Deze Samenvatting bij het boek De bestuurlijke kaart van de Europese Unie van Van der Vleuten is geschreven in 2016

Hoofdstuk 1: Europese samenwerking

1.1 Machtsevenwicht

De politiek van het machtsevenwicht domineerde de Europese betrekkingen tot en met de Tweede Wereldoorlog. Staten wilden voorkomen dat één enkele staat te machtig werd en daarmee een hegemonie zou kunnen vestigen. Om deze reden werden er bondgenootschappen gesloten. Dit zorgde samen met het veiligheidsdilemma voor argwaan en wantrouwen.

Jean Monnet stelde dat Europa er alles aan moest doen om een herhaling van de gewelddadige geschiedenis van oorlogen te voorkomen. Er zou moeten worden gestreefd naar Europese samenwerking. Om dit doel te bereiken zouden de democratische landen van Europa moeten besluiten om supranationale instituties op te richten in bepaalde economische beleidssectoren. Door het toegenomen vertouwen dat hierdoor ontstaat zouden landen stabiliteit en vrede in Europa kunnen waarborgen.

Op 8 mei 1945 werd de Duitse nederlaag (Tweede Wereldoorlog) formeel vastgesteld, met de VS, UK en SU als winnaars. Duitsland werd opgedeeld in vier bezettingszones en Berlijn in vier sectoren. De drie westelijke zones en de sovjetzone groeiden snel uit elkaar. Dit leidt tot een tweedeling van Europa, het Ijzeren Gordijn.

De Verenigde Staten zetten het Marshallplan op, een hulpprogramma voor de wederopbouw in Europa. Stalin weigert mee te werken. In 1949 werd de Duitse Bondsrepubliek (BRD) opgericht (West Duitsland). De Sovjet Unie reageert met de oprichting van de Duitse Democratische Republiek in de Sovjet Russische bezettingszones. De koude oorlog was begonnen.

1.2 Europese betrekkingen (1950-1954)

De Verenigde Staten spanden zich in om een West Europese eenheid te creëren als bescherming tegen de communistische dreiging van de Sovjet Unie en haar Oost- Europese satellietstaten. De West - Europese staten streven naar het verkregen van een dubbele veiligheidsgarantie. In 1950 werd met het oog op deze veiligheid de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) opgericht.

In 1950 lanceert Robbert Schuman (FA) het Schumanplan om supernationale samenwerking te bevorderen in West Europa. West-Europese staten zouden bevoegdheden op het gebied van de kolen- en staalproductie moeten overdragen aan een supernationale instelling. Er is sprake van controle door samenwerking.

Het Schumanplan kan rekenen op steun van verschillende West - Europese landen (FA, NL, IT, BE, LU). Ook de BDR is positief, de BDR zou economisch, politiek en militair aan West- Europa kunnen worden geboden waardoor de vrees voor nieuwe Duitse agressie zou worden weggenomen. In 1952 treedt de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in werking.

In dezelfde periode lanceert Monnet een plan gericht op de oprichting van de Europese Defensie Gemeenschap (EDG), met een (West-) Europees leger onder supranationaal bevel. Het project liep uit op een mislukking omdat Frankrijk weigerde het verdrag te ratificeren, omdat het zou leiden tot een herbewapening en toetreding tot de NAVO door Duitsland. Echter, met de akkoorden van Parijs (1955) treedt de Bondsrepubliek alsnog toe tot de West-Europese Unie en de NAVO.

1.3 EEG en Euratom (1955-1968)

Monnet en de Belgische minister Spraak werken samen aan een plan voor de oprichting van een Europese atoomgemeenschap (Euratom). Een ander plan kwam van de Nederlandse minister Beyen. Hij streefde naar algemene integratie door het oprichten van een gemeenschappelijke Europese markt. Hoge prijzen en oneerlijke concurrentie zou hiermee worden ingedamd.

In het Spaak-rapport (resolutie van Messina) worden Euratom en de gemeenschappelijke markt onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het rapport pleitte voor de oprichting van een supranationale Europese Commissie die de verantwoordelijkheid zo moeten krijgen voor de invoering van de gemeenschappelijke markt. De bevoegdheden van de EGKS zouden moeten worden uitgebreid. De mislukte conferentie van Parijs leidt tot grote internationale spanningen die de Europese onderhandelingen in een stroomversnelling brachten. Uiteindelijk leidt dit tot de Verdragen van Rome (1957) en daarmee de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom.

Charles de Gaulle komt in 1958 aan de macht in Frankrijk. Hij streeft naar een intergouvernementeel Europa, dat onder leiding van Frankrijk als een onafhankelijke derde macht naast de VS en de SU zou fungeren. Het Verenigd Koninkrijk en het idee van supranationale integratie paste niet in zijn plannen.

In de komende decennia zouden veel onopgeloste punten blijven sluimeren; (1) de methode van integratie, (2) de snelheid en omvang van de integratie, (3) de verhoudingen tussen kleine en grote lidstaten. Na het ontstaan van de Grand Bargains kwam de periode van oprichting ten einde.

1.4 Verdieping en verbreding (1969-1992)

Na het vertrek van De Gaulle ontstond er weer ruimte voor verdieping en uitbreiding van Europese integratie. Zo werd het Europese Monetaire Stelsel (EMS) opgericht. Daarnaast werd de EEG uitgebreid met het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Ierland. Op nationaal niveau vonden er grote veranderingen plaats. In de jaren zeventig kwam er een einde aan de jaren van naoorlogse voorspoed. Daarnaast kwam de verzorgingsstaat onder druk te staan. West - Europa heeft te maken met werkeloosheid, inflatie, staatsschulden en een lage economische groei. Daarnaast is er sprake van een achterstand op technologisch gebied ten opzichte van landen zoals de VS en Japan.

Toenemende globalisering, crisis binnen de welvaartstaat en de Britse roep om een volledig vrije markt geven in de jaren 80 de ruimte om het Europese integratieproces weer vaart te geven. In 1986 wordt de Europese acte ondertekend, waarin de lidstaten trachten de voltooiing van de interne markt in gang te zetten.

Door de toenemende liberalisering van kapitaal nam de dominantie van de harde Duitse mark en de Bundesbank toe, waardoor de werking van het EMS en afspraken over wisselkoersen te kort schoten. In 1989 werd het rapport-Delors gepresenteerd. Kern van het rapport was dat er een Europees monetair beleid gevoerd moest worden door een Europese Centrale Bank (ECB), die zou worden vormgegeven naar het model van de Bundesbank.

Na de val van de Berlijnse Muur in 1989 wilde de Duitse Bonskanselier zo snel mogelijk Duitse hereniging. De onderhandelingen over de EMU raken in een stroomversnelling. Een verenigd Duitsland zou nog sterker verankerd kunnen worden in Europa en daardoor niet opnieuw een bedreiging vormen voor buurlanden. In 1991 komt men in het verdrag van Maastricht overeen over de institutionele structuren van het Europese integratieproces. De organisatie als geheel werd omgedoopt tot de Europese Unie (EU). De EEG, Euratom en EGKS werden samengevoegd tot de Europese Gemeenschap (EG).

1.5 Kansen en bedreigingen (1993-2014)

De eerste helft van de jaren negentig werd gekenmerkt door optimisme te aanzien van het Europese integratieproces. In 1993 werd er besloten tot een uitbreiding van de EU met tien Midden- en Oost Europese Landen. De lidstaten onderhandelen vervolgens over mogelijke aanpassingen, om de structuur van de Unie zo goed mogelijk te laten functioneren. Dit mondt in 1997 uit in het Verdrag van Amsterdam.

In 1999 wordt er onderhandeld over de toetreding van tien Midden- en Oost-Europese landen tot de EU. In 2000 vinden er vervolgens nieuwe onderhandelingen plaats over institutionele aanpassingen van de Unie. Het uiteindelijke verdrag van Nice werd ervaren als een nederlaag voor de EU. De onderwerpen op de agenda van de moderne EU waren te complex om te komen tot een constructief compromis tussen:

1. supranationale krachten en intergouvernementele krachten;

2. voorstanders van verdieping en federalisering, voorstanders van verbreding en tegenstanders van een of van beide processen;

3. grote en kleine lidstaten.

In 2001 worden er voorstellen gedaan tot het instellen van een Europese Grondwet. Er worden referenda gehouden, die in Frankrijk en Nederland beantwoord worden met een nee. Daarmee raakte het integratieproces in een impasse. In 2009 trad het Verdrag van Lissabon in werking. Nationale parlementen en het subsidiariteitsbeginsel (beslissingen op een zo laag mogelijk niveau) kregen een grotere rol.

De gevolgen van de schuldencrisis van lidstaten binnen de eurozone leidden tot een roep om institutionele versterking van de EMU, maar tegelijkertijd groeit de euroscepsis. Burgers eisen meer aandacht voor nationale belangen en voorkeuren. Dit zorgde ervoor dat oplossingen niet gevonden konden worden in verdragsherziening.

Terugblikkend op de geschiedenis van de Europese samenwerking valt op dat conflicten na het einde van de Tweede Wereldoorlog uitgevochten worden aan de onderhandelingstafel, maar ook dat lidstaten de samenwerking zelf vaak op de proef stellen. Dit maakt het integratieproces kwetsbaar.

Oefenvragen Hoofdstuk 1: Europese samenwerking

1. In 1950 werd het Schumanplan gelanceerd. Beschrijf wat de inhoud was van dit plan.

2. Om welke redenen krijgt het Europese integratieproces in de jaren tachtig meer vaart?

3. Beschrijf tot welke overeenkomsten men komt m.b.t. de structuren van het Europese integratieproces in het Verdrag van Maastricht.

4. Wat valt op wanneer men kijkt naar de geschiedenis van Europese samenwerking na de Tweede Wereldoorlog?

5. In 2009 trad het Verdrag van Lissabon in werking. Wat werd er in dit verdrag bepaald?

6. Geef de definitie van het begrip Euratom.

Hoofdstuk 2: Besluitvormingsprocessen

2.1 Fasen van het besluitvormingsproces

Er zijn drie kenmerken die steeds terugkomen bij veel besluitvormingsprocessen binnen de EU:

1. Er zijn veel verschillende instellingen bij betrokken;

2. Besluitvorming speelt zich af op meerdere niveaus;

3. Het zijn vaak langdurige processen.

2.2 Intergouvernementalisme en supranationalisme

Er zit een duidelijke logica in de manier waarop Europese besluiten worden genomen. Deze logica kan onder andere worden begrepen door het gebruik van de begrippen Intergouvernementalisme en supranationalisme. Bij intergouvernementale besluiten neemt de regering besluiten en zijn zij verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. Daarnaast hebben zij het recht veto uit te spreken. In de EU is dit terug te zien in de centrale rol die lidstaten op veel terreinen hebben. Zo kan bijna geen enkel besluit in de EU worden genomen zonder dat de regeringen van de lidstaten ermee instemmen.

Bij superanationalisme wordt de rol van regeringen beperkt door de inbreng van instellingen die niet bij een bepaald land horen. De lidstaten kunnen de acties van de instellingen daardoor niet volledig controleren of blokkeren.

Tot 1987 was unanimiteit de gebruikelijke procedure van besluitvorming. Het voordeel was dat een regering een besluit altijd kon tegenhouden, maar tegelijkertijd werd hierdoor maar weinig vooruitgang geboekt. Tegenwoordig is besluitvorming supranationaler geworden, want een regering heeft geen veto meer. Wanneer een meerderheid van regeringen voor een besluit stemt, moeten ook regeringen die tegenstemden zich eraan houden. Wat betreft de uitvoering van de besluiten geldt dat deze door de lidstaten zelf moeten worden omgezet in nationale regelingen.

De EU is in de loop der tijd steeds meer een supranationalistische organisatie geworden. Het is echter geen zuiver supranationalistische organisatie, omdat nationale regeringen in veel gevallen een cruciale rol spelen. De EU wordt om die reden ool wel een systeem van multi-level governance genoemd.

2.3 De besluiten van de EU

Volgens artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kunnen de volgende soorten besluiten worden genomen:

1. Verordening: rechtstreeks toepasbaar in elke lidstaat en verbindend in al haar onderdelen.

2. Richtlijn: verbindend ten aanzien van het resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is.

3. Besluit: verbindend in al zijn onderdelen voor degenen tot wie het uitdrukkelijk gericht is.

4. Aanbevelingen en adviezen: niet verbindend.

De verordening en richtlijn kunnen worden beschouwd als Europese wetten. Het verschil is dat een richtlijn door de lidstaten nog moet worden omgezet in nationale wetgeving. Een verordening wordt direct van kracht. Besluiten zijn over het algemeen bedoeld voor individuele gevallen.

2.4 Besluitvorming

Fase 1 Beleidsvoorbereiding

Ieder jaar stelt de Commissie een jaarplan op waarin uiteen wordt gezet welke voorstellen zij het daaropvolgende jaar wil indienen. Daarnaast worden er op specifieke terreinen actieplannen opgesteld. Ook lidstaten hebben vaak wensen en ideeën voor de Europese wetgeving, deze proberen zij onder de aandacht te brengen van andere lidstaten en de Commissie. Datzelfde geldt voor het Europees Parlement.

De Commissie stelt vervolgens een expertgroep (met vertegenwoordigers van de lidstaten) in die helpt bij het opstellen van een voorstel. De voorbereiding eindigt wanneer er een formeel voorstel ligt. Op de meeste terreinen is de Commissie de enige instantie die een voorstel voor wetgeving mag doen.

Fase 2 Formele besluitvorming

Binnen de EU zijn er twee hoofdmethoden van besluitvorming. Ten eerste is er de gewone wetgevingsprocedure. De Commissie en het Europees Parlement spelen hierbij een grote rol en in de Raad wordt beslist met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen (supranationale besluitvorming). Daarnaast zijn er bijzondere wetgevingsprocedures, waarbij in de Raad met unanimiteit wordt besloten (intergouvernementeel).

De lidstaten moeten bij de besluitvormingsprocessen een afweging maken tussen efficiëntie democratie en nationale controle.

Fase 3 Uitvoering

Uitvoering is een belangrijk deel van besluitvorming, omdat de uiteindelijke effecten van wetgeving en beleid afhangen van de manier waarop ze concreet worden toegepast. De uitvoering speelt binnen de EU op twee niveaus: (1) op het niveau van afzonderlijke lidstaten en (2) op Europees niveau. Op Europees niveau is de Commissie de belangrijkste uitvoeringsinstantie.

2.5 Gewone wetgevingsprocedure

Binnen de gewone wetgevingsprocedure is de Commissie de enige die een formeel voorstel mag doen. Dit voorstel wordt vervolgens doorgestuurd naar het Europees Parlement en de Raad. De behandeling door Parlement en Raad gebeurt in twee lezingen. In de eerste lezing komt het parlement met een standpunt over het Commissievoorstel en kunnen er ook amendementen worden aangenomen. Als de raad het eens is met het standpunt van het Parlement wordt het voorstel aangenomen (gekwalificeerde meerderheid). Wanneer beiden het niet eens zijn, neemt de Raad een eigen standpunt in.

In de tweedelezing gaat het voorstel nogmaals langs Parlement en Raad. Als het Parlement het voorstel van de Raad goedkeurt, is daarmee het voorstel aangenomen. Wanneer Parlement en Raad het ook in de tweede lezing niet met elkaar eens zijn, wordt er een bemiddelingscomité ingesteld. Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van de Raad en van het Parlement. Het comité stelt met ondersteuning van de Commissie en compromistekst op. Als beide vervolgens voor de compromistekst stemmen wordt dat de uiteindelijke richtlijn of vordering. Zo niet, dan wordt het voorstel afgewezen.

De gewone wetgevingsprocedure duurt vaak lang en is nogal ingewikkeld, omdat er geprobeerd wordt een evenwicht te creëren tussen efficiëntie, democratie en nationale controle. Daarnaast hebben Parlement, Raad en Commissie elkaar nodig. Om het proces te vergemakkelijken vindt er vaak driehoeksoverleg plaats tussen alle drie de instellingen. Op deze manier kan men beter anticiperen op wat de andere instelling gaat doen. Men probeert te streven naar een eerste-lezingakkoord.

2.6 Bijzondere wetgevingsprocedures

De rol van het Europees Parlement is bij bijzondere besluitvormingsprocedures een stuk beperkter. Het Parlement mag vaak alleen een mening geven. De Raad kan daardoor in zijn eentje besluiten aannemen, wijzigen of tegenhouden. Vaak moet daarbij wel sprake zijn van unanimiteit. Bijzondere wetgevingsprocedures zoeken minder naar een balans tussen de Europese instellingen. De nadruk ligt op het diplomatieke proces tussen lidstaten. Door een vetorecht in de Raad kan een lidstaat altijd een besluit blokkeren waar hij het niet mee eens is. Keerzijde is dat het hierdoor ook moeilijker is om een besluit in de Raad aangenomen te krijgen.

2.7 Open Coördinatiemethode

Op sociaaleconomisch gebied is er voor een andere methode gekozen om beleid op elkaar af te stemmen; de Open Coördinatiemethode (OCM). Bij deze methode worden geen wetten aangenomen of binden afspraken gemaakt, maar wisselen vertegenwoordigers van de lidstaten best practices uit rond een bepaald onderwerp (gezamenlijke doelstellingen --> meten van resultaten --> hervorminsprogrammas --> benchmarking). Lidstaten zijn niet verplicht iets met de uitkomsten van de OCM te doen. Het Europees Parlement en het Europees Hof spelen geen rol in het proces.

Oefenvragen Hoofdstuk 2: Besluitvormingsprocessen

1. Welke drie kenmerken komen steeds terug in de besluitvormingsprocessen binnen de EU?

2. Wat is het verschil tussen intergouvernementele besluiten en supranationale besluiten?

3. Welke soorten besluiten kunnen er volgens artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie worden genomen?

4. Uit welke drie fasen bestaat besluitvorming?

5. Leg uit wat de Open Coördinatiemethode inhoudt.

6. Waarom is de EU in de loop der tijd steeds meer een supranationalistische organisatie geworden?

Hoofdstuk 3: Commissie en agentschappen

De Commissie is een supranationale instelling, die de belangen van de gehele Europese Unie vertegenwoordigd.

3.1 Organisatie

Voorzitter

De voorzitter van de Commissie heeft een hernieuwbare ambtstermijn van vijf jaar. De Europese Raad van regeringsleiders beslist bij gekwalificeerde meerderheid wie hij voordraagt als voorzitter van de Commissie. De politieke kleur van de kandidaat dient daarbij te corresponderen met die van de winnende fractie in het Parlement. Vervolgens stemt het Parlement over de voordracht. Formeel is de voorzitter 'primus inter pares', hij heeft dus dezelfde rechten als andere leden van de Commissie, maar wel meer aanzien. Hij is verantwoordelijk voor de grote beleidslijnen van de Commissie en voor belangrijke Europese initiatieven die meerdere beleidsterreinen aangaan. Daarnaast bemiddelt hij bij conflicten tussen commissarissen. Hij vertegenwoordigt de Commissie in zittingen van de Europese Raad en bij belangrijke internationale onderhandelingen. Hij speelt een belangrijke beleids- en gezichtsbepalende rol.

College van Commissarissen

Het College van Commissarissen is het belangrijkste orgaan binnen de Commissie. Iedere lidstaat vaardigt één Commissaris af. Alle Commissarissen hebben hun eigen portefeuille. Zij worden ondersteund door een directoraat-generaal of specifieke diensten. De Commissarissen worden net als de vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid onderworpen aan goedkeuring door het Europees Parlement. Politieke overwegingen spelen hierbij een grote rol. De Commissarissen moeten beloven onafhankelijk van de lidstaten te opereren. De Commissie is verantwoording schuldig aan het Europees Parlement.

De commissarissen geven politieke leiding aan hun directoraat-generaal en zij vertegenwoordigen de Commissie op hun beleidsterrein in vergaderingen van de Raad van Ministers, Europees Parlement en contacten met de regeringen van lidstaten. Zij worden in hun werk bijgestaan door een persoonlijk kabinet.

Over een dossier kunnen aan de hand van verschillende procedures besluiten worden genomen:

1. Mondelinge procedure: bedoeld voor politiek gevoelige dossiers, waarover men nog een overeenstemming kon bereiken.

2. Schriftelijke procedure: bestemd voor onderwerpen die niet al te gevoelig zijn, er is van te voren al een overeenstemming bereikt tussen de betrokken directoraat-generaal en Juridische Dienst van de Commissie.

3. Machtigingsprocedure: bestemd voor minder politiek of financieel gevoelige onderwerpen die te maken hebben met management of organisatie.

4. Delegatieprocedure: gebruikt voor technische zaken zonder politieke relevantie.

Het ambtelijk apparaat van de Commissie bestaat uit 33 directoraten-generaal (DG's) en 11 diensten. Diensten hebben een organisatiebrede raak, DG's zijn verantwoordelijk voor specifieke beleidsterreinen. Ieder DG kent een aantal directoraten. Ieder directoraat is opgedeeld in afdelingen.

3.2 Taken van de Commissie

De Commissie is een hybride instelling met taken op het gebied van beleidsvorming, controle en bestuur.

De belangrijkste rol van de Commissie is beleidsvorming. Het stelt jaarlijkse wetgevingsprogramma's op en publiceert beleidsvoornemens (groenboeken en witboeken). Groenboeken bevatten ideeën van de Commissie, die vervolgens worden gebruikt om een discussie te starten met lidstaten, belanghebbenden en publiek. Witboeken zijn documenten die concrete beleidsvoornemens op een bepaald terrein op een rij zetten.

De belangrijkste beleidsvormende taak is het ontwikkelen en indienen van voorstellen tot regelregeving. De Commissie heeft het recht van initiatief in het wetgevingsproces. De Commissie publiceert mededelingen. Deze hebben geen wettelijke status, maar het zijn belangrijke beleidsdocumenten waarin de Commissie haar visie uiteenzet over een bepalde kwestie.

De Commissie maakt gebruik van interne en externe raadpleging. Bij interne raadpleging gaat het om het raadplegen van andere DG's. Externe raadpleging betreft de raadpleging van externe belanghebbenden. Hierbij maakt men gebruik van expertcomités (specialisten uit lidstaten) en raadplegende comités (vertegenwoordigers belangengroepen).

Samen met het Europese Hof van Justitie is de Commissie verantwoordelijk voor de handhaving van de Europese regels. Aan de hand van verschillende instrumenten probeert de Commissie ervoor te zorgen dat het Europees beleid effectief en uniform wordt uitgevoerd. Ten eerste worden er regelmatig scoreborden (1) gepubliceerd, dit zijn overzichten van de stand van omzetting van Europese richtlijnen. Daarnaast verleent de Commissie assistentie (2) aan lidstaten die problemen hebben met implementatie. Het krachtigste instrument is de inbreukprocedure (3), die bestaat uit een vertrouwelijke administratieve fase en een openbare rechtelijke fase. De procedure begint met een ingebrekestelling van een lidstaat.

De Commissie is verantwoordelijk voor het dagelijks bestuur van de Europese Unie. Het gaat dan om het beheer van de financiën, het managen van projecten en programma's en het onderhouden van externe betrekkingen. Daarnaast draagt de Commissie verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het Europees beleid (implementatie). Men kan twee vormen van implementatie onderscheiden: delegatie (comitologie) en daadwerkelijke implementatie.

3.3 Agentschappen

Een agentschap is een organisatie die specifieke overheidstaken uitvoert buiten het normale kader van de overheid. Zij genieten vaak een grote mate van zelfstandigheid. Veel agentschappen zijn opgericht om problemen op het juridische, technische en wetenschappelijke vlak het hoofd te bieden. Deze trend is ontstaan uit een veranderend denken over overheidshandelen 'New Public Management'. Ad hoc omstandigheden spelen vaak een rol bij het delegeren van taken naar agentschappen.

Agentschappen kunnen worden onderscheiden in twee categorieën: de uitvoerende agentschappen en de beleidsagentschappen. Daarnaast kunnen agentschappen op basis van hun taken en bevoegdheden ingedeeld worden in vijf groepen:

1. Reguliere agentschappen: agentschappen die de werking van de interne markt vergemakkelijken;

2. Adviserende agentschappen: dienen de Commissie van technisch of wetenschappelijk advies dienen en aanbevelingen formuleren t.b.v. besluitvorming;

3. Agentschappen voor operationele activiteiten: operationele taken die zeer specialistische inbreng vergen of politiek gevoelig zijn;

4. Agentschappen voor het vergaren en verspreiden van informatie en bevorderen van de sociale dialoog;

5. Toeleveranciers: agentschapen die diensten leveren aan Europese instellingen.

De agentschappen worden niet altijd positief ontvangen. Zo is er kritiek op de gebrekkige democratische controle op de agentschappen en wordt het gezien al een extra manier om meet bevoegdheden en macht te verkrijgen.

Oefenvragen Hoofdstuk 3: Commissie en agentschappen

1. Wat zijn de taken van de voorzitter van de Commissie?

2. Wat zijn de taken van het College van Commissarissen?

3. Aan de hand van welke vier procedures kunnen beslissingen worden genomen? Leg iedere procedure kort uit.

4. Wat is de definitie van het begrip agentschap?

5. In welke twee categorieën kunnen agentschappen worden onderscheiden?

6. Wat is het verschil tussen reguliere agentschappen en agentschappen voor operationele activiteiten?

Hoofdstuk 4: Het Europees Parlement

4.1 Geschiedenis

Het Europees Parlement begon in 1952 als een Gemeenschappelijke Vergadering in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. De Vergadering had een controlerende en adviserende taak waarbij ze niet binden adviezen kon geven over voorgesteld beleid. De leden van de Vergadering hadden een dubbel mandaat. Met de oprichting van de EEG en Euratom (1958) veranderde de naam in Europese Parlementaire Vergadering. In 1962 besloot de Vergadering zich voortaan Europees Parlement te noemen.

Pas in 1979 vinden er verkiezingen van het Europees Parlement door de burgers plaats. Dit om de legitimiteit van de Europese samenwerking te versterken. Er vinden iedere vijf jaar in mei of juni rechtstreekse verkiezingen plaats. Iedere lidstaat heeft eigen kieslijsten en eigen verkiezingen volgens nationale procedures. De meest recente verkiezingen vonden plaats in 2014.

4.2 Samenstelling

Het verdrag van Lissabon bepaalt dat het Europees Parlement maximaal 750 leden plus de voorzitter telt. De verdeling van de zetels over de 28 lidstaten is gebaseerd op de inwonersaantallen van de lidstaten.

De parlementsleden zitten in het Parlement niet alleen namens hun land, maar ook namens hun eigen nationale politieke partij. Deze nationale partijen werken samen in overkoepelende Europese fracties, die bestaan uit verschillende partijen met een verwante ideologie. Er zijn ook parlementsleden die zich niet hebben aangesloten bij een fractie (niet-ingeschrevenen). Het samenbrengen van verschillende nationaliteiten en ideeën in dezelfde fractie kan leiden tot frictie wanneer nationale belangen botsen met het fractiestandpunt.

Het EP wordt geleid door een voorzitter die de plenaire vergaderingen leidt, de begrotingen tekent en het EP naar buiten toe vertegenwoordigt. De voorzitter wordt met een absolute meerderheid door leden van het Parlement gekozen voor een periode van tweeënhalf jaar.

De maandelijkse plenaire vergadering vindt plaats in Straatsburg. Het meeste werk in de fracties en parlementaire commissies vindt plaats in Brussel.

Oefenvragen Hoofdstuk 4: Het Europees Parlement

1. Waarom werden er verkiezingen voor het Europees Parlement ingevoerd?

2. Op welke manier vindt d everderling van de zetels over de lidstaten plaats?

3. Welke drie hoofdtaken heeft het Europees Parlement?

4. Wat zijn de belangrijkste kenmerken van de wetgevende taak van het Europees Parlement?

5. Parlementsleden zitten niet alleen namens hun land in het Parlement, maar ook namens een politieke partij. Waarom kan dit problemen opleveren?

Hoofdstuk 5: Raad en Europese Raad

5.1 De Raad en de Europese Raad

De Raad en Europese Raad moeten niet verward worden met de Raad van Europa. De Raad van Europa is een zelfstandige internationale organisatie die geen onderdeel is van de EU.

Tijdens de onderhandelingen over de EGKS werd voorgesteld een Raad van Ministers in te stellen om het intergouvernementele karakter van de Europese besluitvorming te waarborgen als tegenwicht voor het initiatiefrecht van de supranationale Hoge Autoriteit. De Raad van Ministers kreeg de bevoegdheid besluiten te nemen op basis van de voorstellen van de Commissie en het advies van het Europees Parlement. Sinds het Verdrag van Lissabon heet de Raad van Ministers de Raad.

De Europese Raad wordt pas sinds het Verdrag van Lissabon formeel aangemerkt als een gemeenschapsinstelling zoals het EP, de Raad etc.

De Raad van Ministers heeft drie hoofdtaken: wetgeving, coördinatie en delegatie. De wetgevende taak is de belangrijkste taak, bijna alle Europese besluiten worden door de Raad en het EP. Deze twee instellingen stellen ook ieder haar de Europese begroting vast. Daarnaast sluit de Raad namens de EU overeenkomsten met niet-lidstaten en andere internationale organisaties. De coördinatie van beleid heeft vanaf de jaren 90 een concrete vorm aangenomen. De belangrijkste vorm van beleidscoördinatie is het Europees Semester (grondige analyse lidstaten). De Raad kan besluiten de Commissie op te dragen besluiten te nemen (delegatie).

De Europese Raad is de machtigste Europese instelling. De Europese Raad draagt zorg voor de politieke sturing en de belangrijkste beslissingen binnen de EU. De invloed van de Europese Raad is dan ook zichtbaar in alle fasen van besluitvorming. Dit begint al met de agendavorming. Vaak gaat het om soft law: voorstellen die niet afdwingbaar zijn, maar wel een rol spelen in de Europese besluitvorming.

5.2 Organisatie

De raad bestaat formeel uit vertegenwoordigers van de lidstaten die bevoegd zijn om bindende besluiten te nemen namens het bestuur van het eigen land. Het zijn vaak ministers of staatssecretarissen die deelnemen aan de Raadsvergaderingen. De Raad vergadert in wisselende samenstelling van bewindslieden, op basis van het beleidsterrein dat aan de orde is. In 2002 is het aantal vakraden teruggebracht tot tien raadsformaties. Ondanks de variaties in samenstelling is de Raad als instelling één en ondeelbaar. Alle besluiten zijn daarmee besluiten van de Raad als geheel.

Het voorzitterschap van de Raad wordt door de lidstaten bij toerbeurt voor zes maanden vervuld. Ambtenaren en politici uit het land dat voorzitter is, leiden alle vergaderingen van de Raad op alle niveaus. De drie lidstaten die na elkaar het voorzitterschap bekleden, stellen hun beleidsprioriteiten op elkaar af. De Europese Raad kent een vaste voorzitter. De toerbeurten gelden hier alleen voor Raadsformaties.

Omdat ministers en staatssecretarissen het grootste deel van de tijd in eigen land doorbrengen is de Raad niet permanent bijeen. De Raad wordt daarom bijgestaan door een comité van nationale ambassadeurs die permanent in Brussel zijn (Coreper). Het comité komt in twee samenstellingen bijeen. Coreper II is het belangrijkste onderdeel, omdat vertegenwoordigers her zelf zittin in hebben. Het bereidt de Raad Algemene Zaken en de Raad Buitenlandse Zaken voor. In Coreper I zitten de plaatsvervangend permanent vertegenwoordigers. Zij bereiden allee andere Raadsformaties voor. Het Coreper is het hoogste ambtelijke niveau waarop Europese voorstellen besproken worden. Wanneer de ambassadeurs het eens zijn, dan wordt het voorstel als A-punt (hamerstuk), naar de Raad gestuurd. De Raad zal het stuk dan niet meer bespreken. Wanneer de vertegenwoordigers niet tot een overeenstemming kunnen komen dan wordt het voorstel als B-punt op de agenda van de Raad gezet.

Veel besluiten die de Raad neemt, zijn al uitonderhandeld tussen nationale ambtenaren. Deze komen bijeen in Raadswerkgroepen, waarin zij besluitvorming van het Coreper en de Raad voorbereiden. Als er in de Raadswerkgroep tot een overeenkomst is gekomen (punt-A voortel), hoeft door de minister alleen nog een politiek besluit te worden genomen.

5.3 Besluitvorming

De standaardregel voor het stemmen van de Hoge Raad is besluitvorming met een gewogen of gekwalificeerde meerderheid van stemmen. De meerderheid wordt bepaald door het aantal landen dat voor een besluit is en hun gezamenlijke bevolkingsaantal. Om een besluit goed te keuren moet 55% van de lidstaten die samen 65% van de EU-bevolking vertegenwoordigen voor zijn. Als de lidstaten het niet eens zijn met een besluit en overstemd zijn, moeten zij het besluit toch uitvoeren. Het is voor landen dan ook niet verstandig dwars te liggen in het onderhandelingsproces. Daarnaast is het voor landen nodig om coalities te sluiten om een meerderheid of blokkerende minderheid te kunnen vormen. Echter in de praktijk komt het maar zelden voor dat het tot een echte stemming komt, vaak wordt het tijdens de onderhandelingen al duidelijk dat er een meerderheid is.

Besluitvorming in de Raad is ingewikkeld en voor de buitenwereld vaak ondoorzichtig. Om deze reden worden er maatregelen genomen om de transparantie en openheid te vergroten. Zo zijn de notulen en de stemverklaringen van de Raadsvergaderingen openbaar.

5.4 Organisatie van de Europese Raad

De Europese Raad staat bekend als de Eurotop. Hij draagt zorg voor de politieke sturing en de belangrijkste beslissingen in de EU. De Europese Raad is intergouvernementeel en er wordt alleen besloten bij unanimiteit. De Raad bestaat uit een voorzitter, de voorzitter van de Europese Commissie en de regeringsleiders van de lidstaten van de EU. De Europese Raad vergadert gewoonlijk vier keer per jaar.

De Eurotop is pas in 2009 een officiële gemeenschapsinstelling geworden met het Verdrag van Lissabon. Dit veranderde de communautaire methode. Daarnaast werd met het Verdrag van Lissabon het roulerend voorzitterschap afgeschaft. De Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheid kreeg een versterkte positie. Dit had als doel de strijd tussen intergouvernementele en supranationale krachten op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid enigszins te pacificeren.

Over het algemeen duurt een Europese Raad ongeveer twee dagen. De agenda wordt deels bepaald door de lopende Europese procedures. Grote internationale crisis kan reden zijn voor het organiseren van een buitengewone bijeenkomst van de Europese Raad. Op de eerste dag wordt er gewerkt aan draft conclusions. De Raad wordt afgesloten wanneer er een unaniem akkoord is over de conclusies. De dag na de Europese Raad melden de voorzitters van de Europese Raad en de Commissie zich in het EP om daar verslag uit te brengen van de vergadering. Dit is een verdragsrechtelijke verplichting. Nationale parlementen en het EP hebben op het daadwerkelijke verloop van de vergadering geen enkele invloed. Dit wordt ook wel het democratisch tekort van Europa genoemd.

Oefenvragen Hoofdstuk 5: Raad en Europese Raad

1. Waarom werd er tijdens onderhandelingen over de EGKS voorgesteld een Raad van Ministers in te stellen?

2. Welke drie hoofdtaken heeft de Raad van Ministers?

3. Benoem wie er zitting nemen in de Raad.

4. Geef de definitie van het begrip Corporer.

5. Welke standaardregel geldt er voor stemmen in de Hoge Raad?

Hoofdstuk 6: Hof en Rekenkamer

6.1 Samenstelling van het Hof

Het Hof is een supranationale instelling die zetelt in Luxemburg. Het Hof omvat drie rechtbanken: het Hof van Justitie, het Gerecht en het Gerecht voor Ambtenarenzaken dat geschillen behandelt tussen de Europese instellingen en hun personeel.

Het Hof en het Gerecht bestaan ieder uit één rechter per lidstaat. Dit is van belang voor de legitimiteit van hun besluiten. Daarnaast heeft het Hof advocaten generaal en een griffier in dienst. Advocaten generaal bereiden een zaak voor. Zij dienen onpartijdig te zijn. Het Gerecht heeft geen advocaten generaal.

De regering draagt een kandidaat voor die vervolgens door de Europese Raad tot rechter benoemd kan worden voor een (hernieuwbare) termijn van zes jaar. De rechters kiezen uit hun midden een president voor een hernieuwbare termijn van drie jaar. De president heeft de leiding over het Hof en zit de belangrijkste zaken en zittingen voor.

Iedere dinsdagavond komen alle rechters en advocaten generaal bijeen voor werkoverleg. De voertaal is Frans en de bijeenkomst is besloten. De binnengekomen zaken worden hier verdeeld. De meeste zaken worden door een klein groepje rechters, een kamer, behandeld. Iedere zaak loopt volgens een strakke procedure. De president wijst een rechter-rapporteur aan. De advocaat generaal en de rechter-rapporteur stellen een onderzoek in om de nodige informatie te verzamelen. Op basis van het rapport dat hieruit voorkomt wordt een zaak toegewezen aan een kamer. Vervolgens vindt een openbare zitting plaats. De rechter-rapporteur schrijft vervolgens een ontwerparrest. De kamer stemt over dit arrest. De rechters beslissen bij meerderheid.

Ook het Gerecht behandeld de meeste zaken in een kamer met drie rechters. De president van het Gerecht wijst zaken toe aan de specifieke kamers. Elke zaak kent hier een schriftelijke en een mondelinge fase. De rechters beraadslagen op basis van het ontwerparrest en spreken het arrest uit in een openbare zitting. Tegen het arrest kan in beroep worden gegaan bij het Hof.

6.3 Taken van Hof en Gerecht

Het Hof heeft drie taken:

• Het oordeelt of lidstaten de Europese wetgeving correct hebben uitgevoerd;

• Het assisteert de nationale rechters bij de interpretatie van het Europees recht;

• Het behandelt klachten tegen Europese beslissingen.

Het Hof zit erop toe dat lidstaten hun afspraken nakomen. Een lidstaat kan om deze reden door de Commissie of door een andere lidstaat voor het Hof gebracht worden. Deze zaken staan bekend als inbreukprocedures. Veel van deze zaken worden opgelost door een gesprek tussen de lidstaat en de Commissie. Het Hof hoeft maar zelden sancties op te leggen; meestal is de dreiging voldoende om de lidstaat bakzeil te doen halen.

Een nationale rechter kan het Hof verzoeken een verdragsartikel of Europese wet te verduidelijken. Vervolgens passen de nationale rechters de interpretatie van het Hof toe. Via zijn prejudiciële beslissingen zorgt het Hof ervoor dat Europese richtlijnen worden nageleefd en dat de eigen positie wordt versterkt.

Tegen een handeling van een Europese instelling kan een beroep tot nietigverklaring of beroep wegens nalaten ingesteld worden. Het Hof behandelt klachten van een lidstaat tegen een Europese instelling en klachten van Europese instellingen onderling. Het Gerecht is bevoegd voor klachten van particulieren. Het is belangrijk dat het Hof het institutioneel evenwicht bewaart.

Het artikel waarop een richtlijn of vordering is gebaseerd, bepaalt welke besluitvormingsprocedure wordt gehanteerd. Dit heeft vervolgens gevolgen op de invloed van het EP en de lidstaten. Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger genomen worden. De EU mag slechts optreden wanneer haar optreden doeltreffender is dan een optreden op nationaal, regionaal of lokaal vlak.

Het Gerecht werd opgericht om de werkdruk van het Hof te verminderen. Het behandelt vooral zaken van particulieren met betrekking tot het merkenrecht, mededinging en handelsrecht. Daarnaast buigt het Gerecht zich over de beroepen van lidstaten tegen de Raad betreffende maatregelen op het gebied van staatssteun en handelspolitieke beschermingsmaatregelen. Tegen de beslissingen van het Gerecht kan men bij het Hof in beroep gaan.

6.3 Kritiek

De werklast van het Hof is een groot probleem, omdat zaken hierdoor langer blijven liggen. Er bestaat daarnaast een toename in het aantal zaken, doordat het recht uit steeds meer terreinen bestaat. Ook de toename van het aantal talen draagt bij aan het probleem, de procestaal en de werktaal zijn verschillend.

Het Hof kan rekenen op kritiek van lidstaten met een Grondwettelijk Hof en vanuit politieke hoek.

6.4 Rekenkamer

De Europese Rekenkamer onderzoekt de inkomsten en uitgaven van de EU zodat fraude, verspilling en wanbeheer kunnen worden bestreden.

Iedere lidstaat levert een lid aan de rekenkamer, dat in eigen land al ervaring heeft opgedaan met controle van overheidsfinanciën en volledig onafhankelijkheid. De leden worden voor zes jaar benoemd door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid. Het EP moet worden geraadpleegd over de voordracht van kandidaten, maar de Raad hoeft de mening van het EP niet te volgen. De leden van de rekenkamer kiezen uit hun midden een voorzitter voor een hernieuwbare termijn van drie jaar. Alle belangrijke beslissingen worden genomen bij meerderheid van stemmen.

De rekenkamer publiceert elk jaar in november een verlag over de uitvoering van de Europese begroting. De Rekenkamer onderzoekt de gevolgde procedures en vergelijkt de doelstellingen en streefcijfers van het Europees beleid met de behaalde resultaten. De Rekenkamer dient een verklaring toe te boegen aan het jaarverslag, waarin ze een oordeel velt over de 'betrouwbaarheid van de rekeningen' en de 'regelmatigheid en wettigheid' van ontvangsten en uitgaven. Uit de verslagen blijkt overduidelijk dat de EU er niet in slaagt om de financiën correct te beheren. Een goede samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en nationale Rekenkamers is cruciaal.

Naast de jaarverslagen brengt de Rekenkamer speciale verslagen uit waarin ze specifieke Europese hulpprogramma's of sectoren analyseert.

Oefenvragen Hoofdstuk 6: Hof en Rekenkamer

1. Het Hof omvangt drie rechtbanken. Welke drie rechtbanken zijn dit?

2. Op welke manier en door wie worden nieuwe zaken behandeld?

3. Wat zijn de drie belangrijkste taken van het Hof?

4. Waarom is de werklast van het Hof een groot probleem?

5. Wat is de taak van de Europese Rekenkamer?

6. Waarom is een goede samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en nationale Rekenkamers cruciaal?

Hoofdstuk 7: Invloed verwerven in Europa

7.1 Lobbyisten en lobbygroepen

Lobbyisten proberen politieke besluiten te beïnvloeden. Daarbij spreken zij namens een groep, die belang heeft bij bepaalde politieke besluiten.

Al sinds de oprichting van de EEG proberen maatschappelijke groepen de besluitvorming in Brussel te beïnvloeden. Het aantal groeperingen is in de loop der tijd echter drastisch gestegen. De variëteit van deze groepen is enorm. Bedrijven vormen de grootste groep lobbyisten. De Europese Commissie geeft financiële ondersteuning aan niet-commerciële belangengroepen. Hierdoor hoopt zij te bereiken dat iedere belangengroep, ongeacht omvang en financiële basis de kans krijgt haar verhaal te doen.

Er zijn verschillende soorten lobbygroepen actief. De belangrijkste vorm die groepen daarbij kiezen is die van de Europese koepel (Eurofederatie). Dit is een samenwerkingsverband tussen belangengroepen uit verschillende lidstaten die zich met eenzelfde onderwerp bezighouden (bijvoorbeeld EPHA). De belangengroepen hebben een Europees secretariaat dat nieuwe ontwikkelingen in Brussel in de gaten houdt en een strategie uitzet voor het beïnvloeden van de besluitvorming. De belangrijkste beslissingen in de Europese koepel worden formeel door de leden genomen. Er is een dagelijks bestuur dat toezicht houdt op het secretariaat en beslissingen neemt over keuzes op korte termijn. Daarnaast is er eens per jaar een algemene ledenvergadering en zijn er verschillende werkgroepen.

7.2 Taken

De methoden die lobbyisten gebruiken zijn afhankelijk van het onderwerp, degene die men wil beïnvloeden en de mogelijkheden van de belangengroep. Twee zaken zijn hierbij essentieel: (1) de vorming van netwerken en coalities en (2) de keuze van strategieën om invloed uit te oefenen.

Lobbyisten moeten om gehoord te worden coalities vormen met andere lobbyisten, en als dat mogelijk is, met vertegenwoordigers van de lidstaten en leden van het EP. Daarnaast bouwen zij netwerken op. Deze netwerken hebben verschillende functies:

1. Zij zijn een belangrijke informatiebron voor nieuwe initiatieven en ontwikkelingen binnen de EU;

2. Ze bieden de mogelijkheid de eigen positie af te tasten;

3. Ze bieden de mogelijkheid toegang te krijgen tot anderen;

4. Zie bieden de mogelijkheid standpunten en strategieën af te stemmen.

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen inside lobbying en outside lobbying. Bij inside lobbying probeert men van binnenuit het besluitvormingsproces te beïnvloeden. Bij outside lobbying probeert men invloed uit te oefenen via het organiseren van demonstraties en het mobiliseren van de publieke opinie. In de EU is inside lobbying veel belangrijker dan outside lobbying. Een reden hiervoor is dat Europese instellingen minder gevoelig zijn voor demonstraties en de publieke opinie dan nationale regeringen. Daarnaast is het voor belangengroepen moeilijk om grote grensoverschrijdende demonstraties of stakingen te organiseren, of om een onderwerp in alle lidstaten tegelijk in de media te krijgen.

Lobbyisten kunnen vaak iets bieden dat beleidsmaker nodig hebben om beleid te kunnen maken. Het gaat hierbij om informatie en expertise. Door informatie (selectief) door te spelen kunnen lobbyisten besluiten beïnvloeden. Een andere bron van invloed is dat ze een achterban vertegenwoordigen die belangrijk is voor de uitvoering van het beleid. Door aam te geven wat voor de achterban wat of niet acceptabel is kunnen zij invloed uitoefenen.

7.3 Belangenbehartiging

Een kenmerk van Europese besluitvorming is dat instellingen erbij betrokken zijn op zowel het Europese niveau als op het niveau van de lidstaten. De lobbygroepen hebben de keuze tussen de geïnstitutionaliseerde route en de niet geïnstitutionaliseerde route. Daarnaast kunnen zij kiezen of zij op nationaal, Europees of internationaal kanaal lobbyen.

Bij de geïnstitutionaliseerde route geven besluitvormers lobbyisten de mogelijkheid officieel mee te praten over beleid. In Nederland is de Sociaal-Economische Raad daar een goed voorbeeld van. In Europa gebeurt dit in de vorm van de Sociale Dialoog, maar dit heeft tot op heden weinig opgeleverd. Twee andere geïnstitutionaliseerde fora zijn het Europees Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regios. Dit laatste Comité bevat vertegenwoordigers van lokale overheden (in NL:provincies en gemeenten). Bij de niet geïnstitutionaliseerde route gaat het om activiteiten zoals het sturen van brieven, het voeren van gesprekken etc.

Lobbyen via de nationale route houdt in dat een belangengroep de besluitvorming in Brussel probeert te beïnvloeden via andere groepen uit het eigen land die bij de Europese besluitvorming zin betrokken, zoals een ministerie of een nationale koepelorganisatie. Wanneer de belangengroep kiest voor de Europese route, gaat zij zelf naar Brussel om haar wensen en visie rechtstreeks kenbaar te maken aan een ambtenaar van de Commissie, een rapporteur bij het Europees Parlement of een werkgroep van de Raad. Ook kan zij zich richten tot een Europese koepelorganisatie.

De internationale route houdt in dat de belangengroep naar de regering van een ander land stapt om een gunstiger Europees besluitvormingsklimaat te creëren.

Voor welke route de lobbygroep kiest is afhankelijk van twee zaken:

1. De rol die nationale,internationale of Europese actoren spelen in het Europese besluitvormingsproces.

2. Hoe gemakkelijk de belangengroep toegang krijgt tot de nationale regering of koepel in vergelijking met toegang tot de Europese internationale route.

7.4 Democratie

Lobbyen kan een bijdrage leveren aan het democratische gehalte van de besluitvorming in de EU doordat verschillende groepen hun stem laten horen, zodat hun belangen kunnen worden besproken in het debat. Ook biedt de EU mogelijkheden voor groepen die in eigen land geen gehoor vinden om toch hun stem te laten horen. Aan de andere kant heeft niet iedere belangengroep evenveel mogelijkheden om de Europese besluitvorming te beïnvloeden. Daarnaast zijn niet allee categorieën evengoed vertegenwoordigd.

De opkomst van de EU heeft voor veel belangengroepen grote veranderingen veroorzaakt, dit kan een voordeel zijn, maar ook een nadeel. Groepen die het vooral moeten hebben van outside lobbyen hebben veel moeite om op Europees niveau hun eisen kracht bij te zetten. Het lobbyen in de EU vereist dat belangengroepen op meerdere niveaus tegelijk actief zijn. Voor grote, complexe belangengroepen is het moeilijker activiteiten op meerdere niveaus te coördineren. Daarnaast biedt de EU vooral mogelijkheden voor groepen die bestaande verhoudingen en bestaand nationaal beleid willen veranderen.

Oefenvragen Hoofdstuk 7: Lobbyisten

1. Wat is het belangrijkste doel van lobbyisten?

2. Geef de definitie van het begrip Eurofederatie.

3. Waarom biedt de Europese Commissie financiële ondersteuning aan niet commerciële belangengroepen?

4. Noem twee elementen die essentieel zijn voor het bestaan en succes van belangengroepen.

5. Noem de vier functies van netwerken.

6. Wat is het verschil tussen inside lobbying en outside lobbying?

7. Waarom wordt er in Europa maar weinig gebruik gemaakt van outside lobbying?

8. De lobbygroepen hebben de keuze tussen de geïnstitutionaliseerde route en de niet geïnstitutionaliseerde route. Waarvan is deze keuze afhankelijk?

Hoofdstuk 8: Markt

8.1 Economisch en sociaal beleid

Maatregelen die worden genomen om een 'echte vrije markt' te verwezenlijken. kunnen gevolgen hebben voor het sociaal beleid van lidstaten. Het openstellen van de Europese markt voor dienstverlening werkt door in loon- en arbeidsvoorwaardenbeleid.

8.2 Interne markt

Bij een vrije markt is er sprake van vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal tussen en aantal landen. Er is sprake van een vergevorderde vorm van economische integratie. Er is aangetoond dat de interne markt welvaart en banen oplevert, maar het kent ook nadelen. Zo bestaat er een handelsverschuiving en moeten te dure bedrijven zich aanpassen of sluiten.

De invoering van de interne markt had economische en politieke motieven (protectie).

De Europese Unie anno 2015 heeft kenmerken van een interne markt en van een economische unie. Er is niet in alle sectoren sprake van een volledig vrije markt, zie het voorbeeld van de energiesector. Op fiscaal gebied is er slechts zeer beperkt sprake van beleidscoördinatie. Wel zijn er afspraken over minimum btw-tarieven, om oneerlijke concurrentie te vermijden. De lidstaten bepalen wel zelf de hoogte. De defensie-industrie is volledig buiten de interne markt gehouden.

Beslissingen over de interne markt vallen onder de gewone wetgevingsprocedure. Vaak gaat het hierbij om Europese technische standaarden voor producten. Aangezien producten in alle lidstaten van een interne markt vrij verhandelbaar zijn, heeft een producent er voordeel bij wanneer zijn standaard tot de Europese norm wordt verheven. Er wordt dan ook gelobbyd door bedrijven die in Brussel invloed proberen uit te oefenen. Daarnaast speelt het Hof een grote rol, omdat individuele klachten over bestaande praktijken kunnen leiden tot verstrekkende uitspraken.

Het ontstaan van de interne markt heeft er verder toe geleid dat de Commissie de rol van marktmeester en aanjager speelt. Het is de aanjager van trans-Europese netwerken die de binnenmarkt moeten vervolmaken. Het gaat om grote infrastructurele projecten op het gebied van transport en energie. Voor dit soort projecten wordt samenwerking gezocht met de private sector.

Het creëren van een interne markt kent risico's, zo kunnen sommige aanbieders op een vrije markt een monopoliepositie verwerven. Dit komt onder andere door de grote hoeveelheid fusies en overnames. Met haar mededingingsbeleid waakt de Commissie voor deze ongewenste ontwikkeling.

Nederland

Het belangrijkste gevolg voor de Nederlandse overheid is da ze een zekere mate van beleidsvrijheid aan Brussel heeft afgestaan: de overheid kan Nederlandse producten niet steunen door overheidssubsidies te geven of producten van buitenlandse concurrenten te belasten. De werkgelegenheid in zwakke sectoren kan daardoor niet worden beschermt. Voordeel is dat consumenten goedkopere producten en diensten uit het buitenland kan aanschaffen.

Een gevreesd neveneffect is social dumping: het verslechteren van arbeidsomstandigheden om zo bedrijven van buiten aan te trekken, om te voorkomen dat eigen bedrijven naar het buitenland vertrekken of moeten sluiten.

Een tweede gevolg van de interne markt is het verdwijnen van een groot aantal kartels en de opkomst van een groot aantal toezichthouders. Daarnaast oefent de overheid minder direct gezag uit over beleidsterreinen waarover zij voordien grote zeggenschap claimde op grond van het collectief belang.

8.3 Sociale dimensie

De EU is in beginsel een neoliberaal project. Het is gericht op het opheffen van obstakels voor economische integratie die het gevolg zijn van nationale regels en praktijken. Met als doel economische groei te bewerkstelligen als motor voor meer welvaart. De markt houdt zich niet bezig met de herverdeling van welvaart, dat is een taak voor de nationale overheid. Sociaal beleid heeft verder geen prioriteit omdat de nationale overheden deze bevoegdheid graag zelf in handen houden.

Er is EU sociaal beleid omdat (1) nationale overheden op sommige geboden al uitgespeeld zijn. Zij proberen via Europa verloren invloed terug te winnen. Daarnaast heeft dit een politiek strategische reden: (2) het gaat daarbij om legitimiteit, het vergroten van het draagvlak onder de bevolking voor Europese integratie.

Het Europese sociaal beleid bestaat grofweg uit vier terreinen: arbeidsvoorwaarden, gelijke kansen, sociale zekerheid en werkgelegenheid. Het eerste terrein is het meest omvangrijk. Het heeft vorm gekregen als tegenhanger voor de liberalisering van de markt, om te voorkomen dat de interne markt zou leiden tot slechtere arbeidsvoorwaarden en levensgevaarlijke werkomstandigheden. Er zijn voor verschillende onderwerpen minimumnormen opgesteld, maar lidstaten mogen betere regelingen invoeren. Dit terrein kent supranationale procedures, met een sociale dialoog.

Het tweede terrein bevat het gelijkekansenbeleid / antidiscriminatiebeleid. Hiervoor geldt de normale wetgevingsprocedure. Sinds het Verdrag van Amsterdam geldt dat de EU bij alle beleid streeft naar gelijkheid van mannen en vrouwen en naar bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, handicap, religie, ras, godsdienst, leeftijd of seksuele oriëntatie. De Raad kan richtlijnen aannemen om discriminatie op al deze gronden te bestrijden.

Het derde terrein is sociale zekerheid en sociale bescherming. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat voor sociale zekerheid in de Raad besluitvorming bij unanimiteit geldt en dat het Europees Parlement alleen geraadpleegd wordt. Bij sociale bescherming is het doel om armoede en uitsluiting te bestrijden. Echter bestaat er grote ongelijkheid tussen lidstaten en de economische crisis en bezuinigingsmaatregelen hebben gezorgd voor meer armoede. De Commissie speelt een belangrijke rol bij het formuleren van projectcriteria en het beheer van fondsen. Het beleid voor armoedebestrijding blijft echter overwegend nationaal; op Europees niveau wordt alleen coördinerend opgetreden door het Comité voor sociale bescherming (SPC).

Het werkgelegenheidsbeleid dateert van 1996, onder andere door de toenemende werkeloosheid werd er toen besloten tot een Europese Werkgelegenheidsstrategie. Daarna is men overgegaan op de Lissabon strategie opgevolgd door de EU 2020 Strategie voor een sterke, duurzame markteconomie. Na het uitbreken van de crisis is het Europees Semester geïntroduceerd, waarin het werkgelegenheidsbeleid is ingebed samen met ondermeer de EU 2020 strategie, waardoor het economische, fiscale en sociale beleid van de lidstaten beter en in samenhang kan volgen. Dit terrein is overwegend intergouvernementeel, de Open Coördinatiemethode geldt. De rol van de Commissie is beperkt, zij doet voorstellen voor maatregelen ten behoeve van meer flexicurity van de arbeidsmarkt en wil bevorderen dat werkzoekenden over de nieuwe noodzakelijke vaardigheden beschikken. De Commissie is afhankelijk van de bereidheid van lidstaten om actieplannen uit te voeren.

Nederland

Het Europese sociaal beleid heeft voornamelijk vrouwen een betere rechtspositie opgeleverd. Nederland ontvangt Europese projectsteun voor kwetsbare groepen en regio's.

8.4 Tot slot

De economische en financiele crisis (vanaf 2008) leidt tot een grotere roep om protectionisme. Het idee van een interne markt komt daardoor onder druk te staan en leidt tot pressie voor onteuropeanisering. Het ideaal van de interne markt kan daarnaast aan steun verliezen wanneer de verwezenlijking ervan lijkt te leiden tot het verlies van overheidscontrole. De diversiteit binnen de Europese Unie is toegenomen, met de bijbehorende verschillen in welvaart. Ook is de kritiek op het neoliberale model toegenomen,, er lijkt te weinig aandacht te zijn voor de gevolgen van de crisis voor de 'normale burger'. Er bestaat dus een spanning tussen de economische en sociale dimensies van de Europese interne markt.

Oefenvragen Hoofdstuk 8: Markt

1. Geef de definitie van het begrip vrije markt.

2. Welke nadelen heeft een vrije markt voor de afzonderlijke lidstaten?

3. Wat is het belangrijkste gevolg van de invoering van de vrije markt voor Nederland?

4. Geef de definitie van het begrip social dumping.

5. Uit welke vier terreinen bestaat het Europese sociaal beleid?

6. Waarom is het beleid voor armoedebestrijding overwegend nationaal?

Hoofdstuk 9: De Europese Monetaire Unie

9.1 Kritiek op de EMU

In 2002 werd de euro geïntroduceerd. De komst van de euro had veel kritiek tot gevolg, in de ogen van velen had de euro het leven duurder gemaakt. Het duurde tot de crisis van 2008 voordat er positieve geluiden over het EMU te horen waren, omdat bleek dat de gevolgen van de crisis groter waren voor landen die geen deel uitmaakten van de EMU. Echter met het uitbreken van de schuldencrisis kwam weer een grote golf van kritiek los.

9.2 Het ontstaan van de EMU

De Economische en Monetaire Unie bestaat uit vier onderdelen:

1. de euro;

2. gezamenlijk monetair beleid;

3. macro-economische coördinatie;

4. de Europese Centrale Bank.

In de monetaire unie kennen lidstaten één centraal monetair beleid dat bepaald en uitgevoerd wordt door één centrale monetaire autoriteit, de Europese Centrale Bank (ECB). Daarnaast heeft de Eurozone besloten om een deel van hun macro-economische beleid te coördineren en vast te stellen wat het maximale overheidstekort mag zijn.

Noodzakelijk voor het bestaan van een monetaire unie is dat naast het centrale monetaire beleid, de munten van de lidstaten een vaste wisselkoers ten opzichte van elkaar hebben en dat hun munten volledig tegen elkaar inwisselbaar zijn.

De Europese leiders hebben om twee redenen voor een enkele munt gekozen. Ten eerste bespaart men op transactiekosten. Daarnaast heeft de invoering hiervan een psychologisch en politiek effect.

Lidstaten binnen de EMU voeren beleid dat op centraal Europees niveau vastgesteld wordt (ECB). De ECB is verder verantwoordelijk voor de koers en de stabiliteit van de euro ten opzichte van andere munten. De ECB is een supranationale instelling.

De EMU omvat de coördinatie van delen van het macro-economische beleid van de lidstaten. De integratie van het economische beleid van de eurolanden is vooral gericht op de coördinatie van overheidsbudgetten. De zeggenschap over de nationale begrotingen is in handen van de lidstaten zelf, al is het toezicht van de Commissie op de lidstaten na de crisis van 2008 aangescherpt.

In het verdrag van Maastricht is besloten dat lidstaten excessieve budgettaire tekorten zullen vermijden. Deze regel is verder uitgewerkt in het Stabiliteits- en Groeipact (1997). Hierin werd bepaald dat de staatsschuld van een land niet meer dan 60 procent van het bruto binnenlands product mag bedragen. Daarnaast mag het begrotingstekort van de overheid per jaar niet meer bedragen dan 3 procent. In 2011 werden wetten (six-pack) ingevoerd om de naleving van het SGP te versterken. De Commissie krijgt hiermee meer controlemogelijkheden en kan sancties opleggen. In 2013 werd dit six-pack aangevuld met het Verdrag inzake Stabiliteit, Coordinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie en het Two Pack. Het toezicht op de begrotingen werd hiermee nog verder aangescherpt. In de EMU is verder bepaald dat monetaire financiering van schulden en tekorten niet langer is toegestaan, omdat dit de inflatie aanwakkert.

De economische integratie binnen de EMU is beperkt. Er is geen centrale economische instelling die het macro-economische beleid binnen de EMU bepaalt of uitvoert. De besluitvorming over het gezamenlijke economische beleid vindt plaats in de ECOFIN op basis van gekwalificeerde meerderheid. Daarnaast is er sprake van de Eurogroep: en forum van de ministers van Economische Zaken en Financiën van de eurolanden voor 'open discussie' over economische en fiscale problemen in de eurozone en de onderlinge afstemming van nationale belangen.

De ECB zetelt in Frankfurt en vormt samen met de nationale centrale lidstaten van banken het Europees Systeem van Centrale Banken (ESCB). Het ESCB bepaalt het Europese monetaire beleid en voert dit uit. De ECB bestaat uit de Directie (dagelijkse bestuur), de Raad (beslissingen monetair beleid) van Bestuur en de Algemene Raad. De centrale banken van de EU-lidstaten die niet volledig deelnemen aan de EMU hebben geen stem in het monetaire beleid van de eurolanden.

De Algemene Raad heeft twee hoofdtaken: (1) het assisteren van landen die niet volledig lid zijn van de EMU, bij de overgang naar volledig lidmaatschap. Een andere taak is (2) het beheren van de wisselkoersen van de niet-EMU-leden.

9.3 Doelstellingen van de ECB

De doelstelling van de ECB is het behoud van prijsstabiliteit en bijdragen aan een hoog van werkgelegenheid en groei. De EMU is gestoeld op het ordoliberaal economisch gedachtegoed, waarin prijsstabiliteit de spil is van de economie. Het is om deze reden belangrijk een strikt budgettair en fiscaal beleid te voeren. Het ordoliberaal economisch gedachtegoed is sterk vertegenwoordigd in Nederland en Duitsland. Sinds 2014 is de ECB ook toezichthouder op Europese banken.

In 2012 werd de bankenunie opgericht, om banken in de toekomst uit financiële problemen te houden en te voorkomen dat banken gered moeten worden met overheidsgeld. De noodzaak van een onafhankelijke ECB en de regels van het EMU zijn echter omstreden, er is veel kritiek.

9.4 Geschiedenis van de EMU

In 1970 wordt in het Rapport Werner voor het eerst gesproken over de oprichting van een Europese monetaire unie. Echter het supranationale karakter van de plannen en de verhouding tussen het economische en monetaire integratieproces kwam onder kritiek te staan. Economisten en monetaristen stonden tegenover elkaar. De economisten pleitten voor de kroningstheorie, vergaande economische integratie. De monetaristen gaan uit van de locomotief theorie, de monetaire eenwording moet de economische integratie vooruit trekken.

In 1972 wordt de Slang opgericht. Europese munten hadden daarbij in principe een vaste waarde ten opzichte van elkaar. Echter landen hebben problemen hun munten binnen de bandbreedtes te houden. Mede daarom wordt in 1979 het Europees Monetair Stelsel (EMS) opgericht; Een puur intergouvernementeel wisselkoerssysteem met vergelijkbare vaste centrale koersen en marges. Dit systeem was succesvoller dan de Slang. Echter de roep om verdere Europese monetaire integratie blijft bestaan. In 1998 resulteerde dit in de oprichting van het comité-Delors. Dit comité kreeg de opdracht een plan voor een EMU op te stellen.

Door de val van de Berlijnse Muur kwam het streven naar de oprichting van een EMU in een ander daglicht te staan. De angst voor een groot herenigd Duitsland kwam opnieuw naar boven. In 1991 wordt er een akkoord bereikt over een EMU als onderdeel van het Verdrag van Maastricht.

9.5 Oprichting in drie fasen

Men kwam overeen tot de oprichting van de EMU in drie fasen. De eerste fase bestond o.a. uit het voltooien van de gemeenschappelijke markt en het opheffen van alle beperkingen op kapitaalstromen. De tweede fase werd na veel discussie gezien als een overgangsfase, waarin de basisstructuur van het ESCB zou worden gecreëerd. De laatste fase ging van start in 1999 met elf landen. Landen die in de toekomst volledig deel willen nemen staat dat vrij, mits zij aan de convergentiecriteria voldoen.

Oefenvragen Hoofdstuk 9: De Europese Monetaire Unie

1. Uit welke vier onderdelen bestaat de Economische en Monetaire Unie?

2. In de monetaire unie kennen lidstaten één centraal monetair beleid dat bepaald en uitgevoerd wordt door één centrale monetaire autoriteit. Welke autoriteit is dit?

3. Noem een element dat noodzakelijk is voor het bestaan van een monetaire unie.

4. Om welke twee redenen hebben Europese leiders voor een enkele munt gekozen?

5. Wat zijn de twee hoofdtaken van de Algemene Raad?

6. Wat is de belangrijkste doelstelling van het ECB?

7. Om welke reden werd in 2012 de bankenunie opgericht?

Hoofdstuk 10: Europees landbouw- en milieubeleid

10.1 Landbouw en milieu binnen Europa

In de loop der tijd heeft de EU een uitgebreid bestand aan milieuwetgeving opgebouwd op de meest uiteenlopende gebieden. Dit een van de meest geëuropeaniseerde beleidsterreinen.

10.2 Landbouwbeleid

Ongeveer veertig procent van de Europese begroting wordt besteed aan landbouwsubsidies en de EU houdt zich met vrijwel alle facetten van de landbouw bezig. Landbouw is daarmee een van de verst ontwikkelde en oudste beleidsterreinen van de EU.

De oprichters van de EEG wilde een gezamenlijke markt voor landbouwproducten tot stand brengen. Dit betekende dat nationale regelingen op elkaar moesten worden afgestemd. Door de landbouwmarkten strikt te reguleren en boeren te stimuleren meer te produceren wilde men voedseltekorten, zoals die van de Tweede Wereldoorlog, voorkomen. Het EEG-verdrag had vijf doelstellingen met betrekking tot het landbouwbeleid:

1. bevorderen van innovatie en efficiëntie in de landbouw;

2. een redelijk inkomen voor boeren;

3. stabiele landbouwmarkten;

4. voldoende voedsel in Europa;

5. redelijke voedselprijzen voor consumenten.

Om deze doelen te bereiken werden minimumprijzen gegarandeerd die boeren zouden krijgen voor hun producten. Wanneer de prijs van een product tot onder deze minimumprijs zou dalen, zou de EEG het overschot opkopen tegen de minimumprijs (garantieprijs / interventieprijs). Landbouwproducten die van buiten de EEG geïmporteerd werden moesten ook voor de minimumprijs worden verkocht. Op deze producten werden invoerheffingen toegekend. Landbouwproducten die vanuit de EEG naar andere landen werden geëxporteerd kregen een subsidie.

Het GBL was bijzonder effectief in het bereiken van de doelstellingen. Echter zijn er zes kritiekpunten die steeds terugkeerden. Een eerste kritiekpunt betrof (1) de kosten van het beleid. De regelingen rondom de minimumprijzen slokte het grootste deel van de Europese begroting op. Lidstaten die minder landbouwsubsidies ontvingen dan zij bijdroegen aan de Europese begroting vonden dat er paal en perk moest worden gesteld aan de uitgaven voor het GLB. Het GLB (2) leidde tot hogere prijzen voor consumenten, waardoor de vijfde doelstelling van het beleid onder belicht bleef. Het productiviteitsverhoging leidde tot (3) intensieve landbouw die schadelijk was voor het milieu en leidde tot (4) overproductie. Een deel van de overschotten werd tegen lage prijzen verkocht buiten de EU. Dit (5) ging ten koste van de ontwikkelingslanden. Ten slotte (6) leidde het GLB tot terugkerende spanningen met handelspartners. Voornamelijk de VS vond dat de vrijhandel werd verstoord.

Begin jaren tachtig worden er pogingen gedaan om de overproductie en de hoge kosten van het GLB tegen te gaan. Men wilde quota instellen of de minimumprijs verlagen wanneer een bepaald product zijn plafond bereikte. Eind jaren tachtig werd duidelijk dat deze oplossingen niet genoeg effect hadden en de druk van de VS om het beleid te hervormen nam toe. In 1992 wordt er door de Raad ingestemd met het plan (MacSharry-hervormingen) om de minimumprijzen geleidelijk te verlagen en prijssteun te vervangen door directe inkomstensteun voor boeren. Deze inkomstensteun werd gebaseerd op de hoeveelheid land die de boer bezat. Overproductie werd beperkt door grote boeren te verplichten een deel van het land braak te leggen wanneer zij voor inkomstensteun in aanmerking wilden komen.

In de loop der jaren is het systeem van minimumprijzen steeds verder beperkt en vervangen voor de inkomenssteun. De financiële steun zou niet langer afhankelijk zijn van de hoeveelheid die geproduceerd wordt. De ongelijke behandeling van lidstaten is sindsdien een belangrijk discussiepunt in de hervorming van het GLB. Zo bestaan er verschillen tussen 'oude' en 'nieuwe' lidstaten en verschillen gebaseerd op historische referenties. Het bedrag dat een boer ontvangt, hangt dan samen met de steun die hij in het verleden heeft ontvangen. De steun per hectare moet voor 2019 worden gelijkgetrokken.

Het GLB bestaat uit twee pijlers. De eerste pijler omvat markt- en prijsbeleid en inkomenssteun. De tweede pijler bestaat uit fondsen voor plattelandsontwikkeling. Dit hangt samen met het idee van multifunctionaliteit van de landbouw. Landbouw dient dan niet alleen voor de productie van voedsel, maar speelt ook een belangrijke rol bij de instandhouding van agrarische landschappen en het beheer van natuurgebieden.

Binnen het GLB is steeds meer aandacht gekomen voor de gevolgen van landbouw voor natuur en milieu. Er is sprake van cross-compliance: inkomstensteun wordt gekoppeld aan het voldoen aan voorwaarden op het gebied van milieu, voedselveiligheid en dierenwelzijn.

Pas sinds het Verdrag van Lissabon mag het Europees Parlement meebeslissen over landbouwkwesties. Ook milieu- en consumentenbelangen een grotere stem gekregen. De belangrijkste beslissingen over het hervorming van het landbouwbeleid zijn genomen op het hoogste politieke niveau: de Europese Raad.

10.3 Milieubeleid

In 1973 nam de Raad het Eerste Milieuactieprogramma aan. Dit formuleerde principes voor een Europees milieubeleid en bevatte en overzicht van de onderwerpen die prioriteit moesten krijgen. Momenteel van het Zevende Milieuactieprogramma van kracht.

Een probleem voor het Europees milieubeleid in de eerste jaren was dat er in het EEG-Verdrag geen juridische basis voor bestond. De EU ging zich meer met dit onderwerp bezighouden, omdat de vrees bestond dat de groei van nationale milieuwetgeving zou leiden tot handelsbelemmering en ongelijke concurentieverhoudingen. Er moest voorkomen worden dat de ene lidstaat strengere eisen stelt aan producten dan de andere. Inmiddels zijn er meer dan 200 milieurichtlijnen van kracht. Daarmee is dit één van de beleidsterreinen waarop de EU de grootste invloed op haar lidstaten.

De EU houdt zich binnen het milieubeleid bezig met een groot scala aan grensoverschrijdende onderwerpen (bijvoorbeeld uitstoot vervuilde gassen). Maar er zijn ook veel onderwerpen die eerder nationaal of lokaal van aard zijn (bijvoorbeeld kwaliteit van drinkwater). De milieuwetgeving van de EU is bindend voor alle lidstaten.

Behalve milieuwetgeving die geldt binnen de EU, speelt de Europese Unie ook een grote rol in het mondiale milieubeleid. Bij onderhandelingen over internationale milieuverdragen, proberen lidstaten hun standpunten op elkaar af te stemmen, zodat men één geluid kan laten horen vanuit de EU. Voorbeeld hiervan zijn de wereldwijde onderhandelingen om het broeikaseffect tegen te gaan.

Besluiten over het milieubeleid worden genomen volgens de normale wetgevingsprocedure. Voor besluiten die invloed hebben op belastingen of die invloed hebben op de ruimtelijke ordening wordt vaak gebruik gemaakt van bijzondere wetgevingsprocedures. Het EP wordt alleen geraadpleegd en de Raad beslist met unanimiteit.

Het 'milieu' vormt één van de tien formaties van de Raad. Ook de Commissie heeft een apart Directoraat-Generaal voor milieu. Ook milieuorganisaties spelen een grote rol binnen het milieubeleid (WWF, Greenpeace etc.). Andere belangengroepen komen uit het bedrijfsleven, omdat milieuwetgeving direct invloed kan hebben op de producten die bedrijven maken en de productieprocessen die ze gebruiken. Dit geldt vooral voor de chemische industrie en de auto-industrie.

De afgelopen jaren hebben een viertal ontwikkelingen plaatsgevonden die hebben geleid tot nieuwe discussies over de milieuwetgeving:

1. De handhaving van milieubeleid. De uitvoering en handhaving van de normen worden aan de lidstaten overgelaten. Er worden maatregelen ingesteld die de handhaving van Europees milieurecht moeten versterken. Zo moeten lidstaten bepaalde straffen uitdelen voor het overtreden van milieuwetten.

2. Integratiebepalingen. Er zijn verschillende initiatieven om ook andere beleidsterreinen van de EU milieuvriendelijker te maken.

3. De onderlinge samenhang tussen milieuwetgeving en milieuprogramma's was slecht geregeld. In het Zesde Milieuactieprogramma werd aangezet tot een reeks thematische strategieën, die telkens een samenhangend pakket van maatregelen rondom een bepaald onderwerp bevatten.

4. De vierde discussie zet vraagtekens bij het nut en de noodzaak van Europese Milieuwetgeving. Deze discussie is versterkt door de euroscepsis en de economische en financiële crisis.

Oefenvragen Hoofdstuk 10 Europees landbouw- en milieubeleid

1. Benoem de vijf doelstellingen van de EEG met betrekking tot het landbouwbeleid.

2. Welke maatregelen werden er door de EEG genomen om aan deze doelstellingen te kunnen voldoen?

3. Noem zes punten van kritiek op het GLB.

4. Geef de definitie van het begrip cros-compliance.

5. Welke vier ontwikkelingen hebben bijgedragen aan het ontstaan van nieuwe discussies over milieuwetgeving?

Hoofdstuk 11: Grensoverschrijdende samenwerking

11.1 Nationale soevereiniteit

Politie en justitie vormen een kernaspect van de nationale soevereiniteit van de lidstaat, omdat de staat hiermee macht uit kan oefenen. Internationale samenwerking op dit terrein is daardoor moeilijk. Tot 1997 viel politie- en justitiesamenwerking onder de 'Derde Pijler' van de Europese Unie. Dit betekende dat lidstaten gebruik mochten maken van hun veto dat Europese instellingen relatief weinig te vertellen hadden. Dit veranderde door de Schengen-samenwerking, waardoor er geen grenscontroles meer waren tussen de aangesloten lidstaten.

11.2 Besluitvorming

De kern van de Derde Pijler was dat de besluitvorming intergouvernementeel van aard was en plaatsvond op basis van unanimiteit. Met het Verdrag van Amsterdam werden asiel, migratie, visiebeleid, civielrechtelijke samenwerking en buitengrenscontroles overgeheveld naar de Eerste Pijler. Alle besluiten werden genomen door de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken. De rol van de Europese Commissie en het Europees Parlement bleef beperkt. Om de democratische controle over besluitvorming te verbeteren werd er instemmingsrecht van het nationaal parlement bedongen.

Op het gebied van politie- en justitiesamenwerking nam de Raad alleen kaderbesluiten en besluiten. Een kaderbesluit was bindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar de keuze van vorm en middelen werd aan de nationale instanties gelaten. Een besluit was bindend en het doel van het instrument moest worden bereikt zoals in de Raad was besloten. Daarnaast nam de Raad besluiten van niet-bindende aard (soft law) die werden gebruikt in situaties waarin de lidstaten zich wilden uitspreken over een actuele situatie, maar geen dwingende maatregelen wilden of konden overeenkomen.

In de Derde Pijler waren het gewoonlijk de lidstaten (en soms Commissie) de een voorstel voor een besluit konden indienen. Dit voorstel werd behandeld in raadwerkgroepen, die zicht richtten op (technische) onderhandelingen. Als consensus over het voorstel werd bereikt werd het behandeld in het CATS, waarna het werd doorgestuurd naar het Corperer waar een politiek akkoord moest worden bereikt. De uiteindelijke besluitvorming vond plaats in de JBZ-Raad. Er bleef ook sprake van intensief informeel contact tussen de verschillende actoren.

Het Verdrag van Lissabon heeft voor politiële en justitiële samenwerking grote veranderingen met zich meegebracht. De grootste wijziging is dat de besluitvorming op deze terreinen plaatsvindt volgens de gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid). De formele rol van de Commissie is toegenomen, net als de rol van het Hof van Justitie. Wanneer een lidstaat een verordening of richtlijn niet correct implementeert, kan de Commissie hem voor het Hof dagen. Het Verdrag voorziet ook in de oprichting van een permanent coördinerend comité (COSI), dat toeziet op de operationele samenwerking tussen diverse agentschappen die actief zijn op het gebied van 'binnenlandse veiligheid'.

De toevoeging dat de verschillende rechtstelsels en tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd geeft aan dat lidstaten de soevereiniteit niet geheel uit handen hebben gegeven. Ten aanzien van een aantal categorieën van besluiten is nog steeds unanimiteit in de Raad vereist. Daarnaast is er de 'noodremprocedure' voor harmonisatie van strafrechtelijke aangelegenheden. Deze kan gebruikt worden wanneer een lidstaat oordeelt dat een ontwerprichtlijn afbreuk zou doen de fundamentele aspecten van zijn strafrechtstelsel. Wanneer er over een bepaalde richtlijn geen consensus wordt bereikt , maar minstens negen lidstaten die betrokken richtlijn wel steunen, kunnen zij op dat specifieke vlak een nauwere samenwerking aangaan. Andere lidstaten zijn hier dan niet aan gebonden.

11.3 De inhoud van het beleid

De besluiten op het terrein van samenwerking in strafzaken zijn in zes categorieën onder te brengen:

1. Besluiten gericht op uitlevering van personen tussen de lidstaten, zoals het kaderbesluit betreffende het Europees Aanhoudingsbevel.

2. Besluiten gericht op minimumvoorschriften voor de vaststelling van strafrechtelijke sancties en gedragingen.

3. Besluiten gericht op de beheersing van zware vormen van criminaliteit zoals drugshandel en terrorisme.

4. Besluiten over de wijze waarop politie en justitie in de lidstaten onderling moeten samenwerken.

5. Besluiten op het gebied van ondersteunend beleid zoals het instellen van een Europese politieacademie.

6. Besluiten van administratieve aard (Europol, Schengen Informatie Systeem).

De Europese Raad stelt eens in de vijf haar een meerjarenbeleidprogramma op. Het eerste meerjarenbeleidprogramma (2000 t/m 2004) had vier centrale doelstellingen: (1) garantie van vrij verkeer van personen; (2) waarborging van de veiligheid van de burgers; (3) vereenvoudiging van toegang tot justitie; (4) ontwikkeling van wederzijdse erkenning van justitiële beslissingen. Op basis van deze doelstellingen zijn verschillende besluite genomen zoals de oprichting van Eurojust en het Haagse programma. In 2009 werd dit meerjarenbeleidprogramma opgevolgd oor het Stockholm programma, waarin de nadruk is komen te liggen op operationele samenwerking.

Nationale belangen spelen een grote rol bij het ontwikkelen en vaststellen van besluit op het gebied van politiële en justitionele samenwerking. Elk Voorzitterschap geeft prioriteit aan zaken die het belangrijk acht, vaak met een oorsprong in de binnenlandse problematiek van het land dat het voorzitterschap bekleedt. Ook incidenten spelen een rol in het soort besluiten dat ten opzichte van de samenwerking wordt genomen. Een duidelijk voorbeeld daarvan zijn de besluiten m.b.t. contraterrorisme na de aanslagen op 11 september 2001 in de VS.

In de Derde Pijler hadden genomen besluiten geen directe werking op de lidstaten. Lidstaten moesten de besluiten eerst in een nationale wet- en regelgeving omzetten. Als lidstaten de besluiten niet tijdig omzetten bestonden er echter geen sanctiemaatregelen. Bij de implementatie van besluiten is het probleem dat er grote verschillen zijn tussen de lidstaten wanneer het gaat om de organisatie van politie, justitie en juridische systemen. Ook samenwerking verloopt hierdoor niet altijd vlekkeloos.

10.4 Politiële en justitiële samenwerking

In de EU zijn een aantal instituties en agentschappen opgericht op het gebied politiële en justitiële samenwerking. Tot de oprichting van de Europol werd besloten in 1991. Het werd echter pas in 1999 operationeel. Niet alle lidstaten waren voor de oprichting van Europol. Dit leidde tot politieke strubbelingen. Pas de laatste jaren wordt Europol meer benut en gewaardeerd. In 2010 werd Europol omgevormd van een intergouvernementele organisatie naar een agentschap van de EU. Europol wordt daarmee gefinancierd uit EU-budget en het personeel valt onder de ambtenaren van de Europese Gemeenschap. Europol heeft als doel het verzamelen, verwerken, analyseren en uitwisselen van informatie om lidstaten te laten samenwerken bij het bestrijden van zware en georganiseerde criminaliteit en terrorisme. Europol heeft geen operationele bevoegdheden.

Een ander agentschap is Eurojust. Zij ondersteunt in concrete zaken de justitiële autoriteiten van de lidstaten in de strijd tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en terrorisme. Eurojust werkt nauw samen met Europol en coördineert de samenwerking tussen nationale diensten bij onderzoeken. In het Verdrag van Lissabon is vastgelegd dat uit Eurojust een Europees openbaar ministerie kan worden geformeerd dat in eerste instantie zelfstandig criminaliteit gericht tegen de belangen van de EU zou moeten gaan vervolgen.

De Europese politieacademie CEPOL werd in 2000 opgericht en werd in 2006 een agentschap van de EU. Doel is de samenwerking tussen de nationale- politieopleidingsinstituten te verstevigen.

Frontex is in 2004 opgericht. De kerntaak is de coördinatie van de operationele samenwerking tussen de lidstaten bij het beheer van buitengrenzen.

De European Police Chiefs Task Force werd opgericht naar aanleiding van de Europese top in 1999. De Task Force hield zich bezig met beleid, maar had geen bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd de taskforce formeel opgeheven en werden de functies overgenomen door COSI.

In 2004 werd de functie van EU-coördinator voor terrorismebestrijding ingesteld. De belangrijkste opdracht is om de coördinatie te bevorderen van de maatregelen die de Raad neemt om terrorisme te bestrijden en de implementatie daarvan in de lidstaten aan te jagen.

11.5 Samenwerking in de praktijk

In de praktijk bestaat samenwerking op de meeste onderdelen uit bilaterale samenwerking tussen politie en justitie. Er bestaan dus verschillende kleine samenwerkingsverbanden. Soms worden deze kleine samenwerkingsverbanden opgenomen in het EU-raamwerk. Een voorbeeld hiervan is het Verdrag van Prüm.

Veel grensoverschrijdende samenwerking tussen politiediensten vindt nog plaats via andere kanalen dan Europol, zoals Interpol. Kleinschalige samenwerking geeft soms aanleiding tot verdere samenwerking in institutionele kaders. Veel van deze samenwerkingsverbanden zijn ontstaan door initiatieven buiten Brussel om.

Oefenvragen Hoofdstuk 11: Grensoverschrijdende samenwerking

1. Waarom vormen politie en justitie een kernaspect van de nationale soevereiniteit van een lidstaat?

2. Waarom heeft het Verdrag van Lissabon op het gebied van politiële en justitiële samenwerking voor grote veranderingen gezorgd?

3. In welke zes categorieën kan men besluiten op het gebied van samenwerking in strafzaken onderverdelen?

4. Welke vier doelstellingen kende het eerste meerjarenbeleidprogramma van de Europese Raad?

5. Noem drie organisaties die zijn opgericht met het oog op politiële en justitiële samenwerking.

6. In de praktijk bestaat samenwerking op de meeste onderdelen uit bilaterale samenwerking tussen politie en justitie. Leg uit waarom dit zo is.

Hoofdstuk 12: De invloed van de EU

12.1 De Eu op het wereldtoneel

Europa is een van de meest welvarende en hoogst ontwikkelde regio's ter wereld, toch lijkt Europa maar weinig invloed te hebben op het wereldtoneel. De EU is een economische grootmacht, maar toch vertaalt dit zich niet in politieke invloed.

12.2 Betrekkingen

De EU heeft politieke en economische betrekkingen met de rest van de wereld. Economische betrekkingen zijn gericht op het vergroten van de welvaart door het afschaffen van handelsbelemmeringen. Politieke betrekkingen zijn erop gericht andere landen of internationale organisaties ertoe te bewegen hun houding ten opzichte van de EU of met betrekking tot bepaalde kwesties te veranderen.

12.3 Economisch buitenlandbeleid

Het economisch buitenlandbeleid van de EU richt zich op handel en ontwikkelingssamenwerking. Het grootste deel van het bedrag dat wordt besteed aan ontwikkelingssamenwerking gaat naar voormalige koloniën van de EU-lidstaten (ACS-landen). De EU voert een effectief beleid voor humanitaire hulp.

Het EU handelsbeleid regelt import en export met landen buiten de EU. Het kapitaalbeheer is grotendeels vrij, maar de EU probeert kapitaalstromen te reguleren. De lidstaten nemen geen individuele beslissingen over de import van goederen en kapitaal. 'Brussel' beslist of goederen vrij mogen worden geïmporteerd of dat er een invoerheffing moet worden opgelegd. Daarbij moet de EU zich houden aan afspraken binnen de WTO (Wereldhandelsorganisatie).

De EU bemoeit zich ook met de export van goederen. Soms worden er exportsubsidies verleend om eigen producten buiten de EU goedkoper te maken dan de concurrenten ter plaatse. De EU ondersteunt Europese producenten die menen het slachtoffer te zijn van oneerlijke concurrentie. De EU verzet zich tegen de beleidsinstrumenten van individuele lidstaten om export te bevorderen.

Het Europees Parlement speelt alleen een rol als internationale onderhandelingen afgesloten worden met een internationaal verdrag. Afspraken op het gebied van ontwikkelingssamenwerking worden gesloten op basis van de gewone wetgevingsprocedure. De Commissie voert namens de EU onderhandelingen met andere staten. De Commissie komt met een aanbeveling. Wanneer de Raad hiermee instemt worden de richtlijnen voor onderhandelingen opgesteld (mandaat). Hiervoor is een gekwalificeerde meerderheid vereist. Tijdens de onderhandelingen wordt de Commissie in de gaten gevolgd door de Raadswerkgroep Handelsvraagstukken. De Commissie legt het onderhandelingsresultaat voor aan de Raad. De Raad moet dit met een gekwalificeerde meerderheid goedkeuren.

De Raad heeft in 1997 de bevoegdheden van de Commissie ingeperkt. Het onderhandelingsmandaat van de Commissie over belangrijke nieuwe producten moest met unanimiteit worden vastgesteld. Dit geldt ook voor onderhandelingen over akkoorden die verscheidenheid van cultuur en taal bedreigen of de nationale uitvoering van sociaal beleid, onderwijs en gezondheidszorg bemoeilijken.

De belangrijkste onderhandelingen op het gebied van internationale handel vinden plaats binnen de WTO. Deze organisatie streeft naar mondiale vrijhandel door het afschaffen van handelsbelemmeringen. Vrijhandel creëert een situatie waarin de prijzen van producten de werkelijke productiekosten weerspiegelen. Er is aangetoond dat vrijhandel op de lange termijn meer welvaart brengt. Op de korte termijn betekent het een krachtige positie voor de EU. De EU spreekt als één mond wat het lastiger maakt voor andere landen om Europese lidstaten tegen elkaar uit te spelen.

WTO-onderhandelingen duren altijd lang. Vanaf het midden van de jaren tachtig dienden zich problemen aan tijdens de onderhandelingen. Landbouwproducten en diensten waren buiten de internationale afspraken gehouden. Daarnaast zag men zich geconfronteerd met digitale producten.

De EU is een relatief inefficiente landbouwproducent. Boeren uit verschillende landen die producten willen afzetten op de Europese markt worden tegengewerkt door het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Goedkope niet Europese producten worden duurder gemaakt (importheffing) en dure Europese exportproducten worden goedkoper gemaakt door (export)subsidies. Dit was alleen mogelijk zolang handel niet onder de internationale handelsafspraken viel.

Over de export van digitale producten bestonden geen internationale afspraken. Onderhandelingen tussen Europa en de VS liepen vast en het onderwerp werd doorgeschoven naar de Doha-ronde (2001). Ook de Doha-ronde liep vast. Dit in combinatie met de economische en financiële crisis leidde ertoe dat de EU op bilaterale basis handelsverdragen sloot met o.a. Canada (CETA) en de VS (TTIP). Voorstanders van TTIP stellen dat dit zal leiden tot een groei van de Europese economie. Tegenstanders vrezen dat nationale overheden minder mogelijkheden hebben om de belangen van hun burgers te behartigen, omdat bedrijven onder TTIP overheden voor unfaire behandeling kunnen aanklagen bij een panel van experts dat bindende beslissingen zal kunnen nemen. De TTIP-onderhandelingen laten zien hoezeer men bij handelsverdragen afhankelijk is van politieke steun.

Het verlangen van de EU naar een mondiale markt voor diensten en digitale producten is niet sterk genoeg om ontmanteling van haar landbouwsubsidiebeleid te bewerkstelligen. Tijdens de handelsbesprekingen worden er vele spellen tegelijk gespeeld. Ten eerste is er het spel tijdens de WTO-conferentie, men wil niet te snel toegeven omdat men streeft naar een zo groot mogelijk consensus over zoveel mogelijk producten. Daarnaast verleent de Raad de commissie het onderhandelingsmandaat en volgt de verrichten van de Commissie nauwgezet in de Raadswerkgroep Handelsvraagstukken. De lidstaten spelen het derde spel met hun achterban. Zij laten zich bij het bepalen van het mandaat en de beoordeling van het onderhandelingsresultaat leiden dor de vraag wat de kosten en baten voor hun land zullen zijn. De politieke partijen die op dat moment de regering vormen en de gevolgen voor de kiezers zijn hierbij van groot belang. Een definitieve verwerping van een akkoord is vaak onmogelijk omdat de Raad per gekwalificeerde meerderheid stemt, maar de weerstand van lidstaten speelt een cruciale rol.

Het Europese beleid voor ontwikkelingssamenwerking was al binnen de EEG belangrijk, omdat het een mogelijkheid bood contacten te onderhouden met voormalige koloniën. De hoofddoelstelling is armoedebestrijding. Hierbij maakt men gebruik van twee instrumenten: handelspreferenties en directe hulp. Bij handelspreferenties kunnen producten uit ontwikkelingslanden vrij toegang krijgen tot de Europese markt (m.u.v. landbouwproducten).

De overeenkomst van Cotonou bepaalt dat hulp voor ontwikkelingslanden gekoppeld is aan het bevorderen van democratie, mensenrechten en goed bestuur.

12.4 Politieke buitenlandbeleid EU

De EU voert haar buitenlandbeleid binnen het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Het Verdrag van Lissabon beoogt een oplossing te bieden voor het gebrek aan duidelijkheid en coördinatie die het Europese buitenlandbeleid tot dan toe kenmerkten. Staten in de EU wisten niet wie hun aanspreek punt was, de commissaris had weinig politiek gezag.

De centrale figuur in de nieuwe opzet is de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse zaken en veiligheid. Hij vormt samen met de voorzitter van de Europese Raad het EU-gezicht naar buiten. Zij leidt de EEAS, de organisatie die coördinatie tussen de lidstaten en de Commissie bevordert en de samenhang in het beleid bewaakt. Of de problemen hiermee zijn opgelost hangt af van de speelruimte die de Hoge Vertegenwoordiger krijgt. Hierbij is van belang (1) dat het GBVB in hoge mate een intergouvernementele constructie blijft. De Hoge Raad neemt bij unanimiteit besluiten over de grote lijn in de vorm van gemeenschappelijke strategieën. Daarnaast (2) heeft de Hoge Vertegenwoordiger concurrentie van de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van de Commissie. Persoonlijke ambities en de voorkeuren van lidstaten spelen hierbij een grote rol. Een ander belang is de (3) coördinatietaak van de Hoge Vertegenwoordiger. Deze is zo breed geformuleerd dat er goede afstemming nodig is met de Commissarissen die zich bezighouden met handel, ontwikkelingssamenwerking en uitbreiding. Ten slotte (4) hangt de speelruimte van de Hoge Vertegenwoordiger af van de mate waarin de EEAS als effectief uitvoeringsorgaan kan functioneren

Het buitenlandbeleid van de EU is gericht op vier doelstellingen: de EU als belangrijkste speler presenteren, stabiliteit in buurlanden bevorderen, internationale vrede en veiligheid vergroten en terrorisme bestrijden.

De EU probeert zich te presenteren als een speler waarmee men op het wereldtoneel rekening dient te houden. Belangrijke 'fotomomenten' vervullen daarbij een symbolische functie. Daarnaast probeert de EU veelvuldig een plaats aan de onderhandelingstafel te verwerven wanneer het gaat om belangrijke internationale veiligheidskwesties. De invloed van de EU hierbinnen hangt af van de machtsmiddelen die zij bezit. De Eu probeert haar politieke gewicht te vergroten door de waarden waar zij zelf voor staat elders in de wereld te bevorderen.

De EU wil de economische en politieke stabiliteit in buurlanden bevorderen. Samen met de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Raad van Europa verleent de EU hulp aan nieuwe democratieën bij het opstellen van een grondwet, organiseren van verkiezingen en het trainen van rechters en ambtenaren. Daarnaast oefenen zij grote druk uit om fundamentele mensenrechten te beschermen.

Het bevorderen van internationale vrede en veiligheid richt zich voornamelijk op humanitaire kwesties. De prestaties van de EU laten hier een gemengd beeld zien. In 1998 werd besloten een Europese Defensiemacht te vormen, dit resulteerde in de EU Battle Groups (2007): snel oproepbare eenheden van op elkaar ingespeelde militairen uit twee tot vier lidstaten. Nederland heeft samen met Duitsland en Finland een Battle Group gevormd. De relatie met de NAVO is cruciaal: het defensiebeleid van de EU kent als uitgangspunt dat het functioneren van de NAVO, en daarmee de relatie tussen Europa en de Verenigde Staten, niet mag worden beschadigd. In de praktijk blijkt dit niet altijd even eenvoudig te zijn.

Het GBVB wordt beoordeeld op basis van twee criteria: eensgezindheid en effectiviteit. Eensgezindheid wordt vaak gezien als een voorwaarde voor effectiviteit. Wanneer eensgezindheid onmogelijk is kunnen lidstaten een coalition of the willing vormen en onder EU-vlag troepen voor humanitaire missies uitzenden uit de landen die daarmee instemmen. Effectiviteit hangt daarnaast af van de drukmiddelen, zoals het weigeren van lidmaatschap, ter beschikking staan.

12.5 Samenvattend

De Eu kan de economische positie niet omzetten in politieke macht. Dit komt door de uiteenlopende belangen van de lidstaten, de besluitvormingsregels die onvoldoende mogelijkheden tot sturing geven en de uiteenlopende drukmiddelen die de EU bezit.

Oefenvragen Hoofdstuk 12: Invloed van de EU

1. Wat is het verschil tussen politieke betrekkingen en economische betrekkingen?

2. De belangrijkste onderhandelingen op het gebied van internationale handel vinden plaats binnen de WTO. Wat is de doelstelling van het WTO?

3. Van welke twee instrumenten maakt de EU gebruik om armoede te bestrijden?

4. Benoem de vier doelstellingen van het buitenlandbeleid van de EU.

5. Op basis van welke criteria wordt het GBVB beoordeeld?

Hoofdstuk 13: Europese integratie

13.1 Integratietheorieën

Verschillende integratietheorieën kijken elk op een eigen wijze naar de samenwerking tussen staten. Er zijn vier categorieën te onderscheiden: voorlopers, integratietheorieën, governance-benaderingen en kritische benaderingen.

13.2 Voorlopers

Tot de categorie voorlopers horen functionalisme, federalisme en transactionalisme. Het gaat om hoe de samenwerking tussen staten oorlog kan voorkomen.

Bij het functionalisme richt men zich op het oplossen van problemen middels het oprichten van internationale organisaties van experts die politiek neutraal handelen. Voorbeeld WHO ( Wereldgezondheidsorganisatie) en de FAO ( Wereldlandbouworganisatie).Regeringen zouden overbodig moeten worden, dit is echter niet gebeurd. Het omgekeerde is het geval ; regeringen proberen via deze organisaties juist hun macht uit te oefenen. Keuzes blijven politiek gestuurd.

Bij het federalisme zouden nationale regeringen slecht blijven bestaan als een soort lagere overheid met daarboven een overkoepelende overheid. Middels goedkeuring van de bevolking door een referendum wordt een Europese regering en grondwet ingesteld.

Karel Deutsch opperde de transactionalisme benadering. Het ontwikkelen van een gemeenschapsgevoel door de toename van grensoverschrijdende communicatie in interactie. Door vertrouwen zouden instituties gecreëerd kunnen worden die conflicten zonder geweld zouden kunnen oplossen.

13.3 Europese integratie

Hoe verhouden staten zich tot elkaar en hoe ontwikkelt de samenwerking?

Grondlegger van het neofunctionalisme is E.B.Haas. Hij stelt dat een integratieproces zich in kleine stappen ontwikkelt. Centraal staat het begrip: spillover, het proces breidt zich steeds verder uit als een emmer die overloopt. Samenwerking is dus geen gecontroleerd proces maar ontstaat door onbedoelde ontwikkelingen. Vormen van spillover zijn: functionele spillover. Samenwerking met een bepaald doel, leidt tot verdere samenwerking om dat doel nog beter of sneller te bereiken.

Politieke spillover gaat er van uit dat het succes van samenwerking in de ene sector leidt tot pressie van belangengroepen voor samenwerking in aangrenzende sectoren of wanneer bij onderhandelingen onderwerpen aan elkaar worden gekoppeld als een package deal, waarbij men wel gebonden is aan afspraken.

De gecultiveerde spillover: de Commissie, het hof en het Europese Parlement hebben een eigen agenda, ze willen meer Europa omdat ze dan steeds meer bevoegdheden krijgen. En als laatste de geografische spillover waarbij een succesvolle samenwerking leidt tot pressie voor uitbreiding van die samenwerking naar nieuwe staten. Het principe van bij iets willen horen dat succesvol is.

Neofunctionalisten verwachten socialisatie van de Europese onderhandelaars. Het Europese denken ontstaat. Dit zal nationale gevoelens gaan beïnvloeden.

Waarom schiet het neofunctionalisme te kort? Allereerst komt de daadwerkelijke ontwikkeling niet overeen met de theoretische verwachtingen. De Europese samenwerking gaat met horten en stoten en niet als een geleidelijk proces. Tevens is er geen verschuiving in loyaliteit waar te nemen, het nationale belang blijft hardnekkig bestaan. Euroscepsis neemt toe.

Het neofunctionalisme kan niet verklaren waarom vooruitgang of stagnatie plaatsvindt en ziet integratie te veel als een geïsoleerd proces terwijl de Europese samenwerking constant onder invloed staat van politieke en economische ontwikkelingen op internationaal niveau.

Een nieuwe variant van neofunctionalisme is het supranationalisme van o.a. Stone Sweet en Sandholtz. Het is de naam voor een benadering die zich richt op integratie van afzonderlijke beleidsterreinen en niet op het gehele integratieproces.

Het intergouvernementalisme ( Hoffmann) is een benadering die staten als centrale actoren ziet en de voortgang van het integratieproces verklaart door de uitkomst van de onderhandelingen tussen de vertegenwoordigers van de staten. Alleen vooruitgang als de staten er baat bij hebben. Als belangen van staten uiteenlopen, stagneert de samenwerking. Nationalisme is sterker dan Euopeanisme ( logic of diversity). Bij low politics, weinig gevoelige onderwerpen, gemakkelijker samenwerking dan bij high politics waarbij de eigen soevereiniteit wordt beschermd. Daarom integratieproces met horten en stoten.

Er is sprake van pooling dat wil zeggen samenwerking bij uitoefenen van het hoogste gezag en er worden taken gedelegeerd aan Europese instellingen zodat samenwerking soepel kan verlopen.

Moravcsik introduceerde het liberaal intergouvernementalisme. De Europese Unie is geen staat maar een succesvol regime een intergouvernementeel samenwerkingsverband waarbinnen staten hun eigen beleid coördineren. Liberaal omdat de belangen van de staten worden gezien als de uitkomst van binnenlandse processen. De economische samenwerking speelt hierbij een grote rol. Er zijn drie fasen in de besluitvorming. De eerste fase is nationaal, elke staat bepaalt zijn voorkeur op basis van zijn eigen belangen. In fase twee komen de voorkeuren van de verschillende lidstaten samen in Brussel en in de derde fase vindt de institutionalisering van de afspraken plaats.

Kritiek op het intergouvernementalisme is dat het niet genoeg aandacht heeft voor het samenwerkingsproces en de integratie ziet als een momentopname van de krachtmetingen tussen verschillende staten met vaste eigen belangen. Teven wordt de rol van de staten overschat en de rol van Commissie, het Europese Parlement en het Hof onderschat.

13.4 Governance benaderingen

MLG, Multi-level governance ( Hooghe en Marks), ziet de Europese Unie als een politiek stelsel waarbinnen verschillende bestuurslagen op elkaar gestapeld zijn. Een meerlagig bestuur. De nationale regeringen zijn niet de spil waar het om draait, ze zijn beperkt in de uitoefening van hun gezag. De benadering houdt echter geen rekening met macht en machtverhoudingen.

De institutionele benadering kun je onderverdelen in drie varianten. Ten eerste het rationele-keuze – institutionalisme. Instituties worden gevormd door het gedrag van de spelers die allen hun eigen belang nastreven. Ze zijn niet neutraal. De institutionele keuzen beïnvloeden de machtsverhoudingen tussen de verschillende spelers en zo de werking van de EU.

Ten tweede het historisch institutionalisme waarbinnen ook informele instituties een belangrijke rol spelen. Tijd is belangrijk, een keuze nu heeft op lange termijn ook gevolgen. Nieuwe besluiten komen altijd tot stand binnen de beperkingen van de bestaande instituties ( padafahankelijkheid). Verandering van een geïnstitutionaliseerd beleid is een moeizaam proces door o.a. het ratchet-effect dat zegt dat er altijd wel een partij is die er belang bij heeft dat een verandering wordt tegengehouden.

Ten derde de variant die gebruik maakt van inzichten uit het constructivisme en de nadruk legt op de rol van ideeën: het sociologisch institutionalisme. De deelnemers zijn niet zo zeer bezig met hun belang maar hebben een bepaald begrip van de wereld om hun heen. Ze laten zich niet leiden door logic of consequences waarbij een keuze wordt gemaakt op basis van de gevolgen voor hun eigen belang maar door logic of appropriateness; wat past bij hun ideeën of identiteit. Communicatieprocessen spelen hierbij een grote rol, het overtuigen van een ander is belangrijk. Vandaar norm entrepreneurs die met nieuwe ideeën of oplossingen komen en anderen kunnen overtuigen.

13.5 Kritische benaderingen

Het sociaal constructivisme stelt de sociale constructie van de werkelijkheid centraal. Onze sociale omgeving bepaalt onze identiteit. Doen bijvoorbeeld onderzoek naar het karakter van de Europese identiteit.

De kritische politieke economie beschouwt het Europese integratieproces als de regionale uitdrukking van de veranderingen binnen het globale kapitalisme.

Genderbenaderingen zien gender als de sociaal-culturele betekenissen die aan mannelijkheid en vrouwelijkheid kunnen worden toegeschreven en de complexe relatie tussen die twee. De EU als genderegime en als voorbeeld van gendergelijkheid.

13.6 Slot

Waarom een veelheid aan theorieën voor deze studie van Europese integratie? Omdat ze zich richten op verschillende vragen op verschillende analyseniveaus. Daarnaast is er een tendens om formele en informele institutie mee te nemen in een analyse waardoor inzichten uit verschillende toeroepen kunnen worden geïntegreerd. Een theorie is nuttig om verwachtingen te kunnen afleiden, bijstellen of verwerpen. Zo ontstaat meer begrip voor de EU.

Hoofdstuk 13: Europese integratie

1. Welke vier integratiecategorieën kan men onderscheiden?

2. Welke 'ismen' maken deel uit van de categorie voorlopers?

3. Geef de definitie van het begrip politieke spillover.

4. Wat is het verschil tussen intergouvernementalisme en neofunctionalisme.

5. In welke drie varianten kan de institutionele benadering worden onderverdeeld?

6. Wat verstaat men onder een gecultiveerde spillover?

Hoofdstuk 14: Legitimiteit van het Europees beleid

14.1 Kloof tussen politiek en burger

Er wordt steeds vaker gezegd dat er een kloof bestaat tussen politiek en burger en dat deze kloof een probleem is, omdat politici immers worden gekozen om beleid te maken dat door een meerderheid van de bevolking wordt gewenst. De bevolking verliest het vertrouwen in de politiek, waardoor zij niet meer gaan stemmen of zich aangetrokken voelen tot nieuwe partijen.

De kloof tussen politiek en burgers is nog groter wanneer het gaat om 'Brussel'. Dit is te zien aan de lage opkomst bij verkiezingen, weinig vertrouwen en weinig interesse in de EU. Bij Europese verkiezingen is het punt van kritiek dat burgers het idee hebben niet goed te worden geïnformeerd over wat het Parlement en de Commissie doen. De EU wordt gezien als technocratisch, ondoorzichtig en te ver weg. Daarnaast heerst het idee dat merendeel van de problemen ook op nationaal niveau opgelost kan worden

14.2 Legitimiteit

Het begrip legitimiteit staat voor:

1. De handelingen van machthebbers worden geaccepteerd door degenen over wie de macht wordt uitgeoefend, want

2. deze groep is ervan overtuigd dat de machthebbers zich houden aan vooraf vastgestelde normen en waarden, oftewel

3. macht wordt omgezet in gezag, zodat tegelijk sprake is van recht om te regeren en een verplichting om te gehoorzamen.

Vrije en eerlijke verkiezingen spelen hierbij een cruciale rol. Na de verkiezingen wordt een regering gevormd op basis van een meerderheid in het parlement en daarmee een meerderheid van de bevolking.

Wanneer het idee van legitimiteit wordt toegepast op Europa onstaan er een aantal problemen. Ten eerste is er geen sprake van daadwerkelijke Europese verkiezingen, in alle lidstaten kon er alleen maar worden gestemd op kandidaten van nationale partijen. Hierdoor worden Europese burgers sterk in hun keuzevrijheid beperkt. Ten tweede vervullen de verkiezingen niet dezelfde rol als op nationaal niveau. Het resultaat van deze verkiezingen heeft uiteindelijk maar weinig invloed op de vraag wie het uiteindelijk voor het zeggen krijgt in de EU, maar alleen op de politieke kleur van de Commissie- Voorzitter. Tot slot bieden de verkiezingen nauwelijks de mogelijkheid om partijen voor hun prestaties te 'straffen' of te 'belonen', mede omdat het moeilijk is te bepalen wie verantwoordelijk is.

In de EU ligt het initiatief voor wetgeving en uitvoering van beleid bij de Commissie. Deze is erg afhankelijk van de medewerking van de lidstaten. De Commissie kan daardoor worden gepasseerd door een meerderheid van de regeringsleiders. Het is daardoor onduidelijk wie ter verantwoording kan worden geroepen.

14.3 Democratisch tekort

Binnen het democratisch tekort is te onderscheiden in Europees en nationaal niveau. Op Europees niveau heeft het Europees Parlement minder rechten dan de meeste nationale parlementen. Het initiëren van wetgeving is exclusief voorbehouden aan de Commissie. Daarnaast kan het Parlement de Commissie alleen in zijn geheel ontslaan, terwijl een nationaal parlement door middel van een motie van wantrouwen een minister kan ontslaan, zonder dat de hele regering hoeft te vallen.

De nationale component van het democratisch tekort betreft de geringe controle vanuit parlementen op wat 'hun' ministers besluiten in Brussel. Omdat Coreper en Raad vaak achter gesloten deuren vergaderen is controle lastig.

Betekenen deze tekortkomingen dat het zo slecht gaat met de Europese democratie als vaak wordt beweerd? Deze vraag is te beantwoorden op basis van vier elementen: invloed en vertrouwen, participatie, informatie, verdeling van bevoegdheden.

Invloed en vertrouwen
Of burgers een overheid als legitiem beschouwen heeft te maken met hun vertrouwen in de overheid en de mate waarin zij denken dat de overheid rekening houdt met hun mening. Met behulp van de Eurobarometer kan worden gemeten hoeveel invloed Europeanen menen te hebben. Het gaat om een jaarlijkse enquête van de Europese Commissie die gehouden wordt onder burgers in alle lidstaten. Uit de resultaten van 2014 blijkt dat een minderheid van 42% het gevoel heeft dat hun stem telt in de Europese Unie. Deze cijfers bevestigen het beeld van Europa als bestuur op grote afstand, weinig zichtbaar en herkenbaar voor EU burgers.

Europese burgers zijn over het algemeen iets positiever over de eigen democratie dan over de Europese democratie. In landen met veel vertouwen in de nationale democratie ligt het vertrouwen in de Europese democratie lager, in landen met weinig vertouwen in de nationale democratie is dit juist andersom. Landen met een langdurige democratische traditie lijken hogere eisen te stellen en kritischer te kijken naar Europa.

Participatie
Verkiezen voor het Europees Parlement worden vaak beschouwd als tweede-orde-verkiezingen. Een consequentie hiervan is dat het bij Europese verkiezingen zelden over Europese thema's gaat en dat nationale onderwerpen domineren. Dit wordt versterkt doordat bij de Europese verkiezingen dezelfde partijen meedoen als bij de nationale verkiezingen. De opkomst bij deze verkiezingen is relatief laag. In 2014 was de opkomst in 14 landen minder dan 40%. Europese verkiezingen worden niet belangrijk gevonden, zelfs in landen waar de bevolking veel vertrouwen heeft in de Europese democratie. De opkomstcijfers geven een pessimistisch beeld van de betrokkenheid van burgers bij de Europese politiek.

Informatie
Een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van een democratie is dat burgers geinformeerd worden over de standpunten van politici en de uitkomsten van besluitvorming. De media besteede lange tijd maar weinig aandacht aan Europa. Hier kwam verandering in door de financiële crisis. De media blijft zich echter voornamelijk op nationale politieke issues richten.

Cijfers van de Eurobarometer laten zien dat 68% van de Europese burgers vindt dat de televisie in hun land voldoende over de EU bericht. Over kranten en tijdschriften is men nog positiever. Over informatievoorziening via het internet is men het minst tevreden.

Het gebrek aan vertrouwen in de instellingen voor de Europese Unie hangt voor een deel samen met het gevoel slecht geïnformeerd te zijn. Meer informatie zou daardoor kunnen bijdragen aan de legitimiteit van het Parlement of de Commissie.

Verdeling van de bevoegdheden
Uit de Eurobarometer blijkt dat men vindt dat terrorismebestrijding, immigratie, milieubescherming en defensie Europees geregeld dienen te worden. Opmerkelijk is dat er geen meerderheid is om landbouw en visserij Europees te regelen. Wat betreft werkeloosheid, sociale zekerheid, belastingen en pensioenen gaat de voorkeur uit naar een nationale aanpak.

14.4 Tot slot

De Europese unie laat op het gebied van een actieve deelname van goed geïnformeerde burgers heel wat te wensen over. De opkomst bij Europese verkiezingen is erg laag, ook bij nieuwe lidstaten. De Europese besluitvorming wordt als complex en ondoorzichtig gezien. Het gevoel dat burgers nauwelijks of geen invloed hebben op Europese kwesties overheerst.

Hier staat tegenover dat er een brede consensus is dat de EU een rol speelt op een aantal grensoverschrijdende beleidsterreinen. Er is dus wel sprake van een acceptatie van beleid.

Het Verdrag van Lissabon biedt verschillende mogelijkheden om de positie van burgers te versterken. Zo is er sprake van burgerinitiatief, waarbij burgers de Commissie kunnen vragen een wetsvoorstel aan Parlement en Raad voor te leggen. Dit is geldig wanneer een miljoen EU-burgers uit verschillende lidstaten hun handtekeningen hebben gezet. Het verdrag legt ook vast dat de EU actief het gesprek aangaat over voorgenomen beleid met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld.

Oefenvragen Hoofdstuk 14: Legitimiteit van het Europees beleid

1. De kloof tussen politiek en burgers is groot wanneer het gaat om 'Brussel'. Geef hiervoor twee redenen.

2. Geef de definitie van het begrip legitimiteit.

3. Wanneer het idee van legitimiteit wordt toegepast op Europa ontstaan er een aantal problemen. Welke problemen zijn dit?

4. Het Verdrag van Lissabon biedt verschillende mogelijkheden om de positie van burgers te versterken. Noem hiervan een voorbeeld.

5. Op Europees niveau heeft het Europees Parlement minder rechten dan de meeste nationale parlementen. Leg uit waarom dit zo is.

Hoofdstuk 15: Nederland in de Europese Unie

15.1 Europese integratie

Lidstaten proberen de Brusselse beleidsvoering te beïnvloeden zodat het past bij hun wensen en voorkeuren. Het is de taak van de Nederlandse overheid om verschillende belangen te vertalen naar één nationaal standpunt en dit vervolgens consistent en coherent in te brengen in de Europese onderhandelingen. De overheid is verantwoordelijk voor de invoering, toepassing en handhaving van Europese besluiten.

Door meerderheidsbesluitvorming in de Raad kan een lidstaat overstemd worden. Het genomen besluit moet in ieder land worden ingevoerd. Ook de Nederlandse provincies en gemeenten lobbyen om plannen voor nieuw beleid te beïnvloeden. Er is sprake van belangenconcurrentie die het voor overheden steeds moeilijker maken om nationale belangen succesvol te behartigen.

Van de jaren vijftig tot de jaren negentig was het Nederlandse Europabeleid vooral pragmatisch. Dit verklaart drie hoofdzaken in het Europabeleid:

1. een voorkeur voor economische boven politieke samenwerking;

2. bescherming van het belang van kleine lidstaten;

3. een trans-Atlantische oriëntatie in het buitenlands- en veiligheidsbeleid.

De voorkeur voor economische samenwerking kwam voort uit het idee dat door internationale samenwerking de eigen positie kon worden versterkt. Pas in de loop van de jaren negentig ontstond er in Nederland meer discussie over de EU en het Europabeleid. Dit was het gevolg van drie ontwikkelingen:

1. de ontwikkeling van het GBVB (Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, Verdrag van Maastricht 1992);

2. de verbreding en verdieping van integratie;

3. het nettobetalerschap.

De politieke discussies over Europa beïnvloedden de publieke opinie. Het aantal Nederlanders dat het lidmaatschap van de EU een goede zaak vindt is sinds de jaren negentig gedaald. Dit kwam onder andere tot uiting in het referendum over het ontwerp voor het Grondwettelijk Verdrag in 2005.

15.2 Europees beleid in Den Haag

Voor lidstaten is een goede organisatie en afstemming van de instemming in Brussel onmisbaar. In Den Haag is er dan ook sprake van een procedure voor de EU coördinatie tussen alle ministeries, waarvoor het Ministerie van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk is. Deze afstemming op het Europees beleid heeft drie doelstellingen: (1) het namens de Nederlandse overheid formuleren van een standpunt voor de onderhandelingen, (2) de gevolgen van nieuwe voorstellen op tijd inschatten en (3) invloed uitoefenen op de besluitvorming.

Zodra de Europese Commissie of Raad een voorstel publiceert voor nieuwe plannen of regelgeving, wordt dit naar alle regeringen en parlementen van de lidstaten gezonden. Ieder voorstel dat binnenkomt wordt besproken in de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen. Daarna wordt er een eerste Nederlands standpunt opgesteld, dat wordt vastgesteld in een fiche. Dit is een korte samenvatting van de inhoudelijke en financiële gevolgen voor Nederland en het voorlopige standpunt dat Nederland in zal nemen in de onderhandelingen. Het verantwoordelijke ministerie stelt vervolgens een instructie op voor de Nederlandse onderhandelaars in Brussel.

Het standpunt dat de Nederlandse bewindslieden innemen in de Raad van Ministers wordt interdepartementaal voorbereid in de Coördinatie Commissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen. Overleg tussen ministers die te maken hebben et grote Europese onderwerpen vindt plaats in de Hoog Ambtelijke Commissie.

Bij alle ministeries zijn er speciale afdelingen of directies met een verantwoordelijkheid voor het Europese werk. Zij hebben eigen vertegenwoordigers bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie.

Europese wetten zijn bindend in alle lidstaten, richtlijnen moeten eerst nog worden omgezet naar nationale regelgeving (implementatie).

15.3 Belangenbehartiging in Brussel

De Permanente Vertegenwoordiging speelt een belangrijke rol in de onderhandelingen over nieuw Europees beleid. De Nederlandse belangenbehartiging is vooral gericht op de Raad, omdat dit de plek is waar lidstaten hun stem kunnen laten gelden. Voor deze manier van belangenbehartiging is meer aandacht gekomen door de invoering van het besluiten met meerderheid. Er wordt sinds de jaren negentig dan ook veel meer aandacht besteed aan de 'voorfase' van het beleidsproces. Hierbij wordt veel aandacht besteed aan commissievoorstellen.

Bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging is een speciale afdeling voor de contacten met het Europees Parlement en de Nederlandse Europarlementariërs. Zij kunnen de rapporteur van een voorstel benaderen om deze te overtuigen van een bepaald standpunt. De rapporteur kan dan een amendement op het Commissievoorstel voorleggen aan het Europees Parlement. De Nederlandse Europarlementariërs kunnen zich inzetten voor Nederlandse belangen, maar zij zijn vaak afkerig van te veel sturing.

Ook lagere Nederlandse overheden houden zich bezig met belangenbehartiging richting 'Brussel'. Gemeenten en provincies worden betrokken bij de beoordeling van gevolgen van voorgenomen Europees beleid in de werkgroep BNC. Daarnaast worden zij door ministeries uitgenodigd bij Nederlandse standpuntbepaling. Nederlandse provincies en gemeenten hebben een aantal zetels in het Comité van de Regio's, dat advies uitbrengt over Commissievoorstellen. Daarnaast is er sprake van een Huis van de Nederlandse Provincies, zelfstandige Europese vertegenwoordigers.

Het Nederlands parlement is op drie manieren betrokken bij de vorming en afstemming van het EU beleid:

1. Toetsen van Commissievoorstellen op de vraag of Europa de aangewezen plaats is om hierover te besluiten (subsidiariteittoets). Wanneer meer dan een derde van de parlementen bezwaar maakt is er sprake van een gele kaar, de commissie moet het voorstel heroverwegen. Wanneer meer dan de helft van de parlementen bezwaar maakt (oranje kaart), moet het voorstel worden ingetrokken.

2. Controleren van de inzet van de regering in Brussel.

3. Het ratificeren van alle internationale verdragen en daarmee ook de hervormingen van de Europese oprichtingsverdragen.

15.4 Recente ontwikkelingen

De belangenbehartiging van Nederland in de EU is in verandering. Dit is het gevolg van drie ontwikkelingen: (1) de uitbreiding van de Europese Unie, (2) veranderingen in de werkwijze van de Eu en de (3) Europeanisering van beleidsterreinen.

Het relatieve gewicht van lidstaten binnen de Europese Unie neemt af en het Europese spel is onvoorspelbaarder geworden. Het gevolg hiervan is dat steeds meer landen proberen coalities te sluiten en samenwerken.

Het verdrag van Lissabon introduceert nieuwe regels. Het politieke gewicht van de Europese Raad neemt verder toe. Nederland wordt hierbinnen vertegenwoordigd door de minister-president. Een andere verandering is dat Nederland meer moet investeren in het vormen van coalities om een gekwalificeerde meerderheid voor een richtlijn of een blokkerende minderheid ertegen te bewerkstelligen. Een derde verandering is de grotere rol van parlementen in Europa. Het Europees Parlement is nu medewetgever op vrijwel alle terreinen. Om deze reden wordt er meer geïnvesteerd in betere contacten met de Europese parlementsleden.

In het verleden werden bindende Europese regels meer dan eens niet of niet goed uitgevoerd, wat heeft geleid tot verschillende affaires. Als gevolg van de affaires is er meer aandacht voor Europese regelgeving en de verplichtingen die hieruit voortvloeien voor Nederland. Zo zijn er grotere EU-afdelingen bij ministers en meer menskracht bij de Permanente Vertegenwoordiging.

De manier waarop landen hun Europese beleid vormgeven is afhankelijk van de politieke structuur en bestuurlijke verhoudingen in een land. Dit zorgt voor verschillen tussen de verschillende lidstaten. De vraag of andere landen Europees beleid beter voorbereiden dan Nederland is daarom moeilijk te beantwoorden. Geen enkele lidstaat kan het Europese beleid volledig naar zijn hand zetten.

Oefenvragen Hoofdstuk 15: Nederland in de Europese Unie

1. Om welke redenen proberen lidstaten de Brusselse beleidsvoering te beïnvloeden?

2. Van de jaren vijftig tot de jaren negentig was het Nederlandse Europabeleid vooral pragmatisch. Dit verklaart drie hoofdzaken in het Europabeleid. Om welke zaken gaat het hier?

3. Pas in de loop van de jaren negentig ontstond er in Nederland meer discussie over de EU en het Europabeleid. Waarvan was dit het gevolg?

4. Welke drie doelstellingen heeft een goede afstemming van het nationale- op het Europese beleid?

5. Op welke drie manieren is het Nederlands parlement betrokken bij de vorming en afstemming van het EU beleid?

6. De belangenbehartiging van Nederland in de EU is in verandering. Van welke ontwikkelingen is dit het gevolg?

Hoofdstuk 16: De grenzen van de Europese Unie

16.1 Grenzen

De Europese Unie wordt steeds meer met haar eigen grenzen geconfronteerd. De vraag rijst welke landen nog zouden kunnen toetreden tot de Unie en waar het eindpunt ligt. Meer lidstaten verandert de machtsverhoudingen binnen Europa en kan besluitvorming lastiger maken.

16.2 Uitbreiding

De roep om uitbreiding is altijd bepalend geweest voor Europese integratie, maar sinds enkele jaren domineert de roep dat de grenzen bereikt zijn.

Vanaf 1973 (toetreding Denemarken, Verenigd Koninkrijk en Ierland) is de EU met vaste regelmaat groter geworden, met als laatste de toetreding van Kroatië in 2013. Met andere landen zijn toetredingsonderhandelingen of afspraken gestart (zie kaart blz. 279). Iedere uitbreiding maakt deel uit van een politiek spel. De Raad blijft middels een vetorecht oppermachtig.

De Commissie stelt een rapport op om de Raad te informeren of een land ver genoeg is om aan de Criteria van Kopenhagen (politieke, economische criteria en acquis communautaire) te voldoen. De Commissie bewaakt vervolgens de voortgang. De Europese Unie biedt het kanditaat-land ondersteuning om aan de criteria te kinnen volden. Dit gebeurt door middel van het pretoetredingsbeleid. Doordat de criteria niet zuiver technisch zijn, bestaat er ruimte voor subjectieve beoordeling op basis van andere overwegingen.

Het gevolg van de bemoeienis van de Europese Unie is dat er een situatie kan ontstaan waarin de uitbreiding formeel gezien op ieder moment tegen gehouden kan worden, maar praktisch en moreel gezien vrijwel niet meer. De EU benadrukt daarom dat toetredingsonderhandelingen een open einde hebben.

16.3 Grenzen aan uitbreiding

Uitbreiding heeft praktische consequenties, onder andere voor de stemverhouding binnen de Unie. Daarnaast zou bij verdere uitbreiding het machtsevenwicht meer naar het Oosten worden gelegd. Ook zouden de agrarische economieën het gezamenlijk landbouwbeleid onbetaalbaar maken.

Er wordt vaak gezocht naar historische, culturele en religieuze grenzen van Europa om een eenduidig antwoord te geven op de vraag wie wel of niet toe zou kunnen treden. Zo wordt er gekeken naar de vroegere scheiding van het West-Romeinse en Oost- Romeinse Rijk. Dit was ook de grens die door Samuel Huntington gebruikt werd in zijn 'clash of civlizations'. Hij liet de grenzen tussen beschavingen gelijk lopen met de grote religies. Deze scheiding is echter niet geheel effectief voor Europa.

In de afgelopen jaren is de grens tussen christendom en islam belangrijker geworden. De islam beschouwen als niet Europees is echter problematisch. Dit komt doordat Europa sterk door de islam is beïnvloed en doordat een groot aantal moslims in Europa leven. De islam is dus niet meer buiten Europa te plaatsen.

De juiste aanvullende vraag in de zoektocht naar wat de grenzen van Europa is wat we willen dat Europa wordt. Europa europeaniseert en moderniseert. Al voor de toetreding tot de Unie worden kandidaat lidstaten gesteund op we naar een democratie en stabiele economie.

Turkije is een van de landen die de rekening betaalt voor de ambitieuze uitbreidingen in de afgelopen jaren. Er bestaan hele nauwe politieke, economische en militaire banden tussen Europa en Turkije. Met de toetreding van Turkije staan de grenzen van Europa op het spel, want de toetreding van bijvoorbeeld Marokko of de Oekraïne kan dan alleen nog op pragmatische gronden worden afgewezen. Er zijn vier inzichten van belang bij het debat rondom Turkije:

1. De nadruk op het verschil tussen religie is vrij recent;

2. Er is sprake van een tegengestelde ontwikkeling, de politieke situatie in Turkije is aan grote veranderingen onderhevig geweest;

3. Turkije is een cruciaal onderdeel van de Europese en trans-Atlantische veiligheidsarchitectuur;

4. Een Europa waarbij de grenzen in Oeral en Bosporus liggen is moeilijk houdbaar.

16.4 Civiele macht

De Europese Unie wordt wel een civiele of normatieve macht genoemd. Dit verwijst naar het feit dat de EU vaak de voorkeur geeft aan een diplomatieke en economische aanpak van grote conflicten boven een militaire aanpak. De EU presenteert zich ook graag op deze manier ten opzichte van de VS en Rusland. Dit imago is echter onder vuur komen te liggen. De Europese Unie is steeds meer een wereldmacht die zich laat leiden door eigenbelang (bijvoorbeeld immigratiebeleid).

16.5 + 16.6 Europese waarden

De EU streeft, noodgedwongen, naar een democratie die gebaseerd is op consensus. Er is dus geen sprake van een meerderheidsdemocratie zoals in de Verenigde Staten. Ook het vrijheidsbegrip kent in Europa een aparte invulling, omdat vrijheid niet alleen gericht is op het individu, maar ook op groepen. Daarnaast ligt de nadruk in Europa veelal op duurzaamheid (en good governance), de relatie tussen collectieve en individuele mensenrechten, inclusieve gelijkheid en sociale solidariteit.

De Europese lidstaten vinden het lastig om de gezamenlijke uitgangspunten van de EU vast te leggen. Men is bang dat er aan de uitgangspunten ook verplichtingen tot nieuwe uitbreidingen of nieuw beleid verbonden worden. Men kan zeggen dat Europa in verscheidenheid verenigd is.

Oefenvragen Hoofdstuk 16: De grenzen van de Europese Unie

1. Leg uit waarom de Europese Unie steeds meer met haar eigen grenzen wordt geconfronteerd.

2. Welke vier inzichten zijn van belang bij het debat rondom de toetreding van Turkije tot de EU?

3. Waarom streeft de EU noodgedwongen naar een democratie die gebaseerd is op consensus?

4. Waarom wordt de EU vaak een normatieve macht genoemd?