De totstandkoming van de wetgeving vindt zich deels in de openbaarheid en deels achter gesloten deuren plaats. De openbare discussies zijn voor iedereen te volgen in het parlement en de media. Het besloten gedeelte voltrekt zich in de vergaderkamers van de bestuurlijke/ambtelijke kamers van de ministeries en bijvoorbeeld de fractiekamers van de Tweede Kamer.
Wetgeving is niet alleen vertegenwoordiging, maar het is ook de uitkomst van politieke wils- en machtsvorming.

In het artikel worden vier modellen behandeld die het mogelijk maken om wetgevingspraktijken op een theoretische manier te analyseren:

1. Het synoptische beleidsfasemodel: wetgeving wordt voorgesteld als een beschrijving van de werkelijkheid zoals die zich behoort af te spelen, namelijk als een goed geordend en geregisseerd proces.

2. De agendabouwtheorie: dit model is meer vanuit de samenleving opgebouwd en hanteert een ‘bottum-up’ perspectief. De onderzoekers proberen wetmatigheden te ontdekken in de manier waarop een sociaal probleem zich ontwikkelt tot een door de politiek erkend probleem.

3. Het bureaupolitieke model van Rosenthal: dit model beschrijft beleid als de uitkomst van een strijd tussen verschillende werkonderdelen van de overheid. Het neemt de organisatie van de overheid als vertrekpunt.

4. Het rationaliteitenmodel van Snellen: zijn stelling is dat de overheid is opgebouwd uit vier rationaliteiten (politiek, recht, economie en wetenschap) die allemaal een eigen logica hebben. Ze moeten in de wetgeving op de een of andere manier aan elkaar gekoppeld worden.

Vervolgens wordt het model van Hoekema over het onderhandelend bestuur vergeleken met de case study die gedaan is. Volgens de theorie van het onderhandelend bestuur bestaat er voor de overheid een harde noodzaak tot onderhandelen omdat de expertise ontbreekt, dan wel omdat de bestaande mogelijkheden tot handhaving tekortschieten. Deze ontoereikendheid van het eenzijdig opleggen van de overheidsvisie als sturingsmechanisme kwam ook naar voren in de case study. Er kon geen dwang worden uitgevoerd, aangezien er steeds sprake was van een duidelijke verschil tussen de materiedeskundigheid tussen de branche en de ambtenaren. De ambtenaren, hoe deskundig ook, leggen het vaak af tegen de experts uit het bedrijfsleven. Wetgeving is dan ook tegenwoordig meer een multidisciplinaire arbeid.

Geconcludeerd wordt dat de overheidsbureaucratie niet kleurloos en neutraal is, maar door en door politiek. Dit pas slecht in de formele verhoudingen tussen parlement, bestuur en burgers, maar het is wel een feitelijk gegeven. De actieve en deskundige ambtenaren zijn onmisbaar voor het oplossen van maatschappelijke problemen. Het onderhandelend bestuur wordt dan ook wel ‘het bestuur van de georganiseerde samenleving’ genoemd.
Het past ook in de moderne sturingsfilosofie dat de overheid niet alle probleem alleen kan oplossen in de samenleving.
Duidelijk is dat de wetgeving niet zo netjes en ordelijk verloopt zoals het in de boeken beschreven wordt.