Voor het eerst in de geschiedenis van de Unie is er sprake van een lidstaat die de Unie wil verlaten. Niet alleen heeft dit consequenties voor het Verenigd Koninkrijk, het zal ook veel betekenen voor de toekomstige koers van de EU. De onderhandelingen verlopen moeizaam, omdat de Britse regering met veel interne verdeeldheid te maken heeft, en de EU wil voorkomen dat het VK een te gunstig terugtredingsakkoord sluit. En er is nog niet eens begonnen met onderhandelen over de toekomstige relatie. Dit artikel gaat in op de stand van zaken rond Brexit, de belangrijkste juridische knelpunten, en de modellen voor een toekomstige relatie tussen het VK en de EU.

De huidige situatie

Artikel 50 VEU, dat de uittreding van een lidstaat regelt, bestaat pas sinds het Verdrag van Lissabon in 2009. Vanaf de kennisgeving tot uittreding start een termijn van twee jaar, om tot een terugtredingsakkoord te komen. Als er binnen deze termijn geen akkoord in werking treedt, volgt er een unilaterale uittreding. Tijdens de onderhandelingen blijft de lidstaat volledig deel van de Unie, alleen neemt deze niet meer deel aan de beraadslagingen die over die lidstaat gaan. Politiek is de invloed van de lidstaat dus erg verminderd.

Het akkoord over de toekomstige relatie is ingewikkelder om te sluiten, omdat het unaniem door de lidstaten goedgekeurd moet worden. Daarom staat zo'n akkoord los van het terugtredingsakkoord, wat alleen gekwalificeerde meerderheid in de Raad en goedkeuring van het Europees Parlement vereist.

Artikel 50 was vooral bedoeld als symbolische regeling, van voornamelijk politiek belang. Het vormde een compensatie voor de verdere integratie die in Lissabon geregeld werd. Het was echter nooit de verwachting dat een lidstaat er ook daadwerkelijk gebruik van zou maken. Het recht op unilaterale uittreding is schadelijker voor de lidstaat dan voor de Unie. Wel zorgt dit ervoor dat de soevereiniteit van de lidstaat behouden blijft: de Unie kan de onderhandelingen nooit onbeperkt oprekken.

In de periode vanaf 29 maart 2017 werd duidelijk dat 2 jaar een onmogelijk korte termijn is om tot een akkoord te komen. Er is 45 jaar aan integratie aan voorafgegaan. Daarnaast wil het VK een op maat gemaakt akkoord, specifiek toegespitst op de Britse situatie. Omdat een terugtrekkingsakkoord én een akkoord over een toekomstige relatie erg veel tijd zouden kosten, werd gekozen voor de optie om drie akkoorden te sluiten: een terugtrekkingsakkoord, een akkoord over de toekomstige relatie, en een transitieakkoord voor de periode tussen deze twee akkoorden in.

Obstakels voor een terugtrekkingsakkoord

De belangrijkste obstakels voor overeenstemming zijn de situatie van Noord-Ierland en de rechtsmacht van het Hof van Justitie. Ook de burgerschapsrechten en de financiële afwikkelingen bleken pijnpunten. Afgesproken is dat de burgerschapsrechten vrijwel volledig in stand blijven. Het recht van vrij verkeer is echter wel afgeschaft voor VK-burgers. Ook voor wat betreft de financiële afwikkeling heeft het VK aan bijna alle eisen van de EU voldaan. Er is overeenstemming dat het HvJ tijdens de transitieperiode volledige rechtsmacht behoudt. Ook blijft het Hof nog 8 jaar bevoegd om bindende antwoorden op prejudiciële vragen over burgerschapsrechten te geven. Over dit onderwerp is echter nog geen volledige overeenstemming bereikt.

Noord-Ierland vormt het grootste obstakel. Men wil ten allen tijde een harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland voorkomen. Dit lijkt echter onmogelijk zonder dat de territoriale soevereiniteit van het VK aangetast wordt.

Het transitieakkoord

Ook in het transitieakkoord wordt aan veel eisen van de EU voldaan. Zo blijft tot en met 31 december 2020 het volledige EU-recht van toepassing op het VK. Ook blijft het VK gebonden aan alle verplichtingen die voortvloeien uit verdragen die de EU sluit met andere landen of met lidstaten. Hoewel het VK dus gebonden blijft aan verplichtingen, verliest het vanaf 29 maart 2019 alle inspraak. Men heeft er dus, omwille van de eenvoud, voor gekozen zoveel mogelijk de status quo te handhaven. Dit betekent wel dat het erop lijkt dat het VK in deze transitieperiode erg weinig controle zal hebben, terwijl dit juist de reden voor de Brexit was.

Obstakels voor een toekomstige relatie

Het eerste knelpunt is de (on)deelbaarheid van de interne markt. Het VK wil een deal waarin het op sommige vlakken wel, en op sommige vlakken niet aansluit bij de interne markt. De Unie is echter van mening dat de interne markt ondeelbaar is. Gezien de juridische ontwikkeling van de fundamentele vrijheden is het echter onjuist om deze als juridisch ondeelbaar te beschouwen. Ook in relaties tot derde landen bestaat een gedifferentieerde toegang tot de interne markt. Onmogelijk is het dus niet. De EU wil echter voorkomen dat er een deal komt waarin het VK wel de lusten, maar niet de lasten van de interne markt heeft.

Ten tweede is er Noord-Ierland. Omdat Noord-Ierland onderdeel van het VK is, zal het ook de Unie verlaten. Dit zou echter betekenen dat de grens over land met Ierland een buitengrens van de Unie wordt. Als hier grenscontroles moeten komen, levert dit grote economische schade op. Daarnaast ligt dit politiek erg gevoelig, gezien het gewelddadige verleden van Noord-Ierland. Om dit op te lossen zou Noord-Ierland onderdeel kunnen blijven van de interne markt: dit is geregeld in de backstop. Het VK ziet dit echter als een onaanvaardbare inbreuk op de soevereiniteit, omdat er dan een binnenlandse grens komt. Er zijn vooralsnog geen oplossingen die voor alle partijen acceptabel zijn. 

Het derde knelpunt heeft betrekking op de handhaving van een eventueel akkoord over de toekomstige relatie. Is het HvJ, de Britse rechter of een internationaal hof hiertoe bevoegd? Het EU-recht lijkt bevoegdheid van het HvJ te vereisen, vanwege het Unierechtelijke beginsel van autonomie. In de ogen van het HvJ vormt iedere bedreiging van deze autonomie een bedreiging van de Unie zelf. Dit betekent dat eventuele vragen over de uitlegging van een akkoord niet aan een niet-EU-rechter voorgelegd kunnen worden. Een eventueel apart tribunaal zou dus het EU-recht moeten respecteren, en zou geen uitleg van het EU-recht kunnen geven die voor het HvJ bindend is. De kans dat de Britten een blijvende bevoegheid van het HvJ over interpretatievragen van een toekomstig akkoord zullen accepteren is erg klein.

Scenario's voor de toekomst

Het eerste scenario is een harde Brexit. Het VK verlaat de EU dan zonder terugtredingsakkoord, bijvoorbeeld op de eerstvolgende deadline van 29 maart 2019. Een harde Brexit kan echter ook plaatsvinden op 31 december 2020, als men er tijdens de transitiefase niet in slaagt een akkoord over een nieuwe relatie te sluiten. Alhoewel weinig partijen hier voorstander van zijn, wordt het met het verstrijken van de tijd en het uitblijven van overeenstemming een steeds waarschijnlijker scenario. 

Ten tweede is er het scenario waarin er eerst een transitieperiode is en daarna een soort CETA-akkoord. Het VK is dan geen lid meer van de douane-unie en de interne markt; in plaats daarvan wordt er een handelsakkoord gesloten waarin vooral tarifaire belemmeringen op goederen tegengegaan worden. Het probeem hiermee is echter dat CETA specifiek ontworpen is voor de handel tussen Canada en de EU, en deze handel is van een andere aard dan de handel waarin het VK betrokken is. 

Het derde scenario is de 'Noorse optie'. Dit systeem geldt nu ook voor Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. In dit systeem blijft de soevereiniteit gehandhaafd, alleen moet men materieel bijna volledig voldoen aan het EU-recht. De prijs hiervan is dat men geen enkele inspraak heeft bij de totstandkoming van dit recht. Dit systeem staat dus haaks op de Brexitbelofte van 'take back control'.

In de huidige situatie lijkt echter geen van de drie bovengenoemde scenario's erg waarschijnlijk.

Geen Brexit?

Het is onduidelijk of het VK EU-lid kan blijven door zijn kennisgeving van terugtreding in te trekken. Artikel 50 VEU zegt hier namelijk niets over. Allereerst heeft deze vraag een belangrijke politieke dimensie. Vanuit juridisch perspectief zijn er voors en tegens op deze vraag. Het feit dat intrekking niet expliciet geregeld is, is voor sommigen reden om te zeggen dat het dus juridisch onmogelijk is. Anderen zeggen juist dat het niet wettelijk verboden is door het Unierecht, en dat lidstaten bevoegd zijn op punten die niet door het Unierecht geregeld worden.

Verder is het onduidelijk of de intrekking eenzijdig plaats kan vinden, of dat alle andere lidstaten hiermee akkoord moeten gaan. De meeste Britten zijn ervan overtuigd dat intrekking een unilateraal recht is. De EU-instellingen zijn echter van mening dat, nu eenmaal de artikel 50-procedure is gestart, alle lidstaten erbij betrokken zijn en blijven.

Brexit is ten eerste een politiek proces. Het zou dan ook logisch zijn om vragen over de intrekking politiek te beantwoorden. Vooralsnog lijkt de Britse politiek echter weinig voor intrekking te voelen. Naarmate de kans op een harde Brexit groter wordt, lijkt de kans op intrekking ook groter te worden. Een politiek besluit van intrekking zou dan met verschillende juridische argumenten verdedigd kunnen worden. Het lijkt gezien de politieke realiteit echter wel waarschijnlijk dat deze beslissing genomen wordt door de 27 lidstaten van de EU en het VK.

Conclusies

Het moment lijkt aangebroken waarop het VK intrekking serieus kan gaan overwegen, gezien de politieke situatie waarin het verzeild is geraakt. Om teleurstelling onder de kiezers te voorkomen, zou dit voorafgegaan kunnen worden door een tweede referendum. Ook voor de EU zijn er echter redenen tot denken. Is de integratie niet te ver gegaan, nu het merendeel van de bevolking van een serieuze lidstaat de Unie wantrouwt?