In het Conceptwetsvoorstel tot vaststelling van Boek 2 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt voorgesteld om de schorsing onder voorwaarden te schrappen uit de wettelijke regeling van de voorlopige hechtenis. Dit zou dan vervangen moeten worden door de figuur van de ‘voorlopige vrijheidsbeperking’. Dit artikel bespreekt dit voorstel.

Er is veel discussie geweest over hoe in Nederland wordt omgegaan met de voorlopige hechtenis. Diverse wetenschappers en juristen zijn kritisch over de voorlopige hechtenispraktijk. Men zou namelijk vinden dat te ruimhartig wordt omgegaan met (o.a. de gronden voor) voorlopige hechtenis en dat dit mogelijk niet in overeenstemming zou zijn met de fundamentele rechten van verdachten en vooral het recht op persoonlijke vrijheid en de onschuldpresumptie. Uitspraken van het VN Comité tegen foltering en het EHRM hebben eerder het debat over de voorlopige hechtenispraktijk in Nederland nog eens extra verscherpt. Ook zijn er kritische onderzoeksrapporten verschenen waarin is gesteld dat de voorlopige hechtenis niet in overeenstemming is met de uitgangspunten van het EVRM.

Voorstel tot invoering van ‘voorlopige vrijheidsbeperking’

De Minister van Justitie en Veiligheid erkent dat (inter)nationaal kritiek is geuit op de Nederlandse voorlopige hechtenispraktijk. Zo zou voorlopige hechtenis te veel en te makkelijk worden toegepast. Volgens de minister bestaat er aanleiding om de alternatieven voor voorlopige hechtenis beter in te bedden in de wet en in het beleid. De huidige regeling van de schorsing is volgens de minister problematisch, omdat het gebruik van alternatieven voor voorlopige hechtenis in de vorm van schorsingsvoorwaarden pas mogelijk is nadat een bevel tot voorlopige hechtenis is afgegeven. Met verwijzing naar o.a. uitspraken van het EHRM, stelt de minister dat de ‘passende volgorde’ is dat eerst wordt gekeken of kan worden volstaan met vrijheidsbeperkende middelen (bijv. contactverbod en/of een meldplicht) voordat de voorlopige hechtenis wordt overwogen.

Daarom wordt voorgesteld een wettelijke basis te creëren voor rechters om een bevel tot ‘voorlopige vrijheidsbeperking’ te kunnen geven en om de schorsing onder voorwaarden uit de wet te schrappen. De voorlopige vrijheidsbeperking mag alleen voor strafvorderlijke doeleinden worden ingezet en heeft geen bestraffend karakter. Op grond van het voorstel zou de rechter voorlopige vrijheidsbeperking kunnen bevelen als sprake is van een verdenking van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, er ernstige bezwaren zijn gerezen jegens de verdachte en één of meer gronden aanwezig zijn. De rechter kan aan een bevel tot voorlopige vrijheidsbeperking een termijn verbinden, maar wordt daartoe door het conceptwetsvoorstel niet verplicht. De OvJ kan een verdachte voorgeleiden op basis van een vordering tot voorlopige vrijheidsbeperking of inbewaringstelling. De rechter-commissaris zal over deze vordering beslissen, waarbij hij kan besluiten tot voorlopige vrijheidsbeperking of tot inbewaringstelling van de verdachte.

Reacties naar aanleiding van de consultatie

Diverse adviesorganen hebben gereageerd op de consultatie over het conceptwetsvoorstel tot invoering van de voorlopige vrijheidsbeperking. De reacties van meerdere instanties zijn niet positief gebleken. Zo ziet niet iedereen het doel van de wetswijziging en men heeft ook de zorgen geuit over onnodige bureaucratie. Ook zou de ‘stok achter de deur’ bij de voorlopige vrijheidsbeperking minder duidelijk zijn dan bij de schorsing van de voorlopige hechtenis. Verder zou de toepassing van voorlopige hechtenis ook binnen de bestaande kaders mogelijk zijn en de schorsing zou onder voorwaarden behouden kunnen blijven.

Er is geen consensus onder de geconsulteerden en men kan niet zonder meer vaststellen dat er draagvlak is voor het voorstel tot vervanging van de schorsing onder voorwaarden door de figuur van de voorlopige vrijheidsbeperking.

Het voorstel in perspectief

Hoe verhoudt het wetsvoorstel zich tot het relevante mensenrechtenkader, het karakter van de voorlopige hechtenis en de toepassingspraktijk?

Achtergrond en context van het voorstel

Het voorstel tot afschaffing van de schorsing onder voorwaarden breekt met de systematiek van de voorlopige hechtenis, zoals als decennia lang in het WvSv is opgenomen. Bij de invoering van dit Wetboek in 1926 is bewust gekozen voor deze procedure, waarin pas nadat een bevel tot voorlopige hechtenis is afgegeven, kan worden overgegaan tot de schorsing onder voorwaarden. Dit voorkomt dat verdachten in gevallen waarin geen voorlopige hechtenis zou zijn bevolen toch worden onderworpen aan allerlei voorwaarden. Hierdoor wordt de schorsing onder voorwaarden alleen gebruikt als alternatief voor voorlopige hechtenis en niet als zelfstandige model voor interventies in de voorfase.

Er wordt (in de literatuur) al lang kritiek geuit op de schorsing van voorlopige hechtenis. Zo zou de voorwaarde dat voor voorlopige hechtenis sprake moet zijn van ‘een gewichtige reden van maatschappelijke veiligheid, welke de onverwijlde vrijheidsbeneming vordert’ (art. 67a lid 1b Sv) strikt genomen geen ruimte laten om dan middels een schorsing onder voorwaarden alsnog over te gaan tot invrijheidstelling van de verdachte. Ook zou deze systematiek het gebruik van alternatieven voor voorlopige hechtenis onvoldoende stimuleren, nu de alternatieven als het ware ‘achter de voorlopige hechtenis verscholen zitten’. Als sinds de jaren 70’ wordt geopperd om alternatieven voor voorlopige hechtenis te kunnen inzetten. Recente oproepen hebben uiteindelijk geleid tot het huidige voorstel.

De figuur van de schorsing en de voorgestelde herziening

De schrijver meent dat afschaffing van de schorsing onder voorwaarden serieus moet worden overwogen. Waarom?

• In de huidige wettelijke systematiek van de schorsing, moet eerst het zwaarste vrijheidsbenemende middel (de voorlopige hechtenis) worden bevolen, voordat minder ingrijpende middelen (in de vorm van schorsingsvoorwaarden) kunnen worden toegepast. Dit is niet in lijn met de mensenrechtelijke uitgangspunten inzake de voorlopige hechtenis. Volgens het EHRM zou de invrijheidstelling van de verdachte het vertrekpunt van de besluitvorming van de rechter moeten zijn en de voorlopige hechtenis het ultimum remedium. Een systeem waarin de rechter toegang heeft tot niet-vrijheidsbenemende alternatieven zonder eerst voorlopige hechtenis te bevelen, sluit beter aan bij de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 5 EVRM.

• De gronden voor het bevelen van voorlopige hechtenis (art. 67a Sv) zijn belangrijke waarborgen tegen onrechtmatige/willekeurige vrijheidsbeneming van verdachten in de voorfase van het strafproces (vgl. art. 5 EVRM). Soms interpreteren rechters de gronden ruim. Advocaten stellen dat verweren gericht op de gronden weinig kans van slagen hebben. Volgens de schrijver biedt de herziening in het wetsvoorstel een basis om de rechtsbescherming die uitgaat van de gronden te versterken. De gronden en het middel (voorlopige vrijheidsbeperking of voorlopige hechtenis) worden directer aan elkaar gekoppeld. Voorlopige vrijheidsbeperking kan volgens de voorgestelde systematiek namelijk alleen worden bevolen als er gronden zijn die vrijheidsbeperking noodzakelijk maken (om voorlopige hechtenis te voorkomen). Voorlopige hechtenis kan alleen worden bevolen als er gronden zijn die vrijheidsbeneming noodzakelijk maken. Als een verdachte het bevel tot voorlopige vrijheidsbeperking niet naleeft, dan kan de OvJ een (nieuwe) vordering tot voorlopige hechtenis indienen. Anders dan bij de huidige vordering tot opheffing van de schorsing, is de rechter-commissaris of raadkamer daarbij gehouden om (opnieuw) te beoordelen of er echt gronden zijn die vrijheidsbeneming noodzakelijk maken.

• Het subsidiariteitsbeginsel geeft de rechtvaardiging voor het verbinden van voorwaarden aan een schorsing. Als de doelen van een bevel tot voorlopige hechtenis ook met een schorsing onder bijzondere voorwaarden kunnen worden gerealiseerd, dan moet de rechter-commissaris of raadkamer de voorlopige hechtenis schorsen onder de betreffende bijzondere voorwaarden. Schorsingsvoorwaarden zijn dus alleen gerechtvaardigd als deze strekken tot verwezenlijking van de uit de gronden van het geschorste bevel tot voorlopige hechtenis voortvloeiende doelstellingen. Deze verhouding is niet echter altijd aan de orde. Doordat in het conceptwetsvoorstel, de gronden en het beoogde middel (voorlopige vrijheidsbeperking of voorlopige hechtenis) directer aan elkaar worden gekoppeld, zou dit in de toekomst dus anders uitpakken. Wel zou in de voorgestelde wettekst nog explicieter naar voren kunnen komen dat enkel vrijheidsbeperkende verboden en verplichtingen kunnen worden bevolen die op basis van de gronden noodzakelijk zijn.

Aandachtspunten voor de wetgever

De minister heeft gesteld dat de mensenrechtelijke uitgangspunten omtrent voorlopige hechtenis, de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, als ook het doelgebonden karakter van de voorlopige hechtenis en de alternatieven daarvoor, in de voorgestelde systematiek scherper tot uitdrukking komen dan in de huidige systematiek van de schorsing onder voorwaarden. Toch meent de schrijver dat het conceptwetsvoorstel aanscherping nodig heeft. Hij stipt de volgende aandachtspunten aan:

• De invoering van de voorlopige vrijheidsbeperking draagt het risico van aanzuigende werking in zich. Het conceptwetsvoorstel probeert dit te ondervangen door voor te schrijven dat een bevel tot voorlopige vrijheidsbeperking alleen kan worden gegeven als anders een bevel tot voorlopige hechtenis noodzakelijk is. Het wetsvoorstel maakt echter ook voorlopige vrijheidsbeperking en hechtenis mogelijk bij verdenkingen van alle strafbare feiten waarop een gevangenisstraf van 2 jaar of meer staat. Zo’n verruiming van de gevallen past niet bij de terughoudendheid in het gebruik van voorlopige hechtenis en vrijheidsbeperking, zoals die in andere delen van de concept memorie van toelichting op goede gronden wordt uitgedragen. Dit moet dus worden heroverwogen. Verder zouden de wettelijke gronden kunnen worden aangescherpt door de formulering daarvan meer overeen te laten komen met de door het EHRM erkende gronden voor voorlopige hechtenis.

• Het bevelen van voorlopige vrijheidsbeperking moet met passende rechtswaarborgen zijn omkleed. Vormen van vrijheidsbeperking (zoals locatie- of contactverboden) leveren een inbreuk op het recht op vrije verplaatsing. Uit de uitspraken van het EHRM volgt o.a. dat vrijheidsbeperking proportioneel moet zijn en niet voor onbepaalde tijd mag worden opgelegd, althans niet zonder regelmatige tussentijdse rechterlijke toetsing. Het conceptwetsvoorstel moet dan ook uitdrukkelijk termijnen voorschrijven voor (bepaalde vormen van) vrijheidsbeperking. Art. 27 WvSr behoeft ook aanpassing om te waarborgen dat de zittingsrechter bij de straftoemeting rekening houdt met ingrijpende vormen van vrijheidsbeperking waaraan de verdachte was onderworpen in de voorfase van het strafproces.

• De OvJ kan nu een verdachte alleen voorgeleiden op grond van een vordering tot voorlopige hechtenis. In de voorgestelde aanpassing krijgt de OvJ de keuze om dit via een vordering tot voorlopige vrijheidsbeperking, of een vordering tot voorlopige hechtenis te doen. Hij moet dan in een vroeg stadium beoordelen of in een concreet geval voorlopige hechtenis noodzakelijk is of dat kan worden volstaan met voorlopige vrijheidsbeperking. Voor dit besluit zal hij waarschijnlijk het rapport van de reclassering willen afwachten. Dit heeft als risico dat verdachten langer in verzekering worden gehouden. Dit raakt de rechtvaardigde duur van vrijheidsbeneming op grond van alleen een verdenking in de vroege voorfase van het strafproces.

Conclusie

Is het voorstel tot invoering van de voorlopige vrijheidsbeperking het begin van het einde van de schorsing onder voorwaarden? Volgens de schrijver is dit onduidelijk gezien de uitkomsten van de consultatie omdat het draagvlak voor dit voorstel in de rechtspraktijk (nog) niet solide lijkt te zijn. Toch meent hij dat er valide argumenten bestaan om de voorgestelde herziening van de systematiek van de regeling van de voorlopige hechtenis, en de daarmee gepaarde gaande afschaffing van de schorsing, serieus te overwegen. Het huidige voorstel moet wel nog worden aangepast om dit voor de praktijk werkbaar te maken. Zodat dit ook recht doet aan zowel de fundamentele mensenrechten van verdachten als aan de strafvorderlijke belangen die een rol kunnen spelen in de voorfase van het strafproces. De schrijver kijkt daar om belangstelling uit naar het vervolgtraject van het conceptwetsvoorstel.