Bestuur, justitie en nationale politie in Nederland - Koopman (2013)

In de verhouding bestuur-justitie en de verhouding decentraal-centraal zijn de checks and balances kwijtgespeeld. Daarnaast blijkt dat de al beperkte mogelijkheden van effectieve democratische controle en verantwoording fatale zwakke plekken vertonen in het nationale politiebestel.

Inleiding

In 2013 trad de Politiewet 2012 in werking en daarmee de nationale politie: één korps met een gecentraliseerd korpsbeheer. De korpschef heeft de leiding en de minister van Veiligheid en Justitie is politiek verantwoordelijk.

De politie heeft twee hoofdtaken: ordehandhaving en strafrechtshandhaving (en daarnaast hulpverlening, maar die wordt hier buiten beschouwing gelaten). In functionele zin is de politie dus ongedeeld en dit zorgt voor een ingewikkeld politiebestel: beide hoofdtaken stellen namelijk sterk uiteenlopende en soms tegengestelde eisen aan de organisatie, sturing en inbedding van de politie. De zeggenschap zou zo verdeeld moeten worden over verschillende overheidsorganen (bestuur-justitie) en –niveaus (decentraal-centraal) dat sprake is van een “totaal evenwicht”.

In het huidige stelsel is hier geen sprake van. Het zwaartepunt in de sturing van de politie is gaan verschuiven van decentraal naar centraal en de nadruk is gelegd op de oriëntatie op opsporing en justitie. Ook is de effectieve democratische controle over de politie in rook opgegaan. Deze drie ontwikkelingen hebben hun hoogtepunt bereikt in het nationale politiebestel.

1. Het gezag en beheer van de politie

De verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering van de politie ligt bij het gezag. Het gezag heeft de bevoegdheid om over de taakuitvoering (en beleid daarover) te beslissen. Gezag ligt bij de burgemeester als het gaat om ordehandhaving door de politie en bij de Officier van Justitie als het gaat om strafrechtshandhaving. Het beheer is verantwoordelijk voor de organisatie en de bedrijfsvoering van de politie. Zij hebben de bevoegdheid om de middelen die voorhanden zijn te ordenen en te zorgen dat de politie zo doeltreffend mogelijk te werk gaat. Het functioneel ongedeelde politiebestel in NL maakt gaandeweg plaats voor een functioneel gedeeld politiebestel met landelijke justitiële politie naast lokale orde- en veiligheidspolitie. Dit is te zien aan de eenzijdige oriëntatie van de politie op haar opsporingstaak en op justitie en de gestage groei van het aantal toezichthouders en bijzondere opsporingsambtenaren in dienst van gemeenten.

De verhouding tussen gezag en beheer

De gezagshebbers bepalen wát de politie moet doen en de beheerder kijkt vervolgens hóe dit kan worden gerealiseerd met de beschikbare middelen. Heeft of stelt de beheerder niet genoeg personeel/materieel beschikbaar, dan heeft de gezagshebber ook niet de mogelijkheid om dat in te zetten. Hier geldt dan de ijzeren wet: wie het beheer heeft, heeft het gezag. Het gezag stelt niet zo veel voor als ze geen directe invloed hebben op het beheer. In principe (niet vastgelegd in de wet) geldt dat het beheer het gezag volgt. Als blijkt dat de vraag (gezag) het aanbod (beheer) overtreft, is het aan gezagsdragers om keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Lokale gezagshebbers hebben in het nieuwe, nationale politiebestel (bijna) geen invloed op het nationale beheer.

De democratische controle en verantwoording

Volgens een staatsrechtelijke regel geldt dat er geen bevoegdheid is zonder verantwoordelijkheid. Daarnaast wordt ook beweerd dat bevoegdheden nodig zijn om verantwoordelijkheden waar te kunnen maken. Een duidelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden is daarbij heel belangrijk, vooral voor de democratische controle en verantwoording.

De verschillende vormen van controle die worden onderscheiden zijn:

Bij directe democratische controle gaat het om het afleggen van verantwoording aan een direct gekozen vertegenwoordigd orgaan (bijv. de minister aan de Tweede Kamer)

Bij indirecte democratische controle gaat het om het afleggen van verantwoording via een niet direct gekozen vertegenwoordigd orgaan aan een direct gekozen vertegenwoordigd orgaan.

2. Ontstaan van het nationale politiebestel

Met de Politiewet 1993 kreeg Nederland een politiebestel van 25 regionale korpsen en het Korps landelijke politiediensten (KLPD). De periode tot aan de nationale politie werd gekenmerkt door voortschrijdende centralisatie, eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie en van gemankeerde democratische controle en verantwoording.

De maatschappelijke en politieke context hebben meegespeeld bij het idee van de nationale politie: meer gevoeligheid van de samenleving voor problemen van criminaliteit en onveiligheid en het maatschappelijk proces van modernisering en meer bewegingsvrijheid. Daarnaast speelden ook moorden en terroristische aanslagen een rol.

De voortschrijdende centralisatie

Traditioneel gezien was werd de politie decentraal bestuurd. Lokale autoriteiten hadden zeggenschap over de politie, maar ook de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie (op rijksniveau). Onveiligheid is echter vaak een lokaal verschijnsel en dient dus op (of in ieder geval mede) lokaal niveau bestuurd te worden.

Volgens de minister zou het politiewerk op lokaal niveau niet aangetast worden door de schaalverandering. De bewindsman noemde het ‘landelijk raamwerk en lokaal maatwerk’.

Bij de totstandkoming van de Politiewet 1993 stond het ‘decentraal, tenzij…’ voorop. Op het niveau waar het beste besluiten en beleid gemaakt konden worden (met betrekking tot de doeltreffendheid of kwaliteit) werden de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden neergelegd. Het ‘tenzij…’ zag op de rechtstreekse ministeriële verantwoordelijkheden over bijv. de handhaving van de rechtsorde. Het spreekwoord veranderde in de loop van de tijd in ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.

Al snel nadat de Politiewet 1993 in werking was getreden kwam naar voren dat de regio’s zich te veel richtten op het decentrale niveau, terwijl het centrale niveau het ‘tenzij’ niet vorm kon geven. Op beide terreinen, beheer en gezag, was sprake van voortschrijdende centralisatie. Decentralisatie werd eerst gezien als voordelig, maar steeds vaker als nadelig voor vernieuwing en daadkracht. Met betrekking tot het politiebeleid groeide de bemoeienis van de politieministers en verdween de vrijheid van de regio’s. Het zou niet meer lang duren voordat het regionale politiebestel zou veranderen in een nationaal politiebestel. Er lag al een wetsvoorstel klaar. Na ingrijpende wijzigingen is dit naar buiten gebracht. Kabinet-Rutte besloot tot invoering van de Nationale Politie en het plaatsen van de fysieke en sociale veiligheid onder de verantwoordelijkheid van één minister: de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ).

De eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie

In de oude politiewetgeving is steeds sprake geweest van een vorm van checks and balances tussen bestuur en justitie. Men is de politie echter steeds meer gaan zien als bestrijders van criminaliteit en de strafrechtelijke handhavers van de rechtsorde. Het regionale bestel moest de oplossing zijn voor een betere misdaadbestrijding. Deze schaal bleek echter niet groot genoeg te zijn, daarom werden er verschillende (recherche)teams in het leven geroepen. Toen er veel kritiek kwam op de kwaliteit en prestaties van de opsporing ging de minister van Justitie zich er mee bemoeien, hij maakte bijv. prestatieafspraken met korpsen.

Bij de reorganisatie van het Openbaar Ministerie (OM) kreeg het College van procureurs-generaal een vooraanstaande positie als leiding van het OM. Door prioriteiten en richtlijnen van dit college bleef er voor de (hoofd)officier van Justitie maar weinig beleidsruimte over (in de sturing van de politie).

Volgens de minister was één landelijk politiekorps nodig voor de bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit/terrorisme. Daarnaast was het van belang voor een betere samenwerking in de justitiële keten. Hierin is de eenzijdige oriëntatie op opsporing en justitie terug te zien. Deze wordt nog versterkt door het nationale politiekorps onder de minister van VenJ te plaatsen, die ook verantwoordelijk is voor het OM en de rechtspraak en door de indeling van de korpsen te baseren op de verdeling van het OM en de rechtspraak.

De gemankeerde democratische controle en verantwoording

De Politiewet 1993 geeft de bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet duidelijk weer. Hierdoor ontstond een gefragmenteerde sturing van de politie en een gemankeerde democratische controle en verantwoording. De verhouding tussen bestuur, justitie en politie was grotendeels afhankelijk van goede persoonlijke verhoudingen en ‘gezond verstand’, de wet bood geen houvast. Vaak was onduidelijk wie verantwoordelijk was voor een bepaalde beslissing. In het regionale politiebestel was sprake van ‘het democratische gat’. Hiermee wordt bedoeld dat de korpsbeheerder niet door een democratisch gekozen orgaan ter verantwoording kon worden geroepen. Hij legde wel verantwoording af aan het regionaal college (burgemeesters en hoofdofficier van Justitie), maar dit is indirecte democratische controle, terwijl direct controle gewenst was. Het gat is volgens de minister met de Politiewet van 2012 gedicht, omdat de minister verantwoording moet afleggen aan een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging.

3. Het Nederlandse nationale politiebestel

Het nationale politiebestel moest de effectiviteit en doelmatigheid van de politie vergroten door te zorgen voor meer eenheid in organisatie, uitvoering en bedrijfsvoering. Het bestel moest een middel zijn voor vele kwalen, zoals het oplossen van ICT-problemen.

De hoofdlijnen van het politiebestel

Bij handhaving van de openbare orde door de politie ligt het gezag bij de burgemeester. Bij strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ligt het gezag bij de officier van justitie. Samen met de plaatselijke politiechef vormen zij het lokale driehoeksoverleg, waarin afspraken worden gemaakt over de inzet van de politie. Burgemeesters van gemeenten met het hoogste aantal inwoners worden regioburgemeesters (door de minister aangewezen). Zij dienen als schakelpunt tussen het bestuur op landelijk en lokaal niveau.

Het landelijk korps bestaat uit 10 regionale eenheden, landelijke eenheden en ondersteunde diensten. De regionale eenheden omvatten 43 districten en 168 basisteams. De basisteams hebben allemaal 60 tot 200 agenten en zij voeren alle kerntaken van de politie uit (grotendeels zelfstandig).

De indeling van het nationale korps is gelijk aan de indeling van de rechtspraak. Het doel hiervan is om de samenwerking in de justitiële keten eenvoudiger, effectiever en efficiënter te maken. Deze indeling is opmerkelijk, omdat opsporing (lang) niet de enige taak is waar de politie zich mee bezig houdt. De indeling is bijv. heel anders dan bestuurlijke indelingen.

Het landelijk korps is een publiekrechtelijke rechtspersoon. Dit benadrukt volgens de minister dat de politie vooral aan het lokale gezag ten dienste staat in plaats van dat de politie dient als instrument van de minister. De korpschef gaat over de leiding en het beheer van het korps, de minister van VenJ is hier politiek verantwoordelijk voor. De landelijke doelstellingen worden door de minister van VenJ vastgesteld. Regionale doelstellingen worden daarvan afgeleid. In de Politiewet 2012 is geen waarborg te vinden voor lokale prioriteiten, die zouden vanzelfsprekend uit de landelijke doelstellingen volgen.

Het nationale politiebestel: bestuur en justitie

Toen de Politiewet 2012 tot stand kwam, heeft de minister geschreven dat het openbaar ministerie en het openbaar bestuur allebei een eigen, maar wel samenhangende, rol hebben ten aanzien van de politie. Zij moeten op landelijk, regionaal en lokaal niveau in evenwicht zijn.

Het lokale niveau

Voor de sturing van de politie op lokaal niveau zijn de burgemeester en officier van justitie de belangrijkste figuren. Zij bepalen voor welke taken en met welke intensiteit de politie wordt ingezet. Door bovenlokale prioriteitstellingen blijft er niet veel over van de vrije ruimte die de burgemeester en officier van justitie op papier hebben om de inzet en het optreden van de politie te sturen. De sturing van de taakuitoefening verschuift steeds meer van het decentrale niveau naar het centrale.

De (hoofd)officier van justitie en de politiechef zijn verbonden met de minister van VenJ. Hoe meer de minister sturend optreedt, hoe minder ruimte er over blijft voor lokale afwegingen. De minister zei bij de parlementaire behandeling van de Politiewet 2012 toe dat deze wet zodanig zal worden gewijzigd dat de burgemeester in plaats van zwaarwegende invloed een vetorecht krijgt op de benoeming van de lokale politiechef . Daarnaast zal worden bepaald dat aan het overleg van de minister met de regioburgemeesters twee extra burgemeesters deelnemen. Hierdoor wordt de invloed van het gezag op het beheer vergroot. Met de hiervoor genoemde bepalingen had de minister voor ogen de lokale inbedding van de politie te benadrukken en te versterken, waardoor de politie dichtbij de burger komt te staan. Wat de minister voor ogen had, kwam niet van de grond. Als gevolg van bovenlokale beleids- en besluitvorming wordt de band tussen de lokale gezagsdrager en de politie steeds losser.

Het regionale niveau

In de sturing van de regionale eenheid spelen de regioburgemeester, de hoofdofficier en de regionale politiechef een centrale dominante rol. In deze regionale driehoek komen het beleid van de regionale eenheid, de taakuitvoering en het beheer aan de orde. In de praktijk bereidt deze driehoek het regionale beleidsplan voor, wat de prioriteiten en doelstellingen voor de regionale eenheid bevat. De totstandkoming van het regionaal beleidsplan is afhankelijk van goede bestuurlijke verhoudingen. Als het niet lukt om er samen uit te komen, hakt de regioburgemeester in overeenstemming met de hoofdofficier de knoop door. Wettelijk is nu geborgd dat de positie van het bestuur en het openbaar ministerie in evenwicht zijn met elkaar. De minister beoordeelt het beleidsplan op goede vervulling van de politietaak in de betreffende gemeente en heeft hiermee het laatste woord.

Het rijksniveau

De minister van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor:

• de strafrechtshandhaving - waaronder het openbaar ministerie,

• het beheer van het nationaal politiekorps,

• het landelijk beleid ten aanzien van de taakuitvoering van de politie,

• het toezicht dat de Inspectie Veiligheid en Justitie houdt op de taakuitvoering van de politie.

Het onderbrengen van deze verantwoordelijkheden bij deze minister heeft volgens de minister gezorgd voor samenhang en slagvaardigheid in de handhaving van de openbare orde, de criminaliteitbeheersing en het opsporing- en vervolgingsbeleid. De minister geeft onder andere regels over bewapening, kledij van de politie en informatie- en communicatievoorzieningen.

De minister heeft enkele wetswijzigingen toegezegd waarin is bepaald dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister. Daarnaast wordt bepaald dat de minister formeel, de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag opstelt. Dit is een vorm van window dressing, omdat in de praktijk de korpschef een centrale rol speelt bij de opstelling van deze stukken. Van belang hierbij is dat de minister het voortouw neemt.

Om een vorm van ondergeschiktheid te bereiken, wordt door de wet voorzien in een aanwijzingsbevoegdheid (ultimum remedium) van de minister jegens de korpschef. De bevoegdheid van de minister tegenover de korpschef is beperkt tot het al dan niet geven van een aanwijzing, waardoor de korpschef onder eigen naam en verantwoordelijkheid optreedt. De zeggenschap van de minister over de nationale politie is niet volledig, terwijl de minister wel door het parlement zal worden aangesproken op ontwikkelingen op het terrein van de politie. Het is een reëel risico dat de politieke druk zo groot wordt dat de minister zich genoodzaakt voelt om zich in detail met de politie te bemoeien, met alle gevolgen van dien voor het stukje couleur locale dat nog in de sturing van de politie zit.

4. Slotbeschouwing

Het nationaal politiebestel bevat zowel op lokaal, regionaal en rijksniveau democratische gaten. De lokale democratische controle en verantwoording disfunctioneert waar het gaat om de gezagsrol van de burgemeester. De regioburgemeester heeft een dominante rol in de sturing van de regionale eenheid, zonder dat er sprake is van passende democratische controle en verantwoording. Ook zitten er haken en ogen aan de democratische controle en verantwoording op rijksniveau, wat blijkt uit de ophanging van het nationale politiekorps aan de minister en aan het knip-en-plakwerk waarmee de verhouding van de minister tot de korpschef is geregeld.

Het risico bestaat dat de politie verzelfstandigt tot justitiële politie waarbij het bestuur het nakijken heeft.