staan al dan niet rechtstreeks onder controle van verkozen mandatarissen, terwijl op het hoogste niveau, de constituante, en deels ook op federaal niveau, twee Kamers elkaar bewaken. Ook beslissingen van wetgevers vallen in toenemende mate onder de controle van de rechtbanken. De burger wordt dus institutioneel of structureel beschermd tegen eventuele overheidsfouten.

Politieke mandatarissen zijn verantwoordelijk voor het bestuur in al zijn onderdelen en leggen rekenschap af aan de vertegenwoordigers van het volk en dus ook aan de kiezers. Tot deze mandataris kan een persoon zich wenden, als hij vindt dat er een onrechtmatige overheidsdaad jegens hem gepleegd is en hij kan de mandataris dan om tussenkomst vragen, hoewel de mandataris hier niet verplicht op in hoeft te gaan. De politieke sancties beogen eerder het verwijderen van de politiek verantwoordelijke persoon, dan het daadwerkelijk herstellen van de onrechtmatigheid en bovendien zijn de sancties moeilijk te hanteren. Elke burger heeft via de grondwet het recht om een verzoekschrift bij de openbare overheden in te dienen en op Vlaams niveau is het parlement zelfs verplicht hier op te reageren.

Een burger kan als hij benadeeld is ook naar het bestuur, die dan in sommige gevallen de burger eerst moet horen voor zij een beslissing mag nemen. De burger kan altijd de overheid die de beslissing heeft getroffen, vragen om een herziening, dan wel de hiërarchische meerdere, dan wel de toezichthoudende overheid hierom vragen. De gegrondheid van de opmerkingen wordt dan afgewogen tegen het licht van de opportuniteit en er is geen verplichting tot antwoorden.

Ook kan de bevoegde ombudsman aangesproken worden, al gaan zijn bevoegdheden niet verder dan informatie, bemiddeling en rapportering.

De meeste waarborgen vind je in de juridische controle, omdat de rechter verplicht alle klachten van een gemotiveerde uitspraak moet voorzien. De onpartijdigheid en andere zeer ernstige waarborgen zijn in de wet opgenomen. Wanneer er een inbreuk op een subjectief recht van een rechtssubject gepleegd wordt door een onwettige overheidshandeling, kan de overheid tot schadevergoeding veroordeeld worden. Is de schadeveroorzakende handeling een slechte uitvoering van een daad van een ambtenaar die wegens zijn ambt gerechtigd of verplicht was, dan kan de schade zowel op de overheid als wel op de handelende natuurlijke persoon verhaald worden.

Voor geschillen binnen of met het bestuur zijn er bestuursrechtscolleges. Een bijzondere taak is er voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij onrechtmatig handelingen van actief bestuur of van lagere bestuursrechtscolleges kan zij deze handelingen schorsen of nietig verklaren. Ook kan schadevergoeding worden toegekend in buitengewone gevallen. Andere voorlopige maatregelen zijn soms ook mogelijk.

Verder heeft België ook een grondwettelijk hof. Door de gewone rechter kan wetgeving aan internationale of Europeesrechtelijke regels getoetst worden en kan een prejudiciële vraag aan het hof gesteld worden. De Belgische staat kan tot schadevergoeding veroordeeld worden als een bevoegd college heeft vastgesteld dat een wetgevende handeling of een wetgevend nalaten onrechtmatig is.

Voor de fundamentele rechten en vrijheden geldt dat is toegestaan: alles wat niet uitdrukkelijk verboden wordt. Enkel door de persoonlijke vrijheid van anderen wordt deze keuzemogelijkheid beperkt. In de grondwet worden het recht op een menswaardig bestaan, de economische, culturele, sociale en klassieke rechten en vrijheden gewaarborgd en deze moeten daarom door alle overheden, inclusief de wetgever, geëerbiedigd worden. Omdat de fundamentele rechten en vrijheden subjectieve rechten zijn, kunnen zij voor de rechtbanken als zodanig worden ingeroepen en moet schade door een inbreuk vergoed worden. Bij het toepassen van de grondwet moet wel rekening gehouden worden met zijn hiërarchische plaats. Door de organisatie van de rechtbanken zijn onpartijdigheid, beschikbaarheid en bekwaamheid verzekerd.

Op het vermoeden van vrijheid bestaat één uitzondering, namelijk de uitoefening van rechten en plichten in open lucht. Daar mag slechts gedaan worden wat is toegelaten. Overheden kunnen maatregelen voorschrijven die nodig of nuttig zijn voor een veilig en vlot gebruik van pleinen en straten, omwille van de weerslag die het beoefenen van rechten en vrijheden op die plaatsen heeft. Preventieve maatregelen vallen hier ook onder. De grondwettelijke rechten en vrijheden worden door het grondwettelijk hof in het licht van analoge grondrechten in internationale verdragen geïnterpreteerd, omdat het hof deze onlosmakelijk verbonden acht.

Op internationaal niveau wordt een jurisdictioneel beroep door een individuele persoon verzekerd door het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens, omdat België zowel het individuele klachtenrecht als de bevoegdheid van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft aanvaard. De Belgische grondwet waarborgt onder andere de vrijheid van taal, wat inhoudt dat voor handelingen van de overheid, evenals voor de door wetten en verordeningen voorgeschreven akten en bescheiden van ondernemingen, de wetgever dwingende regels kan uitvaardigen. Het taalbeginsel stoelt op gelijkwaardigheid, territorialiteit en eentaligheid. De talen die in België gesproken worden, Nederlands, Frans en Duits, zijn gelijkwaardig en een ieder mag ze aanwenden naar zijn keuze voor elk gebruik waartoe een taal zich leent. Voor niet zuivere privéhandelingen en optreden van de overheid, geldt een territoriaal gebaseerde, dwingende regeling van het taalgebruik.

De instellingen

Staatshoofd

België is een erfelijke monarchie, maar de troonopvolger wordt pas staatshoofd na het afleggen van de grondwettelijk voorgeschreven eed ten overstaan van de verenigde Kamers. Tot dit gebeurt, oefenen de in de raad verenigde ministers in naam van het Belgische volk de grondwettelijke macht van de koning uit. Bij een minderjarige troonopvolger of een koning die in de onmogelijkheid van regeren verkeert, vervult een regent de functie van staatshoofd. De koning is onafhankelijk, onschendbaar en onverantwoordelijk. De koning staat als staatshoofd boven en buiten alle politieke twisten, partijen en gemeenschappen. Door de erfelijkheid van het koningschap en door zijn onschendbaarheid en onverantwoordelijkheid wordt de onafhankelijkheid van de koning gewaarborgd. De ministers zijn voor de Kamer van Volksvertegenwoordiging verantwoordelijk voor alle handelingen van de koning die enige politiek of staatsrechtelijke gevolg kunnen hebben. De handelingen van de koning moeten dus gedekt worden door een minister, die door het parlement ter verantwoording geroepen kan worden. De koning heeft tijdens de regeringsvorming veel vrijheid vanwege zijn bevoegdheden bij het aanduiden van formateurs en onderhandelaars. Strafrechtelijk en burgerrechtelijk is de koning volledig immuun, maar om mogelijke onrechtvaardige gevolgen tegen te gaan, kunnen burgerrechtelijke procedures tegen de beheerder van de civiele lijst ingesteld worden. Andere leden van het koningshuis, in het bijzonder de toekomstige troonopvolger, streven dezelfde onpartijdigheid en discretie na, omdat hun houding van belang kan zijn voor het staatshoofd. De koning heeft vanwege de immuniteit en onverantwoordelijkheid geen persoonlijke politieke macht. Zowel belangrijke wetgevende als uitvoerende bevoegdheden worden in de grondwet aan hem toegewezen, maar hij kan ze niet persoonlijk uitoefenen. De beslissing komt tot stand in samenspraak en met toestemming van de minister. Het kabinet bestaat uit persoonlijke medewerkers die de koning zelf uitzoekt en die hij benoemt na ruggespraak met de regering. Het kabinet helpt de koning bij het vervullen van zijn taak, maar draagt geen politieke verantwoording en is alleen aan de koning rekenschap verschuldigd. De civiele lijst bevat de jaarlijkse vergoeding die het staatshoofd ontvangt en deze wordt bij het begin van zijn regering voor de ganse duur hiervan vastgesteld bij wet.

De bevoegdheden van de koning komen hem toe via de grondwet of via de wetten die krachtens de grondwet zijn uitgevaardigd. De koning neemt deel aan de federale wetgevende macht, waarin hij volledig initiatiefrecht en amenderingsrecht heeft en de wetten bekrachtigt, nadat het parlement gestemd heeft. Ook kondigt de koning de wetten af en benoemt hij de federale regering, rechters en ambtenaren van het openbaar ministerie. De koning kan de kamers verdragen of in buitengewone zitting bijeen roepen, maar niet ontbinden. Enkel wanneer de regering ten val komt, kan de koning onder strikte voorwaarden de Kamer van Volksvertegenwoordigers ontbinden. Dit brengt ontbinding van de Senaat met zich mee.

De regering

Voor de federale regering benoemt en ontslaat de koning de ministers en staatssecretarissen. Enkel de ministers zitten in de ministerraad. Het grootste deel van regels over het vormen van de regering is ongeschreven. Het lidmaatschap van de regering is onverenigbaar met dat van de kamers. Word je als parlementslid in de regering benoemd, dan houd je op zitting te hebben in het parlement en word je daar vervangen. Ook is het onmogelijk om lid van de federale en een deelstaatregering te zijn. Om de regering tot stand te brengen, wordt er, na raadpleging van de meest representatieve personen van het land, een formateur benoemd. Komt door een motie van wantrouwen de regering door de kamer van volksvertegenwoordiging ten val, dan gebeurt dit constructief en is er dus een aanduiding van een nieuwe eerste minister die dan formateur is van de nieuw te vormen regering. De formateur houdt rekening met de verschillende partijen, maar ook met de geografische streken van het land en groepen van de bevolking. Omdat de grondwet voorschrijft dat de ministerraad personen van verschillend geslacht telt, moet er in de regering minstens een vrouw zitten. Na de vorming wordt de regering benoemd voor de koning. De nieuwe regering moet de eed af leggen en daarna het vertrouwen vragen van de kamer van volksvertegenwoordigers, door een gunstige stemming over de regeringsverklaring. Bij monde van de eerste minister kan de regering ontslag indienen bij de koning. Deze moet dit ontslag aanvaarden als het vertrouwen door de kamer van volksvertegenwoordigers is opgezegd. De koning moet over de gegrondheid van de beslissing wel een oordeel vormen als de regering zelf spontaan haar ontslag indient. Hij kan dan ook proberen de regering te overtuigen om te blijven. Als de koning het als zijn grondwettelijke plicht ziet het ontslag te aanvaarden, verzoekt hij de regering aan te blijven om de lopende zaken te behartigen en begint hij met de vorming van een nieuwe regering. Als de nieuwe regering gevormd is, is het ontslag van de uittredende regering pas officieel zodat lacunes worden voorkomen. De benoeming van de eerste minister, het ontslag van alle uittredende ministers en staatssecretarissen en de benoeming van alle leden van de nieuwe regering, behalve de al benoemde eerste minister, zijn drie besluiten die allemaal in het staatsblad gepubliceerd worden.

Alle bevoegdheden, zowel die als lid van de wetgevende macht, als die van hoofd van de uitvoerende macht, van de koning zijn bevoegdheden van de federale regering. De regering heeft, in tegenstelling tot de ministerraad, geen eigen bevoegdheden in de grondwet.

De regering moet het federale beleid voeren, waarbij haar bevoegdheid algemeen en discretionair is. Ook moet de regering wetten toepassen en daarvoor uitvoeringsbesluiten opstellen en zorg dragen voor de feitelijke uitvoering. De regering kan geen wetten schorsen of iemand van de toepassing ervan ontslaan, tenzij de wetgever bijzondere machten aan de regering toekent op een bepaald terrein. De regering staat in voor de goede werking van de openbare diensten en van het bestuursapparaat van de federatie. De regering functioneert als een collegium, doordat beslissingen door gezamenlijke beraadslaging bij consensus tot stand komen. Onderscheiden leden hebben hun eigen persoonlijke taak en bevoegdheden die zijn afgesproken bij de regeringsvorming. Ze zijn persoonlijk verantwoordelijk voor de beslissingen die zijn individueel treffen.

Voor een mening die de ministers en staatssecretarissen uiten in de uitoefening van hun functie kunnen zij niet worden vervolgd. Het kabinet van een minister of staatssecretaris bestaat uit persoonlijke medewerkers die door hem zijn benoemd en slechts tegenover hem verantwoordelijk zijn. Alle leden van de regering hebben toegang tot beide kamers, zodat ze daar het woord kunnen voeren. De eerste minister is de leidende figuur van de regering en is woordvoerder tegenover de koning, het parlement en de bevolking. De vooraanstaand minister van elke coalitiepartij wordt vice-eerste minister genoemd. Ministers zijn belast met een of meer federale overheidsdiensten (FOD's). Soms zijn er echter ministers zonder FOD, maar met een specifieke opdracht belast. België heeft ook ministers van State, die geen lid zijn van de regering, maar personaliteiten zijn met een eretitel, wegens bijzondere verdiensten. Politieke bevoegdheid hebben ze niet, maar bij moeilijke beslissingen worden zij soms door koning of regering geraadpleegd. Worden ze uitgenodigd om samen met de ministers te vergaderen, dan heet dit de kroonraad. Staatssecretarissen zijn toegevoegd aan een minister en werken onder politieke leiding. De koning bepaalt hun bevoegdheid, waardoor deze per regering kan veranderen. In de huidige regering hebben ze geen bevoegdheden om zelfstandig beslissingen te nemen. Wel is het zo dat een koninklijk of ministerieel besluit van een staatssecretaris hetzelfde gezag en dezelfde bindende kracht heeft als een van een minister.

In de deelstaten kiest elk parlement zijn regering. Deze regeringen kiezen zelf hun voorzitter, met uitzondering van Brussel. Daar wordt de voorzitter door het parlement als geheel verkozen. De koning bekrachtigt de aanstelling van de voorzitter, die zijn ambtseed in zijn handen aflegt. De gewone leden doen dit bij de voorzitter van het parlement. De regering ontvangt haar legitimiteit van het parlement en is daar in haar bestaan van afhankelijk. Het parlement kan zijn regering of leden hiervan eerder dan na de standaard vijf jaar ontslaan door het goedkeuren van een constructieve motie van wantrouwen of het constructief afkeuren van een motie van vertrouwen. De regering kan ook zelf in haar geheel, of als enkel afzonderlijk lid alleen, ontslag nemen, wat door het parlement niet geweigerd kan worden. Het parlement moet onmiddellijk in vervanging van de betrokkenen voorzien. De nieuwe leden voltooien slechts het mandaat van hun voorgangers. De positie van deelstaatregeringen verschilt weinig van die van de federale regering.

Het enige verschil is dat de deelstaatregeringen alleen tegenover het parlement staan, omdat de gemeenschappen en gewesten geen 'hoofd' hebben. De regering van een deelstaat is in tegenstelling tot de federale regering verplicht collegiaal en bij consensus te beslissen. Over alle aangelegenheden moet gezamenlijk beraadslaagd en beslist worden. Hun verantwoordelijkheid en spreekimmuniteit werkt hetzelfde als bij de federale regering. Bij de uitvoering van hun taken kan de regering rekenen op de departementen van de gemeenschaps- of gewestadministratie en op een persoonlijk kabinet. De regering werkt samen met het parlement en leden van de regering hebben dan ook te allen tijden toegang tot het parlement om daar het woord te voeren.

Het parlement

Het federale parlement bestaat uit een kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat. Op de senatoren van rechtswege na, worden beide kamers door verkiezingen samengesteld. De verkiezingen zijn vrij, openbaar, verplicht en geheim en verlopen volgens het algemeen enkelvoudige stemrecht, met evenredig verdeling der zetels, maar met toepassing van een kiesdrempel van 5% per kieskring. De kieskringen voor de kamer lopen gelijk met de provinciegrenzen, behalve bij Brussel. Daar is het anders geregeld, zodat de Franstalige in de Vlaamse rand rond Brussel voor Franstalige kopstukken uit Brussel kunnen stemmen en Vlaamse kandidaten in Brussel kunnen dan weer rekenen op Vlaamse stemmen uit het Franstalige deel. Voor de Senaat zijn er drie grote kieskringen. De wet legt een quotaregeling op, waardoor het aantal mannen en vrouwen op de kandidatenlijsten gelijk moet zijn, en er geldt een ritsprincipe waardoor op de eerste twee plaatsen en man en een vrouw moest staan. De verkiezingsstrijd, de kiesverrichtingen en het berekenen van de resultaten en de uitslag zelf is openbaar, maar het uitbrengen van de stem is geheim. De wetgever heeft zelfs extra waarborgen voor de geheimhouding. Als kiesgerechtigde ben je verplicht je stem uit te brengen. Zonder geldige reden ben je strafbaar als je het niet doet. De kiesdrempel wordt niet gezien als strijdig met de evenredige vertegenwoordiging, omdat de invoering samen viel met het vergroten van de kieskringen voor de kamer van volksvertegenwoordigers, waardoor de natuurlijke drempel hoger ligt dan de 5%. De kamer van volksvertegenwoordigers telt 150 leden, die in twee taalgroepen zijn ingedeeld. De Senaat telt 71 verkozen leden, 40 rechtstreeks verkozen senatoren, 21 gemeenschapssenatoren en 10 gecoöpteerde senatoren. De senatoren van rechtswege zijn de vierde categorie en hebben een onbepaald aantal. Alle kinderen van de koning of, indien hij die niet heeft, de nakomelingen van het koninklijk huis die in aanmerking komen voor de troon, hebben het recht senator te zijn vanaf 18 jaar.

Het parlement heeft als belangrijkste functies de vertegenwoordiging van de bevolking, government making power en controle op de regering en wetgeving. De materiële bevoegdheid van het parlement is beperkt tot wat de grondwet en de wetten uitdrukkelijk noemen. Zolang de grondwet echter niet een uitdrukkelijke en exhaustieve opsomming geeft van federale materies, blijft het parlement bevoegd voor al wat federaal is en voor de residuaire materies. De kamer van volksvertegenwoordigers heeft de government making power en staat voor de totstandkoming van wetgeving in.

De Senaat vervult de functie van reflectiekamer met toezicht op de kwaliteit van de wetgeving, maar is geen politiek orgaan meer. Ook moet de Senaat instemmen met verdragen.

De kamer van volksvertegenwoordigers is alleen bevoegd om het vertrouwen in de regering op te zeggen of te geven. Na de discussie wordt met gewone meerderheid over het vertrouwen gestemd en wordt de regering in staat gesteld te regeren. Daarna heeft de kamer politieke controle door de procedure van vraagstelling, door moties en door interpellaties. De kamer kan het vertrouwen aan de regering onttrekken door een constructieve motie van wantrouwen, waarbij de koning een opvolger voorstelt voor de eerste minister. Voor de stemming is er een afkoelingsperiode van 48 uur.

De kamer kan een motie van vertrouwen verwerpen indien zij binnen drie dagen een opvolger voor de eerste minister voorstelt. De kamer stemt over de begroting van het volgende jaar en de eindrekening van het voorgaande jaar. Ook heeft de kamer uitsluitend de bevoegdheid tot het benoemen van leden van het Rekenhof en de oplossingen van de problemen die dit hof signaleert.

De bevoegdheden van de kamer en de Senaat samen worden opgesomd in art. 77 van de grondwet. Zij beschikken dan beiden over het volle initiatief- en amenderingsrecht. In andere wetgevingsaangelegenheden treedt de Senaat op als reflectiekamer, waardoor de Senaat zijn initiatiefrecht en recht van amendement behoudt, maar waardoor enkel de kamer het uiteindelijke beslissingsrecht heeft.

In de gevallen waar de Senaat reflectiekamer is, beschikt zij over een bepaalde termijn om door de kamer goedgekeurde teksten naar zich toe te trekken of te evoceren. Zij kan de tekst onderzoeken en dan of amenderen of aanvaarden, voordat de tekst naar de kamer voor de uiteindelijke behandeling en beslissing wordt overgedragen. Ook is er voor de Senaat de exclusieve bevoegdheid om bij wege van gemotiveerd advies uitspraak te doen over belangenconflicten die tussen de wetgevende vergaderingen zouden rijzen.

De kamer en de Senaat maken wetgeving voor de hele natie en ze zijn niet door een operatief mandaat gebonden. De kiezers verlenen een vertrouwensmandaat aan de parlementsleden dat geldt tot de eerstvolgende verkiezingen. Parlementsleden verkrijgen via de grondwet een tweevoudige immuniteit, waardoor zij burgerlijk, noch strafrechtelijk kan worden vervolgd of zelfs maar aan enig onderzoek onderworpen kan zijn naar aanleiding van een stem of mening die hij in de uitoefening van zijn functie uitgebracht. Dit geldt behoudens betrappingen op heterdaad. Voor meningsuitingen buiten zijn parlementaire werkzaamheden kan hij, zoals elke andere burger, aansprakelijk worden gesteld. Tegen burgerlijke vorderingen zijn parlementsleden niet beschermd.

Vergaderingen van de kamer er Senaat zijn openbaar, zodat de burger bekend kan zijn met wat er gebeurt. Het publiek heeft kosteloos toegang. Bovendien is er de pers en integrale publicatie. Beide kamers kunnen met gesloten deuren vergaderen als de voorzitter of tien leden daarom verzoeken, waarna er met meerderheid van elke kamer besloten wordt. De Senaat mag niet bijeenkomen als de kamer niet in zitting is. De politieke strekkingen die in de kamer of Senaat vertegenwoordigd zijn, vormen fracties die een rol spelen bij het samenstellen van de commissie en het organiseren van het parlementaire werk. Politiek zijn zij ze van belang, doordat zij de brug met de partijen zijn en hun instrument in de handhaving van de partijdiscipline.

De wetgevingsprocedure bestaat uit drie fasen. De initiatiefnemers zijn geheel vrij in het opstellen van hun ontwerp of voorstel, zowel qua vorm als qua inhoud. De voorontwerpen van de regering moeten voor juridisch advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State voorgelegd worden. Parlementsleden hebben de instemming van hun partij nodig.

De initiatief fase eindigt als de tekst op het bureau van een van de kamers wordt neergelegd. Parlementsleden leggen het voorstel bij de kamer waar zij deel van uitmaken. De regering legt haar ontwerpen neer in de kamer, tenzij de materie tot de gelijke bevoegdheid van de kamer en de Senaat behoort. Ontwerpen over de instemming met een verdrag horen bij de Senaat neergelegd te worden. Terwijl de regering wetsontwerpen in zowel het Frans als het Nederlands moet indienen, mogen parlementsleden volstaan met een taal naar keuze en vertaling aan het bureau overlaten. Het ontwerp of voorstel gaat eerst naar de bevoegde parlementaire commissie, die meestal achter gesloten deuren behandelt, waarbij alle aspecten van de voorgelegde teksten besproken en onderzocht worden. Zij stelt van hun bevindingen een verslag op dat zij, al dan niet geamendeerd, aan de voltallige vergadering overmaakt. In de plenaire vergadering wordt de tekst in alle opzichten per artikel besproken en onderzocht. De parlementsleden en de regering mogen alle wijzigingen voorstellen die zij zinvol achten. Wanneer de bespreking van een artikel of amendement is afgerond, wordt er voor de eerste keer over gestemd. Is op deze manier de hele tekst doorgenomen, dan wordt in tweede lezing gestemd over de verworpen artikelen, aangenomen amendementen en eventuele nieuwe amendementen die aanleiding hebben gegeven tot een wijziging. Daarna vindt de hoofdelijke eindstemming plaats. Hier eindigt de tweede fase, als het een goedgekeurde tekst betreft, waarin alleen de kamer bevoegd is. Zijn de kamer en de Senaat gelijk bevoegd, dan wordt de goedgekeurde tekst aan de andere kamer overgemaakt om daar dezelfde procedure te ondergaan. De kamer die de tekst als tweede heeft behandeld, heeft evenveel rechten als de andere kamer. Wel moeten beide kamers het eens zijn over een identieke tekst, waardoor het ontwerp tussen de kamers heen en weer zal reizen. Betreft de goedgekeurde tekst een aangelegenheid waarin de Senaat als reflectiekamer een ongelijke bevoegdheid heeft, dan maakt de kamer de tekst over aan de Senaat die nu al dan niet kan behandelen. Bij een negatieve keuze of het verstrijken van vijftien dagen gaat de tekst zonder meer terug naar de kamer en eindigt de tweede fase.

Besluiten echter meer dan vijftien senatoren de tekst naar zich toe te trekken, wat evoceren heet, dan neemt de Senaat de tekst in behandeling en kan hij amendementen aan de kamer voorstellen. De kamer beslist uiteindelijk of zij deze amendementen aanvaardt.

Over de federale wetten wordt in het Nederlands en het Frans gestemd. De federale wetten worden in het Nederlands en in het Frans bekrachtigd, afgekondigd en bekendgemaakt. De Koning bekrachtigt de goedgekeurde tekst en kondigt hem af, waarna de Minister van Justitie hem met 's lands zegel bekleedt, waardoor de wet ontstaat. Na bekendmaking in het staatsblad heeft de wet volkomen werking.

In artikel 54 van de grondwet is de alarmbelprocedure opgenomen. Deze procedure beschermt de betrekkingen tussen de gemeenschappen, zodat door numerieke meerderheid in het parlement geen regelingen opgedrongen kunnen worden aan een gemeenschap. Ze geldt niet voor begrotingswetten en wetten waarover met een bijzondere meerderheid gestemd wordt en ze kan per ontwerp maar één maal door dezelfde taalgroep aangewend worden. Leden van de wetgevende kamers kunnen met drievierde van de leden van een taalgroep, na het neerleggen van het verslag en voor de eindstemming, over de betwiste tekst een met reden omklede motie indienen, die stelt dat de tekst de betrekkingen tussen de gemeenschappen in het gedrang brengt en de gewraakte delen aanduidt.

De gewone wetgevingsprocedure wordt door de motie onderbroken en de moeilijkheid wordt aan de ministerraad voorgelegd. Deze procedure wordt door de taalparitaire samenstelling van de regering niet vaak gebruikt.

De gemeenschappen en gewesten hebben elk een eigen verkozen volksvertegenwoordigende vergadering, het deelstaatparlement. Het aantal leden verschilt en is vastgelegd in de wet. Het Vlaamse parlement is in principe het gemeenschapsparlement van Vlaanderen, maar functioneert gelijktijdig voor het gewest, waarvoor geen afzonderlijk parlement wordt samengesteld. Het Vlaamse parlement heeft 124 leden. 118 worden rechtstreeks gekozen door kiezers van het gewest en 6 worden gekozen door kiezers van het Brusselse gewest, die daar op een Nederlandstalige lijst stemmen. De Brusselse leden hebben bij gewestzaken enkel een raadgevende stem. Het Waalse gewestparlement heeft 75 rechtstreeks verkozen leden. Het Franse gemeenschapsparlement bestaat uit de 75 leden van het Waalse gewestparlement en 19 leden gekozen door en uit de Franse taalgroep van het Brusselse Hoofdstedelijke Parlement. De bovenstaande parlementen kunnen rechtstreeks verkozen senatoren van de corresponderende taakgroep toelaten te zetelen met raadgevende stam. Het Duitstalige parlement heeft 25 rechtstreeks verkozen leden en een niet bepaald aantal raadgevende leden, die verkozen parlementsleden en provincieraadsleden uit het Duitse taalgebied zijn. Het parlement kiest zijn regering en draagt haar op te regeren tot het einde van zijn legislatuur of tot hij het vertrouwen onttrekt of zij zelf ontslag neemt. Een motie van wantrouwen moet een wisseloplossing bevatten om ontvankelijk te zijn en ook hier geldt de afkoelingsperiode van twee dagen. Ook kan het parlement door het verwerpen van een motie van vertrouwen zijn wantrouwen uiten. Het parlement controleert de regering op politiek en financieel gebied. Op financieel gebied gebeurt dit door het instemmen met de begroting en het bepalen van een deel van de inkomsten.

Ook controleren de parlementen het buitenlands beleid dat hun regering voert en verlenen zij goedkeuring aan de door haar gesloten verdragen en ze hebben de bevoegdheid om verlof te geven of te weigeren voor de aanhouding, dagvaarding, of verwijzing van een lid van hun regering wegens een misdrijf, gepleegd in of buiten de uitoefening van zijn functie.

Tot slot hebben de parlementen ook wetgevende macht binnen de grenzen die de grondwet aan hen stelt. Leden van het parlement hebben volledig initiatief- en amenderingsrecht. Ook als het gaat om wetsontwerpen ingediend door de regering. Als het gaat om het zinvol uitoefenen van een van hun bevoegdheden kan het zelfs zo zijn dat het parlement wetgevend kan optreden met betrekking tot onderwerpen die niet tot zijn bevoegdheid behoort.

De gemeenschappen zijn bevoegd voor culturele aangelegenheden, onderwijs, persoonsgebonden aangelegenheden, de samenwerking tussen gemeenschappen en de internationale samenwerking in deze materies. Voor de Vlaamse en Franse gemeenschap komt daar de bevoegdheid om het gebruik van de taal te regelen nog bij. De gemeenschappen werken samen door samenwerkingsakkoorden te sluiten.

De bevoegdheid voor internationale samenwerking valt samen met de bevoegdheid om eigen buitenlands beleid te voeren. Er wordt gebruik gemaakt van de verdragsbevoegdheid. De uitwerking van decreten en ordonnanties is tot de taalgebieden beperkt. De Nederlandse en Franse taalgebieden hebben geen uitwerking in de gemeente of groepen van gemeente met een bijzonder taalregime, of op diensten waarvan de werking verder reikt dan het taalgebied waarbinnen zij gevestigd zijn. De gewestelijke bevoegdheidsverdeling is zeer gedetailleerd in de bijzondere wet beschreven, omdat de materies waarbinnen het gewest bevoegd is ook federale en zelfs Europese aspecten hebben.

De vergaderingen van de parlementen zijn openbaar, net als die van het federale parlement. Het bureau en de commissies worden bij aanvang van de zittingsperiode door het parlement vast gesteld volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging van de fracties. Beslissingen worden via dezelfde procedure als het federale parlement getroffen. Het taalgebruik in de parlementen is bij wet geregeld. Ook het tot stand komen van ordonnanties of decreten verloopt via dezelfde drie fases als die van de federale wetgeving. Wel is het zo dat er maar één kamer betrokken is en dat er per taalgroep gestemd wordt. Het initiatief voor een decreet of ordonnantie kan uitgaan van de regering (ontwerp) of van een van de leden van het parlement (voorstel). Onder dezelfde voorwaarden als federale wetsontwerpen of wetsvoorstellen zijn ze onderworpen aan het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Zowel de regeringen als de leden van de parlementen hebben volledige amenderingbevoegdheid, zowel ten opzichte van ontwerpen als van voorstellen. Er moet artikelsgewijs en hoofdelijk gestemd worden.

De regering kan altijd een tweede lezing aanvragen en een lid van het parlement kan dit alleen als minimaal één amendement op de oorspronkelijke tekst aangenomen werd. De procedure kan onderbroken worden door een motie ter voorkoming van ideologische of filosofische discriminatie in het Vlaamse, Franstalige of Duitstalig Parlement en door een motie ter bescherming van de twee grote gemeenschappen (alarmbel) in het Brusselse Hoofdstedelijke Parlement. Ook een ander parlement dat vreest ernstig te worden benadeeld door een voorstel of ontwerp, kan een belangenconflict inroepen. Als het overleg geen oplossing biedt, gaat het dossier naar de Senaat, die binnen dertig dagen gemotiveerd advies uitbrengt aan het Overlegcomité, dat binnen dertig dagen in consensus beslist. De goedgekeurde decreten of ordonnanties worden bekrachtigd en afgekondigd door de regering en zij beveelt hun publicatie in het staatsblad.

Overige instellingen

Het hoofdstedelijke gewest Brussel heeft in principe dezelfde organisatie en bevoegdheden als de andere gewesten. Het verschil komt door het verlangen om de taalminderheid een institutionele bescherming te bieden en door pogingen om de hoofdstedelijke en Europese functies van het gebied veilig te stellen. De taalminderheid wordt beschermd door de invoering van twee taalgroepen. De taalgroepen van het Brusselse hoofdstedelijke parlement vormen, samen met de corresponderende leden van de Brusselse regering, ieder op zich een nieuw rechtspersoon, namelijk de Vlaamse en de Franse gemeenschapscommissies. Dit zijn organen van de Brussels agglomeratie en niet van het Brusselse gewest.

Zij kunnen zich zo bezig houden met de gemeenschapsaangelegenheden zonder de grondwet formeel te schenden. Ze zijn te beschouwen als gedecentraliseerde besturen onder toezicht van de gemeenschappen. De twee gemeenschapscommissies vormen samen een derde rechtspersoon, te weten de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie, die voor de aangelegenheden, die gemeenschappelijk zijn aan de Vlaamse en de Franstalige bevolking van het Brusselse hoofdstedelijke gewest de bevoegdheden uitoefent, die ieder van de gemeenschapscommissies binnen de eigen gemeenschap heeft. Ook is zij de wetgever in gemeenschappelijke persoonsgebonden aangelegenheden. Haar volksvertegenwoordigende vergadering (de verenigde vergadering) en haar uitvoerend college (het verenigd college) brengen ordonnanties voort met gelijke rechtskracht als de ordonnanties van het Brusselse gewest. Het verenigd college zorgt hierbij voor de nodige uitvoeringsbesluiten, zoals een regering dat zou doen.

Zowel de uitvoerende als de wetgevende macht kan commissies of raden van deskundigen in allerlei materies creëren. Dit om een democratisch bestuur te verzekeren. Dit kan op federaal niveau, maar ook bij gewesten, gemeenschappen, provincies en agglomeraties. Zowel door de commissies van deskundigen als door belangenvertegenwoordigende lichamen wordt advies verstrekt bij het uittekenen van beleid, bij het formuleren van beslissingen en regels en bij het in toepassing brengen van zulke beslissingen.

De rechtscolleges

De rechtspraak is een staatsbevoegdheid en komt dus toe aan de natie. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zowel ten opzichte van de uitvoerende als de wetgevende macht, is in de grondwet vastgelegd. Rechters worden benoemd door de koning, maar hun onafhankelijkheid tegenover de uitvoerende macht blijft gewaarborgd. De benoeming geldt voor het leven en overplaatsing is enkel met instemming mogelijk. Het salaris wordt hij wet vastgesteld en is niet voor vermindering vatbaar. In art. 159 van de grondwet is een sanctie opgenomen, waarmee de rechters eventuele druk van de uitvoerende macht kunnen weerstaan. Ook de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie in de individuele opsporing en vervolging van misdrijven, wordt in de grondwet gewaarborgd. Voor bestuurlijk en beleidsaspecten staat het OM wel onder gezag van de minister van justitie. In uitzonderlijke gevallen kan hij de opdracht geven een vervolging in te stellen. De regering wordt door de Hoge Raad voor Justitie geadviseerd inzake de organisatie en werking van de gehele rechterlijke macht.

Niemand kan het recht ontzegd of ontnomen worden een beroep te doen op de rechter die de wet hem aldus heeft toegewezen. De gewone rechtbanken oordelen over alle geschillen die niet door de wetgever aan een ander rechtscollege toevertrouwd worden. Bovendien is het zo dat de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd is in elk geschil dat naar aanleiding van een beslissing van de uitvoerende macht zou kunnen ontstaan. Hierdoor is er geen enkele betwisting waarvoor geen bevoegde rechtbank is.

De gewone rechtbanken vormen het eerste niveau. Het tweede niveau bestaat uit rechtbanken die minder algemeen voorkomende of moeilijker geachte geschillen beoordelen, en tevens optreden als beroepsinstantie voor de rechtbanken van het eerste niveau. Het derde niveau is een zuiver beroepsniveau. Het vierde niveau telt enkel het Hof van Cassatie. De grondwet geeft de federale wetgever de bevoegdheid om bestuursrechtscolleges te doen op richten. Het zijn rechtbanken, maar ze horen van oorsprong bij de uitvoerende macht.

De Raad van State is een complex lichaam, omdat zij twee totaal verschillende afdelingen kent. Als eerste is er de afdeling wetgeving, wat een hulporgaan is van de wetgevende macht. Zij geeft advies over ontwerpen van reglementaire besluiten en voor bijna alle voorontwerpen van wet, decreet of ordonnantie, die van de regeringen en colleges van de Franse Gemeenschapscommissie en van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. Er kan bij voorontwerpen, decreten of ordonnanties een hoogdringendheid ingeroepen worden, waardoor het advies beperkt wordt tot de bevoegdheidskwestie. Bij een ontwerpbesluit zorgt de hoogdringendheid ervoor, dat als dit in de aanhef van het besluit genoemd wordt en er concreet wordt gemotiveerd, het advies van de afdeling vermeden kan worden. Wanneer een derde van de leden van de vergadering of de meerderheid van een taalgroep erom verzoekt, zijn de voorzitters van de volksvertegenwoordigende vergadering ook verplicht advies te vragen over voorstellen van wet of amendementen op wet, decreet of ordonnantie.

Bij alle voorstellen van wet, decreet of ordonnantie en voor amendementen op die teksten kan advies van de afdeling gevraagd worden, maar dat hoeft niet.

Ministers, leden van de regering, voorzitters van kamer en Senaat en van deelstatelijke parlementen, kunnen hier allen het initiatief toe nemen. De adviezen van de afdeling wetgeving zijn gemotiveerd omtrent de juridische moeilijkheden van de voorgelegde tekst. Het advies is niet bindend, maar als de afdeling vindt dat het de bevoegdheden van de desbetreffende instantie te buiten gaat, kan het voorgelegd worden aan het overlegcomité.

Als tweede heeft de Raad van State ook een afdeling bestuursrechtspraak die op verzoek van een belanghebbende bevoegd is bestuurshandelingen van administratieve overheden nietig op bepaalde gebieden. Ze kan de uitwerking van een besluit, waarvan nietigverklaring gevraagd is, schorsen als ernstige middelen worden aangevoerd die de nietigverklaring kunnen rechtvaardigen en de onmiddellijke of verdere toepassing een ernstig en moeilijk te herstellen nadeel teweeg zou brengen. Ook kan er tegen het stilzwijgen van de overheid een beroep ingesteld worden als die verplicht is te beschikken. De afdeling bestuursrechtspraak doet bovendien uitspraak over zowel rechtsprekende als bestuurlijke bevoegdheidsbetwistingen tussen administratieve overheden en in geschillen over buitengewone schade, voortkomend uit een beslissing van een Belgische administratieve overheid. In niet-betwiste aangelegenheden die niet tot bevoegdheden van de afdeling wetgeving behoren, kan de afdeling bestuursrechtspraak optreden als rechtskundig adviseur van de regeringen.

Het Grondwettelijk Hof is er om formele wetten te toetsen aan Titel II en art. 170, 172 en 191 van de grondwet, alsmede aan wettelijke en grondwettelijke bepalingen die de bevoegdheidsverdeling tussen de federatie en de deelgebieden treffen. Het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel van art. 10 en 11 GW toetst het hof ook aan andere grondwettelijke bepalingen, internationale rechtsregels en algemene rechtsbeginselen. Het hof is tweevoudig paritair samengesteld, wat inhoudt dat het uit Nederlands en Franstalige rechters bestaat en uit oud-parlementairen en magistraten van het hoogste niveau of hoogleraren in de rechten. Minimaal één van de leden moet een ander geslacht hebben dan de rest. De rechters worden benoemd voor het leven en minstens één rechterjurist moet het bewijs hebben geleverd dat er voldoende kennis is van de Duitse taal. Er is een Nederlandstalige en een Franstalige voorzitter die om de beurt voor één jaar voorzitten. Elke persoon die hier belang bij heeft kan en de in de wet genoemde overheden kunnen een procedure bij het hof beginnen. Alle hoven en rechtbanken kunnen, en soms moeten ze zelfs, een prejudiciële vraag stellen als ze denken dat de oplossing van het geschil dat zij beoordelen afhangt van de oplossing van een bevoegdheidsconflict of van de vraag of de toepasselijke wettelijke bepaling de aangeduide artikelen van de Grondwet schendt. Het hof is bevoegd tot een abstracte normencontrole. De nietigverklaring die zij kan uitspreken heeft tot gevolg dat jurisdictionele of bestuurlijke beslissingen die op de nietig verklaarde regel steunen, ingetrokken of herzien kunnen worden op het verzoek van een belanghebbende, omdat de vernietiging terugwerkende kracht heeft. Het hof kan de uitwerking van de nietig verklaarde regels behouden en een overgangstermijn vaststellen. Ook kan de regel in afwachting van de beslissing ten gronde, geheel of gedeeltelijk geschorst worden, omdat de regel zware of moeilijk te herstellen schade zou kunnen veroorzaken. Tegen arresten van het grondwettelijke hof staat geen beroep open.

Gedecentraliseerde besturen

Doordat aan organen of onderdelen van de staat autonome beslissingsbevoegdheid wordt verleend, krijgen ze rechtspersoonlijkheid. Dit is decentralisatie. Decentralisatie is er in territoriale vorm in drie lagen: de gemeenten, de agglomeraties en de federaties van gemeenten, de provincies. Kenmerken van de territoriale decentralisatie zijn dat ze is opgebouwd volgens de grondprincipes van de democratische staatsinrichting, wat inhoudt dat de beslissingsbevoegdheid en de residuaire bevoegdheid in handen gegeven zijn van een verkozen orgaan dat de bevolking van het betrokken stukje territorium vertegenwoordigt. Beslissingen worden met gewone meerderheid genomen en de bevoegdheid reikt tot het maken van materiële wetten en het stemmen van belastingen om de uitgaven te dekken die het zelf nodig oordeelt. De gewesten houden het bestuurlijk toezicht. De koning en de gemeenschapsregeringen kunnen toezicht uitoefenen op beslissingen die hun materiële bevoegdheid raken. Alle territoriaal, decentrale organen vervullen een dubbele rol. Geïnspireerd door het lokale belang oefenen zij hun autonome bevoegdheid uit, maar anderzijds worden zij ingeschakeld in de toepassing van federale, gemeenschaps- of gewestwetgeving en als uitvoerings- en adviesorgaan. Dat laatste is medebewind. Beslissingen van gedecentraliseerde overheden mogen niet in strijd met rechtsregels van de centrale autoriteiten staan, omdat deze hiërarchisch hoger in rang is.

Elk gewest kan zijn eigen provinciedecreet opstellen, maar er zijn ook enkele gemeenschappelijke principes. De provincieraad is het beslissend en het wetgevend orgaan. De bestendige deputatie is belast met het dagelijks beheer van de provincie, ze is de principiële uitvoerder van alle provinciale beslissingen en speelt een rol bij het bestuurlijk toezicht op gemeenten. De uitvoering van de besluiten en beslissingen van het algemeen bestuur en de orde en rust in de provincie en de veiligheid en gezondheid van personen en goederen, komt voor rekening van de gouverneur. Hij mag met het oog hierop politieverordeningen uitvaardigen of de gewapende macht oproepen. Ook geeft hij inlichtingen aan de regering. Door de wetgeving aangeduide provinciale beslissingen zijn onderworpen aan preventief toezicht en de overige provinciale beslissing zijn onderworpen aan repressief toezicht. De gouverneur kan ze schorsen en de gewestregering kan ze vernietigen. Een decreet mag provinciale volksraadpleging mogelijk stellen. De provinciewet kan bepalen wanneer dat moet, maar ook de burgers kunnen de Raad daartoe verplichten.

De gemeente wordt bestuurd door de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepen en de burgemeester. De gemeenteraad is het beslissende wetgevende orgaan bij de gemeente. Het college van burgemeester en schepen is het uitvoerende orgaan en staat in voor het dagelijks bestuur, het beheer van gemeentegoederen en het toezicht op de gemeentelijke administratie en instellingen. Het schepencollege kan vertoningen die de rust en orde dreigen te verstoren tijdelijk verbieden. In het Waalse gewest zijn de schepenen verantwoordelijk voor de gemeenteraad, die ten aanzien van hen een motie van wantrouwen kan instellen. De burgemeester staat aan het hoofd van de gemeente en is stemhebbende voorzitter van het schepencollege.

De medebewindbevoegdheden op gemeentelijk vlak beperken zich tot het uitbrengen van adviezen, een aandeel in het toepassen van zekere wetgeving en een rol in het toezicht op de kerkfabriek en de openbare centra voor Maatschappelijk Welzijn. Onder preventief toezicht staan de uitdrukkelijk in de wet aangeduide beslissingen. Voor andere gemeentelijke handelingen geldt representatief toezicht.

Naast territoriale decentralisatie is er ook functionele decentralisatie. Hierbij wordt de zorg voor een welomschreven taak van algemeen belang toevertrouwd aan een publiekrechtelijk orgaan dat met het oog daarop rechtspersoonlijkheid en zelfstandige beslissingsbevoegdheid verwerft. Door de rechtspersoonlijkheid ontstaat een eigen patrimonium, los van dat van de federatie of andere overheden en alle daarmee samenhangende privaatrechtelijke bevoegdheid die nodig of nuttig is voor zijn doel. De publiekrechtelijke bevoegdheid strekt zover wet, decreet of ordonnantie, of reglementen krachtens dergelijke wetgeving daarin uitdrukkelijk voorzien. In de rechtspraak worden twee grote vormen van functionele decentralisatie onderscheiden. Eenzijdig door de overheid tot stand gebrachte gedecentraliseerde diensten, zoals openbare instelling (een zelfstandige administratie), en de Orde of publiekrechtelijke beroepscorporatie.

Ook zijn er gedecentraliseerde diensten die bij wijze van vereniging tot stand komen, zoals de publiekrechtelijke vereniging en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Voor functioneel gedecentraliseerde diensten gelden de zelfde toezichteisen als voor territoriaal gedecentraliseerd entiteiten. De koning en de regering zijn de voornaamste toezichtsorganen en zij worden bijgestaan door bijzondere ambtenaren, de commissarissen van de regering, die aan alle functioneel gedecentraliseerde diensten worden gehecht.

De overheid

Om de nodige middelen voor de vervulling van haar taak verwerven, beschikt de overheid over verschillende bevoegdheden. Zo kunnen de door de grondwet genoemde overheden, onder de in de wet genoemde voorwaarden, belastingen of retributies heffen. Vertegenwoordigers van de betrokken bevolking moeten instemming geven voor de belasting geheven mag worden. Voorrechten met betrekking tot de belastingen worden niet verleend en verminderingen of vrijstellingen kunnen alleen bij algemene regel waarover door de bevoegde volksvertegenwoordigende raden is gestemd. De kamer van volksvertegenwoordigers stemt jaarlijks over de begroting en de eindafrekening van de federatie en deze verplichting geldt ook voor de parlementen van de gemeenschappen en gewesten. Alle inkomsten en uitgaven worden er in opgenomen.

Er zijn enkele gevallen van bijzondere gezagsuitoefening. Zo is er de plaatsvervanging, de tijdelijke vervanging van de titularis van een functie door iemand anders, een situatie die zich kan voordoen in het raam van de drie machten. Dit is alleen mogelijk in het enkele geval dat het staatshoofd in de onmogelijkheid verkeert te regeren en vervangen wordt door een regent.

Door delegatie wordt de uitoefening van een bevoegdheid door één orgaan, dat die bevoegdheid op regelmatige wijze toegewezen gekregen heeft, overgedragen aan een ander, gewoonlijk lager, orgaan. Binnen de wetgevende macht is het zo dat delegatie van regelgevende bevoegdheden met betrekking tot essentiële onderdelen slechts onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. In het geval dat aan de regering bijzondere machten worden toegekend, moet de machtiging duidelijk zijn, ingegeven door uitzonderlijke omstandigheden en tijdelijk. Rechtsregels die op basis van delegatiewetgeving tot stand komen, zijn handelingen van de uitvoerende macht. De praktijk en de rechtspraak aanvaarden binnen de uitvoerende macht dat delegatie binnen zekere grenzen als gewone procédé van bevoegdheidsregeling en organisatie van de diensten wordt aangewend. Het delegerende orgaan wordt geacht in de uitoefening te worden bijgestaan en niet van de bevoegdheid zelf afstand te doen.

Tot slot zijn er de bevoegdheden in noodtoestanden. Daarvan is sprake als feitelijke omstandigheden het gewone spel der instellingen niet toelaten. Een algemene regeling in geval van noodtoestand is er niet in België. Wel is er een bijzondere politiebevoegdheid voor de burgemeester en de provinciegouverneur in uitzonderlijke omstandigheden en zijn er de rampenplannen.

Wat is het staatsrecht van de Bondsrepubliek Duitsland? - Chapter 2

Constitutionele geschiedenis, territoir, volk

De geschiedenis van de constitutie

In het jaar 962 begon het Heilige Roomse Rijk door de keizerskroning van Otto de Grote, maar dit desintegreerde in een particularistische standenstaat. Er ontstonden vorstendommen. De eenheid kwam terug na de Rijnbondakte en de vorming van de Duitse Bond op het Wener Congres. Met de februari-revolutie van 1848 werd geprobeerd om van de statenbond een bondsstaat te smeden maar dit mislukte. De Noord-Duitse bond werd in 1866 onder Pruisische leiding gevormd. In 1871 kwam er een verdrag tot stand tussen de Noord-Duitse bond en de Zuid-Duitse vorstendommen en zo ontstond het Duitse Rijk, een bondsstaat met centralistische trekken. De Koning van Pruisen werd het staatshoofd, de Duitse Keizer. Na de Eerste Wereldoorlog werd in 1919 de republiek van Weimar geconstitueerd als een op beginselen van democratie en rechtsstatelijkheid gefundeerde bondsstaat. Door de wereldwijde economische crisis van 1929 en de opkomst van Hitler's NSDAP werd de republiek van Weimar onbestuurbaar. In 1933 werd Hitler benoemd tot rijkskanselier (regeringsleider). Door presidentiële noodverordeningen die onder andere de grondrechten buiten werking stelden en door een machtigingswet die de regering het recht tot wetgeven gaf werd een dictatuur gevestigd. De constitutionele structuur van de republiek van Weimar bleef formeel gehandhaafd, maar Hitler's regime zette zich door als totalitaire dictatuur. De bondsstatelijke structuur werd dus feitelijk een eenheidsstaat. Met de nederlaag van de Tweede Wereldoorlog ging deze ten onder. Alle overheidsfuncties werden door de geallieerde bezettingsmachten overgenomen. Met een besluit van de Conferentie van Potsdam werd besloten dat de wederopbouw van het overheidsgezag moest beginnen op communaal niveau en vanuit daar door moest gaan op landsniveau. Dit begon met een uit Duitsers samengestelde economische raad (Wirtschaftsrat), die de Amerikaanse en Duitse bezettingszones omvatte. De raad kreeg wetgevende bevoegdheden, maar stond wel onder goedkeuring van betrokken bezettingsautoriteiten. In 1948 werd door de westelijke geallieerden besloten dat er met de wederopbouw van het Duitse staatsbestel moest worden begonnen op centraal niveau. De minister-presidenten van de herrezen Duitse landen moesten een grondwetgevende vergadering bijeen roepen om een democratische grondwet samen te stellen voor de drie westelijke bezettingszones om zo een regeringsvorm met een democratisch karakter te scheppen. Er kwam een parlementaire vergadering bij een met vertegenwoordigers uit de landen en met Adenauer als voorzitter, die samen de definitieve tekst van de grondwet voor een uit elf landen bestaande bondsstaat vast moesten stellen. De grondwet werd afgekondigd en in 1949 werd de eerste bondsdag gekozen. De eerste bondspresident was Heuss met Adenauer als bondskanselier.

De Bondsrepubliek die was ontstaan omvatte slechts het door westelijke geallieerde mogendheden bezette gebied. In het gebied dat door de Sovjet-Unie werd bezet in het oosten, was een proces van staatsvorming op gang gebracht dat naar opzet het gehele Duitse rijk omvatte.

Eenwording en samenstelling

In 1947 vond er in Berlijn een volkscongres plaats, waaruit een Duitse Volksraad gekozen werd, die zich later opwierp tot enige legitieme vertegenwoordiger van het Duitse volk. Er had echter slechts één politieke partij uit het westen deelgenomen aan dit congres. In 1949 werd de grondwet van de DDR (Duits Democratische Republiek) door de volksraad aanvaard. In 1968 werd deze grondwet door een nieuwe grondwet vervangen en in 1974 werd de tekst integraal herzien.

In 1972 kwam er een verdrag tot stand inzake de grondslagen van de betrekkingen tussen de beide Duitse staten. De erkenning van elkaars soevereiniteit overeenkomstig de beginselen van de Verenigde Naties was hiervan het uitgangspunt. Dit verdrag werd door de regering van de deelstaat Bayern aan het Constitutionele Hof voorgelegd en deze oordeelde dat het verdrag in overeenstemming was met de grondwet van de BRD (Bondsrepubliek Duitsland). De grondwet gaf twee mogelijkheden om tot een Wiedervereinigung te komen. De grondwet gaf zelf aan haar werking te verliezen als een grondwet in werking trad waartoe het gehele Duitse volk vrijelijk had besloten. Ook was er de mogelijkheid van een Beitritt, waarbij de grondwet ook in de andere Duitse gebiedsdelen geldig werd. De Volkskammer van de DDR gaf in 1990 een Beitrittersklärung af, waarna een Einigungsvertrag werd gesloten.

In de jaren tachtig nam de openlijke oppositie tegen het regime toe met als breekpunt het overduidelijke knoeien met de uitslag van de verkiezingen voor de gemeenteraden in 1989 waardoor de demonstraties los barstten. Toen Hongarije de grens met Oostenrijk losgooide vluchtten de DDR-burgers massaal naar de BRD. De Berlijnse muur viel en de grensovergangen werden geopend. In 1990 werd een nieuwe kieswet met een democratisch kiesstelsel ingevoerd en er vonden nieuwe vrije verkiezingen plaats. Ook werd de preambule van de DDR-grondwet, met als grondwettelijke doel een socialistische maatschappij opbouwen, opgeheven. De plan-economie werd vervangen door de westerse markt-economie en staatsbedrijven dienden geprivatiseerd en gereorganiseerd te worden. Hiervoor werd de Treuhandanstalt samengesteld die de rol van de overheid moest terug dringen door zoveel mogelijk te privatiseren. Ook droeg ze zorg voor een goede concurrentiepositie van bedrijven waardoor arbeidsplaatsen behouden en geschapen werden en droeg ze zorg voor economische doeleinden.

De nieuw gekozen Volkskammer nam een Verfassungsgrundsätze gesetz aan waarin onder andere privé-eigendom en contractsvrijheid erkend werden. Dit werd de nieuwe grondwet. Al snel daarna werd de DDR door een grondwetswijziging van een centralistische eenheidsstaat tot bondsstaat gemaakt, met als deelstaten de 'nieuwe landen'. Daarna werd door de Volkskammer besloten tot Beitritt zodat de westerse grondwet ook gold voor de DDR, al was er wel een overgangsperiode tot eind 1992. De nieuwe landen mochten afwijken van bepalingen in de grondwet als door verschillende verhoudingen een volledige aanpassing nog niet mogelijk was. Er waren wel beperkingen, een grondrecht mocht niet Wesensgehalt worden aangetast en er mocht niet worden afgeweken van mensenrechten en algemene beginselen van Duits constitutioneel recht.

Het eenheidsverdrag bepaalde ook dat het recht van de BRD in de nieuwe landen in werking trad, voor zover niet anders bepaald was. DDR-recht dat niet in strijd was met het nieuwe recht bleef dus in beginsel van toepassing.

Er werden drie verdragen gesloten tussen de BRD en de DDR ter realisatie van de Duitse eenwording:

• Het Staatsvertrag; een verdrag over de totstandkoming van een monetaire, economische en sociale unie. De sociale markteconomie werd als uitgangspunt gekozen. De eerste stap naar een staatkundige eenheid was een drievoudige unie.

• De monetaire unie vormde één monetair gebied voor de BRD en de DDR met de DM als wettelijke betaalmiddel.

• De economische unie voerde in de DDR onder andere contractsvrijheid en het particuliere eigendom in.

• De sociale unie bevatte de invoering van het arbeidsrecht en het sociale-zekerheidsrecht in de DDR.

• Het Einigungsvertrag; een verdrag over de te herstellen eenheid. Dit verdrag zorgde voor de uiteindelijke eenwording. Het verdrag regelt Beitritt, onteigeningen, financiële regelingen, toepasselijkheid van het recht, overgangsrecht en de uit al deze bepalingen voortvloeiende grondwetswijzigingen.

• Het Wahlvertrag; een verdrag over de gemeenschappelijke verkiezingen van 2 december 1990.

Naast de verdragen is ook het Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland (het Moskou verdrag) dat gesloten werd tussen de DDR, de BRD en de vier bezettingsmachten van belang voor de eenwording. Duitsland werd door dit verdrag weer volledig soeverein omdat de vier machten hun rechten en verantwoordelijkheden met betrekking tot Duitsland beëindigden. Ook werden de definitieve grenzen van het verenigde Duitsland vastgelegd.

Nationaliteit

De Duitse nationaliteitswet, het Staatsangehörigkeitsgesetz van 1913, is vele malen gewijzigd, maar nog steeds geldig. Het recht voor de eerste samenkomst van de bondsdag blijft geldig voor zover het niet in strijd is met de grondwet. Wetswijzigingen uit de periode dat Hitler de leiding had, zijn echter grotendeels vervallen wegens de racistische strekking. Naast de Duitse nationaliteit uit het Staatsangehörigkeitsgesetz kent de grondwet ook de term Duitser, wat een meer omvattend begrip is. Voldoe je wel aan deze definitie maar niet aan die van het Staatsangehörigkeitsgesetz, dan geniet je toch dezelfde rechten. Ook verklaart de grondwet de ontzettingen uit het staatsburgerschap op grond van politiek, ras of religie die ten tijde van het Hitlerregim hebben plaatsgevonden nietig voor zover betrokkenen in Duitsland woonachtig zijn. In andere gevallen kan er een verzoek tot herleving van het Duitse staatsburgerschap gedaan worden.

De bronnen van het Duitse staatsrecht

Algemeen

De grondwet is in formele zin de constitutie, omdat zij de hoogste regeling is en daardoor voorrang heeft boven andere rechtsbronnen. Voor herziening gelden bijzondere waarborgen. Sommige regelingen zijn zelfs uitgezonderd van de mogelijkheid tot herziening. In materiële zin is de grondwet de constitutie, omdat zij de organisatie van de staat, de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de staatsorganen en de belangrijkste rechtsverhoudingen tussen de burgers en de staat regelt.

De Bondsrepubliek is als federale staat tweeledig. De deelstaten bezitten naast de staat als geheel ook de hoedanigheid van een staat. Ze hebben een eigen constitutie waarin de staatsorganisatie en de grondrechten geregeld zijn. Ook deze grondwetten maken deel uit van het constitutionele recht. De constitutie draagt op veel plaatsen de bondswetgever op nadere regelingen te treffen en soms gaat de grondwet hier zelfs heel ver in. Zo mogen de deelstaten zelf hun kiesstelsel kiezen. Of de ongeschreven rechtsregels ook tot de constitutie behoren, is onbekend. Ze dragen bij aan de invulling van open rechtsnormen in de constitutie maar het is wel twijfelachtig of ze ook een derogerende werking kunnen hebben ten opzichte van geschreven constitutionele rechtsnormen.

De Grondwet

In beginsel lijkt de Duitse grondwet niet veel af te wijken van andere moderne westerse constituties van federale staten, maar een opvallend onderscheid is, dat zij een aantal constitutionele uitgangspunten formuleert en grondslagen van de staat vastlegt. Bij de interpretatie van grondwetsbepalingen spelen deze grondslagen een belangrijke rol. Art. 1 en art. 20 bevatten de belangrijkste constitutionele uitgangspunten en grondslagen. De grondwettelijke keuze voor de republiek heeft vooral betrekking op de positie van het staatshoofd. De functie is erfelijk en voor het leven. Uit de volkssoevereiniteit komt het democratieprincipe voort. De Bondsrepubliek Duitsland is een representatieve democratie, de grondwet verklaart dat de overheidsmacht van het volk uitgaat, maar dat betekent niet dat het volk zelf alle macht uitoefent. De staatsorganen oefenen overheidsfuncties uit voor het volk. Er is geen mogelijkheid tot een wetgevingsreferendum of volksinitiatief.

Dankzij de volkssoevereiniteit moet het handelen van de staatsorganen democratisch gelegitimeerd zijn. Hun handelen moet direct of indirect tot het volk te herleiden zijn. Er is sprake van een legitimatieketen: het volk kiest leden van de bondsdag. De Bondsdag kiest een Bondskanselier. De Bondskanselier benoemt de Bondsminister, die verantwoordelijk is voor de inrichting van het ambtelijk apparaat. Het Duitse parlement is binnen de representatieve democratie het hoogste ambt. Zij vormt en controleert de Bondsregering, stelt wetten vast en geeft democratische legitimatie aan de andere staatsorganen. In de bondsrepubliek wordt er gewerkt met een partijendemocratie. Ook komt in het bondsstaatprincipe de tweeledigheid van de staat tot uitdrukking. Naast de bond als geheel hebben de deelstaten (niet-soevereine) rechtsstatelijkheid. Ook het rechtsstaatprincipe is in de grondwet neergelegd. Het wordt uitdrukkelijk als constitutioneel uitgangspunt voor de inrichting van de deelstaten genoemd.

In de rechtsstaatgedachte ligt de gebondenheid van de wetgever aan de grondwet en van de rechter en het bestuur aan de wet en aan het recht besloten, maar ook de machtenscheiding is een belangrijk bestanddeel van de rechtsstaatgedachte. In de grondwet wordt de klassieke driedeling van overheidsfuncties gemaakt: wetgeving, bestuur en rechtspraak. De functies worden toebedeeld door gedeelde bevoegdheden en controlemechanismen over en weer (checks and balances), er is dus geen strikte scheiding. De rechterlijke macht is verhoudingsgewijs wel strikt gescheiden in de uitoefening van de functie rechtspraak. Dit was de horizontale machtenscheiding, maar er is ook een verticale machtenscheiding tussen de Bond en de deelstaten. De waarborgen van de grondrechten staan centraal in het rechtsstaatprincipe en de grondwet is dan ook voor een belangrijk deel een constitutie van vrijheden die de overheidsmacht moet begrenzen en beperken. Ook de rechtszekerheid en het proportionaliteitsvereiste zijn hier als algemene rechtsgrondslagen uit de rechtspraak van belang. Als laatste wordt de burger in de rechtsstaat rechtsbescherming gevonden tegen overheidshandelen. De burger heeft toegang tot de rechter, die onafhankelijk is. Hierbij speelt het Bundesverfassungsgericht een rol. Dit hof toetst onder meer de grondwettigheid van wetten.

Een grondwetsherziening vindt plaats door een wet van het parlement, die uitdrukkelijk regelingen in de grondwet wijzigt of aanvult. Zowel in de Bondsraad als in de Bondsdag moet tweederde van de stemmen instemmen met de wijziging. In art. 79 lid 3 GG worden enkele grondwettelijke voorschriften uitgesloten van de herzieningsmogelijkheid, de “Ewigkeitsgarantie”. Dit is om de Bondsrepubliek als federale staat en democratische rechtsstaat te beschermen tegen totalitaire tendensen. De herzieningsmogelijkheid wordt dus uitgesloten, maar een nieuwe constitutionele rechtsorde niet. Een bestaande grondwet kan door een nieuwe constitutie buiten werking worden gesteld.

Internationaal recht

De algemene regels van het volkenrecht zijn onderdeel van het BRD-recht. Ze prevaleren boven de BRD wetgeving en hebben rechtstreekse werking. Voor de doorwerking geldt een dualistisch stelsel. De internationale regels moeten dus getransformeerd worden bij bondswet.

Het regeringsstelsel op bondsniveau

De bondspresident

De bondspresident is staatshoofd van de BRD. Als reactie op de positie van de President, die onder de Weimar grondwet zeer sterk was, is de positie van de bondspresident vrij zwak. De rijkspresident had omvangrijke bevoegdheden, omdat hij als tegenwicht tegen het rijksparlement en de rijkskanselier was opgezet. Hij benoemde de rijkskanselier en kon de rijksdag ontbinden. Ook waren er de noodbevoegdheden waar door Hindenburg in 1930 ruimschoots gebruik van gemaakt werd, waardoor een normaal van het functioneren parlementaire stelsel onmogelijk werd. Er ontstonden minderheidskabinetten die alleen door de noodverordeningsbevoegdheden van de rijkspresident nog konden regeren. Na zijn legale machtsovername in 1933 maakte Hitler door de presidentiële noodbevoegdheden een eind aan de burgerlijke vrijheden.

In 1948 besloot men dat er iets tegen de presidentiële functie als politiek zwaartepunt gedaan moest worden, er zou geen rechtstreekse electorale legitimatie meer zijn voor de rijkspresident.

De bondspresident wordt gekozen door de bondsconvent (Bundesversammlung), die bestaat uit leden van de bondsdag en evenveel leden gekozen door de parlementen van de deelstaten (landsdagen), door middel van evenredige vertegenwoordiging. Tijdens de verkiezing wordt er gestemd tot een meerderheid van de leden het over de kandidaat eens is. Lukt dit na een tweede stemming nog niet, dan volstaat in de derde stemming een relatieve meerderheid van uitgebrachte stemmen. De stemming is geheim. De bondspresident mag niet tevens lid zijn van de bondsregering of van een wetgevend lichaam. Dit is de incompatibiliteitsregeling. De bondspresident wordt vervangen door de voorzitter van de bondsraad als hij zijn functie niet kan vervullen. Wanneer de bondspresident opzettelijk de grondwet of een bondswet schendt, kan hij op voordracht van de bondsdag of bondsraad door het Bundesverfassungsgericht uit zijn ambt ontzet worden. De bondspresident oefent bevoegdheden uit op grond van art. 48 grondwet. Buiten de hierin genoemde rechtshandelingen heeft hij in beginsel ook voor alle ambtshandelingen de instemming van een lid van de bondsregering nodig. Voor de besluiten zelf is de bondspresident geen verantwoording schuldig aan de bondsdag. Verder vertegenwoordigt de bondspresident de BRD volkenrechtelijk, benoemt hij bondsrechters, ambtenaren en officieren, en heeft hij het recht van gratie. Ook vaardigt hij bondswetten uit en laat hij deze opnemen in het staatsblad.

De uitvaardiging van wetten is een besluit dat het contraseign van de bondskanselier en van de verantwoordelijke ressortminister behoeft. Ook bezit de bondspresident een aantal politieke bevoegdheden voor het functioneren van de parlementaire democratie en het parlementaire stelsel. Zo wordt de bondskanselier op voorstel van de bondspresident door de bondsdag gekozen. Als de bondsdag er niet in slaagt om met meerderheid van stemmen van de leden van de bondsdag een bondskanselier te kiezen en ook niet met geringere stemverhouding een bondskanselier kiest dan heeft de bondspresident de vrijheid of hij deze persoon benoemt dan wel de bondsdag ontbindt. Ook als de bondskanselier niet een door hem verzocht vertrouwensvotum van de bondsdag ontvangt heeft de bondspresident een keuze, hij kan dan op voorstel van de bondskanselier de bondsdag ontbinden of op voorstel van de bondskanselier met toestemming van de bondsraad de wetgevingsnoodtoestand afkondigen. Zo kan bij gebrek aan een politiek alternatief een minderheidskabinet in stand gehouden worden voor maximaal zes maanden.

De bondsdag

In de representatieve en parlementaire democratie die de BRD is, kan de bondsdag als parlement worden gezien. Het is het centrale vertegenwoordigende lichaam, rechtstreeks gekozen door het volk. De bondsdag is bevoegd bij wetgeving en bij controle van de regering, die het vertrouwen van de bondsdag behoeft. Op federaal niveau is de bondsdag een vertegenwoordigend lichaam dat meewerkt aan de totstandkoming van wetgeving.

De bondsraad

De bondsraad is eveneens een vertegenwoordigend lichaam op federaal niveau dat meewerkt aan de totstandkoming van wetten. Het bestaat uit leden van de landsregeringen.

Deze raad mist de bevoegdheid om controle op de regering uit te oefenen en ook de vertrouwensregel strekt niet tot de bondsraad.

De leden van de bondsdag worden gekozen bij algemene, rechtstreekse, vrije, gelijke en geheime verkiezingen. De afgevaardigden zijn niet onderworpen aan last of ruggespraak en zij vertegenwoordigen het gehele volk. In 1871 ten tijde van het Duitse keizerrijk werd de rijksdag via absolute meerderheid in enkelvoudige districten gekozen. Per kiesdistrict werd dus één afgevaardigde gekozen. Was er geen absolute meerderheid, dan werd een tweede ronde met de twee grootste kandidaten gehouden. In 1919 werd de nationale vergadering bij evenredige vertegenwoordiging gekozen en de grondwet die zij tot stand brachten, schreef ook evenredige vertegenwoordiging voor, voor de verkiezingen van de rijksdag, de landdagen en de gemeenteraden. Wegens gebrek aan samenbundelend vermogen werd het steeds moeilijker om een coalitie te vormen binnen de Rijksdag. Dit falen van de parlementaire democratie werd tijdens het kabinet-Hitler in 1933 aan het kiesstelsel toegeschreven. Ook de grote macht bij de partijapparaten werd in het licht van de politieke ontwikkeling van de republiek veelal ongunstig beoordeeld. Hierom wilde men na WOII een mengvorm tussen evenredige vertegenwoordiging en een meerderheidsstelsel. Partijenversplintering moest op deze manier zoveel mogelijk voorkomen worden. In het nieuwe stelsel brengt iedere kiezer twee stemmen uit. Eén stem wordt uitgebracht op een districtenafgevaardigde, gekozen door relatieve meerderheid, zodat een tweede ronde niet nodig is. De andere stem wordt uitgebracht op de lijst, dus zonder voorkeurstem. Bij toewijzing van de zetels volgens het lijstenstelsel wordt de uitslag van de verkiezingen volgens het meerderheidsstelsel verdisconteerd. De op districtsniveau verkregen zetels worden landsgewijs in mindering gebracht op het aantal zetels dat de desbetreffende partij volgens evenredige vertegenwoordiging heeft verworven. Slechts de resterende zetels worden toegewezen aan de niet reeds in een district verkozen lijstkandidaten. Is het aantal in districten verkozen kandidaten groter dan het aantal verworven zetels op de landslijst van de desbetreffende partij, dan blijven deze “Überhangsmandate” behouden. Dit komt steeds vaker voor, vanwege de toename van partijen die de kiesdrempel halen en de steeds meer gebruikte mogelijkheid om de stemmen bij uitbrenging te splitsen. Bij Überhangsmandate mag de zetel niet worden opgevuld bij verlies of opheffing van het lidmaatschap van de partij.

De kiesdrempel die er is om partijversplintering tegen te gaan houdt in dat een partij minstens 5% van de lijststemmen of ten minste drie districtszetels moet hebben om voor de zetelverdeling in aanmerking te komen. De kiesdrempel geldt niet voor partijen van nationale minderheden en een behaalde districtenzetel blijft, ongeacht de kiesdrempel, altijd behouden voor een gekozene en een partij. Getalsmatig worden de politieke verhoudingen binnen de bondsdag dus vrijwel geheel bepaald door het beginsel van evenredige vertegenwoordiging. Slechts de kiesdrempel van 5% en de “Überhangsmandate kunnen dit beeld vertekenen. Er is dus sprake van evenredige vertegenwoordiging met persoonskeuze. De bondsdag bestaat in beginsel uit 598 afgevaardigden waarvan de helft in districten en de helft via lijsten gekozen wordt. Extra leden zijn echter mogelijk wegens het “Überhangsmandate”.

De leden van de bondsdag hebben het vrije mandaat. Het zijn vertegenwoordigers van het gehele volk en ze zijn niet gebonden aan aanwijzingen of opdrachten en hoeven slechts hun geweten te gehoorzamen, aldus art. 38 grondwet. Interne partij- of fractiediscipline wordt door het vrije mandaat niet uitgesloten. Verder genieten bondsdagleden ook immuniteit, waardoor zij voor hun handelen in de bondsdag niet in rechte aanspreekbaar zijn en in bepaalde omstandigheden zijn zij enkel met instemming van de bondsdag strafrechtelijk vervolgbaar. De bondsdag bepaalt als zelfstandige en onafhankelijke staatsmacht zijn eigen werkwijze zonder toezicht van andere ambten, vormt uit zijn eigen midden commissies, bepaalt de samenstelling hiervan en kiest een voorzitter en vice-voorzitter. De bondsdag voert zelf het onderzoek naar de rechtmatigheid van de bondsdagverkiezingen uit.

De bevoegdheden van de bondsdag zijn uitgebreid en bevatten onder andere bevoegdheden in de wetgevingsprocedure, waar zij instemming moet geven, voordat een bondswet tot stand kan komen. De enige uitzondering hierop is de wetgevingsnoodtoestand. Naast bondswetten valt ook het goedkeuren van verdragen onder de wetgevingsbevoegdheid van de bondsraad.

Ten tweede bepaalt de bondsdag de keuze van ambtsdragers van andere bondsorganen. Hij verleent aan hen dus democratische legitimatie. Zo wordt de bondskanselier door de bondsdag gekozen. Het bondsconvent dat de bondspresident kiest, bestaat voor de helft uit leden van de bondsdag en ook de samenstelling van de hoogste rechtelijke ambtenaren wordt mede door de bondsdag bepaald. Leden van het Bundesverfassungsgericht worden voor de helft door de bondsdag gekozen en ook bij de selectie van de vijf andere bondsgerechten, is de bondsdag nauw betrokken.

Als derde wordt de begroting van inkomsten en uitgaven van de bond bij bondswet door de bondsdag vastgesteld. Via het budgetrecht kan de bondsdag haar stempel op het regeringsbeleid drukken.

Ten vierde is er de politieke controle op de regering en het regeringsbeleid. De bondsregering verstrekt hiervoor informatie. De vertrouwensregel kan hierbij als sanctie werken. De bondsdag is op verzoek van een vierde van zijn leden verplicht om een enquêtecommissie in te stellen. Ook de Berteidingungsausschluß is op verzoek van een vierde van haar leden verplicht een enquête in te stellen. Het enquêterecht is hiermee in belangrijke mate een recht van de oppositie.

De bondsraad bestaat uit leden van de regeringen van de landen, zij worden door deze regeringen benoemd en ontslagen. Elk land heeft, afhankelijk van de inwoners, drie tot zes stemmen. Vaak wordt de minister-president in ieder geval afgevaardigd. Het voorzitterschap van de bondsraad wordt telkens voor een jaar vervuld, het wisselt bij toerbeurt tussen de ministers-presidenten van de landen. Leden van de bondsregering hebben het recht om aan de beraadslaging van de bondsraad deel te nemen. De stemmen moeten per land als eenheid worden uitgegeven op straffe van ongeldigheid. Het vrije mandaat geldt hier dus niet, leden kunnen gehouden worden aanwijzingen van hun landsregering op te volgen.

Onder de bevoegdheden van de bondsraad valt als eerste het meewerken aan wetgeving. Zo behoeft een herziening van de grondwet instemming van de bondsraad met tweederdemeerderheid. De rol van de bondsraad bij de vaststelling van bondswetgeving kan in tweeën worden verdeeld, wetgeving die toestemming nodig heeft van de bondsraad en wetgeving waartegen de bondsraad enkel bezwaar kan maken. Toestemmingswetten worden als zodanig in de grondwet aangeduid. Tegen de overige wetten kan door de bondsraad bezwaar worden gemaakt. Toestemmingswetten kunnen zonder positief besluit van de bondsraad dus niet tot stand komen.

Als tweede oefent de bondsraad ook bestuursbevoegdheden uit. De bondsraad krijgt van de grondwet vooral beslissingsbevoegdheid in aangelegenheden waarbij bondsorganen bevoegd zijn in te grijpen in de bestuurlijke zelfstandigheid van de landen. Zo kunnen er beleidsregels voor de uitoefening van bestuurstaken in de landen vastgesteld worden, maar deze hebben toestemming van de bondsraad nodig. Ook is de bondsraad bevoegd initiatiefverordeningen voor te leggen aan de bondsregering.

Als laatste worden ook bestuursbevoegdheden in het kader van het bondstoezicht op de landen door de bondsraad uitgeoefend. In het geval van de uitoefening van bijzonder ingrijpende maatregelen door de bondsregering, voor een land dat zijn bondsplichten niet nakomt, is de voorafgaande toestemming van de bondsraad vereist.

Eerder is al genoemd, dat in het geval van een wetgevingsnoodtoestand een bijzondere wetgevingsbevoegdheid aan de bondsraad toekomt. Als de bondsdag, ondanks een verzoek van de kanselier, weigert het vertrouwen uit te spreken en wordt de bondsdag niet ontbonden en geen nieuwe kanselier gekozen,dan kan de bondspresident op voorstel van de kanselier en met toestemming van de bondsraad ten aanzien van een bepaald wetsontwerp de wetgevingsnoodtoestand verklaren. Hiervoor is nodig dat de bondsdag het wetsontwerp afwees terwijl de bondsregering de totstandkoming als dringend aanmerkte. Als de bondsdag het ontwerp nu afwijst of amendeert op een voor de bondsregering onaanvaardbare wijze, dan geldt bij aanvaarding van het ontwerp door de bondsraad dat de wet tot stand gekomen.

De bondsregering, bondskanselier en bondsministers

Op bondsniveau wordt de regeringsfunctie door drie ambten uitgeoefend. De bondsregering is het collegiale ambt en bestaat uit de bondskanselier als regeringsleider en de afzonderlijke bondsministers, die allemaal een eigen werkterrein hebben. De bondskanselier wordt gekozen door de bondsdag op voordracht van de bondspresident, vaak na overleg met de fractieleiders in de bondsdag. De bondsdag is echter niet tot deze keuze beperkt. De kandidaat moet gekozen worden met meerderheid van stemmen van de leden, anders kan de bondsdag binnen veertien dagen een eigen kandidaat kiezen. Gebeurt dit ook niet, dan vindt er een verkiezing plaats. Wordt er iemand met absolute meerderheid gekozen, dan wordt hij benoemd door de president. Wordt hij enkel met gewone meerderheid gekozen, dan kan de bondspresident kiezen tussen hem benoemen of ontbinding van de bondsdag.

De regering wordt gevormd doordat de bondspresident ministers benoemt op voordracht van de bondskanselier. De bondskanselier bepaalt de samenstelling van zijn regering en beslist over het takenpakket van de ministers. Ook is er een parlementaire staatssecretaris die in de regel lid is van de bondsdag en in overeenstemming met de minister op voordracht van de bondskanselier door de bondspresident benoemd wordt. Zijn ambtsbetrekking eindigt gelijk met dat van zijn minister.

In de BRD wordt de regeringsstructuur gekenmerkt door drie beginselen, wat aansluit bij de organisatieprincipes van de vooroorlogse structuur in de republiek van Weimar, alleen heeft de bondskanselier nu een sterkere positie:

• Het (beperkte) kanselierbeginsel: de bondskanselier bepaalt de richtlijnen van de politiek en leidt tevens de werkzaamheden van de bondsregering.

• Het (beperkte) ressortbeginsel: binnen het kader van de richtlijnen kunnen de bondsministers zelfstandig hun ambt vervullen op hun werkterrein en zijn zij daarvoor verantwoordelijk.

• Het (beperkte) collegialiteitbeginsel: de bondsregering beslist als collegiaal ambt over de meningsverschillen tussen de bondsministers en oefent de bij de grondwet, wet en reglement van orde aan de bondsregering toegekende bevoegdheden uit.

De bijzondere positie van de bondskanselier in de regering komt dus voort uit de grondwet (hij wordt door de bondsdag gekozen), maar ook de parlementaire vertrouwensrelatie die op hem geconcentreerd is, speelt hier in mee. De bondskanselier is echter niet afhankelijk van het vertrouwen van de bondspresident. Een bondsminister is voor zijn handelen en nalaten verantwoording verschuldigd aan de bondsdag.

De verhouding tussen Bondsdag en regering

De verhouding tussen de regering en het parlement komt voort uit het parlementaire stelsel. De bondsdag kan door middel van de vertrouwensregel uit art. 67 grondwet de regering tussentijds ten val brengen. Het gaat dan om een constructieve motie van wantrouwen. De bondsdag zegt het vertrouwen in de bondskanselier op door een opvolger te kiezen. De bondsdag verzoekt de bondspresident dan om de zittende bondskanselier ontslag te verlenen en de bondspresident benoemt dan de nieuwe kanselier. Voor de behandeling van een motie moet ten minste een vierde van de leden van de bondsdag de motie steunen en er geldt een afkoelingsperiode van 48 uur voordat er een stemming plaatsvindt. De motie wordt aangenomen met steun van de meerderheid van de leden van de bondsdag. Een constructieve motie van wantrouwen is gericht op het ontslag van de bondskanselier, maar heeft als gevolg dat de hele bondsregering aftreed. De bondsdag kan het vertrouwen opzeggen in een bondsminister, maar deze heeft dan geen verplichting tot aftreden, nu zij enkel het vertrouwen van de bondskanselier nodig heeft. Het kan ook zo zijn dat de regering onvoldoende vertrouwen heeft van de meerderheid van het parlement, terwijl dit gebrek aan vertrouwen niet in een constructieve motie van wantrouwen tot uiting komt. Via art. 68 grondwet kan, door het stellen van de vertrouwenskwestie, de ontbinding van de bondsdag en vervroegde verkiezingen uitgelokt worden. De bondskanselier verzoekt de bondsdag om het vertrouwen in hem uit te spreken en hierbij de vertrouwensvraag te koppelen aan de besluitvorming in het parlement over een bepaalde aangelegenheid.

Ook hier geldt een afkoelingsperiode van 48 uur. Blijft de vertrouwensuitspraak uit, dan kan de bondspresident op verzoek van de bondskanselier de bondsdag ontbinden of de bondsdag kan zelf een nieuwe bondsdag kiezen. Blijft ontbinding van de bondsdag, uit dan kan de bondsregering met toestemming van de bondsraad de bondspresident verzoeken om de wetgevingsnoodtoestand in te stellen. Ontbinding van de bondsdag in dus enkel mogelijk indien het vertrouwen van een meerderheid in de bondsdag ontbreekt. Er is dan sprake van politieke instabiliteit.

De wetsprocedure

Zowel de bondsregering als de bondsdag en de bondsraad heeft het recht van initiatief voor bondswetten. Wetsvoorstellen voorbereid op een ministerie, dus van regeringszijde, behoeven besluitvorming in de vergadering van de bondsregering. Wetsvoorstellen van de bondsdag moeten voor indiening ondersteund worden door een fractie of ten minste vijf bondsdagleden. Wetsvoorstellen van de bondsraad behoeven voor indiening een meerderheidsbesluit. Alle wetsvoorstellen worden bij de bondsdag ingediend. De meeste wetsvoorstellen komen van de regering en worden voorafgaand aan de indiening bij de bondsdag eerst voor commentaar aan de bondsraad voorgelegd. Na zes weken nemen zij een stelling aan, 'der erste Durchgang'. Veel bondswetten moeten door overheidsinstanties van de landen worden uitgevoerd, waardoor de stelling van de bondsraad, waarin de landsregeringen vertegenwoordigd zijn, een uitgebreid deskundig commentaar leveren op het voorstel. De bondsraad mist de bevoegdheid tot amendering maar kan op deze manier trachten de bondsdag te bewegen tot wijziging van het voorstel. De regering kan de stellingname van de bondsraad omzeilen door een fractie in de bondsdag te vragen het wetsvoorstel uit zijn midden in te dienen. Na het commentaar of het verstrijken van de termijn volgt de behandeling door de bondsdag in drie lezingen. De eerste is een debat op hoofdlijnen, gevolgd door de behandeling van het wetsvoorstel in een commissie. De commissie analyseert het commentaar van de bondsraad en de reactie van de bondsregering. Deskundigen worden gehoord en er worden amendementen gesteld waarover in voltallige vergadering van de bondsdag gestemd wordt. In de eindstemming wordt de tekst vastgesteld. De tweede en derde lezing betreffen de behandeling en besluitvorming in de voltallige bondsdagvergadering. De bondspresident legt dan het wetsbesluit onverwijld voor aan de bondsraad, 'der zweite Durchgang' Hier wordt het onderscheid tussen toestemmingswetten en wetten waartegen de bondsraad bezwaar kan maken van belang. Wil de bondsraad bezwaar maken tegen een wetsbesluit uit deze laatste categorie dan moet er een conciliatiecommissie, bestaande uit 16 leden van de bondsraad en 16 van de bondsdag, bijeen geroepen worden. Dit moet binnen drie weken, anders is de wet tot stand gekomen. De conciliatiecommissie doet een compromisvoorstel om zo de meningsverschillen tussen de bondsraad en bondsdag op te lossen. De bondsdag kan de compromis aanvaarden of afwijzen. Bij een afwijzing kan de bondsraad binnen twee weken formeel bezwaar maken en de bondsdag moet dan opnieuw een besluit over de wettekst nemen. Wijst de bondsdag het bezwaar van de bondsraad af, dan is de wet tot stand gekomen.

Bij toestemmingswetten is het bijeenroepen van een conciliatiecommissie niet verplicht, omdat de bondsraad en de bondsdag zo'n commissie kunnen belasten met het opstellen van een compromisvoorstel. De bondsdag en de bondsraad moet uiteindelijk instemmen met het wetsvoorstel. De bondspresident zorgt voor de uitvaardiging en afkondiging van de wet. Besluiten van de bondspresident behoeven het contraseign van de bondskanselier en de verantwoordelijke ressortminister als het bondswetten betreft.

Adviescolleges

Adviescolleges bestaan uit wetenschappers, deskundigen, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en van belangengroeperingen en staan zowel de bondsregering als de bondsministers bij. Voor het parlement bestaat iets dergelijks niet. De deskundigenraad inzake de economische ontwikkeling (SVR) is een bijzonder adviescollege, bestaande uit vijf onafhankelijke economische deskundigen, dat voor vijf jaar door de bondspresident worden benoemd. Het is een adviescollege voor alle instanties die rechtstreeks bij de economische besluitvorming zijn betrokken en voor de publieke opinie.

Staatsnoodrecht

Het staatsnoodrecht is vanuit het oogpunt van constitutionele structuur van grote betekenis. De bijzondere rechtstoestand van de verdedigingstoestand treedt in door de vaststelling dat het bondsgebied gewapenderhand wordt aangevallen, dan wel dat een dergelijke aanval onmiddellijk dreigt. De bondsdag stelt deze toestand met toestemming van de bondsraad, op voordracht van de bondsregering, vast met gekwalificeerde meerderheid. Is er niet genoeg tijd om de bondsdag bijeen te roepen of ontbreekt het quorum, dan geschiedt de vaststelling met gekwalificeerde meerderheid door de gemeenschappelijke commissie bestaande uit 32 leden van de bondsdag en 16 leden uit de bondsraad (één lid uit elk land). Bij een gewapende aanval, waardoor de bevoegde bondsorganen de verdedigingstoestand niet kunnen vaststellen, geldt deze als vastgesteld en afgekondigd. Het gevolg van de verdedigingstoestand is een concentratie van bevoegdheden bij de bond en de bondsregering en ook is er beperking van bepaalde grondrechten en van rechtsbescherming mogelijk. De positie van het Constitutionele Hof blijft hetzelfde. De gemeenschappelijke commissie neemt alle parlementaire functies waar indien de commissie met gekwalificeerde meerderheid heeft vastgesteld dat de bondsdag niet tijdig bijeen kan komen ten gevolge van onoverkomelijke belemmeringen, dan wel niet besluitvaardig is wegen ontbreken van het quorum. Dat is, op een paar uitzonderingen na, de volledige wetgevende bevoegdheid van bondsdag en bondsraad. In een aantal noodwetten zijn voorzieningen getroffen, welke tijdens de verdedigingstoestand gelding krijgen. Zo wordt er veel bevoegdheid tot gedelegeerde wetgeving gegeven aan de bondsregering.

Er zijn ook bijzondere rechtstoestanden van beperktere reikwijdte dan die van de verdedigingstoestand, bijvoorbeeld de toestand van spanning. De bondsdag stelt dit met gekwalificeerde meerderheid vast. Bepaalde artikelen van de noodtoestand zijn hier van toepassing. Verwant hiermee is ook de partiële noodtoestand waarbij toepassing van bovenstaande wettelijke voorschriften op een bepaald deelterrein mogelijk wordt.

Ook kan het brief- en telefoongeheim beperkt worden ter bescherming van het vrije en democratische bestel dan wel het voortbestaan van de bond of een land. Een persoon kan dan zonder melding aan hem worden gecontroleerd. Er vindt dan een toetsing plaats door een parlementair orgaan in plaats van door de rechter. Het beroep op de rechter wordt dus uitgesloten.

Verder kan een land om potentiële bijstand van andere landen, dan wel inzet van de bondsgrensbewaking, verzoeken en de bond kan dit ook zelf regelen.

De bondsrepubliek als federale staat

Uitgangspunten

De federale staat werd door de geallieerde bezettingsmacht verplicht gesteld, maar los daarvan had de Duitse grondwetgevende vergadering ook een voorkeur voor een bondsstaat, wat gezien de constitutionele geschiedenis niet verbazend is. De bondsstaat is een staatsrechtelijke verbinding van deelstaten op basis van een grondwet, waarbij het verband van de staten, dus de staat als geheel, de kwaliteit van een soevereine staat bezit. De rechtsstatelijkheid van de deelstaten blijft behouden. De landen genieten dus zelfstandigheid bij de inrichting van hun staatsorganisatie en hebben hierdoor elk een eigen grondwet. Ook de drie overheidsfuncties zijn aan de landen toevertrouwd.

De verdeling

De verdeling van de bevoegdheden tussen de bond en de landen is in de grondwet verankerd. De uitoefening van overheidsbevoegdheden is een aangelegenheid van de landen, tenzij de grondwet een andere regeling treft of toelaat. Voor de wetgever geldt dat de bond slechts bevoegd is als de grondwet deze wetgevingsbevoegdheid toekent. De voorgenoemde kenmerken gaan uit van een verticale machtenscheiding. Daarnaast geldt ook het principe van coördinatie en coöperatie. Voor de landen geldt een ongeschreven constitutionele rechtsplicht van loyaliteit tegenover elkaar en de bond. Zo dienen de landen bij het voeren van hun beleid rekening met elkaar te houden, elkaar te informeren en samen te werken. Op deelterreinen is deze samenwerking in de praktijk intensief. Ook wordt een zekere homogeniteit tussen staat en bond verlangd. De landen dienen republikeins, democratisch, sociaal en rechtsstatelijk te zijn. Verder gaat bondsrecht altijd boven het recht van de landen. De landen werken bovendien via de bondsraad mee aan de wetgeving en het bestuur van de bond. Zoals in elke federale staat is er veel discussie over de bevoegdheidsverdeling tussen de landen en de bond. Ook is er kritiek op de complexiteit van besluitvormingsprocedures, met name bij de bondswetgeving en op onduidelijkheden bij de bevoegdheidsverdeling tussen landen en de bond.

De bondsdag en de bondsraad besloten in 2003 een gezamenlijke commissie te belasten met de opdracht voorstellen te doen voor de modernisering van de federale staatsstructuur. In 2006 stemde de bondsdag en de bondsraad in met een herziening van de grondwet, die op onderdelen de inrichting van de bondsstaat wijzigde. Het ging vooral om wijzigingen van de wetgevingsbevoegdheden van lidstaten en de bond.

Bij de verdeling van bevoegdheden worden de landen door de grondwet voorop geplaatst. Zij zijn bevoegd, tenzij de grondwet de bevoegdheid aan bondsorganen verleent. Op enkele terreinen is de bondswetgever echter uitsluitend bevoegd. Art. 73 grondwet geeft hier een opsomming van. Art. 71 bepaalt dat de bond deze wetgevingsbevoegdheid kan delegeren. Soms is er ook sprake van concurrerende wetgevingsbevoegdheid. Zowel de bond als de landen zijn dan bevoegd. De landen zijn dan enkel bevoegd voor zover de bond zijn wetgevingsbevoegdheid nog niet gebruikt heeft. Art. 74 geeft van deze onderwerpen een opsomming. Dan zijn er volgens art. 72 lid 2 ook nog een aantal onderwerpen waar de bond slechts gebruik mag maken van zijn wetgevingsbevoegdheid indien de totstandkoming van gelijkwaardige leefomstandigheden in de bondsrepubliek of de handhaving van rechtseenheid of economische eenheid bondswetgeving dat vorderen. Eerder was er ook nog een raamwetgevingsbevoegdheid, waarbij de bond de globale wetgeving vaststelde en de landen deze wetten nader konden invullen, maar dit is in 2006 afgeschaft. Het grootste deel van deze onderwerpen valt nu onder de concurrerende bevoegdheid. Indien de bond op deze onderwerpen van zijn wetgevingsbevoegdheid gebruik maakt, kunnen landen nochtans door eigen wetgeving daarvan afwijkende regelingen vaststellen.

Op bestuurlijk gebied vindt slechts op een beperkt aantal, in de grondwet opgesomde terreinen, bondsbestuur plaats. Soms geschiedt dit bestuur door diensten die onder een bondsminister ressorteren en soms door zelfstandige bestuursorganen. De landen voeren bestuur in drie opzichten. Ter uitvoering van hun eigen wetgeving, ter uitvoering van bondswetgeving als eigen aangelegenheid en ter uitvoering van bondswetgeving in opdracht van de bond, waarbij de landen dan aan aanwijzingen van de bond zijn onderworpen. De landen hebben daarom een uitgebreid bestuursapparaat, dat functioneert op de drie niveaus. Ook zijn er gemeenschappelijke taken waarvoor zowel de bondsraad als het betrokken land toestemming moeten verlenen. Beslissingen worden genomen in een interministeriële commissie voor regionaal beleid, waarin ministers van de bond en van de landen zitting hebben met beide evenveel stemmen. De helft van de kosten wordt door de bond betaald.

Ter zake van het buitenlandse beleid is alleen de bond bevoegd. Zij kan publiekrechtelijke bevoegdheden overdragen aan supranationale organisaties en onderhoudt de buitenlandse betrekkingen. Landen kunnen enkel met toestemming van de bondsregering verdragen met vreemde mogendheden afsluiten, voorzover het onderwerp van het verdrag tot de wetgevingscompetentie van het land behoort.

De financiën

In beginsel hebben de bond en de landen grote zelfstandigheid bij het functioneren en dragen zij zelf de kosten van hun taakbehartiging, maar vanwege de samenwerking, 'het coöperatief federalisme', wat een herwaardering van de financiële verhoudingen met zich bracht, kwamen vele landen in financiële moeilijkheden. Hierom zijn de financiële verhoudingen binnen de federatie in 1969 geheel hernieuwd in de grondwet vastgelegd.

Dit zijn de hoofdlijnen van de nieuwe wetgeving:

• Bij deze financiële wetgeving wordt uitgegaan van een driedeling tussen uitsluitende competentie van de bond, uitsluitende competentie van de landen en concurrerende bevoegdheden. Vooral de laatste categorie is interessant, omdat de bond uitputtend gebruik heeft gemaakt van de geboden mogelijkheden tot concurrerende wetgeving, zodat vrijwel alle relevante belastingwetgeving, bondswetgeving is.

• Ook bij de verdeling van de belastingopbrengsten wordt uitgegaan van een driedeling. Belastingopbrengsten die toekomen aan de bond, die toekomen aan het land en die tussen bond en land worden verdeeld. Onder deze laatste vallen de inkomensbelasting, de vennootschapsbelasting en de BTW.

• Per land is het zo dat de belastingopbrengsten toekomen aan het land dat ze geïnd heeft. Omdat dit in een ongelijke financiële positie resulteert, wordt er een nivellering toegepast, maar differentiatie wordt opzettelijk toegelaten om economische expansie te bevorderen.

• Gemeenschappelijke taken worden door de bond en de landen voor de helft gefinancierd.

• Er zijn ook enkele bijzondere regelingen. Zo kan de bond investeringshulp verstrekken aan landen die daarmee de economische onevenwichtigheid willen wegwerken of de economisch groei willen bevorderen. De bond krijgt hierdoor echter geen recht op bemoeienissen. Een dergelijke wet behoeft toestemming van de bondsraad.

• Wat betreft de besteding van de gelden en het opstellen van de begroting, zijn de bond en de landen in beginsel zelfstandig bevoegd. Er zijn hierop wel enkele uitzonderingen. De bond en de landen moeten rekening houden met de eisen van nationaal economisch evenwicht. Bij bondswet zijn hiervoor begrotingsvoorschriften vastgesteld, die onder meer inhouden dat het budget op een vijf-jarenplan moet worden afgestemd.

De inwendige structuur

Na WOII werd het staatsbestel vanaf onder opgebouwd volgens democratische beginselen met het parlementair regeringsstelsel als model. Veel landen brachten in constituerende vergaderingen een grondwet tot stand, waarna deze werd goedgekeurd door de bezettingsmacht en aan een uitspraak van de bevolking werd onderworpen. De grondwetten van de landen in de Sovjet-zone waren sterk centralistisch vergeleken met die uit de westelijke bezettingszone. Vooral in de leidinggevende rol van het parlement kwam dit tot uiting. In de westelijke zones waren de grondwetten meer op evenwicht van machten ingesteld. De grondwetten van de Sovjet-zone vertoonden onderling wel meer gelijkenis dan die uit de westelijke zone.

In 1949 werd de DDR geproclameerd en in 1952 werden de landen opgeheven en de landsconstituties ingetrokken. De grondwetten van de landen in de westelijke zone bleven bestaan, maar werden wel gewijzigd.

Enkele aspecten van de (westelijke) landsgrondwetten:

• De landsgrondwetten bevatten plebiscitaire elementen, maar door de invloed van de bondsgrondwet, die slechts volksinvloed via representatie kent, zijn deze in de praktijk nauwelijks tot toepassing gekomen.

• De landsparlementen zijn bijna allemaal unicameraal. Er is een Senaat die sociale, economische, culturele en gemeentelijke corporaties vertegenwoordigt.

• Elk land heeft een minister-president aan het hoofd van een regering. Het aantal ministers en de functie van de minister-president varieert. Een motie van wantrouwen kan enkel tegen de minister-president gericht worden en als de motie van wantrouwen wordt aangenomen, vertrekt de hele regering. De landsregeringen proberen meerderheidscoalities te zijn. De politieke samenstelling van de landsregering is van grote betekenis bij het samenstellen van de bondsraad.

• Alle landen op Schleswig-Holstein hebben een Constitutioneel Hof. Voor Schleswig-Holstein wordt deze functie door het Constitutionele Hof van de bond vervuld. Ook hier variëren de bevoegdheden van de hoven per land.

Gemeenten

De vijf nieuwe landen die bij het eenheidsverdrag tot de BRD traden, hadden met uitzondering van de dwingende regels over de landsgrenzen en de terugkeer van gemeenten, volledige vrijheid om eigen landsgrondwetten vast te stellen. Hier volgen een aantal kenmerken van deze wetten:

• In enkele grondwetten werden interessante nieuwe klassieke grondrechten opgenomen, zoals het recht om waardig te sterven en het recht op abortus.

• De meeste grondwetten bevatten ook sociale grondwetten en doelen/opdrachten voor de overheid ten aanzien van het te voeren beleid. Voorbeelden zijn het recht op arbeid, op woonruimte en op sociale zekerheid.

• In sommige grondwetten werd een ombudsman opgenomen.

• In alle grondwetten, met uitzondering van Meckelenburg-Vorpommeren, zijn elementen van directe democratie opgenomen. Het ging om een proces van inspraak, waarbij het er om ging dat burgers zaken naar voren konden brengen die volgens hen onvoldoende aandacht kregen.

• Ook kreeg de landsregering een informatieplicht ten opzichte van de Landsdag.

De publiekrechtelijke organisatie van de gemeenten ressorteert onder de landen. De bondswet houdt zich slechts in enkele artikelen, waaronder art. 28, bezig met gemeenten. Gemeenten kunnen overgaan tot binnengemeentelijke decentralisatie en kunnen onderling samenwerkingsorganisaties vormen, bijvoorbeeld een kring (landskreis). Taken van de gemeente bestaan uit autonomie, waarbij het land bevoegd is tot rechtmatigheidscontrole, en uit medebewind, waarbij het land ook aanwijzingen mag geven. Bij medebewind gaat het vooral over het uitvoeren van bondswetten, welke bevoegdheid dan is gedelegeerd door de landswetten. Het beginsel van Allzuständigkeit brengt mee dat gemeenten zich met alle plaatselijke aangelegenheden kunnen bemoeien die niet door hogere instanties zijn geregeld.

In de door de landen vastgestelde gemeentelijke bestuursorganisatie kunnen globaal vier verschillende vormen onderscheiden worden.

• De magistraatsstructuur. Het plaatselijke electoraat kiest een vertegenwoordigend lichaam dat voor de duur van de zittingsperiode de exclusieve (Magistrat) kiest. De raad heeft controlerende bevoegdheden en de executieve heeft uitvoerende bevoegdheden en vertegenwoordigt de gemeente. De Bürgermeister bereidt de beslissingen van de Magistrat voor en voert ze uit.

• De Noordduitse raadsstructuur. Het vertegenwoordigend lichaam vervult zelf een bestuurlijke functie. Alle bevoegdheden komen toe aan deze gemeenteraad, maar de raad kan delegeren. De Bürgermeister kiest de raad uit zijn midden en is slechts voorzitter van de raad.

• De Zuidduitse raadsstructuur. De Bürgermeister wordt naast de raad rechtstreeks gekozen door de burgers. De burgemeester heeft belangrijke voorbereidende, coördinerende en uitvoerende taken en bevoegdheden en is ook voorzitter van de raad.

• De burgemeesterstructuur. De Bürgermeister bezit belangrijke bevoegdheden die hij onafhankelijk van de gemeenteraad kan uitoefenen. Hij wordt door de raad gekozen.

Rechtspraak en rechtsbescherming

De organisatie en rechtsmiddelen

De rechtspraak is verdeeld over de bond en de landen. In art. 95 worden de bondsgerechten limitatief opgesomd. De rechterlijke organisatie is in vijf rechterlijke kolommen gestructureerd en die structuur is ook op landsniveau terug te vinden: de gewone rechterlijke macht, administratiefrechterlijke macht, rechterlijke macht in belastingzaken, rechterlijke macht in arbeidszaken en rechterlijke macht in sociale verzekeringszaken. Via art. 96 grondwet is er de mogelijkheid om bondsrechtspraak te vestigen op enkele bijzondere terreinen. Elke rechter stelt zijn eigen bevoegdheid vast om zo de bevoegdheidsafbakening tussen de verschillende rechterlijke instanties te verzekeren. Er is een gemeenschappelijke kamer van de vijf hoogste bondsgerechten om divergenties in de rechtspraak te voorkomen. Verder heeft bijna elk van de landen een constitutioneel hof op grond van hun eigen landswetten. Vele verschillende rechterlijke ambten staan op bondsniveau en in de landen naast elkaar, er is dus een aanzienlijke versplintering van de rechterlijke macht. Een ingrijpende reorganisatie van de rechterlijke macht is dan ook gepland.

De rechtspraak is in het algemeen collegiaal en leken kunnen in de lagere instanties van de gewone rechterlijke macht deelnemen. Niet alleen deskundige leken maar ook gewone burgers mogen deelnemen. De rechters van de hoogste bondsgerechten worden benoemd door de betrokken resortminister en de commissie die bestaat uit de ressortministers van de deelstaten en een gelijk aantal leden gekozen door de bondsdag. In deelstaten worden de rechters op uiteenlopende wijze benoemd.

De rechterlijke onafhankelijkheid is in diverse grondwetsbepalingen verankerd. De zakelijke onafhankelijkheid houdt in dat de rechterlijke macht vrij is van aanwijzingen van de uitvoerende of wetgevende macht. Persoonlijke onafhankelijkheid betreft de individuele rechtspositie van de rechters. De institutionele onafhankelijkheid zorgt voor een organisatorische scheiding van de rechterlijke macht ten opzichte van de uitvoerende en de wetgevende macht. In verband met de regeling van de incompatibiliteiten mag de rechter zijn functie niet combineren met een functie in de uitvoerende of wetgevende macht.

Een ieder die door de overheid in zijn rechten is aangetast, heeft op grond van art. 19 lid 4 toegang tot de rechter. Dit is de belangrijkste waarborg binnen het rechtsstaatprincipe. De elementaire beginselen van deugdelijke rechtspraak worden gewaarborgd, onder andere door het recht om gehoord te worden door de rechter. Iedereen kan het recht van petitie richten tegen het bevoegde overheidsorgaan of tot de volksvertegenwoordiging op grond van art. 17 grondwet. De geadresseerde van de petitie is verplicht tot ontvangstname en tot behandeling en dus tot zakelijke toetsing van de inhoud. De bondsdag is verplicht tot het instellen van een commissie die verzoekschriften, gericht aan de Bondsdag, behandelt. Ook is er een recht van verzet, maar dit dient eng uitgelegd te worden, zodat alleen als alle, door de rechtsordening ter beschikking gestelde rechtsmiddelen, zo weinig uitzicht bieden op effectief redres dat het recht van verzet als laatste redmiddel gebruikt mag worden.

Er is geen rechtsweg om op te komen tegen beschikkingen. In het kader van een actie tegen een beschikking kan de rechter zich echter gesteld zien voor de noodzaak om de geldigheid van het aan de beschikking ten grondslag liggende wettelijke voorschrift te toetsen en deze onverbindend te verklaren. Deze abstracte normencontrole van het constitutionele hof kan dus niet door de burger geïnitieerd worden. Aan beleidsregels wordt niet getoetst, maar de burger kan zich via het gelijkheidsbeginsel op een zodanige ambtelijke instructie beroepen. Als een burger bezwaar heeft tegen een beschikking, dient hij dit bij de beschikkende instantie kenbaar te maken zodat een bezwaarschriftprocedure wordt ingezet, gericht op rechtmatigheids- én doelmatigheidstoetsing.

Het constitutioneel hof

In 1871 bestond er een beperkt rechterlijk toetsingsrecht, waardoor alle rechters gehouden waren landswetgeving te toetsen op verenigbaarheid met rijkswetgeving. De verenigbaarheid van landswetgeving met landsgrondwetten en van rijkswetgeving met de rijksgrondwet was echter niet aan de rechterlijke controle onderworpen. Dit bleef zo tot 1925, toen werd besloten dat ook toetsing van rijkswetgeving aan de grondwet werd aanvaard. In 1951 werd een apart Constitutioneel Hof gecreëerd dat een centrale rol in deze vorm van rechtsbescherming zou vervullen. Het hof heeft de volgende taken:

• Beslissen bij wege van grondwetsinterpretatie van orgaangeschillen, wat geschillen zijn over de omvang van rechten en plichten tussen de hoogste staatsorganen op bondsniveau. Indien geen andere rechtsgang openstaat geldt dit ook op landsniveau.

• Beslissen over federale geschillen, dus geschillen tussen bond en landen, dan wel tussen landen onderling, omtrent de federale structuur.

• Toetsing in abstracto van de formele of materiële verenigbaarheid van bondsrecht of landsrecht met de grondwet, dan wel verenigbaarheid van het landsrecht met overig bondsrecht. Omdat het abstracte toetsing is, staat het los van het concrete rechtsgeschil.

• Toetsing in concreto van schending van de grondwet door een in een rechterlijke procedure toe te passen bondswet of landswet.

• Beslissingen geven op particuliere klachten over grondrechtenschending.

• Beslissingen geven op klachten van gemeenten over schending van hun rechten op autonomie. De klacht dient in te houden dat schending door een wet plaatsvindt.

• Beslissen over zaken die in de sfeer van de strijdbare democratie liggen, zoals de grondrechtsverwerking en de inconstitutioneelverklaring van partijen. Ook de beslissing op een aanklacht van de bondsdag of bondsraad jegens de bondspresident, dan wel van de bondsdag jegens de bondsrechter, wordt door het constitutionele hof genomen.

Grondrechten

De meeste klachten gaan over de grondrechtenschending. Doordat in 1956 een stelsel van voorselectie is ingevoerd, is het hof in de gelegenheid gesteld de juridisch of feitelijk minder relevante klachten buiten behandeling te laten. Hiervan wordt door het hof ruimschoots gebruik gemaakt. Uitspraken in andere categorieën zijn er veel minder. Vooral uitspraken over federale geschillen zijn zeldzaam. Dit omdat dergelijke geschillen politiek worden uitgevochten in de bondsraad en omdat vaak de voorkeur wordt gegeven om de weg van de abstracte normencontrole te bewandelen, wat ook geldt voor orgaangeschillen.

Het constitutionele hof bestaat uit twee Senaten, waarin de zaken worden behandeld en beslist. Iedere Senaat bestaat uit acht rechters, voor twaalf jaar benoemd en zonder de mogelijkheid tot herbenoeming. Per vier jaar vindt een gedeeltelijke vernieuwing van de rechters plaats. Twee colleges kiezen elk afzonderlijk telkens de helft van een Senaat met gekwalificeerde meerderheid. De benoeming van de rechters zelf geschiedt door de bondspresident. Elk van de senaten heeft een werkterrein dat door de wet op het constitutionele hof wordt afgebakend. De eerste Senaat gaat over zaken van vermeende grondrechtschending en vergelijkbare zaken, de tweede gaat over de rest. Bij twijfel over de competentie beslist een commissie, bestaande uit de president en vice-president van het hof en twee rechters uit elke Senaat. Bij overbelasting van de Senaat kan deze commissie ook tot een gewijzigde werkverdeling besluiten. Uitspraken van het Constitutionele Hof zijn, zowel voor de grondwettelijke organen van de bond en landen, als voor het bestuur en de rechters, bindend. Dat geldt voor de uitspraak en voor de hiertoe strekkende overwegingen die samenhangen met de uitspraak. Bij abstracte normencontrole en in gevallen waarin het hof een wet nietig verklaart, heeft de uitspraak kracht van wet. Dit kan enkel het hof in een afwijkende uitspraak zelf doorbreken en ook kan het hof een wet in een bepaalde interpretatie in overeenstemming met de grondwet verklaren zodat het de enige toelaatbare interpretatie wordt.

De grondrechten nemen als reactie op Hitlers Derde Rijk een belangrijke positie in het constitutionele bestel van de BRD. In de grondwet van Weimar hadden ze een zwakke juridische status omdat ze gezien werden als een waarborg gericht tegen het bestuur. Er waren ruime marges voor de wetgever om nadere regels te stellen. In 1933 werden de belangrijkste grondwettelijke grondrechten buiten werking gesteld en later kwam er ook een machtigingswet waarbij de wetgevende bevoegdheid, ook in afwijking van de grondwet, aan de regering werd overgedragen. Vanwege de gebeurtenissen in WOII is in de grondwet van de BRD een bepaling opgenomen dat de grondrechten bindend zijn voor zowel wetgeving als bestuur en rechtspraak als rechtstreeks geldend recht.

Tijdens de eenwording van de BRD en DDR is er veel discussie geweest over de teruggave van de eigendommen die tijdens het DDR tijdperk onteigend zijn. Algemeen geldt dat er een schadevergoeding wordt uitgekeerd in plaats van overgaan tot teruggave. De bondsgrondwet bevat geen sociale grondwetten, in tegenstelling tot de meeste grondwetten van de landen. Wel is in art. 20 het sociale karakter van de BRD verankerd, wat het karakter heeft van een instructienorm. Het is een opdracht gericht tot de wetgever, strekkende tot het ontplooien van sociale activiteit. Dit houdt niet in dat de rechter mag bepalen welke voorzieningen de wetgever moet treffen. De omstandigheid dat in de grondwet een waardenstelsel is opgenomen, betekent niet dat de grondrechten op alle terreinen rechtstreeks doorwerken in het maatschappelijk leven. Ze zijn gericht op de verhouding tussen overheid en burger en werken niet rechtstreeks door in privaatrechtelijke verhoudingen. Wel heeft het een uitstralende werking, zodat algemene privaatrechtelijke begrippen in de geest van de grondwet geïnterpreteerd dienen te worden.

Niet alleen het hof, maar alle bestuurlijke en rechterlijke instanties tot inachtneming van de grondwet zijn gehouden tot toetsing aan grondrechten. De burger heeft pas toegang tot het Constitutionele Hof indien er geen andere rechtsgang meer open staat. Een grondrechtsklacht is van algemene betekenis indien zij principiële grondwettelijke vragen betreft, dan wel indien een beslissing van het hof noodzakelijk is teneinde tot een oplossing te komen in soortgelijke gevallen. Ook indien in de normale hiërarchie geen afwijkende uitspraak verwacht hoeft te worden, behoeft geen gewoon rechtsmiddel te worden aangewend. De grondrechtsklacht is pas ontvankelijk als de klager rechtstreeks in zijn belang getroffen is.

Wat is het staatsrecht van de Franse republiek? - Chapter 3

Historie, territoir, volk

Frankrijk is een republiek die zowel van een parlementair als een presidentieel stelsel kenmerken heeft. De ontwikkeling van het geschreven constitutionele recht begon in 1789, toen de revolutionairen een constitutie verlangde. Hierop volgde de Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, die door Lodewijk XVI samen met 19 bepalingen inzake de Koning, Assembleé en de ministers werd aanvaard. Dit leidde in 1791 tot de volledige constitutie met aan het hoofd de Déclaration. Door deze constitutie is Frankrijk een constitutionele monarchie geworden. Er was een vergaande scheiding van machten. Er ontstonden conflicten tussen de koning en de Assembleé, die samen de wetgevende macht bezaten. De Assembleé ontheft de koning uit zijn macht om zo een voorlopige uitvoerende macht aan te stellen en kiest een Nationale Conventie die een nieuwe constitutie voorbereiden, de constitutie van het jaar I. Het koningschap wordt afgezworen, Frankrijk is een republiek. De nieuw constitutie wordt niet toegepast. De macht wordt achtereenvolgens uitgeoefend door Conseil exécutif proventie, Robespierre en vele afzonderlijke comités. In 1795 komt na alle revolutie de Constitutie van het jaar III tot stand met een verregaande machtenscheiding als reactie op het schrikbewind van Robespierre. De wetgevende macht komt in handen van de Raad van vijfhonderd en de Raad van ouderen samen. De uitvoerende macht is in handen van een politiek niet verantwoordelijk Directoir van vijf leden, die zijn eigen ministers benoemt. In 1799 grijpen Bonaparte, Sieyès en Ducos naar enkele staatsgrepen de macht en vormen een consulat provisoir. De constitutie van het jaar VIII komt tot stand. De uitvoerende macht heeft het overwicht en is opgedragen aan drie consuls. De wetgevende macht is verzwakt door het opsplitsen in vier kamers met scherp omschreven bevoegdheden. Deze constitutie blijft tot de val van Napoleon, met enkele wijzigingen, van kracht. In 1814 komt de Charte octroyée tot stand, een constitutie die zich kenmerkt door herstel van het koningschap met de uitvoerende macht en twee kamers, die samen met de koning de wetgevende macht uitoefenen. Er is wel een ontbindingsrecht maar geen ministeriële verantwoordelijkheid, hoewel die in de praktijk wel zo functioneert. Het systeem verandert in een constitutionele monarchie met een parlementair stelsel onder Lodewijk XVIII. In 1830 doet Karel X na conflicten met het parlement en de juli-revolutie in Parijs afstand van de troon. De kamers bieden deze aan Louis-Philippe aan. Onder de Charte révisée, een overeenkomst tussen vorst en kamers, komt een echt parlementair stelsel tot stand. Na de februari-revolutie doet ook Louis-Philippe afstand van de troon en wordt er een voorlopige regering gevormd en op 4 mei wordt de tweede republiek uitgeroepen. Een constitutie cocktail, met zowel elementen van een parlementair stelsel als van een presidentieel stelsel, komt tot stand. In 1851 voert de President van de Republiek een staatsgreep uit en er komt wederom een nieuwe constitutie waardoor het keizerschap wordt hersteld. Het tweede keizerrijk kenmerkt zich door toenemende liberalisering van het bewind, wat uitmondt in een soort parlementair stelsel. Na het verklaren van de oorlog aan Pruisen in 1870 wordt de keizer gevangen genomen en wordt de derde republiek uitgeroepen met wederom een nieuwe constitutie. Dan volgt een periode met veel instabiele en vaak zwak geleide regeringen die een onmachtig regime voeren. Na de oorlog komt er na een referendum een nieuw gekozen Assemblée met de taak een nieuwe constitutie op te stellen.

Deze wordt in 1946 goedgekeurd en de vierde republiek is geboren. De vierde republiek lijkt echter op de derde en er ontstaan geen kamermeerderheden.

In twaalf jaar zijn er 25 verschillende regeringen. De Algerijnse crisis in 1958 leidt tot een nieuwe constitutie en het ontstaan van de vijfde republiek.

Frankrijk is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, onderverdeeld in 22 regio's, 96 departementen en 4 overzeese departementen, wat tevens regio’s zijn, en 6 collectivités d'outre mer.

De bronnen van het constitutionele recht

Na de militaire rebellie in Algerije en de dreigende burgeroorlog op Corsica, treedt in 1958 de regering af en wordt De Gaulle minister-president. Met een ruime meerderheid komt een wet tot stand, waarbij de regering wordt gemachtigd zelfstandig een herziening van de Constitutie van 1946 voor te bereiden. Ook komt er een wet tot stand die de regering machtigt om gedurende zes maanden alle wettelijke maatregelen die nodig zijn voor het herstel van de natie tot stand te brengen. De Constitutie van de vijfde republiek wordt in 1958 na een ruime meerderheid van voorstemmers in een referendum aanvaard en daarna afgekondigd. Het staatsgezag tegenover politieke partijen wordt versterkt, want dat was volgens De Gaulle de hoofdoorzaak van de machteloosheid van regimes in de derde en vierde republiek. De positie van de President en de regering, die nauw samenwerkten, werd versterkt. De constitutie is inmiddels vele malen gewijzigd. Zo werd in 1962 de rechtstreekse verkiezing van de President ingevoerd en hield de wijziging van 1992 verband met de ratificatie van het verdrag van Maastricht, dat de Conseil constitutioneel op onderdelen in strijd met de Constitutie verklaarde. In 2008 vond een omvangrijke herziening plaats, die zich kenmerkte door uitbreiding van de bevoegdheden van het parlement en van de Conseil Constitutionnel. De wijzigingsprocedure staat in art. 89 van de Constitutie en omvat drie fasen. Het initiatief tot wijziging ligt bij de President op voordracht van de minister-president, dan wel bij een lid van het parlement. Het voorstel moet in gelijkluidende tekst door beide Kamers aanvaard worden. De Senaat kan hierdoor een wijziging van de constitutie blokkeren. Hierna kan de President kiezen uit twee procedures: het aanvaarde voorstel wordt aan een referendum onderworpen of het wordt aan het congres voorgelegd dat met drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen moet aanvaarden. De vraag is of art. 89 de enige procedure is om de Constitutie te wijzigen, omdat de President via art. 11 elke wetsontwerp aan een referendum kan onderwerpen. De Conseil constitutionnel, door de voorzitter van de Senaat geadieerd om te oordelen over de grondwettigheid van de referendaire wet van 1962, heeft zich onbevoegd verklaard een referendaire wet aan de Constitutie te toetsen. De doctrine van art. 11 wordt wel verklaarbaar geacht gezien de positie van de indirect gekozen Senaat, die bij de art. 89 procedure elke wijziging van de Constitutie kan tegenhouden. Indien het presidentschap vacant is of de President definitief buiten staat is verklaard zijn ambt te vervullen, wordt herziening van de Constitutie in de laatste alinea van art. 7 van de Constitutie uitgesloten.

Ook in Frankrijk is er ongeschreven constitutioneel recht, bijvoorbeeld het te voeren buitenlands beleid en het verdedigingsbeleid door de president in weerwil van art. 20 van de constitutie, de toepassing van art. 11 voor de wijziging van de Constitutie en de erkenning van reglementerende bevoegdheid van de regering ter uitvoering van de wetten naast de in de Constitutie vervatte zelfstandige reglementerende bevoegdheid van de regering. De jurisprudentie wordt in de doctrine niet altijd vermeld als bron van constitutioneel recht. Toch vervullen het Cour de cassation en vooral de Conseil constitutionnel en de Conseil d'État een belangrijke rol bij de interpretatie van de Constitutie in het kader van de toetsing van wetten, internationale overeenkomsten en de Reglementen van Orde aan de Constitutie. De Constitutie geeft uitdrukking aan een monistische opvatting inzake de werking van internationale overeenkomsten binnen de nationale rechtsorde en zij worden daarom beschouwd als mogelijke bronnen van constitutioneel recht, zoals het EG-verdrag en het EVRM.

Het staatshoofd

De President is het staatshoofd en hij heeft een centrale positie in het constitutionele bestel. Dit komt door zijn rechtstreekse legitimatie van de kiezers en zijn grote bevoegdheden, die door de Constitutie aan hem worden toegerekend. Ook een sterke invloed heeft het presidentschap van De Gaulle in de praktijk gehad en dit is na hem door de volgende presidenten gehandhaafd. Hierdoor wordt het Franse stelsel ook wel als monarchie républicaine gekwalificeerd. De President en degene die de regering bepaalt voeren voornamelijk de hoofdlijnen van het te voeren beleid. Dit is mogelijk doordat de Kamers maar beperkte bevoegdheden bezitten om een regering die te veel steunt op de wil van de president, te ontbinden. Art 6 en 7 van de Constitutie bevatten enkele regels met betrekking tot verkiezing van de President, die voor vijf jaar rechtstreeks gekozen wordt bij algemene verkiezingen. Hij mag niet meer dan twee opeenvolgende mandaten vervullen, maar is wel onbeperkt herkiesbaar. Minstens achttien dagen voor de eerste verkiezingsronde moet een lijst met 500 handtekeningen van gekwalificeerde personen die de kandidaat ondersteunen bij de Conseil constitutionnel worden ingeleverd. Deze stelt de kandidatenlijst op die minimaal twee weken voor de eerste verkiezingsronde door de regering wordt gepubliceerd. Na de bekendmaking begint de verkiezingscampagne, die onder toezicht staat van een controle-commissie. Die heeft tot taak er op toe te zien dat alle kandidaten dezelfde faciliteiten vanuit de overheid genieten. De president wordt gekozen met absolute meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen. Daarvoor is tot nu toe altijd een tweede verkiezingsronde nodig geweest, waarin alleen de twee hooggeplaatste mee doen. De Conseil constitutionnel houdt toezicht op het regelmatig verloop van de presidentsverkiezing, stelt de uitslag vast en maakt deze bekend. Hij beslist over beroepen die ter zake van de verkiezing zijn ingesteld en kan deze geheel of gedeeltelijk nietig verklaren. Door ommekomst, door overlijden, door aftreden, door definitieve verhindering het ambt te vervullen of door een veroordeling door het Haute cour, komt aan de functie van de President een einde. Omdat er geen vice-president is die de President automatisch opvolgt in geval van een tussentijdse vacature, wordt het presidentschap tijdelijk waargenomen door de voorzitter van de Senaat. Ontbindingen van de Assemblée en herziening van de Constitutie zijn gedurende die periode uitgesloten, net als de vertrouwenskwestie en het wantrouwensvotum. Is de voorzitter van de Senaat ook verhinderd, dan neemt de regering waar.

Het ambt van President is onverenigbaar met alle andere publieke functies en algemeen wordt aangenomen dat ook geen particulier beroep kan worden uitgeoefend. De President is geen verantwoording verschuldigd aan het parlement. De verantwoordelijkheid berust bij de regering. Enkel in een procedure voor het Internationaal Strafhof en de procedure voor het Haute cour is de President aansprakelijk voor de handelingen in de uitoefeningen van zijn functie. Ook kan hij tijdens zijn mandaat niet gedwongen worden om te getuigen. De President treedt vaak op als regeringsleider, hierdoor zijn er moties van wantrouwen ingediend die formeel tot de regering gericht waren maar in feite het beleid van de President veroordeelden. Op deze manier boet de regering voor het persoonlijk gevoerde beleid van de niet-verantwoordelijke President.

Bevoegdheden

De President heeft persoonlijke bevoegdheden en bevoegdheden die hij met anderen uitoefent. Hier buiten heeft de president ook een belangrijke rol als voorzitter van de ministerraad. De persoonlijke bevoegdheden hebben geen contraseign van de minister-president en de bij de materie betrokken ministers nodig. Hier volgen een aantal persoonlijke bevoegdheden:

• Als eerste is er de benoeming en het ontslag van de minister-president (art. 8 alinea 1 Constitutie). Hierbij heeft de President een betrekkelijk grote vrijheid, wat te verklaren is door zijn sterke positie via de rechtstreekse verkiezing. Ook voor het ontslag van de minister-president behoeft de President geen contraseign, al is het formeel wel noodzakelijk dat de minister-president het ontslag van zijn regering aanbiedt.

• Ook kan de President bij decreet tot het houden van een referendum besluiten (art. 11 Constitutie). Dit kan met betrekking tot wetsontwerpen inzake de inrichting van staatsinstellingen, wetsontwerpen die wijzigingen betreffende het economische, sociale of milieubeleid van de natie en de openbare diensten die daaraan een bijdrage leveren en wetsontwerpen houdende een machtiging tot ratificatie van een verdrag, welke weerslag zou kunnen hebben op het functioneren van de staatsinstellingen. Het referendum is ingesteld om zo de invloed van politieke partijen te verminderen en zo een politieke crisis op te kunnen lossen zonder een rechtstreeks beroep op het volk te doen. Het besluit tot het houden van een referendum kan slechts op voorstel van de regering, hetzij op gezamenlijk voorstel van beide kamers, al hoeft de President niet op een dergelijk voorstel in te gaan. Het opvallende aan referenda is het ontbreken van een quorumvereiste. Een referendum over een initiatiefvoorstel is uitgesloten.

• Bij decreet kan de President de Assemblée nationale ontbinden (art. 12 alinea 1 Constitutie). Wel dient hij eerst de minister-president en beide kamers te raadplegen, maar aan hun standpunten is hij niet gebonden. Het dreigen met ontbinding is voor de President een sterk wapen om een meerderheid in de Assemblée voor de door hem benoemde regering bijeen te houden.

• De President is bevoegd alle gewenste maatregelen te nemen in geval van staatsnood (art. 16 Constitutie). De minister-president, de voorzitters van beide Kamers en de Conseil constitutionnel moeten wel eerst geraadpleegd worden en het advies van de Conseil moet worden gepubliceerd. Wederom is de President niet gebonden aan de standpunten van de geraadpleegde instanties. Van het besluit om art. 16 toe te passen moet de President het volk op de hoogte brengen. Over alle maatregelen die op grond van deze bevoegdheid genomen worden, moet de Conseil constitutionnel gehoord worden. De Kamers komen van rechtswege bijeen.

In 2008 is met de grondwetsherziening ingevoerd dat de Kamers en zestig leden van de Assemblée of de Sénat na dertig dagen de Conseil constitutionnel kunnen verzoeken een openbaar advies uit te brengen over de vraag of nog steeds aan de voorwaarden voor toepassing van art. 16 is voldaan. Na zestig dagen doet de Conseil dit ambtshalve. Het ontbindingsrecht mag tijdens de periode van het toepassen van art. 16 niet worden gebruikt. Of het wantrouwensvotum gebruikt mag worden, wordt betwist. Het parlement mag niet wetgeven als de buitengewone zitting niet samenvalt met de gewone zitting. Vallen ze wel samen dan mag de wetgevende bevoegdheid van het parlement uitgeoefend worden bij onderwerpen die niet door art. 16 bestreken worden. Welke dat zijn beslist het parlement waardoor het onduidelijk is hoever de wetgevende macht van het parlement reikt. Beëindiging van de toepassing van art. 16 geschiedt ook bij besluit van de President.

• Communicatie van de President met de Kamers via het middel van messages is zeer zeldzaam, maar kan op grond van art. 18 Constitutie. Een message wordt door de Kamervoorzitter voorgelezen en behoeft contraseign. Een message kan in theorie niet door een debat gevolgd worden, maar in de praktijk vindt dat daarna wel plaats, omdat de minister-president na het voorlezen vaak een toelichtende regeringsverklaring aflegt, waarop de Kamers reageren.

• Betrekkingen met de Conseil constitutionnel.

Ook beschikt de President over gedeelde bevoegdheden, die het contraseign behoeven van de minister-president en vaak van de primair bij de voorbereiding en uitvoering van het besluit betrokken minister. De President bepaalt in eerste instantie de hoofdlijnen van het te voeren beleid. De regering en met name de minister president kan, behalve in geval van cohabitation, gekwalificeerd worden als uitvoerende instantie van de presidentiële wil. Hieronder volgen voorbeelden van gedeelde bevoegdheden van de President:

• Ontslag en benoeming van ministers en staatssecretarissen gebeurt bij decreet door de President, op voordracht van de minister-president (art. 8 alinea 2 Constitutie). De bedoeling van de Constitutie is dat de minister-president de doorslag geeft, maar in de praktijk is dit de President.

• Bij decreet kondigt de President wetten af binnen veertien dagen na hun aanvaarding (Art. 10 alinea 1 en 2 Constitutie). Ook kan na veertien dagen door de President hernieuwde parlementaire behandeling van de wet gevraagd worden. Weigeren is hier niet mogelijk.

• Ordonnances en decreten waarover in de ministerraad is beraadslaagd, worden door de President getekend (art. 13 alinea 1 Constitutie). De Constitutie en overige wetten bepalen welke ordonnances en decreten de ministerraad moet passeren. Op deze manier neemt de President actief deel aan de wetgevende macht, wat niet zo is bij formele wetten. Hij kan de totstandkoming dus ook verhinderen.

• Hoge rijksambtenaren en militairen worden, al dan niet na beraadslaging in de ministerraad, door de President benoemd (art. 13 alinea 2-4 Constitutie). Lagere ambtenaren worden door de minister-president benoemd. Soms moet een Kamercommissie eerst advies geven.

• Ambassadeurs en buitengewone gevolmachtigden worden door de President benoemd en geaccrediteerd (art. 14 Constitutie).

• Het recht van gratie wordt door de President uitgeoefend (Art. 17 Constitutie). Hierover wint hij advies in van de Conseil supérieur de la magistrature. Het contraseign van de minister-president is hier een formeel vereiste, zodat het eigenlijk een prerogatief van de President persoonlijk is. Het parlement kan geen debat houden over een gratieverzoek dat bij de President aanhangig is.

• Opening en sluiting van de buitengewone zitting van het Parlement gebeurt door de President op verzoek van de minister-president dan wel op verzoek van de meerderheid van de Assemblée (art. 29 en 30 Constitutie).

• De President verklaart de oorlog na een machtiging van het Parlement (Art. 35 Constitutie).

• Onderhandelingen met buitenlands gebied inzake verdragen worden door de President gevoerd en geratificeerd (art. 52 Constitutie).

De regering

De minister-president, de ministers en, indien benoemd, de staatssecretarissen zijn samen de regering. Er zijn ministers van de staat, ministers-gedelegeerde en ministers met portefeuille. De ministers van de staat kunnen met een portefeuille belast zijn. De ministers-gedelegeerde ontlasten de minister-president en andere ministers van bepaalde taken. De minister belast met de betrekkingen met het parlement, is de belangrijkste onder hen. Ministers met een portefeuille zijn de eigenlijke departementshoofden. Benoeming en ontslag van de minister-president gebeurt door de President. De staatssecretarissen en overige ministers worden door de President op voordracht en met contraseign van de minister-president benoemd en ontslagen. Lidmaatschap van de regering is onverenigbaar met lidmaatschap van beide Kamers, om zo de regeringsfunctie scherp van die van het parlement te onderscheiden. Een maand lang na benoeming van kamerlid tot minister of staatssecretaris mogen beide functies tijdelijk tegelijk uitgevoerd worden. Als kamerlid mag de minister of staatssecretaris dan niet meestemmen. Staatssecretarissen en ministers zijn strafrechtelijk en financieel aansprakelijk. De normale financiële aansprakelijkheidsregels gelden tegenover particulieren en via comptabiliteitsrecht bestaat er een financiële aansprakelijkheid jegens de staat. De belangrijkste collegiale instelling op centraal niveau is de ministerraad, voorgezeten door de President. Bij uitzondering kan de minister-president hem vervangen. De President beslist of staatssecretarissen deelnemen aan de beraadslaging in de ministerraad. De werkwijze van de ministerraad wordt geregeld in een formeel geheim intern besluit van de regering. De totstandkoming van besluiten in de ministerraad is hierdoor een van de onduidelijkste vraagstukken uit het Franse staatsrecht. Formele stemmingen schijnen nooit plaats te vinden. De besluiten hebben de (stilzwijgende) goedkeuring van de President nodig, met uitzondering van cohabitation. Bepaalde onderwerpen vereisen volgens de Constitutie behandeling in de ministerraad. Wekelijks wordt een communiqué uitgebracht omtrent de genomen beslissingen. Dit kunnen er zelfs twee zijn, die ook nog verschillen, tijdens een cohabitation. De kabinetsraad is de ministerraad, voorgezeten door de minister-president. Interministeriële raden zijn algemene informele bijeenkomsten van een aantal ministers of staatssecretarissen en hoge ambtenaren voorgezeten door de minister-president of de President. Hun taak is beleidsvoorbereidend en -coördinerend.

Bevoegdheid

De regering is het stootblok tussen de rechtstreeks gekozen President aan de ene kant en de rechtstreeks gekozen Assemblée en indirect gekozen Senaat aan de andere kant. De regering lijkt in de Constitutie een zelfstandige beleidsbepalende rol te hebben, maar in de praktijk is zij, behalve ten tijde van een cohabitation, de instantie die het door de President uitgestippelde beleid uitvoert en dit verdedigt in het Parlement. In de constitutie worden bevoegdheden aan de regering als collegiale instelling gegeven, maar ook aan de minister-president afzonderlijk. Hij is de rechterhand van de President, kan de President als voorzitter bij uitzondering vervangen in de ministerraad en hij mag adviseren bij ontbinding van de Assemblée. In voorgeschreven gevallen contrasigneert hij besluiten van de President. De minister-president heeft de leiding in de wetgevingsprocedure en heeft dan diverse bijzondere bevoegdheden. Zo kan hij het Parlement in buitengewone zitting bijeen laten komen en heeft hij het recht van initiatief. Via art. 21 Constitutie heeft de minister-president de leiding over de regering en is hij verantwoordelijk voor de landsverdediging en uitvoering van de wetten. De belangrijke positie van de minister-president blijkt uit zijn bevoegdheid om zelfstandig wet te geven op alle terreinen die de Constitutie niet aan de formele wetgever voorschrijft.

De regering bepaalt en leidt het nationaal beleid en beschikt daartoe over het bestuursapparaat en het leger. De ministerraad beraadslaagt over wetsontwerpen, over een aantal decreten en bepaalde benoemingen en roept de staat van beleg uit. Hieruit blijkt de belangrijke positie van de regering. De regering heeft een pre-ponderante rol, die vooral blijkt uit die niet-ontvankelijkheid van amendementen die zij kan opwerpen en het eisen van een plenaire behandeling van wetsontwerpen en wetsvoorstellen door een bijzondere Kamercommissie. Ze kan ook een spoedbehandeling van wetsontwerpen eisen en het tempo van de begrotingsbehandeling versnellen. Het aannemen van door de regering ongewenste amendementen kan worden verhinderd door het eisen van een 'vote bloqué', waarbij de kamer stemt over een wetsontwerp of een deel ervan in de redactie, zoals door de regering is voorgesteld. Ook heeft de regering de bevoegdheid om bij voortdurende onenigheid tussen de Senaat en de Assemblée over een wetsontwerp de Assemblée het verlossende woord te doen spreken. Al deze regels zijn opgenomen om te voorkomen dat de wetgevende macht wederom dezelfde machteloosheid zou vertonen als ten tijde van de derde en vierde republiek. De regering kan het parlement geheel of gedeeltelijk omzeilen. Als de President op voorstel van de regering besluit tot een wetgevingsreferendum, wordt het parlement volledig omzeild. Gedeeltelijke omzeiling vindt plaats indien de regering het parlement de wet doet aannemen die haar machtigt het terrein van de formele wetgever gedurende een zekere tijd te betreden door het uitvaardigen van ordonnances.

Het bestuursapparaat

Bij decreet en vastgesteld in de ministerraad worden de taken van ministers omschreven en ze worden vervuld met inachtneming van de besluiten in de ministerraad. Zij contrasigneren decreten van de President of de minister-president indien zij met de uitvoering ervan belast zijn. In de Kamer vertegenwoordigt de minister de gehele regering, ook als het onderwerp enkel zijn departement betreft. Individuele ministers zijn in de praktijk sterk gebonden aan de directieven, die door de minister-president gegeven worden, en ze zijn van zijn medewerking afhankelijk. Elke minister beschikt over een kabinet met persoonlijk, door de minister gekozen medewerkers.

Het parlement

Het huidige parlement bestaat uit twee kamers, de Assemblée en de Senaat. Soms komen ze samen bijeen en dan heten ze het Congres. De Assemblée bestaat uit maximaal 577 leden, die voor 5 jaar rechtstreeks gekozen worden bij algemeen kiesrecht. Het kiesstelsel is een meerderheidsstelsel toegepast in districten waar in elk één kandidaat gekozen wordt. De absolute meerderheid moet worden behaald, eventueel doordat er een tweede ronde plaatsvindt, met daarin enkel de kandidaten die meer dan 12,5% van het aantal ingeschreven kiezers hebben behaald. In geval van een vacature in de Assemblée worden tussentijdse verkiezingen gehouden tenzij het gaat om het jaar voorafgaande aan de algemene verkiezingen van de Assemblée. Frankrijk kent een politiek tweestromenland met rechts de gaullisten en diverse centrum-rechtse politieke groeperingen en links de communisten, socialisten en links-radicalen. De Senaat heeft een maximum van 348 leden, die voor 6 jaar indirect worden gekozen per district en waarvan om de drie jaar de helft aftreedt. Kiezers van de Senaat zijn de in het departement gevestigde leden van de Assemblée, leden van de Conseil regional, die in het departement gekozen zijn, leden van de Conseil général van het departement en gedelegeerden van de gemeenteraden binnen het departement, waarbij de kleine gemeenten relatief meer gewicht hebben dan de grote. In de departementen waar drie of minder leden gekozen worden, geldt een meerderheidsstelsel, absoluut in de eerste ronde en relatief in de tweede. In departementen waar vier of meer leden gekozen worden, geldt het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Door deze wijze van verkiezen ontstaat een sterk lokaal getinte vertegenwoordiging.

Bevoegdheid

Het lidmaatschap van de Kamers is niet verenigbaar met het presidentschap, publieke functies krachtens benoeming, een aantal beroepen, lidmaatschap van de andere kamer en van lidmaatschap van het Europees Parlement. Veel leden van het parlement zijn tevens burgemeester, lid van de gemeenteraad of voorzitter dan wel lid van een Conseil général of régional. Hier wordt over geklaagd, maar voorlopig lijkt dit onuitroeibaar. Kamerleden bevatten immuniteiten als niet-aansprakelijkheid en onschendbaarheid. Het gaat dan om meningen door hem geuit of een stem door hem uitgebracht in de uitoefening van zijn functie. De niet-aansprakelijkheid werkt zowel civiel- als strafrechtelijk en bestrijkt de activiteiten van het parlementslid als zodanig, zowel tijdens commissie- of Kamervergaderingen, als daarbuiten. De onschendbaarheid beschermt het parlementslid tegen arrestatie of een andere vrijheidsberovende maatregel naar aanleiding van gedragingen door hem buiten zijn functie als zodanig verricht. Hierdoor wordt het parlementslid niet gevrijwaard van de genoemde maatregelen, wel zijn deze afhankelijk van een aantal procedurele vereisten. Ook genieten parlementsleden een vaste schadeloosstelling, bestaande uit een functionele schadeloosstelling, waarvan de hoogte afhangt van de deelname van het lid aan de parlementaire werkzaamheden en een reis- en verblijfskostentoelage. De organisatie en werkwijze van het parlement wordt in wetten geregeld, zodat de regering een greep kan krijgen op de werkwijze van de Kamers. De gewone zitting heeft van rechtswege plaats van de eerste werkdag van oktober tot en met de laatste werkdag van juni. Hiernaast zijn ook buitengewone zittingen mogelijk. Een buitengewone zitting vindt plaats op verzoek van de minister-president of van de meerderheid van het aantal leden van de Assemblée.

Ook kan een buitengewone zitting van rechtswege plaatsvinden, namelijk na de verkiezingen van een ontbonden Assemblée, in geval van toepassing van art. 16 Constitutie of om buiten de periode van een zitting een message of verklaring van de President aan te horen. In het Reglement van Orde zijn overige bepalingen over de organisatie en werkwijze van de Kamers te vinden, die zij zelfstandig vastgesteld hebben. Er vindt wel een integrale grondwettigheidscontrole door de Conseil constitutionnel plaats. Enkele onderwerpen uit het reglement worden hieronder nader toegelicht. Zo is er het Bureau dat zorg draagt voor het goede verloop van de beraadslagingen en de leiding over de administratieve diensten houdt. De samenstelling van het bureau is een weerspiegeling van de kamer. Ook is er het presidium dat de ontwerp-kameragenda vaststelt als de regering dit nog niet gedaan heeft. In beide Kamers zijn er in totaal acht commissies die bevoegd zijn kennis te nemen van alle onderwerpen die zich op haar terrein bij de Kamer aandienen. Ook zijn er bijzondere commissies die zijn ingesteld om alle wetsontwerpen en wetsvoorstellen op verzoek van de regering of de betrokken Kamer in een bijzonder, ad hoc samengestelde commissie te onderzoeken. Dit om de grote macht van de vaste commissies enigszins te beperken. De enquêtecommissies doen onderzoek naar bepaalde, door de Kamer aangeduide feiten, of naar het beheer van overheidsbedrijven en -diensten. Het rapport van de commissies kan na besluit van de Kamer openbaar gemaakt worden. Dan zijn er als laatste nog de Kamerfracties. Dat zijn politieke groeperingen binnen de Kamer. In verband met de samenstelling van Kamercommissies en het verdelen van spreektijd zijn de fracties van belang. Fractiediscipline wordt bij stemming over het algemeen sterk gehandhaafd. De plenaire Kamervergaderingen zijn in beginsel openbaar.

Op verzoek van de minister-president kan de Assemblée verplicht bijeen komen. De voorzitter handhaaft dan de orde en leidt het debat. Een quorum is voor het beraadslagen en besluiten niet nodig, tenzij in verband met de stemming een fractievoorzitter het Bureau verzoekt na te gaan of het quorum aanwezig is. In dat geval moet de helft van het aantal leden binnen het paleis aanwezig zijn. De voorzitter stemt, om zijn onpartijdigheid te beklemmen, met behoud van enkele uitzonderingen, niet mee. Onder bevoegdheden van de Assemblée als zodanig behoort het kiezen van de voorzitter, het vaststellen van het Reglement van Orde, de instelling van ad hoc commissies en enquêtecommissies en het verzoek om een buitengewone zitting van het parlement te doen plaatsvinden. Volgens een nog niet inwerking getreden artikel kunnen beide Kamers binnenkort moties aannemen onder voorwaarden, gesteld bij organieke wet. Dit in tegenstelling tot eerder, toen het recht van de Assemblée om moties aan te nemen sterk was beperkt. Afzonderlijk zijn leden van de Assemblée bevoegd tot het stellen van mondelinge en schriftelijke vragen, het indienen van amendementen en van wetsvoorstellen. De Senaat heeft voor een groot deel dezelfde bevoegdheden als de Assemblée, al zijn ze uitgesloten van een verzoek tot een buitengewone zitting van het parlement en het aannemen van een motion de censure. De verenigde vergadering van de Assemblée en de Senaat, het Congres, kan een rol spelen bij de wijziging van de constitutie. Ook werken de Assemblée en de Senaat op sommige gebieden samen. Een belangrijk voorbeeld is de wetgevende bevoegdheid. De bevoegdheid is beperkt tot de in art. 34 Constitutie genoemde onderwerpen. Medewerking van beide Kamers wordt door de Constitutie ook voorgeschreven bij het vaststellen van de begroting en voor oorlogsverklaringen. Ook kunnen ze samen aan de President een voorstel doen tot het houden van een referendum inzake een wetsontwerp als genoemd in art. 11 Constitutie.

Wetgeving

De wetgevende macht van het parlement is limitatief omschreven in de constitutie. Art. 34 van de Constitutie somt de onderwerpen op waar het parlement bevoegd is om wetten tot stand te brengen. Daarnaast zijn er ook nog de situaties waarin wetgevende bevoegdheid via delegatie verkregen wordt. Bij het vaststellen van regelen is de bevoegdheid van de formele wetgever ruimer dan bij fundamentele principes. De minister-president is in beide gevallen bevoegd tot het vaststellen van uitvoeringsreglementen. De eerste alinea van art. 37 Constitutie noemt de onderwerpen waar niet de wetgever in formele zin, maar de minister-president alleen bevoegd is. Dit zijn wetten in materiële zin. Verwijst de formele wetgever naar uitvoeringsbesluiten of uitvoering, dan kan de minister-president zonder uitdrukkelijke verwijzing decreten uitvaardigen. De reikwijdte van de wetgevende macht is onzeker, omdat de regering kan meewerken aan de totstandkoming van een wet op het gebied van de reglementen en op een later moment ook om door art. 37 alinea 2 te trachten de wet door de Conseil constitutionnel te laten delegaliseren. Het initiatiefrecht van wetten ligt bij de minister-president (wetsontwerp) en bij de leden van de Assemblée en de Senaat (wetsvoorstel). Het betrokken departement bereidt het wetsontwerp voor en na advies van de Conseil d'État wordt het door de ministerraad behandeld. Daarna wordt het wetsontwerp ingediend bij de Assemblée of de Senaat. Een vaste of bijzonder commissie onderzoekt het en brengt een rapport uit dat concludeert tot verwerping, aanvaarding of amendering van het wetsontwerp. De regering antwoordt hierop en daarna begint de beraadslaging, tenzij de regering direct een exception d'irrecevabilité indient, waardoor het ontwerp in strijd is met de Constitutie, of een question préalable, wat aangeeft dat er geen reden tot beraadslaging gezien wordt, wat gelijk staat aan verwerping.

Enkele regels met betrekking tot amendementen en procedurele wapens voor de regering:

• Amendementen mogen niet leiden tot een vermindering van de staatsinkomsten dan wel tot de instelling of verzwaring van een publieke last, dat is een op een publiekrechtelijke instelling drukkende uitgave (art. 40 Constitutie). De voorzitter van de Assemblée beslist over de toelaatbaarheid.

• De regering of de Kamervoorzitter kan de ontoelaatbaarheid van amendementen en wetsvoorstellen die het bevoegdheidsterrein van de formele wetgever te buiten gaan, opwerpen (art. 41 Constitutie).

• De regering kan zich na de opening van de beraadslaging verzetten tegen de behandeling van amendementen die niet eerder in een commissie zijn onderzocht (art. 44 alinea 2).

• De regering kan de Kamer waar het wetsontwerp in behandeling is, verplichten zich bij één stemming uit te spreken over het ontwerp. Slechts amendementen die door de regering zijn voorgesteld of aanvaard mogen hierbij betrokken worden. Dit is de alles of niets-procedure (Art. 44 alinea 3).

• Tegenover de Assemblée kan de regering ook art. 49 alinea 3 gebruiken. Na beraadslaging in de ministerraad kan de minister-president de vertrouwenskwestie stellen en wel naar aanleiding van een begrotingsvoorstel inzake financiering van de sociale zekerheid dat in behandeling is. De beraadslaging wordt dan geschorst. Door een tiende van de leden van de Assemblée kan binnen 24 uur een motie van wantrouwen ingediend worden. Verwerft de motie absolute meerderheid, dan geldt de tekst als verworpen en moet de minister-president het ontslag van de regering aanbieden.

In de betrokken Kamer wordt na de beraadslaging, waarbij de regering het ontwerp verdedigt, gestemd over de afzonderlijke artikelen en de daarop betrekking hebbende amendementen. Daarna volgt stemming over het hele ontwerp. Nadat de Kamer het heeft aanvaard, wordt het ontwerp naar de andere Kamer gezonden, waar het onderzoek in commissies begint en waarvan verslag wordt uitgebracht. Daarna volgt de openbare beraadslaging. Aanvaardt de Kamer, dan is de wet tot stand gekomen. Neemt ze echter een afwijkende tekst aan, dan gaat de tekst tussen de beide kamers heen en weer, totdat overeenstemming bereikt is. Ook hier kan de regering een eindeloos heen en weer zenden verhinderen, namelijk doordat de minister-president een commission mixte paritaire bijeen kan doen komen, met zeven leden van de Assemblée en zeven van de Senaat, die een compromis-tekst opstellen. Lukt dit niet, dan kan de regering besluiten dat de Assemblée de uiteindelijke tekst mag vaststellen. Komt er wel een compromis-tekst, dan wordt deze aan beide Kamers voorgelegd. Wordt er wederom niet gelijkduidend aanvaard, dan volgt een nieuwe lezing in beide kamers, waarna de Assemblée eventueel in laatste instantie beslist. Komt de commissie tot een compromis-tekst, maar legt de regering deze niet binnen twee weken aan de Kamers voor, dan blijft de situatie gelijk aan die van voor het instellen van de commissie. De regering kan zijn wetsontwerpen intrekken tot definitieve aanvaarding door Assemblée of Senaat. Is het ontwerp door de Kamers aanvaard, dan moet het binnen twee weken na toezending van de wet aan de regering door de President worden afgekondigd. Voor de afkondiging zijn nog twee procedures mogelijk. De President kan een hernieuwde behandeling van de wet of een gedeelte ervan door het Parlement eisen, waardoor de gehele wetgevingsprocedure overnieuw begint. Dit is een suspensief veto.

De tweede procedure is dat het parlement de aanvaarde wet aan de Conseil constitutionnel kan voordragen ter toetsing op haar grondwettigheid. Bijzondere regels gelden voor organieke wetten, die niet eerder dan na bepaalde termijn na hun indiening in openbare beraadslaging kunnen komen. Ook moeten organieke wetten voor hun afkondiging door de minister-president ter toetsing aan de Conseil constitutionnel worden voorgelegd. Wetsontwerpen met betrekking tot territoriale decentralisatie moeten eerst bij de Senaat ingediend worden. Voor begrotingswetten geldt dat het initiatiefrecht bij de minister-president ligt en dat ze eerst bij de Assemblée wordt ingediend.

De wetgevende macht van de regering, dus in formele zin en uitgeoefend door de minister-president, kan leiden tot een decreet of een ordonnance. Decreten zijn te onderscheiden in autonome, berustend op art. 37, en niet-autonome, berustend op de algemene uitvoerende macht van de minister-president. De autonome decreten worden getekend door de minister-president met contraseign van de betrokken vakministers, de niet-autonome worden getekend door de President, met contraseign van de minister-president en van de betrokken vakministers. Regels voor ordonnances zijn opgenomen in art. 38. Het parlement moet een machtigingswet aannemen, die de regering gedurende een bepaalde termijn de bevoegdheid verleent om ter uitvoering van een door haar bij de indiening van het wetsontwerp aangegeven, voldoende nauwkeurig omschreven programma bij ordonnance, die onderwerpen te regelen die normaliter tot de bevoegdheden van de formele wetgever behoren. De machtiging geldt slechts voor een bepaalde regering en voor een bepaalde tijd. De ordonnances worden door de ministerraad vastgesteld en door de President met contraseign van de minister-president en de betrokken vakministers. Ogenblikkelijk na bekendmaking treedt de ordonnance in werking. Binnen een in de machtigingswet bekendgemaakte termijn moet de ordonnance bekrachtigd worden door een wetsontwerp tot bekrachtiging bij de Kamers in te dienen. Zo lang dit niet gebeurt, blijven de ordonnances van kracht, maar kunnen zij worden aangevochten door een administratieve rechter door middel van een recours pour excès de pouvoir.

De verhouding tussen regering en parlement

Doordat de President veel vrijheid heeft bij de keuze van een minister-president en hierover geen verantwoording verschuldigd is, is zijn invloed groot. Wel wordt er rekening gehouden met de diverse stromingen binnen de meerderheid in de Assemblée en officieus vindt er overleg plaats tussen de minister-president en de verschillende leiders van de politieke groeperingen binnen de meerderheid, inzake de voor te dragen kandidaat-ministers. Ook met de voormannen van de oppositionele fracties wordt overlegd. De minister-president en zijn regering hebben hierdoor het vertrouwen van de President en van de Assemblée, maar enkel deze laatste is formeel geregeld. De minister-president biedt volgens de Constitutie enkel het ontslag van zijn regering aan in twee gevallen: hij heeft een vertrouwenskwestie gesteld ter zake van het regeringsprogramma of een regeringsverklaring en daarvoor geen meerderheid in de Assemblée gekregen, of de Assemblée heeft een motie van wantrouwen aangenomen. De President is in een dergelijk geval verplicht het ontslag te verlenen en een nieuwe regering te benoemen. Er zijn in de praktijk echter nog andere gevallen waarin de minister-president zijn ontslag aanbiedt. Tot het tijdstip van benoeming van de nieuwe regering neemt de oude regering de lopende zaken waar.

Controle

Het parlement controleert de regering en beoordeelt haar politiek, aldus de Constitutie. Per week is er minimaal één vergadering van de Kamers geschikt om mondelinge vragen door Kamerleden te stellen, waarop de regering antwoord geeft. Het kan gaan om vragen zonder debat, vragen met debat en vragen, waaraan ook anderen dan de steller deelnemen, aan de regering. In beginsel is de gehele regering voor de beantwoording in de Assemblée aanwezig, maar in de praktijk is dit niet het geval. Repliek na een antwoord van een regeringslid is niet mogelijk. Schriftelijke vragen moeten binnen een bepaalde termijn worden beantwoord en ze worden gepubliceerd in het Journal officiel.

De minister-president kan, na beraadslaging in de ministerraad, voor de Assemblée de vertrouwenskwestie stellen ter zake van een regeringsverklaring, wat zowel bij het eerste optreden van het kabinet kan als later tijdens de rit. Wordt een meerderheid van de stemmen niet verkregen, dan moet de minister-president het ontslag van zijn regering aanbieden. Dit is een controlemogelijkheid voor de Assemblée, maar ook een mogelijkheid voor de regering om een vertrouwensvotum van de Assemblée uit te lokken. De Kamers kunnen slechts, met uitzondering van moties met een zuivere interne werking, over de moties en besluiten beraadslagen waarin de Constitutie en de organieke wetten met zoveel woorden voorzien. Een 'gewone' motie van wantrouwen is dus niet mogelijk, het moet gaan om een motion de censure, zoals genoemd in de tweede alinea van art. 49 Constitutie. Voor er over de motie gestemd kan worden moet er 48 uur voorbij gegaan zijn. Een motie moet door tenminste een tiende van de leden van de Assemblée worden ingediend en met een meerderheid van het aantal leden worden aangenomen.

Via art. 12 kan de President beide kamers van de Assemblée na raadplegen van de minister-president ontbinden bij een niet-gecontrasigneerd besluit. Bij de uitoefening van dit ontbindingsrecht is de President geheel vrij, maar het ontbindingsrecht heeft wel drie beperkingen.

Ontbinding

Ontbinding kan niet plaatsvinden binnen het jaar dat volgt op de verkiezingen gehouden na ontbinding van de Assemblée, ontbinding is uitgesloten tijdens de toepassing van art. 16 Constitutie en ook tijdens de waarneming van het presidentschap door de voorzitter van de Senaat of door de regering kan ontbinding niet plaatsvinden.

De hoge colleges van de staat; vaste adviescolleges

De Conseil économique et social (art. 69-71 Constitutie)

Deze raad heeft een adviserende taak op sociaal en economisch terrein. Er wordt verplicht aan de regering geadviseerd inzake ontwerp van planwetten en plannen op sociaal-economisch en milieuterrein. Ontwerp-begrotingswetten zijn uitgezonderd. Ook kan de raad eigen advies uitbrengen en kan de regering om advies vragen als het gaat om vraagstukken van sociaal-economische aard en milieuaard. Het advies kan door een lid van de Raad in beide kamers toegelicht worden.

De Conseil d'État (art. 37-39 Constitutie)

Directe bepalingen worden in de Constitutie niet aangetroffen maar het bestaan kan verondersteld worden. De conseil d'État bezit adviserende en rechtsprekende bevoegdheden. Advies aan de regering is verplicht bij wetsontwerpen, ontwerpen van ordonnances ter uitvoering van een machtigingswet als in art. 38, bij bepaalde ontwerp-decreten en indien de wet het voorschrijft. Op overige gebieden kan de regering om advies vragen en onder bepaalde voorwaarden kan een Kamervoorzitter advies vragen over een door een kamerlid ingediend wetsvoorstel. De Conseil kan op eigen initiatief adviseren over gewenste wijzigingen in wetten en decreten.

De Conseil constitutionnel

De bevoegdheden van de Conseil zijn in vier groepen te onderscheiden:

• adviserende bevoegdheden

• bevoegdheden inzake de verkiezingen van de President en van de leden van de Assemblée en de Senaat, alsmede inzake het houden van een referendum,

• bevoegdheden inzake de grondwettigheidstoetsing

• bevoegdheden inzake de beoordeling van de toelaatbaarheid van amendementen en wetsvoorstellen.

Onder de eerste twee categorieën vallen verplichte adviezen van de Conseil inzake de toepassing van art. 16 Constitutie en de op basis daarvan te nemen maatregelen. Het advies is openbaar en moet gemotiveerd worden. Ook het verplichte advies omtrent de organisatorische aspecten van een referendum vallen hieronder en in de praktijk wordt de Conseil ook gehoord omtrent de constitutionaliteit van het te houden referendum en de formulering ervan. Het advies is wederom geheim. Verder waakt de Conseil over de regelmatigheid van een referendum en de Presidentsverkiezing en het vaststellen van de uitslag van beide en ze beslist over ingestelde beroepen.

Over beroepen tegen de verkiezing van een lid van de Assemblée of Senaat wordt ook door de Conseil beslist.

• Als laatste kan de Conseil verklaren dat de President buiten staat is zijn ambt waar te nemen, als de regering dat vraagt, en zij kan het presidentschap vacant verklaren.

De rechtspraak

De Conseil constitutionnel

De Conseil constitutionnel is de constitutionele rechter inzake wetten, de Reglementen van Orde en internationale overeenkomsten. Het gaat om preventief toezicht, is een wet afgekondigd, een Reglement in werking getreden, een internationale overeenkomst gesloten of een verdrag geratificeerd, dan is een beroep bij de Conseil niet meer mogelijk. Enkel bij de beoordeling van een wijzigingswet van die wet kan het via de grondwettigheid nog aan de orde komen. Het gaat bij de Conseil dus om een preventieve toetsing van het constitutionele recht. Van het afbakenen van bevoegdheden van parlement en regering is het accent verschoven naar bescherming van de grondrechten tegen de wetgever en de plaatsbepaling van de gedecentraliseerde besturen en hun bevoegdheden in het staatsbestel. Uitspraken van de Conseil zijn bindend voor alle staatsinstellingen en beroep is niet mogelijk.

Voordat organieke wetten die door het parlement aanvaard zijn worden afgekondigd, legt de minister-president ze ter toetsing voor aan de Conseil. Dit geldt dus niet voor wetten die bij referendum zijn vastgesteld. Door de voorzitter van de betrokken Kamer worden ook de Reglementen van Orde van de Kamers en van het Congres ter toetsing voorgelegd. Gewone wetten kunnen voor hun afkondiging door de minister-president, de voorzitters van de Assemblée en de Senaat, en ook door zestig leden van een van beide kamers, ter toetsing worden voorgelegd. Door de oppositie wordt dit nog al eens als vertragingstactiek gebruikt. Internationale overeenkomsten kunnen door de President, de minister-president en door de voorzitters van de Kamers ter toetsing voorgelegd worden en ook zestig parlementsleden kunnen hier voor zorgen. Bij organieke wetten en de Reglementen van Orde vindt de toetsing ambtshalve over alle bepalingen plaats. Bij gewone weten en internationale overeenkomsten ging de toetsing eerder alleen over de voorgelegde bepalingen, maar de Conseil is tot ‘ultra petita’-toetsing overgegaan. Via art. 37 alinea 2 Constitutie kan er ook a posteriori getoetst worden, wat vaak bij codificatie-werkzaamheden gebruikt wordt om te kijken of een bepaling onder het legislatieve dan wel het reglementaire deel van het wetboek gerangschikt moet worden. Sinds 2008 heeft de Conseil ook prejudiciële bevoegdheden als voor een rechter wordt gesteld dat een wettelijke bepaling een inbreuk op grondwettelijke rechten en vrijheden maakt. Verklaart de Conseil de inconstitutionaliteit, dan mogen wetten niet worden afgekondigd, getroffen bepalingen van de Reglementen van Orde mogen dan niet worden toegepast en de goedkeuringswet bij internationale overeenkomsten, houdende machtiging tot sluiten of ratificeren, mag niet eerder tot stand komen dan na wijziging van de constitutie. Een wettelijke bepaling die ongrondwettig wordt verklaard, vervalt op een door de Conseil te bepalen tijdstip. Bij de toetsing beoordeelt de Conseil het voorgelegde besluit op hun formele en materiële constitutionaliteit. Nationale besluiten worden niet aan bepalingen van internationale overeenkomsten getoetst. Dit wordt overgelaten aan de gewone en administratieve rechters in het kader van het gewone rechtsgeding.

De gewone rechterlijke macht

Er zijn grote overeenkomsten tussen het civiele recht en het strafrecht, maar de benamingen verschillen. Zo heet de kantonrechter in het civiele recht het Tribunal d'instance (voor kleine vorderingen) en in het strafrecht het Tribunal de police (voor overtredingen). De rechtbanken heten respectievelijk het Tribunal de grande instance (voor burgerrechtelijke geschillen) en het Tribunal correctionnel (voor misdrijven in het algemeen). Het hof heet Cour d'appel (beroepsinstantie) voor het civiele en de Chambre des appels correctionnels (voor hoger beroep) in het strafrecht. Daarboven staat het Cour de cassation (cassatierechter) en het Cour d'assises (voor zware misdrijven), maar ook het strafrecht heeft daarbij nog een Cour de cassation (cassatierechter). Verder zijn er nog vele bijzondere rechterlijke instanties, zowel op civiel als op strafrechtelijk terrein. De zittende magistratuur wordt door de President benoemd op voordracht of na advies van de Conseil supérieur de la magistrature, die een afdeling voor de zittende magistratuur heeft en een voor het O.M. De Conseil fungeert als disciplinaire rechter voor de zittende magistratuur. Leden van de staande magistratuur worden voor een groot deel op advies van de Conseil supérieur de la magistrature door de President benoemd. Ze staan onder bevel van de minister van Justitie en kunnen door hem worden afgezet.

De administratiefrechterlijke macht

De algemene administratiefrechterlijke colleges zijn de Tribunaux administratifs, de Cour administratives d'appel en de Conseil d'État. Zij zijn bevoegd tot beslissen in alle administratieve geschillen, dus geschillen die zijn ontstaan naar aanleiding van enig besluit of enige handeling van de administratie, waaronder alle organen, behalve de formele wetgever en de rechterlijke instanties, te rekenen zijn. Er is uitgebreide jurisprudentie over de competentieverdeling tussen de gewone en de administratieve rechter. De overheid als zodanig, het toepasselijke recht en het optreden ter vervulling van de publieke taak, spelen hierbij een rol. Dit zijn richtlijnen, maar van geval tot geval moet gekeken worden of hieraan wordt voldaan. Soms zijn er specifieke bepalingen over de competentieverdeling. Zo worden bepaalde, in principe administratieve geschillen, door de wet opgedragen aan de gewone rechter. Hierbij kan je denken aan het vaststellen van schadevergoeding bij onteigening. In de jurisprudentie zijn ook gevallen waarin de competentie aan de administratieve rechter (en van de gewone) is onttrokken.

Het Tribunal des conflits bestaat uit de minister van Justitie als voorzitter, drie leden die door en uit het Cour de cassation worden aangewezen, drie aangewezen door en uit de Conseil d'État en twee leden aangewezen door de voorbenoemde zes rechters. De voorzitter stemt alleen bij het staken van de stemmen. Het Tribunal des conflits beslist vooral bij competentiegeschillen tussen de gewone en de administratieve rechter. Bij een positief competentieconflict vinden beide rechters dat ze bevoegd zijn. Bij een negatief competentieconflict verklaren beide rechters zich onbevoegd. De administratieve rechters oordelen in eerste aanleg in beginsel over alle administratieve geschillen. In een aantal gevallen fungeert het Cours administratives d'appel als appèl-rechter voor beslissingen van de Tribunaux administratifs. Over het algemeen is de Conseil d'État echter appèl-rechter. Ook is zij cassatierechter van de uitspraken in hoogste ressort van de administratieve rechters. Bij de administratieve rechter zijn er twee vormen van beroep. De eerste is het 'recours en annulation', een vernietigingsberoep wat door elke belanghebbende kan worden ingesteld tegen eenzijdige administratieve besluiten. De tweede is het 'recours de pleine juridiction', dat erg lijkt op een civielrechtelijke procedure.

Het doel is erkenning door de rechter van het bestaan van een recht op tot de constatering van een onrechtmatige inbreuk op een recht. Deze procedure wordt vaak gebruikt bij administratieve contracten en buitencontractuele schadevergoedingsacties tegen de overheid. Aan een recours de pleine juridiction kan door de klager een verzoek tot vernietiging verbonden worden, al heeft de uitspraak in het kader van dit beroep enkel rechtskracht tussen de partijen.

Het Haute Cour

Het Haute Cour bestaat uit de leden van het Parlement en oordeelt over ernstige nalatigheid door de President in de uitoefening van zijn functie. Als hiertoe besloten is met tweederdemeerderheid van de leden van het Haute Cour, kan zij de president ontzetten uit zijn ambt. Hoger beroep nog cassatie tegen een uitspraak van de Haute Cour is mogelijk.

Conseil supérieur de la magistrature

De bepalingen van deze raad staan in art. 65 van de Grondwet.

Het cour de justice de la République

Dit is het Hof van Justitie van de Republiek dat oordeelt over ambtsmisdrijven van ministers en staatssecretarissen.

De Médiateur de la République

De Médiateur is vergelijkbaar met onze ombudsman en is dus geen rechterlijke instantie. Gezien zijn functie in het kader van de rechtsbescherming wordt hij toch hier behandeld. De Médiateur neemt kennis van alle klachten inzake het functioneren van alle bestuursinstellingen en overheidsdiensten, zowel centraal als regionaal en lokaal. Klachten worden ingediend bij een lid van de Assemblée of Senaat die hem voor kan leggen aan de Médiateur. Ook kunnen Parlementsleden de Médiateur uit eigen beweging adiëren. De Médiateur doet aanbevelingen waaronder die tot wijzigen van wetten en reglementen, maar hij kan geen bindende besluiten nemen. Weigert een instelling gevolg te geven aan een rechterlijke uitspraak, dan kan de Médiateur bevelen dit binnen een bepaalde termijn te voldoen. Gebeurt dit niet, dan stelt de Médiateur een rapport aan de President en het parlement op.

De Défenseur de Droits

Dit is een nieuw ambt uit 2008 dat toeziet op de inachtneming van de rechten en vrijheden van de burger door de bestuursambten van de staat, de gedecentraliseerde verbanden en de overige bestuursambten.

Decentralisatie en deconcentratie

De uitoefening van gedecentraliseerde en gedeconcentreerde bevoegdheden vindt voor het grootste deel plaats binnen de regio's, departementen en gemeenten. De gedeconcentreerde bevoegdheden binnen de regio komen toe aan de préfet de région, die door de regering benoemd wordt, die de regering vertegenwoordigt binnen de regio en de leiding heeft over de gedeconcentreerde rijksdiensten. De gedecentraliseerde bevoegdheden van de regio liggen bij een rechtstreeks gekozen Conseil régionale en de door deze gekozen voorzitter, die de besluiten voorbereidt en uitvoert. In het departement ligt het gedeconcentreerde bestuur ook bij de préfet, maar die is hier belast met de handhaving van de openbare orde.

Een rechtstreeks gekozen Conseil général en een door deze gekozen voorzitter oefenen de bevoegdheden uit. De departementen bezitten ruimere bevoegdheden dan de regio. De gemeente is vooral eenheid van gedecentraliseerd bestuur. De gedecentraliseerde bevoegdheden berusten bij de rechtstreeks gekozen Conseil municipal en de door deze gekozen burgemeester die belast is met de voorbereiding en uitvoering van besluiten. Is er een gemeentepolitie, dan is de burgemeester tevens belast met de handhaving van de openbare orde. Administratief toezicht van het ene territoriale overheidsverband op het andere is verboden in art. 72 alinea 5 Constitutie, maar in een geval van noodzakelijke samenwerking mag wel één van de partijen de samenwerking regelen. In elk territoriaal gedecentraliseerd overheidsverband is er een vertegenwoordiger van de centrale overheid die de bestuurlijke controle uitoefent. Het gaat niet om een bevoegdheid tot goedkeuring of vernietiging, maar om rechterlijk toezicht.

Het buitenlands beleid

In de Constitutie wordt een onderscheid gemaakt tussen verdragen die ratificatie behoeven en eenvoudige internationale overeenkomsten die met sluiting en goedkeuring kunnen volstaan. Het onderscheid is slechts formeel. Verdragen worden gesloten door of namens en geratificeerd door de President met het contraseign van de minister-president en de betrokken minister. Overeenkomsten kunnen door de regering gesloten worden. Het decreet houdende tot bekendmaking geldt gelijk als goedkeuring, omdat het door de President, minister-president en de betrokken minister getekend is. Sommige verdragen kunnen enkel met een machtiging van de wetgever geratificeerd of goedgekeurd worden. Zij worden opgesomd in art. 53 alinea 1 Constitutie. Voor ratificatie en goedkeuring kan een verdrag of overeenkomst ter beoordeling op zijn conformiteit voorgelegd worden aan de Conseil constitutionnel door de President, de minister-president, de voorzitters van een van de Kamers of 60 leden van het parlement. De machtigingswet kan niet tot stand komen als een of meer bepalingen inconstitutioneel bevonden worden. Ook verdragen en overeenkomsten die in strijd met de essentiële voorwaarden voor de uitoefening van de nationale soevereiniteit bevonden worden, worden ongrondwettig verklaard. Wordt de Conseil constitutionnel niet geadieerd, dan kan de eventuele ongrondwettigheid van een verdrag of goedgekeurde overeenkomst later ook niet met succes voor de rechter ingeroepen worden. In Frankrijk geldt een monistisch stelsel, waardoor het internationale recht niet in nationaal recht getransformeerd hoeft te worden. Verdragen en goedgekeurde overeenkomsten die op de juiste wijze geratificeerd zijn, prevaleren vanaf hun bekendmaking boven de wet als het verdrag of de overeenkomst ook van toepassing is op de wederpartij. De rechter geeft geen toepassing aan verdragen of overeenkomsten die niet bekend gemaakt zijn.

De grondrechten

De grondrechten zijn verspreid over verschillende geschriften:

• In de eigenlijke tekst van de Constitutie wordt in art. 1 de gelijkheid van de wet gewaarborgd en in de daarop volgende artikelen wordt het gelijke kiesrecht en de vrije vorming en werkzaamheid van politieke partijen gewaarborgd. Art. 66 bevat het verbod van willekeurige vrijheidsberoving.

• In de Déclaration van 1789 worden het gelijkheidsbeginsel en het vrijheidsbeginsel gewaarborgd.

• In de Préambule van de Constitutie liggen de beginselen, noodzakelijk in deze tijd (klassieke en sociale grondrechten), en de fundamentele beginselen, erkend door de wetten van de Republiek besloten. Deze laatste gelden ook voor de wetgever.

• Ook heeft Frankrijk het EVRM en het IVBPR geratificeerd.

Regels betreffende de fundamentele waarborgen aan de burgers, toegerekend voor de uitoefening van hun grondrechten worden in een formele wet geregeld. Door de algemeenheid van de grondrechten vind je in de formele wet de eigenlijke grondrechten. Hierop zijn echter wel beperkingsmogelijkheden voor de administratie toegekend.

Het staatsnoodrecht

Art. 16 Constitutie is ingevoerd om er voor te zorgen dat het staatshoofd constitutioneel in staat zou zijn het land in crisisomstandigheden van de ondergang te redden. Het kent de President buitengewone bevoegdheden toe. De President kan hierdoor in noodsituaties alle maatregelen treffen die door de omstandigheden worden geëist. Het is de President die beslist of de omstandigheden voor een noodsituatie zich voordoen.

Art. 36 Constitutie bepaalt dat de staat van beleg wordt vastgesteld bij decreet, genomen door de ministerraad. De President moet dus ook tekenen. De Conseil d'État toetst het decreet niet, omdat het een 'acte de gouvernment' is. De bevoegdheden van het burgerlijk gezag, betreffende de openbare orde en veiligheid, gaan onder de staat van beleg over op het militaire gezag als dit niet anders wordt bepaald. Diverse grondrechten kunnen dan verder dan normaal beperkt worden.

De État d'urgence geeft de minister van Buitenlandse Zaken en de prefecten ruimere bevoegdheden dan normaal wat betreft de handhaving van de openbare orde. Hij wordt ingesteld bij onmiddellijk gevaar, als gevolg van ernstige inbreuken op de openbare orden, dan wel in geval van rampen. Diverse grondrechten kunnen worden beperkt. Soms zelfs nog verder dan onder de staat van beleg.

Wat is het staatsrecht van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland? - Chapter 6

De Britse staat

De Britse staat wordt officieel The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland genoemd. De rest van Ierland staat los van het Verenigd Koninkrijk en is een onafhankelijke republiek. Ook de Kanaaleilanden en Man, dat in de Ierse Zee ligt, zijn geen onderdeel, maar onderhouden wel nauwe staatsrechtelijke betrekkingen. Hierdoor heeft de wetgever van het Verenigd Koninkrijk wetgevende bevoegdheid over deze landen, hoewel hij hier weinig gebruik van maakt, en heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk er het oppertoezicht. Wel zijn ze in de praktijk in belangrijke mate zelfstandig en hebben de eilanden hun eigen bestuurlijke, rechterlijke en wetgevende instellingen. Great Britain is een onderdeel van het Verenigd Koninkrijk en bestaat uit Engeland, Schotland, Wales en de eilanden die voor de kust liggen. De Commonwealth bestaat uit 53 onafhankelijke staten die eerder bij het Britse imperium gehoord hebben. Een tiende van de bevolking in het Verenigd Koninkrijk (VK) behoort tot etnische minderheidsgroepen afkomstig uit deze Commonwealth. In het Verenigd Koninkrijk is het vreemdelingen- en nationaliteitsrecht erg gecompliceerd. Zo zijn de toelatingsregels voor immigranten uit de Commonwealth extra aangescherpt om grote toestromen te verminderen.

Het onschendbare monarchale staatshoofd van het Verenigd Koninkrijk oefent bevoegdheden uit op voordracht van ministers. Deze minstens zijn verantwoording verschuldigd aan het parlement dat uit twee huizen bestaat, het Lager- en het Hogerhuis. Door de strenge partijdiscipline van de regering komt het niet vaak voor dat het Lagerhuis (House of Commons) een wantrouwensvotum uitspreekt wat de regering verplicht om af te treden of het parlement te ontbinden. Het VK is vanwege het algemene kiesrecht een democratie en, door de wetmatigheid van bestuur en de onafhankelijkheid van de rechtspraak, een rechtsstaat. Het VK is nog steeds een eenheidsstaat met vier onderdelen, te weten: Engeland, Wales, Schotland en Noord-Ierland, waarover een gemeenschappelijke regering en parlement samen als wetgever optreedt. Deze vorm van 'parliamentary sovereignty' ondergaat wel een devolutie nu de vier onderdelen ieder een eigen parlement en regering hebben gekregen. Ook vanuit het verleden zijn er tussen de vier onderdelen verschillen, bijvoorbeeld wat betreft de rechterlijke organisatie en de verhouding tussen staat en kerk. Het VK is een staat met rechters, door de kroon benoemd, die samen 'United Kingdom judiciary' heten. In elk van de vier onderdelen wordt echter door de rechterlijke colleges op basis van ander recht rechtgesproken en ook is er een andere rechterlijke organisatie. De devolution kreeg gestalte door drie belangrijke wetten. De nieuwe instellingen hebben jarenlang niet kunnen functioneren, omdat er steeds spanningen waren die de regering in Londen noodzaakten de werking van de nieuwe wetten op te schorten en weer terug te vallen op de 'direct rule'. In 2007 ging het systeem van 'devolved powers' dan eindelijk van start.

In de negentiende eeuw ontstaat de kern van de toekomstige Engelse staat, doordat de koning van Wessex een aantal andere koninkrijkjes aan zich onderwierp, zodat hij 'king of Wessex and all Engeland' kon worden. In 1284 werd Wales militair veroverd en door de Engelse kroon geannexeerd. Tot 1967 omvatte het woord Engeland in de wetgeving ook Wales.

Schotland heeft zich lang kunnen handhaven als onafhankelijke staat naast Engeland, met een eigen koning en een eigen parlement.

Zelfs toen er een Schotse koning op de Engelse troon kwam, was er slechts sprake van een personele unie tussen twee soevereine staten. In 1707 kwam er tussen beide landen een verdrag tot stand, waardoor beide als zelfstandige landen ophielden te bestaan. Het verdrag bevatten vele waarborgen over het voortbestaan van het Schotse recht en de Schotse instellingen. Ook voorzag het in een vertegenwoordiging in beide huizen van het parlement van de nieuw staat. In de twaalfde eeuw kwam Ierland onder Engelse invloed, maar het Engelse gezag heeft zich nooit erg stevig gevestigd. Ondanks dat de Engelse koning Lord en later zelfs King van Ierland werd, was het Ierse parlement niet ondergeschikt aan het Engelse of later aan het Britse parlement. In 1801 kwam het echter ook tussen Groot-Britannië en Ierland tot een fusie. De Ieren kregen hun vertegenwoordigers in beide huizen van het parlement. In 1922 kwam de onafhankelijkheid van de Zuid-Ierse staat, waardoor er nu sprake is van de United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Noord Ierland kreeg in 1920 een eigen regering en parlement, waardoor het zich onderscheidde van zowel Schotland als Wales, maar het bleef wel onderworpen aan de opperheerschappij van het parlement van het koninkrijk en het behield ook zetels in het Lagerhuis. In 1972 viel de Britse regering terug op het systeem van direct rule vanuit Londen. Door de devolution-wetgeving leek het er op dat Noord-Ierland weer een eigen regering en parlement zou krijgen. Een groot probleem werd veroorzaakt door de verschillen tussen de katholieke Nationalists, die voorstander van de Ierse eenheid waren, en de protestantse Unionists, die voor het behoud van een band met Groot-Brittannië waren. Na een hoop onderhandelen kon in 2007 voor de derde keer geprobeerd worden om verkiezingen te houden voor de Northern Ireland Assembly. Wederom waren het de twee meest radicale groeperingen van de Unionists en de Nationalists die de grootste partijen waren.

De wijze waarop het land geregeerd werd en het gebruik van Franse termen kan worden verklaard door de verovering van Engeland door Willem de Veroveraar, hertog van Normandië. Ook de beide huizen van het parlement zijn hieruit ontwikkeld. In de 17e eeuw voerde koning en parlement een strijd om de wetgevende macht. De ministers ontwikkelden zich van onzelfstandige adviseurs van de koning tot aan het parlement verantwoordelijke bewindslieden. Aan het einde van de 17e eeuw waren er nog twee politieke bewegingen over: de voorlopers van de liberale en conservatieve partijen. Het homogeen kabinetsbeleid is hier een gevolg van, de leider van de meerderheidspartij zou als Prime Minister zijn stempel gaan drukken. In 1832 zorgde de Reform Act voor een gewijzigde districtenindeling en uitbreiding van het kiesrecht, wat het Lagerhuis een meer representatief karakter gaf. De onbeperkte bevoegdheid tot het afstemmen van wetsontwerpen van het Hogerhuis werd gereduceerd tot een suspensief veto. Zowel mannen als vrouwen konden voor de duur van hun leven de titel van baron en een zetel in de Lords verkrijgen. Het is de bedoeling dat het erfelijk element uit het Hogerhuis verwijderd wordt en er een nieuwe opzet voor de samenstelling en de bevoegdheid komt. De bevoegdheden zijn nog niet veranderd maar het merendeel van het Hogerhuis wordt niet meer door erfelijke adel bekleed.

Het zal echter nog wel even duren voor de laatste resten van de erfelijke adel hun zetels verliezen. In 1975 is het Verenigd Koninkrijk toegetreden tot de Europese Gemeenschap met instemming van een raadplegend referendum. Toch wordt het land verdeeld door Atlantische en Europese indicaties en kan zij niet beslissen tot invoering van de euro.

De bronnen van het Britse staatsrecht

In het Verenigd Koninkrijk bestaat geen grondwet. Pogingen om hiertoe te besluiten zijn mislukt, maar wel is er veel belangstelling voor een minder vergaande vernieuwing, namelijk een Bill of Rights. De Britse burgers kunnen zich inmiddels al wel beroepen op de grondrechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, doordat er rechtstreekse betekenis is verschaft in de verschillende legal systems. Dit kon voorheen niet. In 2000 is de Human Rights Act in werking getreden. Omdat er geen sprake is van een grondwet kan de wetgever daar niet door worden beperkt. Ook ongeschreven beperkingen worden niet aanvaard. Het beginsel van de juridisch onbeperkte competentie van de formele wetgever wordt dan ook algemeen als hoeksteen van het Britse staatsrecht beschouwd. Op het beginsel van de juridische almacht komt wel steeds meer commentaar, vooral door de toetreding tot de Europese Gemeenschappen. Doordat het Schotse Parlement en de Northern Ireland Assembly de wetgevende competentie weer in handen hebben, is de soevereiniteit van het parlement in Westminster verder afgenomen.

Wetgeving

De formele wetgeving, statute law, is te vinden in Acts of Parliament, afkomstig van de Queen in Parliament. Ze zijn dus vastgesteld door het staatshoofd en door de beide huizen van het parlement, die samenwerken volgens een bepaalde procedure die voor een deel wettelijk geregeld is, maar voor de rest vast ligt in de reglementen van orde der kamers of in de common law. De formele toetsing door de rechter om te kijken of aan de formele vereisten is voldaan, wordt in het beginsel van parliamentary sovereignty niet uitgesloten. Ook wetsvoorstellen die door de parlementen van Schotland en Noord-Ierland aangenomen worden kunnen regels van staatsrechtelijke aard bevatten.

Lagere wetgeving dan de formele wetgeving is de gedelegeerde wetgeving die ontstaat als de wetgevende bevoegdheid wordt gedelegeerd aan de kroon. De producten heten Orders in council. Rules, orders en regulations ontstaan als een minister wetgevende bevoegdheid ontvangt en zij worden gezamenlijk statutory instruments genoemd. Byelaws zijn de vruchten van inspanning van plaatselijke autoriteiten waaraan wetgevende bevoegdheid is gedelegeerd. Als de kroon zonder wettelijke grondslag krachtens de common law voorschriften uitvaardigt zijn dit royal prerogatives. De statutory instruments, local byelaws en de prerogative Orders moeten in council getoetst worden aan de wet.

Rechtspraak

De common law of England is een systeem van jurisprudentieel gewoonterecht, waaraan vanaf het einde van de twaalfde eeuw ononderbroken is gearbeid. Hoofdzakelijk gaat het om regels van privaatrecht. De uitspraken van rechters met de interpretatie van wettelijke voorschriften staan naast de common law. De rechter voegt met zijn uitspraken vaak iets aan het recht toe waardoor ook de uitspraken een rechtsbron zijn. Door het beginsel van stare decisis gaat de juridische kern van een uitspraak van een hogere rechter voor die van een lagere en is het betrokken college zelf ook gebonden.

Gewoonte

Dit beginsel komt uit de common law, maar heeft nu ook een plek in het wettenrecht. The House of Lords, de hoogste rechterlijke instantie, heeft in 1966 echter aangegeven zich in de toekomst niet onder alle omstandigheden gebonden te achten aan eigen eerdere uitspraken. Zo hoeft voor een verandering van een minder gewenste ontwikkeling in de rechtspraak niet eerst op de wetgever gewacht te worden.

De uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap zijn, voor zover zij op het staatsrecht betrekking hebben, door de European Communities Act van 1972 ook een bron van staatsrecht in het Verenigd Koninkrijk.

Conventions

Het gedrag van publieke functionarissen wordt op centraal niveau geregeld door conventions. Het zijn geen in rechte afdwingbare regels, maar vrij algemeen worden zij wel als bindend aanvaard en schending brengt eigen sancties met zich mee. Conventions zijn van groot belang, omdat door het buiten beschouwing laten een volstrekt vertekend beeld van het staatsrecht ontstaat.

De Koning

Het koningschap is een erfelijk instituut dat terug gaat tot Egbert, king of Wessex and all England, waar de huidige koningin Elizabeth II een afstammeling van is. Een uitzondering is het republikeins interregnum van 1649 tot 1660 en een koningloze periode van twee maanden, nadat James II in 1688 naar Frankrijk vluchtte en onderweg de Great Seal of the Realm in de Theems gooide. Het hoofdprincipe is dat de kroon overgaat op de kinderen van de overleden koning, waarbij zoons voorrang hebben boven dochters en vervolgens het oudere kind voorrang heeft boven het jongere. In de Bill of Rights van 1689 werd vastgesteld dat rooms-katholieken en zij die met rooms-katholieken trouwen van troonopvolging zijn uitgesloten. De regering-Brown heeft laten weten dat aan deze discriminatie van katholieken een einde zal worden gemaakt. De kroon gaat bij het overlijden van de koning onmiddellijk over op zijn opvolger. Dit wordt in een speciale bijeenkomst van de Privy Council, de Accession Council, plechtig geconstateerd. Aan de Coronation die geruime tijd later plaatsvindt komt geen juridische betekenis toe. Is de koning minderjarig, dan wel geheel buiten staat om de regering waar te nemen, dan wordt er een regent benoemd. Ook kan de koning aan door hem te benoemen Counsellors of State bepaalde taken delegeren bij lang verblijf in het buitenland of ingeval van gedeeltelijk arbeidsongeschiktheid.

Van oorsprong verenigde de koning in zijn persoon de hoogste bevoegdheden op de terreinen van wetgeving, rechtspraak en bestuur. De invloed van de koning liep terug tot de uitvoerende macht, toen eerst rechterlijke colleges en vervolgens het parlement als wetgevend lichaam ontstonden. Gaandeweg heeft de koning vrijwel iedere vorm van persoonlijke beslissingsmacht verloren, wat te wijten is aan het principe van politieke ministeriële verantwoordelijkheid annex koninklijke onschendbaarheid. Formeel is de medewerking van de koning bij vele regeringshandelingen onontbeerlijk, maar materieel worden de beslissingen door ministers genomen van wier 'advies' de koning niet kan afwijken. Dat geldt zowel voor de bevoegdheden van de kroon als de bevoegdheden uit royal prerogative, wat een regeringsbevoegdheid is die zijn grondslag in de common law vindt in plaats van in de wet. Voor de ministeriële verantwoordelijkheid maakt dit geen verschil. Deze bevoegdheden kunnen bij wet worden uitgebreid, beperkt of afgeschaft. Belangrijke prerogatieve bevoegdheden zijn onder andere dat de koning het parlement ontbindt, een nieuw parlement bijeenroept en de zittingen opent en sluit. Hij benoemt de minister-president en op diens voordracht de overige ministers. Als wereldlijk hoofd van de Church of England benoemt hij op voordracht van de minister-president ook de aartsbisschoppen, bisschoppen, dekens en, als opperbevelhebber van de strijdkracht, benoemt hij de militaire officieren. Een groot aantal koninklijke bevoegdheden is voorts op de wet gebaseerd.

Ondanks de omvattende ministeriële verantwoordelijkheid en het daardoor vrijwel geheel ontbreken van enige persoonlijke beslissingsmacht van de koning, zijn er toch omstandigheden waarin wordt aanvaard dat de koning op eigen gezag mag of zelfs moet handelen. Voorbeelden zijn het verstrekken van een formatieopdracht wanneer onduidelijk is wie de politieke leider is van de meerderheidspartij of wanneer geen enkele partij de absolute meerderheid van de Lagerhuiszetels verworven heeft. De koning heeft met vele ministers te maken, maar speciaal met de minister-president, waarmee hij eens per week een onderhoud heeft, zodat hij volledig op de hoogte is van alle staatszaken, van de kabinetsstukken en van de parlementaire gebeurtenissen.

De regering

Her Majesty's Government

De koning maakt geen deel uit van de regering. Enkel de ministers worden samen Her Majesty's Government genoemd. Zij is de regering van het VK en bestaat uit veel ministers, het aantal kan oplopen tot boven de honderd. Alle ministers, met uitzondering van eventueel een Law Officer, zijn lid van een van de huizen van het parlement. Raakt een minister zijn zetel in het lagerhuis kwijt, dan kan dit opgelost worden door hem tot Life Peer te benoemen, zodat hij in het Hogerhuis plaats kan nemen. Deze regeling is er, omdat een minister alleen kan verschijnen in het huis waar hij lid van is. Zonder zetel is het dus niet mogelijk om je beleid in het parlement toe te lichten en te verdedigen. Dit zou een onhoudbare situatie opleveren. De regering heeft voor haar optreden en voortbestaan de steun van een meerderheid van het Lagerhuis nodig. Een wantrouwensvotum van dat huis verplicht haar om af te treden, dan wel haar parlement te ontbinden. Het Hogerhuis heeft een meer bescheiden positie, omdat zij de regering wel kan hinderen, maar niet blijven dwars kan liggen en haar ook niet weg kan sturen. In de praktijk is het zo dat in het Lagerhuis een partij de absolute meerderheid van de zetels heeft en deze meerderheid verleent een streng gedisciplineerde steun aan de regering, die uit haar is voortgekomen. Vrijwel driekwart van de ministers is lid van het lagerhuis en maken dus zelf deel uit van die meerderheid. Aanvallen van de oppositie zijn hierdoor vaak kansloos. Ook van de government backbanchers wordt verwacht dat zij de regeringsvoorstellen zullen steunen. Draaien ontevreden backbanchers niet bij, dan beschikt de regering over een heel arsenaal aan middelen om hen tot de orde te roepen. De regering heeft dus juist tegenover de commons een zeer sterke positie.

Er moeten altijd een paar ministers lid zijn van het Hogerhuis, omdat ook daar de regeringsvoorstellen verdedigd moeten worden en je alleen kan verschijnen in het huis waar je lid van bent. De Prime Minister moet tegenwoordig krachtens convention in de Commons zitten, terwijl ook de minister van financiën bezwaarlijk deel kan uitmaken van een kamer, die nu juist op financieel gebied van vrijwel alle bevoegdheden is beroofd.

Er zijn verschillende soorten ministers. Als eerste zijn er de departmental ministers, de hoofden van de departementen. Zij zijn meestal lid van een kabinet en de meesten hebben de titel Secretary of State. Naast hun hoofdfunctie vervullen sommige kabinetsleden ook een traditioneel sinecure-ambt. Van de ministers die niet in het kabinet zitten, zijn de meesten Minister of State of Parliamentary Under-Secretary of State.

Ministers of State zijn verbonden aan een departement onder verantwoordelijkheid van de minister, het hoofd van het departement, en worden met bepaalde taken belast. In het parlement nemen zijn deel aan de verdediging van het regeringsbeleid en aan de behandeling van wetsontwerpen, alleen of samen met het departementshoofd. Ook Under-Secretaries zijn aan een bepaald departement verbonden, maar dan ligt het accent meer op het parlementaire werk. De overige ministers zijn veelal Government Whips in een van beide huizen met de zorg voor de voortgang van de government business in het parlement, vooral de zorg voor voldoende mankracht bij een stemming. Oppositiepartijen hebben eigen whips maar dat zijn geen ministers. De government whips in het Hogerhuis nemen ook als regeringswoordvoerder aan de debatten deel. Tot slot zijn er nog drie Law Officers of the Crown, twee voor Engeland en één voor Schotland. Zij hebben bestuurlijke taken, zijn juridische adviseurs van de regering en treden voor de regering in rechte op. De Cabinet Ministers, Ministers of State, Law Officers en de belangrijkste Whips worden informeel senior ministers genoemd. De rest is junior minister maar dit zijn geen scherp omlijnde begrippen.

Uit het voorgaande blijkt dat de belangrijkste ministers zowel hoofd van een departement als lid van het kabinet zijn. Ministers of State en Parliamentary Under-Secretaries of State hebben een subalterne positie, omdat de uiteindelijke verantwoordelijkheid berust bij de minister, hoofd van het departement. De Law Officers hebben een eigen plaats, terwijl de taak van de whips geheel in het parlement ligt. Benoeming en ontslag van ministers is een deel van de royal prerogative, waardoor de koning er aan te pas moet komen, al is de voordragende Prime Minister materieel gezien degene die beslist. De benoeming van de Prime Minister gebeurt zonder ministeriële voordracht, het zijn de kiezers die de voordracht doen.

Omdat de Great Council uit de tijd van de Normandische koningen veel te groot was om te beslissen over in details afdalende beraadslagingen, begon de koning te werken met kleine groepen adviseurs. Dit werd een machtig lichaam, maar door de opkomst van het parlement ging die macht ook weer verloren. Charles II raadpleegde bij voorkeur slechts enkele leden van de raad, waardoor het kabinet ontstond. De betekenis van het parlement nam toe, dus de koning moest zich in zijn kabinet omringen door ministers die overweg konden met het parlement. De ministers ontwikkelden zich van adviseurs van de koning tot vertrouwensmannen van het parlement. Toen de koning stopte de vergaderingen voor te zitten, ontstond er voor het eerste een Prime Minister, al was de persoonlijke invloed van de koning op staatszaken toen nog wel vrij groot. Met het ontstaan van een omvattende ministeriële verantwoordelijkheid bleef hier echter weinig van over en het stelsel 'Cabinet government' was gevestigd. In het kabinet troffen de hoofden van de departementen elkaar. Voor hen was er een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het algemene regeringsbeleid en individueel waren zij aan het parlement verantwoording verschuldigd over de wijze waarop zij leiding gaven aan hun departement. Door de collectieve verantwoordelijkheid was het van belang dat alle ministers de in het kabinet gevallen beslissingen naar buiten toe verdedigden. Een kabinet of een minister waaraan door het parlement het vertrouwen werd opgezegd moest heengaan.

Dit geldt tegenwoordig in grote lijnen nog steeds al is het kabinet niet meer aangewezen op het vertrouwen van het Hogerhuis.

Door de sterk toegenomen betekenis van de Prime Ministers kun je je afvragen of het stelsel van Cabinet government heeft plaatsgemaakt voor een stelsel van Prime Ministerial government. De Prime Minister wordt formeel niet, maar in feite wel rechtstreeks door het volk gekozen.

De verkiezingen voor het Lagerhuis zijn, vanwege de ontwikkelingen in het kiesrecht, beslissend voor de vraag wie de toekomstige minister-president wordt. De formatie van de regering wordt door de minister-president volbracht, net als het aanstellen van de aan de departementshoofden toe te voegen Ministers of State en Under-Secretaries. Ook de bevoegdheid van de Prime Minister om geheel zelfstandig een voordracht tot Kamerontbinding te doen en daarmee het tijdstip van de volgende verkiezingen te bepalen, is in het algemeen aanvaard. Omdat een reglement van orde voor het kabinet ontbreekt, is er over de bevoegdheden van het kabinet niets schriftelijk vastgelegd. Hierdoor kan de Prime Minister bepaalde zaken buiten het kabinet houden en is hij niet verplicht zich te voegen naar een meerderheidsopinie binnen het kabinet. Er is echter wel een grens, die niet zonder ernstige problemen overschreden kan worden. Brengt hij de ministers in de positie dat zij ontslag neme,n dan is tevens zijn eigen positie in gevaar. Als de partijdiscipline verzwakt waardoor rebellie ontstaat, dan wordt dit de regering fataal. De whips moeten daarom zorgen voor tweerichtingsverkeer. Zij moeten parlementaire steun voor de regeringsvoorstellen mobiliseren, maar ook moeten zij de regering bij voortduring op de hoogte houden van wat er leeft in de kringen van de backbanchers. Zo zal ook de Prime Minister er in het algemeen naar streven om tot een consensus in het kabinet te komen en de harde maatregelen te reserveren voor gevallen waarin het echt niet anders kan.

De Privy Council

Dit college was ooit machtig, maar vervult nu nog slechts taak van formele aard. Leden worden door de kroon voor het leven benoemd op voordracht van de minister-president. Het lidmaatschap geldt als een eerbewijs en geeft recht op de aanspreektitel The Right Honourable . Voor de meeste leden zijn aan het lidmaatschap geen werkzaamheden verbonden. Er geldt geheimhouding voor wat in vertrouwen is meegedeeld. Dit maakt het voor de zittende regering mogelijk om in delicate kwesties de oppositieleider te informeren 'on Privy Council terms'. Op bijzondere omstandigheden als het overlijden van de koning na, komt de raad nooit in groten getale bijeen. Het quorum wordt door drie leden gevormd en meestal worden er niet meer dan vier of vijf personen opgeroepen voor kortstondige bijeenkomsten, die een keer of tien per jaar gehouden worden. De Lord President leest de titels van de concept-besluiten voor, die terstond daarop zonder discussie door de koningin mondeling worden goedgekeurd. De hele plechtigheid duurt maar een paar minuten. De verantwoordelijkheid voor de genomen besluiten, die door de griffier van de raad voor echt worden ondertekend en gezegeld, berust bij de ministers die het aangaat, ongeacht of zij bij de plechtigheid aanwezig waren of niet. De inhoud van de regeringsbeslissing die door de Queen in Council wordt genomen, zijn Proclamations of Orders. Bijeenkomsten van de leden buiten aanwezigheid van het staatshoofd zijn Committees of the Council. Deze vaste of ad hoc commissies kunnen adviserende of bestuurlijke taken hebben.

De departementen zijn gewoonlijk organisatorische eenheden van centraal bestuur, die bemand worden door civil servants. Echter lang niet alle departementen bestrijken het gehele VK. Dit is enkel het geval bij departementen als buitenlandse zaken, defensie en financiën. Het personeel van de lagere overheden valt niet onder de civil servants maar zij heten local government employees. Volgens de traditie zijn de Civil Servants politiek neutraal. Bij regeringswisseling vindt er dan ook geen vervanging plaats in de bezetting van de ambtelijke topfuncties op de departementen.

Ondanks hun politiek neutrale opstelling hebben took in het VK topambtenaren natuurlijk de nodige invloed. Soms wordt hun een met opleiding en sociale herkomst verband houdende, te beperkte blik verweten. Ministers kunnen door het aanstellen van politieke adviseurs trachten zich te vrijwaren tegen een te eenzijdige beïnvloeding door de Whitehall mandarins.

De wetgever heeft in sommige gevallen openbare lichamen in het leven geroepen met de bevoegdheden om op een bepaald terrein in het algemeen belang werkzaam te zijn. Dit zijn public corporations. De minister is tegenover het parlement verantwoording verschuldigd voor de wijze waarop van de verleende bevoegdheden gebruik wordt gemaakt, maar deze verantwoordingsplicht betreft alleen de grote lijnen van het gevoerde beleid, omdat de minister slechts in globale zin invloed kan uitoefenen door het geven van aanwijzingen.

Het parlement

Parliament wordt in verschillende betekenissen gebruikt. Het meest officieel is de Act of Parliament, wat een besluit, vastgesteld door de Queen in Parliament is, dus door het staatshoofd en de beide huizen van het parlement, samenwerkend volgens een bepaalde procedure. Dit is dus de betekenis van wetgever in formele zin. Ook wordt de aanduiding gebruikt voor beide kamers tezamen. Als we het over member of Parliament hebben, wordt met parliament enkel het Lagerhuis bedoeld. Tot slot wordt het ook gebruikt in betekenis van parlementaire periode, namelijk ter aanduiding van de beide huizen, zoals die gedurende een bepaalde parlementaire periode zijn samengesteld.

Oorspronkelijk was het heel gewoon dat er geregeerd werd zonder parlement of dat deze, wanneer het zo uitkwam, bijeen groepen werd. Met de komst van de Bill of Rights kwam hier verandering in en werd vastgesteld dat een parlement frequent bijeen moest komen. Er volgde een Meeting of Parliament Act, waarin nadere regels omtrent de duur en het bijeenkomen van het parlement werden gesteld. Zo is besloten dat een parlement minimaal eens in de drie jaar moet samenkomen en dat het na vijf jaar wordt ontbonden. Vaak ontbindt de koning de regering op voordracht van de Prime Minister echter al voor de vijf jaren voorbij zijn.

De parlementaire periode bestaat uit een aantal zittingen, dessins, die gewoonlijk een jaar duren en geopend worden door de koning persoonlijk door het uitspreken van de troonrede. Gesloten (prorogued) worden ze door een bij Letters Patent benoemde commissie van leden van het Hogerhuis. In de prorogation speech wordt kort teruggeblikt op het werk van de voorbije zitting. Bij zowel de opening als sluiting zijn beide huizen vertegenwoordigd.

Het is gebruikelijk dat aan de ontbinding van het parlement een sluiting van de zitting voorafgaat.

Eerst wordt de zitting gesloten, waarbij ook de datum wordt genoemd waarop het parlement in nieuwe zitting bijeen moet komen. Meestal nog op dezelfde dag komt een Proclamation in Council tot stand, waardoor het parlement met onmiddellijke ingang wordt ontbonden. De leden worden ontheven van hun in het sluitingsbesluit opgenomen verplichtingen om op de genoemde datum bijeen te komen.

De ontbindingsproclamatie voor het oude parlement is tevens de bijeenroepingsproclamatie voor het nieuwe parlement. De ontbinding zal korte tijd later worden uitgesproken en op de zeventiende clear day daarna zullen verkiezingen worden gehouden.

Weer enige tijd later komt het parlement bijeen, maar niet eerder dan twintig werkdagen na de ontbinding.

Ontbinding wordt onmiddellijk van kracht, ontbinding op termijn is in het VK onbekend. Er is dus een soort parlementloze periode, omdat het parlement niet kan vergaderen. Het Lagerhuis kan niet vergaderen, omdat zij geen leden heeft en het Hogerhuis kan niet vergaderen, ondanks dat in het ledenbestand geen verandering komt. De uitzondering voor de rechterlijke werkzaamheden van de Lords berust op de wet en geldt zowel tijdens prorogation als tijdens dissolution.

Het Lagerhuis

Het Lagerhuis is de belangrijkste tak van het Britse parlement. Het Lagerhuis bestaat uit 646 leden die in enkelvoudige kiesdistricten worden gekozen. Wie de meeste stemmen binnen het district krijgt, verwerft de zetel. Dit is het first past the post-principe. De speaker is voorzitter van het Lagerhuis. Van hem wordt de meest strikte onpartijdigheid verwacht bij alles wat hij doet. Hij is de nominale voorzitter van alle vier de commissies respectievelijk Engeland, Wales, Schotland en Noord-Ierland. De taak van de commissies is de districtsindeling in hun gebied in studie te nemen en te houden, en omtrent hun bevindingen rapport uit te brengen. De minister dient deze rapporten zo spoedig mogelijk aan het parlement over te leggen samen met de ontwerpen van Orders in council, waarin de aanbevelingen der commissies voor her indeling al dan niet in gewijzigde vorm worden opgevolgd. De minister is dus niet strikt aan de aanbevelingen gebonden, maar hij kan ze ook niet negeren of geheel afwijzen. De wet geeft een richtlijn van hoe de districten per gebied ongeveer verdeeld moeten worden.

Verkiezingen kunnen algemeen zijn, General Election, maar het kan ook om een by-election gaan, een tussentijdse verkiezing in een bepaald district welks afgevaardigde is overleden of ontslag heeft genomen als kamerlid. In dit laatste geval gaat de writ op gezag van de voorzitter van het Lagerhuis uit. Writs of election worden uitgegaan naar de returning officers in de kiesdistricten op gezag van de regering. De writs houden een bevel in om op de daarin genoemde dag verkiezingen te houden. Voor een by-election moet eerste een motie worden ingediend door de Chief of Whip van de partij waartoe het voormalig lid behoorde. Wat het kiesstelsel betreft is het erg simpel. Elke district is een gesloten kiesgebied waarbinnen de verkiezingen voor het ene af te vaardigen lid worden gehouden, zonder verband met de verkiezingen in de overige districten. Wie de meeste stemmen heeft wint, absolute meerderheid is niet nodig. Er is geen stem- of opkomstplicht. De verkiezingen zijn geheim. Het opvallende is dat kandidaten geen enkele formele band hoeven te hebben met het district, zij hoeven hier dus niet te wonen. Het Britse kiessysteem tendeert sterk in de richting van een tweepartijenstelsel en bovendien produceert het meerderheden in het Lagerhuis, die niet corresponderen met behaalde stemmenmeerderheden.

Landelijk is het zeer uitzonderlijk dat een partij meer dan 50% van de stemmen weet te behalen, maar een absolute meerderheid van zetels, waardoor zij alleen kan regeren, is zeker niet onbekend. Het komt ook voor dat de partij met de meeste zetels niet de partij is die de meeste stemmen heeft verkregen. Het grootste nadeel van dit kiesstelsel is voor de derde partij, die een aanzienlijke kiezersaanhang heeft maar slechts een gering aantal zetels verwerft. Het voordeel is echter een bliksemsnelle formatie en een krachtig bewind. De kleinere partijen kunnen alleen gewicht in de schaal aanbrengen bij een kleine meerderheid in het Lagerhuis.

Hun stem is dan van doorslaggevende betekenis.

De werkwijze van het Lagerhuis is geheel gericht op de wenselijkheid dat de government business geregelde voortgang zal kunnen vinden. Ook de oppositie krijgt de gelegenheid om haar inzichten te doen blijken en het regeringsbeleid te bekritiseren. Bij veel gelegenheden is het zelfs zo dat zij de onderwerpen waarover het parlementair debat zal gaan, uitkiest. De Official Opposition, ook wel Her Majesty’s Opposition genoemd, is de alternatieve regeringspartij. Haar voornaamste woordvoerders worden schaduwkabinet genoemd, wat wijst op hoezeer de oppositie is ingesteld en aanstuurt op regeringsmacht. De wetgever laat zich niet vaak in met politieke partijen en het is dan ook pas tamelijk recentelijk ingevoerd dat oppositiepartijen recht hebben op een jaarlijkse subsidie voor hun parlementaire werkzaamheden.

De Speaker of the House of Commons wordt aan het begin van de parlementaire periode door de leden uit hun midden gekozen en de koning moet dat goedkeuren, al is dat enkel formeel. Door overleg tussen regering en oppositie wordt gestreefd naar een unanieme keuze. De speaker moet onpartijdig zijn en ontdoet zich daarom van zijn partijpolitieke bindingen. Bij volgende verkiezingen is hij Speaker seeking re-election. De speaker heeft een hoge zetel in de vergaderzaal en hij heeft een lange zwarte mantel aan. Als hij gaat staan om iets te zeggen, moet de rest gaan zitten. Rechts van hem zitten de government benches en links de opposition benches. Voor hem zit the Table of the House, waar de frontbenchers ter weerszijden het huis mogen toespreken. De rest doet dat vanaf zijn plaats. De voorzitter heeft de leiding van de vergadering en roept de sprekers af. Als backbencher moet je er dus in slagen 'to catch the Speaker's eye', omdat je je anders voor niets hebt voorbereid. De Speaker neemt niet deel aan debatten en stemt ook niet. Enkel wanneer de stemmen staken, brengt hij zijn stem uit. De Speaker leidt het debat in door een vraagpunt te formuleren. Aan het eind van het debat wordt het huis door hem uitgenodigd een beslissing te nemen, doordat hij het vraagpunt herhaalt en toevoegt: As many as are of that opinion say “aye”. De Speaker stelt vast waarvoor het meeste stemmen waren en als het huis instemt met de uitslag, is de beslissing overeenkomstig genomen en wel zonder stemming. Wordt er wel stemming verlangd dan geeft de Speaker het bevel 'Clear the lobby!' waarna in het hele Lagerhuisgedeelte van het Paleis van Westminster bellen gaan rinkelen en politieagenten 'division!' roepen. Alle leden, ook de ministers als het om een belangrijke stemming gaat, begeven zich naar de division lobbies, de aye en no lobbies, aan weerszijde van de vergaderzaal waar ze worden geteld. Het quorum is 40.

Het Hogerhuis

Het Hogerhuis is als eerste te verdelen in Lords Spiritual, met aartsbisschoppen en bisschoppen, en met Lords Temporal, waarvan ongeveer de helft erfelijke adel is en de andere helft is verkozen voor het leven.

De erfelijke adel wordt niet afgeschaft, maar zal na hervorming geen onderdeel van the House of Lords uitmaken. Normandische koningen riepen vooraanstaande lieden bijeen voor advies in hun Great Council en dit recht is op den duur erfelijk geworden. Naast deze hereditary Peers zijn er zo'n 600 Life Peers die voor het leven in de rang van Baron zijn benoemd. Dan is er ook nog een kleine groep met juridisch hooggekwalificeerde Life Barons, de Law Lords. Crossbenchers zijn leden van het Hogerhuis die niet tot een partij behoren. Hieronder vallen bijvoorbeeld the Law Lords.

Zij zitten op dwars geplaatste banken en stemmen naar strikt persoonlijk inzicht, al is de partijdiscipline in het Hogerhuis sowieso niet zo sterk als in het Lagerhuis.

Niet meer de Lord Chancellor, maar de door het huis zelf gekozen Lord Speaker, is voorzitter van het huis en zit op de woolsack. Hij kan aan debatten deelnemen, maar dat doet hij dan vanaf zijn eigen plaats. De sprekers richten zich dan niet tot de voorzitter, maar tot elkaar. De Lord Chancellor had eerst een driedubbele verschijningsvorm als minister, Hogerhuisvoorzitter en rechter, maar dit was niet te handhaven. In 2009 gaat het Supreme Court functioneren en zij vervangt dan the House of Lords als hoogste rechterlijke autoriteit en dus de Lord Chancellor en ook de andere Law Lords.

De samenwerking van regering en parlement

De ministeriële verantwoordelijkheid, het kiesstelsel en de partijverhoudingen bepalen de wijze van samenwerking tussen regering en parlement en hebben er voor gezorgd dat één van de twee grote partijen bij de verkiezingen voor het Lagerhuis een absolute meerderheid van zetels verwerft. Beide partijen hebben geformaliseerde procedures voor de aanwijzing van hun leider, waardoor de keuze van formateur annex Prime Minister vrijwel vast ligt. Binnen enkele dagen worden de ministersposten door hem bemand, waardoor het probleem van een demissionaire regering in wezen niet aan de orde komt. Leden van het schaduwkabinet hoeven niet dezelfde portefeuilles aangeboden te krijgen, maar het ligt voor de hand dat de samenstelling van het schaduwkabinet een belangrijk aanknopingspunt is voor zijn formatiearbeid. Wint de zittende regeringspartij, dan blijft een ontslagverzoek achterwege, zodat de regering gewoon aan blijft. De Prime Minister beoordeelt of hij tot een reorganisatie van zijn team wil overgaan. Kleine aanpassingen zijn vaak nodig, omdat niet alle leden in het parlement terug zullen keren. De Britten zijn in het algemeen blij met hun stelsel en er zijn dan ook grote voordelen. Zo levert het stabiele kabinetten, geen slepende formaties, een krachtig bewind en een grote mate van duidelijkheid op. Nadelen zijn er echter ook, het is een onrechtvaardig kiesstelsel dat aan kleinere partijen nauwelijks kansen biedt, het heeft een Lagerhuis dat zeer sterk wordt gedomineerd door de regering en de partijdiscipline laat weinig over van de zelfstandigheid van het individuele kamerlid. Andere opties zijn een coalitiebewind of een minderheidsregering. Bij een minderheidsregering is er het probleem dat zij op ieder moment door de oppositie ten val gebracht kan worden. Bij een coalitiebewind is het probleem dat zij door interne meningsverschillen uiteen kan vallen.

De wetgevingsprocedure is in het VK erg gecompliceerd, omdat er verschillende fases zijn die anders worden afgewikkeld en gezien het feit dat voor de verschillende soorten wetsontwerpen andere procedurele regels gelden. De meeste ontwerpen kunnen door zowel het Lager- als het Hogerhuis worden ingediend, en zowel door leden van de regering als door private members.

Voor belasting- en begrotingsontwerpen geldt echter dat ze alleen door het Lagerhuis en een minister aanhangig gemaakt kunnen worden. Beide huizen hebben het recht van amendement en het recht om wetsontwerpen aan te nemen of te verwerpen, maar het Hogerhuis kan uiteindelijk gepasseerd worden. Wetsontwerpen (bills) en wetten (Acts of Parliament) zijn er in twee groepen. De eersten brengen wijzigingen in de subjectieve rechten van individuele personen of instellingen aan en heten private bills. Ze worden door belanghebbenden aanhangig gemaakt en er gelden afwijkende procedureregels. Public bills hebben betrekking op een objectief recht. Het onderscheid tussen government bills en private members' of private peers' bills is uitsluitend van toepassing op public legislation. Een private member's bill is een public bill, introduced by a private member.

De meeste Acts of Parliament ontstaan door een wetsvoorstel van de regering in het Lagerhuis. De wetgevende voornemens van de departementen hebben voorlopige goedkeuring nodig van het Cabinet Committee on the Legislative Programme. Daarna zullen verschillende consultaties met belangengroepen plaatsvinden. Op basis van door de genoemde kabinetscommissie goedgekeurde uitgangspunten stelt het betrokken departement instructies op voor de Parliamentary Counsel. Dat zijn de onder verantwoordelijkheid van de Attorney-General werkende gespecialiseerde wetgevingsjuristen, die een uitgewerkte wettelijke regeling moeten ontwerpen. Meestal worden er meerdere versies gemaakt. De uiteindelijke versie moet door de kabinetscommissie worden goedgekeurd terwijl ook een van de Law Officers er zijn wakend oog over kan laten gaan. Daarna kan het ontwerp worden ingediend. Deze eerste fase van de parlementaire behandeling heet de introduction and first reading en vindt plaats on the floor of the house. Het is slechts een formaliteit. De betrokken minister gaat met een dummy print, een briefje met de naam en de titel van het wetsontwerp, naar de Table of the House waar de griffier de titel van het ontwerp voorleest. De first reading is voltooid. De second reading, een zeer belangrijke fase, is een bespreking van het gedrukte ontwerp in zijn algemeenheid. Er wordt nog niet op de details ingegaan. Amendering is dan ook nog niet mogelijk, het gaat enkel over the principles of the bill. De tweede lezing wordt in beginsel in pleno gehouden maar soms gebeurt het ook in een commissie, bijvoorbeeld als de Speaker vaststelt dat het voorstel enkel op Schotland betrekking heeft. Als het wetsontwerp kosten met zich meebrengt of lasten oplegt moet het Lagerhuis onmiddellijk na de second reading op voorstel van een minister een 'money resolution' aannemen, waarin de financiële grenzen worden aangegeven waar het ontwerp binnen zal blijven. Hierna volgt een gedetailleerd onderzoek door een commissie, waarin geamendeerd kan worden. De amendementen mogen het onderwerp niet in de kern aantasten, want die is nu juist in de tweede lezing aanvaard. Meestal vindt behandeling plaats in de kleinere Standing Committees, maar ook in Committee of the Whole House kan behandeling plaatsvinden. De Standing Committees worden zo samengesteld dat zijn een afspiegeling van het huis zijn en ook de werkwijze is een verkleinde versie van het Lagerhuis. Duurt de behandeling door het comité te lang, dan kan de regering zijn meerderheid gebruiken om een 'allocation of time order' aan te nemen, wat een maximale tijdsduur voor de resterende fasen van de wetgevingsprocedure in het Lagerhuis vastlegt.

Na de committee fase volgt de 'consideration on report', welke fase zich meestal in pleno afspeelt, waarin het wetsontwerp opnieuw wordt besproken, maar nu in de vorm die het door het commitee stage heeft gekregen. Ook hier kan geamendeerd worden, maar alleen om kleine foutjes weg te werken.

De oppositie kan nog eenmaal door middel van stemming haar afkeer van het onderwerp blijk geven, als zij dat wenst.

Dan gaat het ontwerp naar het Hogerhuis, waar het een nagenoeg gelijke procedure ondervindt. Ook het Hogerhuis kan amenderen. Als dit gebeurt, moet het ontwerp terug naar het Lagerhuis, die dan zijn standpunt moet bepalen over de Lords' amendements.

Verwerpen of persisteren de Lords een wetsvoorstel bij voor de regering onaanvaardbare amendementen, dan wordt het ontwerp in deze zitting geen wet. Wordt een identiek ontwerp in de volgende zitting opnieuw door de regering aangenomen en door de Lords verworpen of op onaanvaardbare wijze geamendeerd, dan kan het ontwerp ook zonder instemming van de Lords aan de koning worden gepresenteerd voor de royal assent, mits er ministens één jaar is verstreken tussen second reading in het Lagerhuis in eerste zitting en third reading in de tweede.

Voor money bills geldt dat, als zij niet door het Hogerhuis binnen een maand in ongewijzigde vorm zijn aanvaard, ze voor de royal assent worden voorgedragen. Dergelijke Parliament Acts kunnen niet gebruikt worden op wetten tot verlenging van de parlementaire periode en ook niet op wetten ter bekrachtiging van aan het parlement overgelegde voorlopige ministeriële voorschriften. Zulke wetten kunnen enkel met medewerking van beide huizen tot stand komen. De royal assent is een formaliteit, die eens per maand voor de dan door het parlement aanvaarde ontwerpen wordt verleend under the Great Seal signed with her Majesty's own hand, maar is pas na mededeling in beide huizen effectief.

Private members' bills kunnen op eenvoudige wijze worden ingediend, maar omdat er niet veel tijd is, wordt er geloot welke backbenchers voorrang krijgen met hun wetsontwerpen. Hebben zij zelf geen wetsontwerp, dan kunnen zij die van een collega behandelen, of die van belangengroepen of zelfs van de regering die ze bij tijdsgebrek ook ter beschikking stelt. In een speech van maximaal tien minuten moeten zij hun voorstel toelichten. De voor initiatiefontwerpen beschikbare tijd is als eerste voor ballot bills gereserveerd. De regering moet dus tijd vrij maken voor het initiatiefontwerp. Daarnaast moeten voor initiatieven die geld kosten ook nog een money resolution door een minister worden ingediend voordat het in behandeling genomen kan worden.

De parlementaire controle op het regeringsbeleid gebeurt als eerste door Her Majesty's Opposition, de grootste niet-regeringspartij, maar ook kleinere partijen en individuele leden leveren een bijdrage. De officiële oppositie heeft bij het debat over het adres van antwoord op de troonrede een hoofdrol, maar ook in andere gevallen begeleidt zij de regering kritisch. In het dagelijkse vragenuur kunnen mondeling vragen aan de ministers worden gesteld. Eens per week worden gedurende een half uur op woensdag de Prime Minister's Questions behandeld. Veel vragen van leden van de regeringsfractie worden echter enkel gesteld om de ministers de gelegenheid te geven om hun werk in een gunstig daglicht te stellen. Vaak zijn het zelfs door de minister zelf gesuggereerde vragen. Oppositieleden stellen hun vragen om de regering op het verkeerde been te zetten. Veel inlichtingen worden er dus niet verkregen. Het is een weinig serieuze aangelegenheid en meer part of the show business of Westminster. Per zitting worden meestal slechts enkele spoeddebatten gehouden. Zeer belangrijk met het oog op de parlementaire controle zijn de Select Committees-nieuwe stijl, waarbij vooral backbenchers de mogelijkheid krijgen voor een zinvolle bijdrage aan de gang van regeringszaken, terwijl zij er normaal maar weinig aan te pas komen.

Rechterlijke organen

Zoals eerder gezegd is het VK een eenheidsstaat van 'tree distinct legal systems, each with its own court and legal profession. Engeland/Wales, Schotland en Noord-Ierland hebben dus op het gebied van de rechtspraak ieder een eigen instelling, die samen de United Kingdom judiciary vormen. The House of Lords is een uniformerende factor dat voor het gehele koninkrijk, met uitzondering van Schotse strafzaken en geschillen op het terrein van devolution, als hoogste appelinstantie fungeert. Ook de Judicial Committee of the Privy Council en een aantal administratiefrechterlijke colleges zijn voor het gehele VK bevoegd.

In Engeland en Wales worden bijna alle strafzaken behandeld door magistrates' courts, waar onbetaalde parttime lekenrechters zitten. Zij worden door de Lord Chancellor benoemd op advies van de plaatselijke commissies. Enkel in een aantal grote steden zitten gehonoreerde en juridisch geschoolde fulltime, zogenaamde district judges, die door de kroon worden benoemd op voordracht van de Lord Chancellor. De magistrates' courts zijn bevoegd in minder belangrijke strafbare feiten die zonder jury behandeld worden en ook doen zij het vooronderzoek voor zwaardere vergrijpen waarin het Crown Court bevoegd is. Daarin zitten High Court judges, Circuit judges en parttime recorders, waar wordt behandeld door een alleen zittende rechter met jury. Zonder jury is de Crown Court appelinstantie voor de magistrates' courts als het beroep gericht is tegen de veroordeling of tegen de strafmaat. Een beroep over de beslissing van de rechtsvraag gaat naar de High Court. In beide gevallen is hoger beroep bij the House of Lords mogelijk. Uitspraken van het Crown Court in eerste aanleg worden in beroep door de Criminal Division van het Court of Appeal behandeld. Hoger beroep staat wederom open bij the House of Lords. De Crown Court, High Court en Court of Appeal vormen samen het Supreme Court of Judicature. Het High Court is weer onderverdeeld in drie afdelingen: de Queen's Bench Division, de Family Division en de Chancery Division. Civiele zaken worden door de county courts, het High Court, het Court of Appeal en the House of Lords behandeld en ook de magistrates' courts hebben beperkte bevoegdheden, met name bij het familierecht. Beroep bij het Court of Appeal en Civil Decision staat open voor uitspraken van de county courts en van het High Court. Hoger beroep kan dan bij the House of Lords.

In Schotland worden strafzaken door district courts, de sheriff courts en het High Court of Justiciary behandeld. De eenvoudigste strafzaken komen bij de district courts waar geen jury is en waar behandeld wordt door leken justices of the peace. Enkel in Glasgow zitten enkele professionele district judges. Belangrijkere zaken gaan naar de sheriff courts, waar eventueel een jury zit en wordt behandeld door een juridisch geschoolde fulltime professionele rechter. De High Court of Justiciary is de hoogste strafrechter. Het is naast trial court voor de zwaarste misdrijven ook appelinstantie voor alle beroepen. Sheriff courts en Court of Session berechten civiele zaken. Er is een Outer House voor belangrijke civiele zaken in eerste aanleg en een Inner House voor beroepen. Na het Inner House is beroep op the House of Lords mogelijk.

Noord-Ierland heeft een eigen Supreme Court of Judicature met dezelfde opbouw als de Engelse variant. Kleine strafzaken worden zonder jury door magistrates' courts behandeld die hier wel door fulltime professionele rechters worden voorgezeten.

Uitspraken van de magistrates' courts worden in beroep door de county courts behandeld. Belangrijke strafzaken komen bij het Crown Court, met jury, terecht waar High Court en county court judges zitten. Bij het Court of Appeal wordt het hoger beroep op uitspraken van het Crown Court behandeld. Kleine civiele zaken gaan naar de county courts en groteren naar het High Court, met beroep bij het Court of Appeal en hoger beroep bij the House of Lords.

Devolution en local government

De devolutiewetten kun je bij ruimhartige interpretatie en effectieve implementatie zien als mijlpalen die van het VK een quasi-federaal stelsel maken. De verschillen op het terrein van local government zullen toenemen nu dat een zaak zal worden van de devolved authorities, al zullen de overeenkomsten in de meerderheid blijven. Bij devolution gaat het juridisch gezien om overdracht van bevoegdheden op wetgevend en bestuurlijk terrein 'without the relinquishment of sovereignty', zodat de bevoegdheden van het parlement in Westminster formeel niet worden aangetast. Devolution kan hierdoor bij wet van het parlement van Westminster ongedaan gemaakt worden, omdat zij bevoegd blijft om voor de drie landen wetten te maken, ook op de terreinen die zijn overgedragen. Nu Schotland, Wales en Noord-Ierland eigen regeringen en parlementen hebben, zit ook Engeland te denken aan een eigen identiteit. Zij zijn het enige land zonder eigen instellingen, maar initiatieven voor een aantal eigen streekparlementen vinden weinig weerklank.

In 1889 werden de plaatselijke besturen in Londen afgeschaft en kwamen er 32 Londen boroughs voor in de plaats. Aan het hoofd stond de Greater Londen Council (G.L.C.), een raad met ongeveer honderd leden die in single-member electoral divisions rechtstreeks door de bevolking werden gekozen. De 32 Londen boroughs worden bestuurd door rechtstreeks gekozen raden. De taken van de G.L.C. werden door de boroughs overgenomen. De wet van 1963 zorgde ervoor dat het plaatselijk bestuur in Engeland/Wales en Schotland werd gereorganiseerd. De Greater Londen Area bleef behouden.

Engeland en Wales werden door de Local Government Act in counties verdeeld, die weer in districts onderverdeeld waren. Alle counties en districts werden door rechtstreeks gekozen raden bestuurd, de councils. Grootschalige of veel geld kostende activiteiten werden door de counties geregeld, de rest verrichte het district. Veel van dit systeem geldt nu nog, al zijn in de grote steden de counties afgeschaft en is er daar dus nog maar één laag van plaatselijk bestuur.

Schotland kende eerder negen regio's, die in 53 districten en drie all-purpose authorities voor de drie eilandgebieden. Die laatste groep bestaat nog, maar op het vaste land zijn nu 29 nieuwe unitary councils opgericht.

Noord-Ierland heeft sinds 1972 26 single-tier district councils met leden gekozen door evenredige vertegenwoordiging.

De regionale en plaatselijke besturen verzorgen een groot aantal voor het publiek zeer belangrijke taken en hun betekenis is groot. De councils worden rechtstreeks door de plaatselijke bevolking gekozen via het first past the post-principe. De kandidaten moeten hier wel een band met het betrokken bestuursgebied hebben. Iedere council kiest jaarlijks een voorzitter, die geen lid van de council hoeft te zijn, maar dat vaak wel is. Hij leidt de plenaire vergaderingen.

De bevoegdheden van de lokale autoriteiten worden uitdrukkelijk niet als originair, maar als ontleend beschouwd. Slechts incidenteel zijn de competenties toegedeeld. De verleende bevoegdheden zijn steeds op de vervulling van concrete taken toegespitst. Op de bevoegdheden is in veel gevallen preventief toezicht. Byelaws kunnen bijvoorbeeld pas in werking treden,o nadat zij door de centrale regering zijn goedgekeurd. Hierom worden door het betrokken departement vaak opgestelde modellen gevolgd. Het repressief toezicht ontbreekt en er is dus geen vernietigingsrecht. Dit kan vanuit de uitgebreide goedkeuring verklaard worden.

Grondrechten

Grondrechten bestaan er in de kern uit dat zij bescherming bieden tegenover de wetgever in formele zin. In die zin van het woord bestaan grondrechten dus niet in het VK door de sovereignty of Parliament en de rechtens onbeperkte bevoegdheid van de Queen in Parliament. Het ondertekenen en bekrachtigen van de Europese Conventie tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden heeft hier niets aan veranderd. Wel is de Britse staat aan de volkenrechtelijke bepalingen gebonden en die beperken de bevoegdheden van de Britse wetgever. Het formeel onverkort gehandhaafde principe van parliamentary sovereignty is in de praktijk door verschillende oorzaken aan slijtage onderhevig.

Wat is het staatsrecht van het Koninkrijk Zweden? - Chapter 7

Constitutionele geschiedenis, terriroir en volk

Algemeen

Het Zweedse constitutionele recht is gedurende de laatste decennia ingrijpend herzien. Er werd een eenkamerstelsel ingevoerd, de bevoegdheden van de koning werden sterk beperkt, het kiesrecht en de kabinetsformatie zijn ingrijpend veranderd en de grondrechtenbescherming werd vernieuwt.

Van de middeleeuwen tot de grondwet van 1809

In 1350 kwam er een wetboek voor het hele gebied, huidige Finland en Zweden, tot stand en sindsdien kan men van het Zweedse rijk spreken. In de koningswet stond plichten van de vorst tegenover de onderdanen. Deze beperkingen van de koningsmacht worden ook wel aangeduid als de Zweedse Magna Carta en deze tekst is als onderdeel van de oude grondwet blijven voortbestaan tot het einde van 1974.

Aan het eind van de 14e eeuw werd Zweden verenigd in een koninkrijk met Noorwegen en Denemarken in het Unieverdrag van Kalmar (1397). In Zweden kwam echter al spoedig verzet tegen de overheersende rol van Denemarken, daarom werd in 1435 een vergadering bijeengeroepen van vertegenwoordigers van de vier standen: adel, geestelijkheid, burgers en boeren. Dit wordt als een bijeenkomst van de eerste rijksdag aangemerkt. In de 16e eeuw ging men de term rijksdag niet alleen gebruiken voor de bijeenkomsten, maar ook voor de standenvertegenwoordiging als orgaan.

De edelman Gustav Vasa wist door een opstand in 1522 Zweden los te maken uit het Scandinavische unieverband en werd in 1523 tot koning gekozen. Hij vestigde een krachtige eenheidsstaat en riep de standen slechts bijeen op momenten waarop dit onvermijdelijk was. Er werd vastgelegd dat wetgeving voortaan niet meer zonder medewerking van de standen zou kunnen plaatsvinden. Na zijn dood werd tijdens de voogdij van zijn dochter Kristina op de rijksdag van 1634 de eerste Zweedse grondwet de ‘regeringsform’ vastgesteld, deze naam draagt de huidige grondwet nog steeds. Aan het einde van de 17e eeuw werden de koningen weer machtiger. Na de dood van absolute vorst Karel XII stelde de rijksdag in 1719 een Regeringsform vast, waarin niet alleen de positie van de koning werd geregeld maar ook die van de rijksdag. De rijksdag wist de overhand te krijgen en de koning werd gereduceerd tot een machteloze voorzitter van de ministerraad, waarvan de leden werden benoemd en ontslagen door de rijksdag.

Van de grondwet van 1809 tot de tweede wereldoorlog

In 1809 kwam direct een nieuwe Regeringsform tot stand, deze werd gekenmerkt door het streven naar een evenwichtige machtsverdeling tussen koning en rijksdag. Als aan de koning een bepaalde taak werd toegedeeld, stond er in hetzelfde artikel ook een controlerende bevoegdheid of een medebeslissingsrecht aan de rijksdag toegekend en omgekeerd. De regelgevende bevoegdheid werd aan het parlement of aan de vorst toegewezen. De Regeringsform gaf aan de koning de bevoegdheid om het rijk te regeren, maar verplichtte hem beslissingen steeds te nemen in de ministerraad. De rijksdag kreeg vervolgens weer een controlebevoegdheid ten aanzien van de notulen van de ministerraad, waardoor men individuele ministers strafrechtelijk verantwoordelijk kon stellen voor de adviezen die zij de Koning in de ministerraad verschaffen, dan wel bij de Koning op ontslag kon aandringen.

Naar een algehele grondwetsherziening

In 1963 kwam een ingestelde commissie onder leiding van kabinet Erlander tot de conclusie dat een grondwetsherziening noodzakelijk was. Er bleken veel meningsverschillen te bestaan tussen de sociaal-democraten en de burgerlijke partijen (de conservatieven, de agrarische centrumpartij en de liberale volkspartij). Na langdurig overleg tussen de politieke partijen werd men het eens over een aantal hoofdpunten: de noodzaak van een algehele herziening, met als uitgangspunt het beginsel van de volkssoevereiniteit, vastlegging van het parlementaire stelsel, overgang op een eenkamerstelsel en versterking van de evenredige vertegenwoordiging in het kiesstelsel. In 1970 werd de nieuwe eenkamerrijksdag gekozen. De nieuwe Regeringsform werd in 1973 en 1974 in twee lezingen met tussenliggende verkiezingen door de rijksdag aanvaard. Hierin kreeg de koning uitsluitend representatieve taken en maakte hij geen deel uit van de regering.

De Nieuwe regeringsform trad in 1975 in werking. Naast deze algemene grondwet behield ook de Tryckfrihetsförordning en de Successionsordning de formele status van grondwet. De nadere regeling van de organisatiestructuur van de rijksdag, de Riksdagsordning, werd vervangen door een nieuwe gelijknamige wet. Deze had geen grondwetstatus, maar wel een verzwaarde wijzigingsprocedure.

Bij de grondwetsherziening van 1976 werden het aantal grondrechten uitgebreid. De partijen van de rechterzijde hadden in dat jaar ook een kleine meerderheid behaald en beloofde een verdere versterking van de grondrechten. In1978 vond er een grondwetsherziening plaats. Er werd een facultatief maar bindend volksreferendum voor de tweede lezing van de grondwetsherzienings-voorstellen in de Regeringsform opgenomen. Op het gebied van grondrechtenbescherming werd in 1991 naast de grondwet inzake de drukpersvrijheid (1949) een gedetailleerde Uitingsvrijheids-grondwet aangenomen betreffende de omroep, film, beeld- en geluiddragers. Ook bleef voor de drukpersvrijheid de eerdergenoemde Tryckfrihetsfördening van kracht.

Territoir en volk

Zweden is een eenheidsstaat. De Regeringsform zwijgt over de grenzen van het territorium, maar dit kun je vinden in de wet van 1966 inzake het zeegebied van Zweden en de wet van 1966 inzake het continentaal plateau, terwijl de landsgrenzen in diverse vredes- en grensverdragen zijn vastgelegd.

Verkrijging en verlies van de Zweedse nationaliteit

De verwerving van de Zweedse nationaliteit is gebaseerd op het afstammingsbeginsel en vindt nadere uitwerking in de Wet inzake de Zweedse nationaliteit van 2001. Een kind krijgt de Zweedse nationaliteit als deze is geboren uit een Zweedse moeder of een Zweedse vader die gehuwd is met de moeder van dit kind of dit was bij overlijden of Zweedse onderdaan is en het kind in Zweden is geboren. Een kind geboren uit een buitenlandse vrouw die niet gehuwd is met de Zweedse vader, kan ook achteraf de Zweedse nationaliteit verwerven als de ouders alsnog in het huwelijk treden en het kind nog ongehuwd en geen 18 jaar is. Verkrijging van de Zweedse nationaliteit via naturalisatie is mogelijk bij besluit van de Immigratiedienst ten aanzien van meerderjarige personen, die ten minste vijf jaar binnen Zweden gevestigd zijn (burgers uit andere Scandinavische landen ten minste twee jaar), mits zij van onbesproken gedrag zijn. De naturalisatie kan dan worden verleend, dit betekend dat er nog andere voorwaarden gesteld kunnen worden. Het uitgangspunt is dat alle grondrechten ook voor vreemdelingen in Zweden gelden, maar in art. 2:25 Regeringsform worden grondrechten opgesomd waarbij beperkingen bij wet kunnen worden vastgesteld voor anderen dan Zweedse onderdanen.

Bronnen en grondslagen van het Zweedse staatsrecht

Bronnen van het staatsrecht

Het Zweedse staatsrecht ken vier grondwetten: de Regeringsform van 1974, de Successionsordning van 1810 betreffende de troonopvolging, de Tryckfrihetsförordning van 1949 inzake de drukpersvrijheid en de openbaarheid van overheidsdocumenten en de Yttrandefrihetsgrundlag waarin de uitingsvrijheid door middel van radio, televisie, film en enkele andere moderne media is geregeld. Er bestaat formeel geen verschil in rangorde tussen deze vier grondwetten. De Grondwetten inzake de drukpersvrijheid en de uitingsvrijheid hebben elk het karakter van een lex specialis, waardoor de uitingsvrijheidsbepalingen uit de Regeringsform voor de in deze bijzondere grondwetten geregelde media in beginsel niet van toepassing zijn. In Riksdagsordening staat de organisatie en werkwijze van het parlement. Het is geen grondwet, maar er geldt wel een verzwaarde wijzigingsprocedure. Ten slotte worden als bronnen van het staatsrecht genoemd het ongeschreven recht en het EVRM.

Grondslagen van het staatsrecht

De Regeringsform opent met een kort hoofdstuk getiteld ‘Grondslagen van de staatsorde’, hierin worden een aantal hoofdlijnen geschetst met aandacht voor algemeen begrippen als democratie en rechtstaat, maar ook met een korte omschrijving van de hoofdtaken van de verschillende staatsorganen. In art. 1 staat dat alle publieke macht in Zweden voortkomt uit het volk (volkssoevereiniteit). Uit art. 2 volgt een aantal beleidsdoeleinden voor de overheid. In art. 3 worden vervolgens korte omschrijvingen gegeven van de taken van de belangrijkste staatsorganen.

Grondwetswijziging

De vier Zweedse grondwetten hebben geen onderlinge rangorde en worden op dezelfde wijze gewijzigd. Wijzigingen dienen tweemaal door de rijksdag met eenvoudige meerderheid van uitgebrachte stemmen te worden aanvaard, maar met tussenliggende verkiezingen. Binnen 15 dagen na aanneming van het eerste grondwijzigingsbesluit kan ten minste een tiende van alle leden een (beslissend) referendum eisen, dit voorstel moet dan ten minste door een derde van de leden worden bijgevallen. De volksstemming (referendum) wordt vervolgens gelijktijdige met de rijksdagverkiezingen gehouden. Het voorstel is verworpen als de meerderheid tegenstemt, mits die meerderheid ook groter is dan de helft van de uitgebrachte geldige stemmen bij de rijksdagverkiezingen. Als meer dan de helft van het aantal stemmen dat tegen het voorstel is uitgebracht tegen is en dat tevens meer dan de helft van het aantal mensen is dat een geldige stem bij de tegelijk gehouden verkiezingen heeft uitgebracht, alleen dan is de Grondwetsherziening door de bevolking verworpen. Anders is de grondwet herzien bij referendum. Er moet minstens tien maanden liggen tussen de indiening van het grondwetswijzigingsvoorstel en de verkiezingen, al kan de constitutionele commissie van de rijksdag met vijf zesde meerderheid besluiten toestemming te verlenen om van dit termijn af te wijken. De Riksdagordning dient in beginsel op dezelfde wijze gewijzigd te worden als de vier grondwetten, met uitzondering van de mogelijkheid tot volksstemming en de tien maanden termijn tussen indiening en eerste lezing.

Internationale verdragen

Het Zweedse staatsrecht kent geen direct toepasbaarheid van verdragen binnen de eigen rechtsorde. Internationale verdragen worden dan ook niet beschouwd als bronnen van staatsrecht, behalve het EVRM (art. 2:19 RF). Ook voor het recht van de EG is bij de toetreding van Zweden de doorwerking binnen de Zweedse rechtsorde apart geregeld.

Het parlement

Algemeen

De huidige grondwet neemt de volkssoevereiniteit als uitgangspunt en noemt in het grondslagenhoofdstuk de rijksdag ‘de belangrijkste vertegenwoordiger van het volk’. In deze Regeringsform wordt de rijksdag daarom ook voor het staatshoofd en de regering behandeld.

Aantal leden en zittingsduur van de Rijksdag

De rijksdag bestaat uit 349 leden die voor een periode van vier jaar worden gekozen. Zweden kent een eenkamerstelsel. Er is vrij veel gedebatteerd over de omvang van de rijksdag, omdat van diverse kanten is betoogd dat het ledental te groot zou zijn voor een slagvaardig orgaan, maar de rijksdag zelf heeft een kleiner aantal leden steeds afgewezen met o.a. het argument dat bij het huidige ledental de vijf grote partijen waarschijnlijk in elk kiesdistrict vertegenwoordigd zijn.

Kiesrecht

Actief en passief kiesrecht ten aanzien van de rijksdag hebben alle meerderjarige Zweedse onderdanen, die in Zweden wonen of daar gewoond hebben. Bij de provinciale en gemeentelijke verkiezingen, die op dezelfde dag plaatsvinden als de Rijksdagverkiezingen, hebben ook vreemdelingen die drie jaar in Zweden woonachtig zijn stemrecht.

Kiesstelsel

De hoofdregels van het kiesstelsel voor de rijksdagverkiezingen staan in de Regeringsform, met nadere uitwerking in de Kieswet (Vallag). Voor de rijksdagverkiezingen is het land verdeeld in 29 gesloten kiesdistricten die in beginsel samen vallen met de provincies, terwijl de gemeenten Stockholm, Göteborg en Malmö elk ook een kiesdistrict vormen en enkele provincies in meerdere districten zijn gesplitst. 310 zetels worden over de districten verdeeld naar evenredigheid met het aantal stemgerechtigden in ieder district, er blijven dan nog 39 zogeheten ‘gelijkmakingszetels’ over. Die worden gebruikt om de door elke partij binnen de districten behaalde zetels aan te vullen, tot elke partij het aantal zetels heeft waarop deze op basis van landelijke evenredigheid recht heeft (art. 3:7 RF). Terwijl voor grote partijen bij de verdeling van zetels binnen de gesloten districten in het voordeel zijn, behalen de kleinere partijen hun zetels grotendeels pas bij de verdeling van de gelijkmakingszetels. Sinds 1998 is het voor kiezers mogelijk om naast de stem op de lijst een afzonderlijke stem op een van de kandidaten uit te brengen. Bij de verdeling van de zetels binnen de lijst vindt toedeling in eerste instantie plaats op basis van deze ‘persoonsstemmen’, mits op een kandidaat ten minste 8% bij de rijksdag en 5% bij de provinciale en gemeentelijke verkiezingen van de stemmen die de partij in het desbetreffende district verwierf, zijn uitgebracht.

Kenmerkend voor de betekenis van de districten voor de samenstelling van de rijksdag is dat fracties in de vergaderzaal niet fractiegewijs maar per districtgroep bijeen zijn geplaatst. Er is een kiesdrempel van 4% van de uitgebrachte stemmen (art. 3:7 RF). Een partij die onder die grens blijft, maar in een kiesdistrict ten minste 12% van de stemmen behaalt, mag de in dat district behaalde zetels toch houden. De Regeringsform van 1974 noemt de politieke partijen in tegenstelling tot de Nederlandse Grondwet op verschillende plaatsen. Registratie van een politieke partij kan geschieden als de betrokken partij kan aantonen een bepaald minimum aantal leden te bezitten en wanneer de aangemelde naam geen verwarring oplevert met andere geregistreerde partijen. Op grond van art. 3:4 RF mag de regering beslissen om tussentijdse verkiezingen te houden, mits er minstens drie maanden sinds de laatste verkiezingen verlopen zijn. Daarnaast mag een demissionair kabinet geen tussentijdse verkiezingen uitschrijven.

Plaatsvervangers

Bij de verkiezingen van de 349 rijksdagleden worden tevens voor alle leden plaatsvervangers gekozen volgens dezelfde verkiezingsregels als bij de aanwijzing van de gewone leden. Uitgangspunt is dat slechts bij afwezigheid van ten minste een maand door de voorzitter een vervanger wordt uitgenodigd (art. 1:8 RO). De vervanger vervangt deze in beginsel alleen bij de plenaire zittingen en niet in de commissies. Dat laatste gebeurt wel met de vervangers die in de plaats komen van de rijksdagvoorzitter en de gekozen leden die lid van de regering worden. De tijdelijke vervangers kunnen wel optreden als toegevoegde leden van de rijksdagcommissies.

Incompatibiliteiten

Incompatibiliteit wil zeggen dat twee functies onverenigbaar zijn. Het komt vaak voor dat rijksdagleden tegelijk lid zijn van de vertegenwoordigende raden van provincies en gemeenten, dan wel van een bestuur van een van de zeer talrijke zelfstandige bestuursorganen en provinciale en gemeentelijke commissies met zelfstandige taken. In art. 4:6 RF is echter de algemene regel opgenomen dat leden van de rijksdag hun taak dienen te vervullen ‘zonder hinder van taken in openbare dienst of van andere functies’. De vertegenwoordigende functie heeft dus voorrang boven andere taken en plichten.

De rechtspositie van de rijksdagleden

De strafrechtelijke en civiele immuniteit van rijksdagleden geldt voor uitingen en handelingen die als een onderdeel van het lidmaatschap van de rijksdag zijn te beschouwen, tenzij de rijksdag met een meerderheid van ten minste vijf zesde van de uitgebrachte stemmen deze immuniteit terzijde stelt (art. 4:12 RF). Rijksdagleden kunnen hun functie niet neerleggen voor het einde van de zittingsperiode zonder toestemming van de rijksdag (art. 4:11 RF), tenzij de commissie voor de verkiezingen beslist dat de betrokkene niet gerechtigd was de functie te vervullen. Art. 4:11 lid 3 RF zegt dat de strafrechter een rijksdaglid zijn mandaat kan ontnemen bij veroordeling wegens een misdrijf waarop een maximum straf staat van ten minste twee jaar en de betrokkene ‘kennelijk ongeschikt’ wordt verklaard voor de functie.

Organisatie en werkwijze van de rijksdag

Hoofdstuk 4 van de Regeringsform bevat een aantal hoofdregels over de organisatie en werkwijze van de rijksdag, maar de nadere uitwerking vindt men in de Riksdagordning. De voorzitter wordt voor de duur van de gehele zittingsperiode gekozen op de eerste bijeenkomst na de verkiezingen. Hij leidt de werkzaamheden van het parlement, vervult een leidende rol bij de verkiezing van de minister-president en kan in bijzondere gevallen als staatshoofd optreden.

Vaste commissies (‘utskott’) spelen een belangrijke rol binnen de rijksdag. Alle zaken moeten ter voorbereiding naar een commissie worden verwezen, behalve de besluiten waarvoor de Regeringsform uitdrukkelijk een plenaire behandeling voorschrijft (zie: art. 6:4, 8:16 en 13:4 RF). Een commissie moet na bespreking van elke voorgelegde kwestie hierover een voorstel voor een beslissing formuleren. De regeringsform noemt twee verplichte commissies, namelijk de constitutionele commissie en de financiële commissie, die beide in de grondwet bijzondere taken opgedragen krijgen. De instelling van andere commissies wordt aan de Riksdagsordning overgelaten. Naast vaste commissies kunnen er ook bijzondere commissies met een specifieke taak worden ingesteld. In de vergaderingen van de commissies worden ook de politieke compromissen gesloten, die met name nodig zijn onder een minderheidsregering.

In Zweden kennen ze regeringsvoorstellen en een voorstel van een lid of fractie, in beide gevallen spreekt men van het recht van initiatief. Dit betekend niet dat het altijd om een voorstel voor een besluit in wetsvorm gaat. Een voorstel door een lid kan worden ingediend tot uiterlijk vijftien dagen na de indiening van de jaarlijkse begrotingsvoorstellen of als aansluiting op een regeringsvoorstel dat op elk moment in het jaar kan worden ingebracht. Voor besluitvorming kent de rijksdag geen algemeen quorumvereiste.

Het Staatshoofd

Algemeen

Bij de grondwetsherziening in 1974 heeft Zweden de koning alleen de functie van staatshoofd met representatieve taken gegeven en hem niet meer deel laten nemen aan de regering.

Koningsmacht beperkt tot representatieve taken

In het kader van de grote grondwetsherzieningsoperatie overlegde men in de jaren zestig over de vastlegging van beginselen die in de 20e eeuw tot stand waren gekomen na een strijd tussen de rijksdag en de koning. Er ontstond er een overeenstemming dat binnen het kader van het parlementaire stelsel voor de koning slechts een zeer beperkte taak zou overblijven. De sociaal-democraten wilden het koningschap afschaffen, terwijl de burgerlijke partijen het koningschap in stand wilden laten. Ze bereikten een compromis, handhaving van het koningschap maar zonder dat de koning deel zou hebben aan de uitoefening van de regeringsmacht, ook niet in formele zin. Zijn taken zouden uitsluiten liggen op het representatieve en ceremoniële vlak. De koning(in) maakt geen deel uit van de regering, benoemt of ontslaat niet de ministers en ondertekent geen wetten of regeringsbesluiten. Concrete taken van het staatshoofd staan in art. 5:3 RF, 6:6 RF, 1:4 RO, 2:10 RO en 10:12 RF. De representatieve taak van de koning heeft met name betrekking op de relatie met andere landen. Volgens art. 5:3 RF moet hij ook overleg plegen met de minister-president alvorens hij naar het buitenland reist.

De troonopvolging

Over de opvolging staan enkele hoofdregels in hoofdstuk 5 van de Regeringsform, maar belangrijke regels op dit punt vindt men ook in de Successionsordning. Het staatshoofd moet volgens de Regeringsform tenminste 18 jaar zijn. Als er geen erfelijke opvolger is, dan wijst de rijksdag een regent aan, terwijl de voorzitter van de rijksdag als tijdelijk regent kan fungeren.

De regering

Algemeen

De regering bestaat volgens art. 6:1 RF uit de minister-president en de overige ministers. De minister-president wordt benoemd door de rijksdag op basis van een voorstel van de voorzitter. De regering is in Zweden een orgaan dat formeel en collectief beslissingen neemt.

Regeringsvorming

De ministers als leden van de regering nemen gezamenlijk de beslissingen en zij worden op grond van het parlementaire stelsel vaak aangeduid als ‘de vertrouwenspersoon van de rijksdag’. Art. 1:6 RF: ‘De regering bestuurt het rijk. Zij is verantwoordelijk aan de rijksdag’. Het proces van regeringsvorming heeft men in 1974 volledig naar de rijksdag verplaatst. De voorwaarde om minister te kunnen blijven is het bezit van het vertrouwen van de rijksdag, of althans het feit dat het vertrouwen niet is opgezegd. De voorzitter van de rijksdag stelt een kandidaats minister-president voor, echter wilde men aan hem de aanwijzing van een minister-president niet geheel overlaten. De door de voorzitter voorgestelde kandidaat voor het minister-presidentschap is door de rijksdag aanvaard als niet meer dan de helft van de uitgebrachte stemmen tegen deze persoon is. Verwerpt de rijksdag vier keer achtereen een voorstel van de voorzitter, dan vinden binnen drie maanden nieuwe verkiezingen plaats. De minister-president maakt daarna zo spoedig mogelijk de samenstelling van de nieuwe regering bekend. De regeringswisseling vindt plaats in een bijzondere regeringsvergadering van de nieuwe ministers in tegenwoordigheid van de koning. Indien na de verkiezingen geen nieuwe regering wordt gevormd, moet binnen twee weken een stemming plaatsvinden of de minister-president nog voldoende steun heeft in de rijksdag (art. 6:3 RF). Stemt meer dan de helft van de leden tegen, dan moet de minister-president aftreden en daarmee dus ook alle ministers. Aan de andere kant traden regeringen onder deze nieuwe regel diverse malen af en leidde dit tot vorming van een nieuwe regering zonder tussentijdse verkiezingen. In de praktijk is het wel gebruikelijk dat de voorzitter van de rijksdag bij het uitbrengen van zijn voorstel voor een nieuwe minister-president ook aangeeft welke partijen in principe aan de nieuwe regering zullen deelnemen.

Organisatiestructuur van de regering

De minister-president kiest zijn ministers in nauw overleg met de politieke partijen, met name als het om coalitieregeringen gaat. Hij kan ministers op hun verzoek en ook op eigen initiatief ontslaan, terwijl de voorzitter van de rijksdag ministers ontslaat als de rijksdag het vertrouwen heeft opgezegd. Het merendeel van de ministers is formeel lid van de rijksdag, maar in het parlement treedt voor hen een permanente plaatsvervanger op. De ministers zijn hoofd van een departement of krijgen een deelgebied binnen een bepaald departement toegewezen. De hoogste ambtelijke functionaris binnen elk departement is de staatssecretaris, die in de eerste plaats fungeert als politieke adviseur van de minister maar die ook een functie vervult die te vergelijken is met de Nederlandse secretaris-generaal. De staatssecretaris is verplicht zijn minister bij diens aftreden te volgen.

De regeringsbeslissingen worden in beginsel collectief genomen in de gezamenlijke wekelijkse vergaderingen waaraan de betrokken ministers hun voorstellen overleggen. De afzonderlijke ministers hebben geen beslissingsbevoegdheid. Alle departementen maken als een soort staforgaan onderdeel uit van de regeringskanselarij. Bij de regeringskanselarij vindt in beginsel alleen de voorbereiding van regeringsbesluiten plaats. Uitvoerende taken zijn toevertrouwd aan een groot aantal zelfstandige bestuursorganen. Alleen het departement van buitenlandse zaken heeft een eigen uitvoerende taak. Voorbereiding van wetgeving geschiedt door leden onderzoekscommissies die door de regering worden ingesteld, waarin deskundigen en leden van de vertegenwoordigende organen zitting hebben. Elk departementshoofd moet de zaken op zijn terrein ter beslissing aan de regeringsvergadering voorleggen, maar de minister-president kan de voordracht van een bepaalde categorie van zaken aan een andere (gewone) minister dan het departementshoofd toewijzen. De minister-president wordt als een minister zonder portefeuille beschouwd, want er is geen departement van algemene zaken.

De huidige collectieve besluitvorming heeft alleen een formeel registrerend karakter. In 15 tot 20 minuten wordt er over een groot aantal zaken beslist, waarbij een ambtenaar de schillende groepen van besluiten opleest en de regering vervolgens verklaart de voorstellen te volgen. De regering is dan collectief verantwoordelijk voor de genomen besluiten. Volgens art. 7:3 RF kunnen bepaalde bij wet aan te wijzen categorieën van besluiten op militair terrein ter beslissing aan de minister van defensie worden overgelaten, onder toezicht van de minister-president. In beperkt aantal bijzondere gevallen kunnen individuele minister beslissen, waarbij het met name gaat om beslissingen die uitsluitend binnen een bepaald departement gevolgen hebben en om de beslissingsbevoegdheden van de minister van buitenlandse zaken met betrekking tot de vertegenwoordiging van Zweden in het buitenland.

Het zelfstandige bestuursapparaat

Art. 12:2 RF legt zelfstandige bestuursorganen uit. Op centraal niveau zijn er ongeveer 70 grote en 150 kleinere zelfstandige diensten, bijvoorbeeld voor het bestuur van het onderwijs. Deze diensten zijn ondergeschikt aan de regering aldus art. 12:1 RF, deze ondergeschiktheid doelt slechts op de bevoegdheid van de regering om algemene richtlijnen te geven. Overigens wordt ook door de regering via voorschriften die aan de begrotingspost zijn gekoppeld en door middel van informele contacten invloed uitgeoefend op de zelfstandige bestuursorganen. Men streeft erna om geen vertegenwoordigers van belangenorganisaties in de besturen van deze zelfstandige bestuursorganen op te nemen. Wat de aard van de werkzaamheden betreft, hebben deze organen geleidelijk steeds meer taken in de beleidssfeer gekregen en is de uitvoering op vele gebieden overgebracht naar gedecentraliseerde lichamen of bij de direct onder de regering ressorterende bestuursorganen op provinciaal niveau. Op provinciaal niveau heeft men een dubbele structuur met enerzijds een gedecentraliseerd lichaam, met aan het hoofd een gekozen orgaan, anderzijds een in elke provincies gevestigde rijksdienst onder leiding van een door de regering benoemde gouverneur. Die rijksdienst staat net als de centrale bestuursorganen bij de uitoefening van beslissingsbevoegdheden in concrete gevallen zelfstandig ten opzichte van de regering.

Verhouding parlement en regering

Algemeen

De belangrijkste grondslag voor het constitutionele stelsel is de volkssoevereiniteit: alle overheidsmacht gaat uit van het Zweedse volk (art. 1:1 RF). De regering beschikt direct of indirect over de meeste informatie op vele terreinen en hoewel de principiële beslissingen over wetten, belastingen en uitgaven door de rijksdag genomen worden, zijn deze in hoofdlijnen al tevoren door de regering bepaald.

Politieke verantwoordelijkheid van de regering ten opzichte van de rijksdag

In de Regeringsform is niet het beginsel van de politieke verantwoordelijkheid van de ministers in het algemeen vastgelegd. De plicht om informatie te verstrekken en verantwoording af te leggen over concrete zaken heeft echter gestalte gekregen door het noemen van het recht van rijksdagleden om ministers vragen te stellen en hen te interpelleren over zaken op hun ambtsgebied (art. 13:5 RF). Bij interpellaties moet het gaan om kwesties van groot algemeen belang en een lid behoeft hiervoor toestemming van de voorzitter (art. 6:1 RO). Als deze meent die toestemming te moeten weigeren, legt hij het verzoek ter beslissing aan de rijksdag voor.

Alleen bij een verklaring van wantrouwen is de betrokken minister of de regering (als de verklaring zich formeel tot de minister-president richt) gedwongen af te treden. Het verslag wordt dan verleend door de voorzitter van de rijksdag (art. 6:7 RF). Een voorstel voor een verklaring van wantrouwen dient door ten minste een tiende deel van de rijksdagleden te worden gedaan. Voor aanneming is nodig dat meer dan de helft van het grondwettig aantal leden zich achter de verklaring stelt (art. 13:4 RF). De onthoudingen en afwezigheid van rijksdagleden bij stemming hierover zijn in het voordeel van de minister in kwestie. De Regeringsform gaat dus uit van de aanwezigheid van vertrouwen in de ministers/regering bij de leden van de rijksdag, totdat bij stemming over de verklaring van wantrouwen uitdrukkelijk het tegendeel blijkt. De verklaring van wantrouwen heeft in de praktijk een beperkte betekenis, omdat een regering vaak wel uit eigen beweging aftreedt als zij tot de conclusie is gekomen dat zij ondvoldoende politiek draagvlak bezit.

De regering kan formeel niet de rijksdag ontbinden, maar zij kan wel nieuwe verkiezingen uitschrijven, mits er drie maanden na de eerste bijeenkomst van de nieuwe gekozen rijksdag (op de 15e dag na de verkiezingen) voorbijgegaan zijn, en mits zij op dat moment niet demissionair is (art. 3:11 RF). De Zweedse regering treedt niet af aan de vooravond van de verkiezingen, maar zij laat haar voortbestaan afhangen van de uitslag.

Controle door de constitutionele commissie

De doorbraak van het parlementaire stelsel bracht een verandering mee van de functie van de jaarlijkse notulencontrole. Het politieke karakter verdween en het werd nu meer een controle op de wijze waarop de bestuursrechtelijke voorschriften door het regeringsapparaat worden toegepast. De rijksdag heeft ook het recht om alle daarmee verbonden stukken in te zien (art. 13:1 RF). Het primaire doel is dat de commissie op grond van wat bij die controle haar aandacht heeft getrokken, voorstellen doet aan de regering (art. 13:2 RF). De commissie richt zich onder meer op de wijze waarop de voorschriften inzake regelgeving worden toegepast en op de procedure die bij een regeringswisseling is gevolgd. Ook het optreden van de regering in probleemsituaties die sterk de publieke aandacht hebben getrokken, wordt door de commissie vaak grondig onderzocht, deze zijn dan te vergelijken met de Nederlandse parlementaire enquête. De constitutionele commissie moet het initiatief nemen tot strafrechtelijke vervolging van ministers op basis van het gewone strafrecht en als er sprake is van ‘grove’ inbreuk op de ambtsverplichtingen (art. 13:3 RF). Bij het onderzoek kan de commissie de hulp van de ombudsmannen inroepen.

De ombudsmannen van de rijksdag en de justitiekanselier

De taak van de ombudsman (justitieombudsman) is het toezicht houden op de toepassing van wetten en andere regelingen in de publieke dienst (art. 13:6 RF). Het toezicht strekt zich uit over de rechterlijke organen, de staatsorganen en gedecentraliseerde overheidsorganen, maar niet over de rijksdag, de gekozen provinciale en gemeentelijke organen en de regering. In de jaarlijkse rapportage aan de rijksdag vindt men vaak voorstellen voorverandering in wetten en andere regelingen. De Justitieombudsman heeft recht op toegang tot alle stukken van rechterlijke en bestuursinstanties. De nadere regeling van de organisatie van het Justitieombudsman-ambt vindt men ten dele in de Riksdagsordning, maar vooral in de wettelijk geregelde ‘instructie’ voor de ombudsman.

Er zijn vier ombudsmannen, waarvan één de hoofd justitieombudsman is (8:11 RO). Zij worden door de rijksdag benoemt voor een periode van vier jaar.

Terwijl de vier ombudsmannen namens de rijksdag optreden, is er een tot op zekere hoogte vergelijkbare functionaris die door de regering is aangesteld: de justitiekanselier. Zijn taak en bevoegdheden zijn ongeveer hetzelfde als de van de justitieombudsman, maar hij heeft daarnaast ook nog enkele bijzondere taken zoals het optreden als regeringsadvocaat en adviseur van de regering over juridische problemen. Hij is geen hoofd van het openbaar ministerie, maar wel treedt hij op als openbaar aanklager in strafzaken betreffende schriftelijke publicaties of tegen de inhoud van bepaalde omroepuitzendingen, films en beeld- of geluidsdragers op grond van bijzondere grondwetttelijke regeling op dit terrein.

De Revisors van de rijksdag

Op grond van de vroegere dualistische verhouding rijksdag-regering zijn er ook specifieke vormen van financiële controle door de rijksdag.

Regelgeving

Algemeen

In het achtste hoofdstuk van de Regeringsform wordt een vrij gedetailleerd overzicht gegeven van de bevoegdheden inzake regelgeving en van de procedure voor de totstandkoming van wetten in formele zin. In het Zweedse staatsrecht wordt de term wet (‘lag’) alleen gebruikt voor regelingen afkomstig van de rijksdag. De regering heeft ook een uitgebreide zelfstandige regelingsbevoegdheid, waarvoor de term verordening (‘förordning’) wordt gebruikt. Onderwerpen die de Regeringsform niet aan de wetgever (rijksdag) toewijst is zelfstandige bevoegdheid tot regelgeving voor de regering, maar de Rijksdag mag over die onderwerpen ook wetten maken.

Het regelgevingsterrein van de rijksdag

Art. 8:2 RF noemt een zestal gebieden/onderwerpen waarbij regelgeving door de rijksdag wordt voorgeschreven. Verder wordt bij een groot aantal afzonderlijke onderwerpen in de Regeringsform en de beide grondwetten op het gebied van de drukpersvrijheid en andere vormen van uitingsvrijheid een wet voorgeschreven.

Regelingsbevoegdheid van de regering

Regelingen van de regering berusten op delegatie door de rijksdag of op eigen regelingsbevoegdheid van de regering op grond van de Regeringsform. Art. 8:7 RF onderscheidt bij zelfstandige regelingen van de regering twee categorieën: 1. Voorschriften ter uitvoering van wetten; 2. Voorschriften die volgens de grondwetten niet door de rijksdag gegeven hoeven te worden. Bij uitvoeringsvoorschriften gaat het om nadere invulling van wetten op ondergeschikte punten en inhoudelijk aard. Mits die aanvulling maar niet iets wezenlijk nieuws bevat, waarbij het uitgangspunt is dat een uitvoeringsvoorschrift geen nieuwe verplichtingen voor burgers mag meebrengen. De zelfstandige regelgeving van de regering betreft onderwerpen waarover de rijksdag geen wettelijke voorschriften hoeft te geven en ook niet uit eigen beweging heeft gegeven, dit wordt ook wel een restbevoegdheid van de regering genoemd. Binnen het kader van de zelfstandige regelingsbevoegdheid mag de regering nadere normstelling delegeren aan (zelfstandige) bestuursorganen.

Wetgevingsprocedure

De regering en de rijksdag hebben zelf het recht van initiatief, dit volgt uit het feit dat volgens de Riksdagordning zowel regering als leden en commissies van de rijksdag voorstellen aan het parlement mogen voorleggen. Veel wetten worden voorbereid door een onderzoekscommissie van deskundigen, rijksdagleden en andere politici, waarbij nauw contact gehouden wordt met betrokkenen in de samenleving. Dergelijke onderzoekscommissies worden ingesteld door de regering, maar vaak naar aanleiding van een voorstel uit de rijksdag. Hun rapporten zijn een belangrijke informatiebron voor de uitleg van wetten en worden ook steeds gepubliceerd. Compromissen tussen de politieke partijen worden vaak al in dit commissiestadium gesloten. Nadat het rapport is uitgebracht, wordt het voor commentaar toegezonden aan allerlei overheids- en particuliere instanties. Men noemt deze fase van de voorbereiding van wetgeving: de voorlegging aan het publiek. Een samenvatting van de reacties wordt opgenomen bij het wetsvoorstel dat de regering aan de rijksdag voorlegt. Voor bepaalde wetsonderwerpen moet de wetsraad om advies worden gevraagd (art. 8:21 RF). Dit kan echter achterwege blijven als dit geen betekenis zou hebben gezien de aard van het onderwerp of als dit de wetgevingsprocedure zodanig zou vertragen dat hierdoor ernstige schade zou ontstaan. De rijksdag kan, na bericht van de regering waarom het voorleggen van een wetsvoorstel aan de wetsraad achterwege is gelaten, besluiten dit alsnog voor te schrijven. In art. 8:22 RF wordt een vijftal punten opgesomd waarop het onderzoek van deze raad zich zal moeten richten. In art. 8:19 RF staat dat de regering een vastgestelde wet zo spoedig mogelijk moet afkondigen en publiceren.

Constitutionele toetsing

In 1979 zijn er bepalingen in de Regeringsform opgenomen dat bepalingen die strijdig zijn met een hogere regeling buiten toepassing moeten worden gelaten, maar dat dit waar het gaat om wetten of zelfstandige regeringsverordeningen alleen zou gelden ‘bij een kennelijk gebrek’ (art. 11:14 RF). Later is in art. 2:19 RF opgenomen dat wetten en andere voorschriften niet in strijd mogen zijn met de verplichtingen van Zweden op grond van de Europeese Conventie voor de rechten van de mens. Opvallend in de Zweedse regering is dat de rechterlijke toetsing van (formele) wetten niet zozeer gezien wordt als een apart probleem, maar dat men het ziet als een onderdeel van het onderzoek naar de vraag of een regeling niet in strijd is met een hogere regeling, gezien de inhoud of de procedure van totstandkoming. Het toetsingsartikel draagt deze toets daarom zowel op aan de gerechtelijke instanties als aan de (zelfstandige) bestuursorganen. De toetsing van formele wetten blijft toch betrekkelijk zeldzaam. Bij de grondwetsherziening van 2010 heeft men de eis van het kennelijk gebrek geschrapt uit art. 11:14 RF.

De rijksdag en de financiën

Algemeen

De beslissing over inkomsten en uitgaven van de staat wordt in het grondslagenhoofdstuk aan de rijksdag gedelegeerd. Hoofdstuk 9 is geheel gewijd aan de bevoegdheden op het gebied van financiën, al zijn de belastingen in het wetgevingshoofdstuk geregeld. Meer uitvoerige regels vindt men in de Riksdagsordning en in de wet. In de praktijk wordt het financiële beleid door de regering gevoerd.

Belastingen

De regering heeft de bevoegdheid om belastingen en retributies te heffen. Onder de term retributies worden ook speciale regelingen voor bepaalde groepen van bedrijven gerekend. Directe en indirecte belastingen dienen steeds een wettelijke grondslag te bezitten, terwijl delegatie slechts mogelijk is bij de regeling van invoerrechten. Volgens art. 8:4 RF is bij retributies wel delegatie aan de regering toegestaan.

Begroting

Volgens art. 9:7 RF mogen de financiële middelen van de staat niet op een andere wijze worden gebruikt dan door de rijksdag is vastgesteld. Die vaststelling gebeurt via het vaststellen van de begroting. Het voorstel voor de staatsbegroting is afkomstig van de regering (art. 9:2 RF). Bij elke post kan de rijksdag niet alleen het voorgestelde bedrag verhogen of verlagen, maar kunnen ook nadere voorschriften voor het gebruik hiervan worden gegeven. De begrotingsvoorstellen dienen uiterlijk op 20 september bij de rijksdag te worden ingediend, maar als in september de vierjaarlijkse verkiezingen plaatsvinden moet dit uiterlijk een week na de aanvang van de nieuwe zitting gebeuren of bij problemen uiterlijk op 15 november.

Andere financiële bevoegdheden van de rijksdag

De Zweedse centrale staatsbank staat direct onder rijksdag (art. 9:13 RF). De rijksdag benoemt de elf leden van het bestuur voor eenzelfde zittingsperiode als die van de rijksdag. Staatsleningen mogen niet door de regering worden aangegaan zonder toestemming van de rijksdag (art. 9:8 RF), waarover nadere algemene regels zijn opgenomen in de Wet inzake staatsleningen.

Rechtspraak

Algemeen

In Zweden is de onafhankelijkheid van de rechtsmacht en bestuur ten opzichte van de regering doormiddel van zelfstandige bestuursorganen een uitgangspunt geworden in de staatsorganisatie (art. 11:3 en 12:3 RF). Zo worden rechters tijdelijk gedetacheerd bij deelname aan bestuursorganen of onderzoekscommissies die wetgeving voorbereiden. Zweden kent naast de gewone rechterlijke macht drie instanties van administratieve rechtspraak.

De gewone rechterlijke macht

Onder de Zweedse hoge raad staan zes gerechtshoven, terwijl de rechtspraak in eerste instantie voor alle straf- en burgerrechtelijke zaken berust bij de districtsrechtbanken. In strafzaken en in de meeste familierechtelijke geschillen wordt recht gesproken door één juridisch geschoolde rechter en drie bijzitters (lekenrechters). De drie lekenrechters beslissen mee over de feiten en de rechtsaspecten bij delicten waarop maximaal twee jaar of langer gevangenisstraf staat. Eenvoudige zaken worden behandeld door één jurist-rechter. Lekenrechters worden gekozen voor een periode van vier jaar door de gemeenteraden, waarbij de politieke partijen kandidaten aanwijzen.

Bij gerechtshoven worden de zaken in hoger beroep door drie juristen-rechters en twee lekenrechters beslist. In de gevallen waarin in eerste instantie door drie juristen-rechters wordt beslist, vindt in hoger beroep beoordeling door een college uit vier rechters plaats. De toegang tot de hoogste rechter staat slechts open voor zaken die dit college zelf selecteert, welke keuze door een college van drie rechters wordt uitgevoerd. In de praktijk worden hier alleen zaken in behandeling genomen waarin belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn. Zweden kent geen verplichte rechtskundige procesvertegenwoordiging.

De administratieve rechterlijke macht

Administratieve rechtspraak kent een systeem van drie instanties: de provinciale gerechten, daarboven vier kamergerechten en uiteindelijk het administratief hooggerechtshof. De vraag of en bij welke administratieve rechter men in beroep kan gaan, is afhankelijk van de aard van de betrokken bestuursbesluiten en van de desbetreffende wettelijke regeling. In bepaalde gevallen is er enkel een beroep bij een ander bestuurscollege mogelijk, dat kan een speciaal daarvoor ingestelde raad met een semi-rechterlijke structuur zijn. De provinciale gerechten bestaat weer uit drie leken met een jurist-rechter, bij de vier kamergerechten treden lekenrechters slechts in enkele bijzondere gevallen op en worden de meeste zaken beslist door drie jurist-rechters. Het administratief gerechtshof bestaat uit zestien leden waarvan tenminste twee derden van het aantal leden jurist dient te zijn.

Decentralisatie

Algemeen

De rechtsregels inzake de organisatiestructuur en de bevoegdheden van de Zweedse provincies en gemeenten vormen een apart rechtsgebied, namelijk het recht van de gedecentraliseerde rechtsgemeenschap (‘kommunalrätt’). De grondwetten zeggen hier weinig over, al noemt de Regeringsform in het openingsartikel de provinciale en gemeentelijke autonomie een der grondslagen van de Zweedse democratie. Gemeente wordt aangeduid met ‘kommun’ en de provincie met ‘landsting’ of ‘län’. Bij landsting ligt de nadruk op de autonomie, terwijl län de provincie wordt gezien als onderdeel van de centrale overheid.

Ontwikkeling provincies en gemeenten in historisch perspectief

In 1862 werd bij koninklijke verordening een nieuwe structuur tot stand gebracht waarbij de kerkelijke gemeenten en het lokale overheidsgezag werden gescheiden van elkaar. In 1918 vond de invoering van algemeen en gelijk stemrecht op basis van evenredige vertegenwoordiging plaats. Een representatieve gemeenteraad werd toen verplicht voor alle gemeenten met meer dan 1500 inwoners en vanaf 1953 gold dit voor alle gemeentes. Het kiesrecht voor de gemeenteraden komt toe aan alle personen vanaf 18 jaar die in het bevolkingsregister van de desbetreffende gemeente zijn opgenomen. Ten aanzien van de provinciale raad zijn stemgerechtigd degenen die stemrecht hebben bij de raadsverkiezingen in een der tot de provincie in kwestie behorende gemeente. Ook buitenlanders die aan de reeds genoemde vereisten voldoen stemrecht, mits zij op 1 november drie jaren in Zweden in het bevolkingsregister waren opgenomen.

Organisatiestructuur provincies en gemeenten

De Kommunallag laat de gemeenten en provincies een tamelijk grote vrijheid bij de bepaling van hun eigen organisatiestructuur. Voor het vertegenwoordigende orgaan geeft de Kommunallag slechts het minimum aantal leden aan op basis van het inwonersaantal. Het vertegenwoordigende orgaan van de gemeente heet de kommunalfullmäktige en voor de provincie de landstingsfullmäktige. Net als bij de rijksdag kent men bij deze beide raden ook weer vervangers voor de raadsleden. De leden van de raden wijzen zelf uit hun midden een voorzitter aan. De provincie en gemeente kennen ook een college voor het dagelijks bestuur namelijk kommunstyrelse resp. landstingsstyrelse, waarvan de leden worden gekozen door de raden maar niet noodzakelijk uit hun midden. Zij hebben een reeks commissies die eveneens een belangrijk deel van het voorbereidende en uitvoerende werk verrichten. De raden zijn vrij in het instellen van dergelijke commissies, die in de praktijk een belangrijke rol vervullen bij de uitoefening van de zeer omvangrijke gedecentraliseerde bestuurstaken in Zweden. Opvallend is dat deze commissies grotendeels uit burgers bestaan, gekozen op basis van door de politieke partijen opgestelde lijsten (vertrouwensgekozenen). Dit wordt gezien als een belangrijk democratisch aspect van het decentralisatiebeginsel. Gemeenten en provincies mogen zelf dei aangelegenheden ter hand nemen die verband houden met hun grondgebied of hun inwoners en die niet uitsluitend door het rijk, een andere gemeente of provincie dan wel een ander behartigd dienen te worden (art. 2:1 Kommunallag). Deze formule laat toe dat een gemeente zaken ter hand neemt die zich hoofdzakelijk op het grondgebied van een andere gemeente afspelen.

Het komt veel voor dat bepaalde onderwerpen zowel aan de zorg van gemeenten als van provincies zijn toevertrouwd, zonder dat dit tot competentiekwesties leidt, want er is op zichzelf geen hiërarchische verhoudingen tussen beide. De regelgevende bevoegdheid wordt beperkt door de onderwerpen waarvoor de Regeringsform in hoofdstuk 8 een formele wet voorschrijft. De kommunale is bevoegd om belastingen te heffen, die ruim 30% van de totale belastinginkomsten omvatten. Opdrachten van de centrale overheid kunnen slechts gegeven worden doormiddel van algemene voorschriften.

Internationale verhoudingen

Algemeen

Hier vindt men de competentieverdeling tussen de regering en rijksdag op dit terrein ten aanzien van de totstandkoming van verdragen, de mogelijkheid van overdracht van bevoegdheden aan de Europese gemeenschappen en andere internationale instellingen.

De totstandkoming van verdragen

De rijksdag moet het verdrag in kwestie van tevoren goedkeuren, als dit verdrag meebrengt dat bestaande wetgeving moet worden aangepast of ingetrokken, dan wel als een nieuwe wet noodzakelijk is, of als het in ander opzicht een onderwerp betreft waarover de rijksdag moet beslissen. De goedkeuring is ook in andere gevallen vereist, als het een overeenkomst ‘van aanzienlijke betekenis’ betreft, tenzij het belang van de staat zich hiertegen verzet. De buitenlandse commissie dient door de regering te worden geraadpleegd over alle internationale kwesties die van belang kunnen zijn voor het rijk en bij zaken van groter gewicht dient dit te geschieden voor de beslissing van de rijksdag voor zover dit mogelijk is (10:11 RF). Als een verdrag kan worden gesloten zonder medewerking van de rijksdag of van de buitenlandse commissie, dan kan de regering de sluiting van een verdrag ook opdragen aan bestuursorganen (art. 10:2 RF).

Doorwerking van verdragen

Verdragen kunnen niet direct werken binnen de Zweedse rechtsorde. Voor opneming van de inhoud van een verdrag in de eigen rechtsorde is transformatie nodig doormiddel van overname in een Zweedse wet of verordening, dan wel door incorporatie. Vaak worden internationale gewoonterechtsregels door toepassing in de rechtspraak opgenomen in de Zweedse rechtsorde. Directe toepassing van dergelijk gewoonterecht dat afwijkt van nationaal recht is niet mogelijk. Het kan ook doorvloeien in de nationale rechtsorde door verdragsconforme interpretatie van het nationaal recht, als blijkt dat de inhoud niet afwijkt van het geldende Zweedse recht.

Overdracht van bevoegdheden aan internationale organisaties

Volgens art. 10:6 RF kan de rijksdag beslissingsbevoegdheid overdragen aan de Europese Gemeenschappen ‘zo lang deze een grondrechtenbescherming kennen die overeenkomt met die in deze grondwet en in de Europese conventie voor de rechten van de mens’. Een besluit van dien aard moet door de rijksdag worden genomen met ten minste drie vierden van de uitgebrachte stemmen, maar het besluit kan ook worden genomen volgens de procedure voor grondwetsherziening.

Grondrechten

Algemeen

Zweden kende al in de Middeleeuwen een beknopte grondrechtencatalogus, die in de oude Regeringsform was blijven voortbestaan tot in de nieuwe Regeringsform een veel uitgebreider apart hoofdstuk met grondrechten werd opgenomen. In dit aparte hoofdstuk staan alleen klassieke grondrechten. Sociale grondrechten vindt men beknopt in het grondslagenhoofdstuk (H1).

Sociale grondrechten

Het tweede artikel van hoofdstuk 1 van de Regeringsform noemt een reeks doelstellingen over het overheidsbeleid, waarvan in de toelichting is opgemerkt dat zij de burger geen rechtens afdwingbare aanspraken verschaffen, maar dat het gaat om belangrijke overheidstaken in de samenleving. In dit artikel vindt men een vijftal onderwerpen, ter bevordering waarvan de overheid zich moet inzetten.

Vrijheidsrechten

Een opvallend element in dit uitgebreide hoofdstuk met klassieke grondrechten is dat eerst de grondrechten zelf geformuleerd worden en daarna de beperkings-mogelijkheden worden vermeld in art. 2:20 – 2:24 RF. Alle rechten gelden voor iedereen een de uitzonderingen worden opgesomd, dat wil zeggen dat rechten waarbij bijzondere beperkingen mogelijk zijn ‘voor anderen dan Zweedse staatsburgers’.

a. Overtuigingsrechten

Art. 2:1 RF somt een zestal positieve overtuigingsrechten op die voor iedere burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd zijn. Dit zijn: vrijheid van meningsuiting, informatievrijheid, vrijheid van vergadering en andere bijeenkomsten, demonstratievrijheid, verenigingsvrijheid en vrijheid van godsdienst. Het artikel geeft bij elke van deze vrijheidsrechten een korte omschrijving. De grondrechtencatalogus heeft aansluiting gezocht bij de internationale grondrechtenverdragen.

b. Lijfelijke rechten en rechtszekerheidsgaranties

Hieronder vallen in de eerste plaats het verbod van de doodstraf, lijfstraffen, foltering en van het doormiddel van medicijnen iemand dwingen tot of afhouden van (bepaalde) uitingen (art. 2-5 RF). Men volgde hier weer de internationale mensenrechtenverdragen, waarin waarborgen tegen alle mogelijk misdragingen door de overheid werden geformuleerd. Dit hebben we in Nederland niet gedaan, volgens welke dergelijke ernstige mensenrechtenschendingen in een beschaafd land niet zouden voorkomen en opneming van een verbod hiervan dus niet nodig werd geacht. Art. 2:6 RF biedt vervolgens bescherming tegen ‘andere gedwongen lichamelijke ingrepen’ en tegen fouillering, binnentreding van de woning en andere afgesloten ruimten, aantasting van het briefgeheim, telefoongeheim en afluisteren met technische hulpmiddelen. De gevallen waarin dergelijke ingrepen wel mogelijk zijn komen weer aan de orde in de afzonderlijke beperkingsartikelen. Bescherming van lijfelijke rechten vindt men ook in het verbod om burgers het land uit te zetten of de toegang tot het land te ontzeggen (art. 2:7 RF).

Beperkingen van vrijheidsrechten

Art. 2:20 RF bevat een groot aantal voorschriften die voor de meeste van de boven besproken grondrechtengroepen gelden, terwijl in de volgende artikelen voor bepaalde rechten nog weer extra eisen aan de beperkingen gesteld worden. Art. 2:11 RF heeft als algemene voorwaarde dat beperkingen slechts toelaatbaar zijn als het gaat om doeleinden die ‘aanvaardbaar zijn in een democratische samenleving’. Dergelijke beperkingen mogen nooit verder gaan dan noodzakelijk is met het oog op het gestelde doel en mogen geen bedreiging vormen voor de vrije meningsvorming. Ook mag een beperking niet zijn ingegeven door een bepaalde politieke, godsdienstige, culturele of andere soortgelijke opvatting. Art. 2:23 RF bevat een nadere regeling voor beperkingen van uitingsvrijheiden de informatievrijheid, waarbij niet alleen toegelaten beperkingsdoelen worden opgesomd maar ook de hiertegen af te wegen belangen die deze vrijheidsrechten voor de samenleving meebrengen. Art. 2:24 bevat vervolgens een eenvoudiger regeling van de toegelaten doeleinden voor beperkingen ten aanzien van respectievelijk de vrijheid van samenkomst, de demonstratievrijheid en de verenigingsvrijheid. Het grondrechtenhoofdstuk kent ook een aantal rechten waarop geen beperkingen zijn toegestaan of waarvoor speciale op dit grondrecht toegesneden beperkingen in het artikel zelf zijn opgenomen.

De grondwetten op de vrijheid van drukpers en de uitingsvrijheid

Naast de Regeringsform zijn er tweede grondwetten ‘de uitingsvrijheidsgrondwet’ genaamd Yttrandefrihetsgrundlag en de drukpersvrijheidsgrondwet genaamd Tryckfrihetsfördning. Deze wetten hebben een exclusief karakter ten opzichte van de grondrechten in de Regeringsform, in de zin dat de inhoud van deze twee bijzondere regelingen de uitingsvrijheidsbepalingen in de Regeringsform opzij zet. Deze laatste gelden daarom in beginsel alleen voor andere uitingsvormen, zoals openbare vertoningen, mondelingen uitingen en tentoonstellingen. Voorzover de beide speciale grondwetten echter op bepaalde punten nadere wettelijke regelingen toelaten, moeten deze ook voldoen aan de beperkingsregels in de uitingsvrijheidsregeling in hoofdstuk II van de Regeringform. Beide grondwetten leggen de hoofdelementen van het vrijheidsregime voor de media in kwestie vast en zij bevatten naast een apart aansprakelijkheidsstelsel een volledige regelingen van de delicten die door middel van uitingen in deze media gepleegd kunnen worden, alsmede van de bijzondere strafprocesrechtelijke regels die daarbij gelden. Voor de delicten in beide grondwetten is ook een bijzondere strafrechtelijke procedure in het leven geroepen met inschakeling van een jury. De TF-grondwet schrijft voor dat uitzonderingen op deze openbaarheidsregime precies moet worden omschreven in de wet, dit is gebeurd in de Sekretesswet.

Staat en kerk

In 1998 kwam een nieuwe wet inzake ‘de Zweedse kerk’ tot stand alsmede een wet inzake geloofsgemeenschappen die alle dergelijke instellingen omvat. Voor beide wetten vindt men een speciale grondslag in het wetgevingshoofdstuk van de Regeringsform, waarin ook staat dat voor de totstandkoming, wijziging en opheffing van deze wetten dezelfde verzwaarde eisen gelden als voor de Riksdagsordning.