Het legaliteitsbeginsel houdt in dat het optreden van het openbaar bestuur (uitvoerende macht) op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag moet berusten. Een wettelijke grondslag is een wettelijk voorschrift dat aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent bepaalde handelingen te verrichten. Een bestuursorgaan moet hier overeenkomstig (en binnen de grenzen hiervan) naar handelen, en mag niet handelen wanneer er geen wettelijke grondslag is. Hiermee wordt de vrijheid van de burger gewaarborgd, en wordt de burger beschermd tegen onverwacht overheidsingrijpen. In algemene zin houdt het legaliteitsbeginsel in dat het niet is toegestaan in strijd met de wet of het overige recht te handelen. Het rechtsstaatsbeginsel houdt in dat niet alleen de burger maar ook de overheid onderworpen is aan het recht. Het rechtsstaatbeginsel vereist dat de wet niet wordt overtreden. Het legaliteitsbeginsel vereist een wettelijke grondslag opdat mag worden opgetreden, en is dus specifieker.

Een wettelijke grondslag moet voldoende concreet of specifiek zijn en ook echt een bevoegdheid toekennen aan een bestuursorgaan. Een goede wettelijke grondslag kent uitdrukkelijk een bevoegdheid toe aan een bestuursorgaan; het brengt tot uitdrukking met welk doel of oogmerk die bevoegdheid behoort te worden uitgeoefend; onder welke voorwaarden dat dient te gebeuren; waar de grenzen daarvan liggen en welke nadere voorschriften het bestuursorgaan daarbij aan de betrokkenen kan opleggen. Naar Nederlands positief recht heeft het legaliteitsbeginsel een vrij beperkte reikwijdte, omdat niet al het overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft. In de jurisprudentie is grotere reikwijdte toegekend aan het legaliteitsbeginsel. Uit het Fluoridering-arrest volgt bijvoorbeeld dat ‘ingrijpende maatregelen’ op een wettelijke grondslag moeten berusten, en uit het Methadonbrief-arrest volgt dat ‘bindende voorschriften’ van een wettelijke grondslag moeten zijn voorzien. De criteria van verschillende auteurs en de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’ geven een ruimer begrip van het legaliteitsbeginsel. Een aantal functies van het legaliteitsbeginsel zijn het voorkomen van misbruik van bevoegdheden door de overheid, het voorkomen van willekeurig overheidsoptreden, het beschermen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, het bevorderen van medezeggenschap van bijvoorbeeld het parlement en de gemeenteraad, en de instandhouding van de staatkundige samenleving.