Werkgroep week 4 bestuursrecht

Opdrachten 

Opdracht 1

Piet Parelhoen verhuurt een pand in de gemeente ’s-Hertogenbosch al jaren als kantoor. In het bestemmingsplan is het pand echter bestemd voor woondoeleinden en niet voor kantoor-doeleinden. Zijn buurman Fred van Zanten, die behoorlijk veel last zegt te hebben van het gebruik als kantoorpand vraagt de gemeente daartegen handhavend op te treden. Hij ontvangt per kerende post een ontvangstbevestiging van zijn verzoek, een beslissing blijft echter uit. 

Vraag 1a

Binnen welke termijn moeten burgemeester en wethouders beslissen op het verzoek om handhavend op te treden?      

Burgemeester en wethouder besluiten uiteindelijk om handhavend op te treden tegen de overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken (art. 2.1 lid 1 sub c Wabo) en leggen Parelhoen een last onder dwangsom op. De last houdt in dat hij het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan een dag na ontvangst van de handhavingsbeschikking moet staken en gestaakt moet houden. Per dag dat hij niet aan de last voldoet zal hij een dwangsom van €3500,- verbeuren tot een maximum van €350.000,-. In de handhavingsbeschikking wordt ter onderbouwing van deze beschikking gesteld dat ‘er sprake is van een overtreding van art. 2.1 lid 1 sub c Wabo, waartegen B&W handhavend  moeten optreden, zeker nu een derde belanghebbende daarom heeft verzocht’. ‘De overtreding moet zo spoedig mogelijk worden beëindigd, zodat een korte begunstigingstermijn en een hoge dwangsom in dit geval passend zijn’. Het handhavingsbesluit valt Parelhoen rauw op zijn dak. Hij was niet op de hoogte van het handhavingsverzoek van een derde belanghebbende en al helemaal niet van een voornemen van burgemeester en wethouders om hem een last onder dwangsom op te leggen.

Parelhoen komt in bezwaar op tegen dit handhavingsbesluit. Hij voert aan dat hij het echt niet vindt kunnen dat burgemeester en wethouders na jarenlang oogluikend het gebruik van het pand als kantoor te hebben toegestaan, uit het niets met een handhavingsbeschikking op de proppen komen zonder dat hij op de hoogte is gesteld of hem gevraagd is naar zijn kant van het verhaal. Ook vindt hij de hoogte van de dwangsom buiten alle proporties en de begunstigingstermijn veel te kort om de last uit te voeren. Hij kan toch niet zomaar een trouwe huurder het pand uitzetten? Daarnaast voert hij aan dat burgemeester en wethouders in het kader van de onroerendzaakbelasting (OZB) het pand al jarenlang als kantoorpand aanmerken en dus nu niet plotsklaps kunnen stellen dat het gebruik als kantoor niet is toegestaan en daartegen handhavend kunnen optreden. Bovendien stelt hij dat hij ten gevolge van het handhavingsbesluit wel eens aan de rand van een faillissement kan komen te staan, omdat hij daardoor een recentelijk gesloten langlopend huurcontract jegens de huurder niet meer zal kunnen nakomen. 

Tot slot stelt Parelhoen dat ook een ander pand in de omgeving in strijd met het bestemmingsplan als kantoor wordt gebruikt en burgemeester en wethouders daartegen ook niet handhavend optreden.

U bent juridisch adviseur van de gemeente en wordt gevraagd om burgemeester en wethouders te adviseren over een reactie op deze bezwaargronden. Zij geven u daarbij nog mee dat het gebruik van het andere pand waar Parelhoen naar verwijst inderdaad in strijd is met het geldende bestemmingsplan. De eigenaar van dat pand heeft echter een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om ten behoeve van het gebruik als kantoor van het bestemmingsplan af te wijken (art. 2.1 lid 1 sub c Wabo), die het college bereid is in te willigen. Als Parelhoen al een vergunning zou aanvragen, zou deze niet worden verleend, omdat het pand van Parelhoen veel groter is en de ruimtelijke uitstraling op de omgeving daarom verschilt van het pand waar Parelhoen naar verwijst  (o.m.  vanwege parkeerbehoefte, verkeersbewegingen, geluid, etc.)

Vraag 1b

Welke algemene beginselen van behoorlijk bestuur herkent u in de bezwaren van  Parelhoen? Verwijs daarbij voor zover mogelijk ook naar bepalingen van de Awb.

Vraag 1c

Hoe beoordeelt u de bezwaren die Parelhoen naar voren heeft gebracht?

Uiteindelijk geeft Parelhoen op en zoekt hij een andere mogelijkheid om zijn pand te exploiteren. Hij wil zijn pand gaan verbouwen tot een appartementencomplex met acht appartementen. In nauw overleg met het gemeentebestuur heeft hij de bouwaanvraag voorbereid. Net voordat hij de aanvraag wil indienen, wijzen burgemeester en wethouders het pand echter op verzoek van de vereniging Vriendenkring ‘s-Hertogenbosch aan als gemeentelijk monument, zodat voor verbouwingen die de monumentale waarden aantasten een vergunning is vereist. Ten gevolge van de aanwijzing als monument komt de verbouwing op uiterst losse schroeven te staan, waardoor Parelhoen wederom aantoonbaar grote financiële schade zal lijden.

Het gemeentebestuur heeft eerder geprobeerd het pand als gemeentelijk monument aan te wijzen, maar na een succesvolle procedure bij de bestuursrechter van Parelhoen tegen het aanwijzingsbesluit heeft het gemeentebestuur daar toen van afgezien. Het gemeentebestuur denkt nu echter sterker te staan, omdat het aan zijn besluit tot aanwijzing als monument een rapport van de heer Van der Ree ten grondslag heeft gelegd. In dat rapport wordt een uitvoerige onderbouwing gegeven van de monumentale waarden van het pand voor de gemeente. Van der Ree is een gerenommeerd historicus en is al jaren in dienst bij het Bureau Monumenten en Archeologie van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Van der Ree heeft zich al eerder in een interview met de krant uitgelaten over de monumentale status van het pand en daarin gesteld dat de Vriendenkring al jarenlang volstrekt terecht probeert om het pand als monument aangewezen te krijgen en dat ‘het van de zotten is dat het pand nog niet als monument is aangewezen’. Volgens Van der Ree in het zelfde interview ‘ziet een blind paard nog de monumentale waarden van het pand’. Burgemeester en wethouders wijzen het pand aan als gemeentelijk monument en motiveren dat besluit uitsluitend met een verwijzing naar het rapport van Van der Ree. 

Vraag 1d

Stel u bent de juridisch adviseur van Parelhoen. Welke bezwaren zou u tegen het besluit tot aanwijzing van het pand als monument aanvoeren? Geef daarbij ook een inschatting van de juridische haalbaarheid van die bezwaren. 

Opdracht 2

Vraag 2a

Zoek bepalingen in een gemeentelijke verordening waarbij sprake is van beoordelingsvrijheid en van beleidsvrijheid.

Vraag 2b

Wat is het verschil tussen deze begrippen en wat betekent dat voor de toetsing door de rechter?

Opdracht 3

Lees de volgende casus ter voorbereiding op de vragen die in het tweede deel van de werkgroep gemaakt zullen worden. Voor het maken van de vragen dient u artikel 2.10 van de Wabo en de APV van de gemeente Groningen te raadplegen.

De Groningse studentenvereniging Dionysos bestaat dit jaar 75 jaar. Dit wil de vereniging groots vieren met een week lang feesten en allerlei andere evenementen. Ze heeft daarvoor haar oog laten vallen op een groot terrein aan de Helsinkiweg in Groningen. Al gauw komt de lustrumcommissie erachter dat voor het inrichten en gebruiken van het terrein  een omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) nodig is. Janice Janssen zit in de lustrumcommissie en het toeval wil dat haar vader wethouder van Financiën in Groningen is. Hij is meteen enthousiast over de plannen en heeft tegen zijn dochter gezegd dat hij wel wat kan regelen met zijn collega’s en dat zij zich geen zorgen hoeft te maken over de vergunningen die nodig zijn.

De lustrumcommissie gaat daarop aan de slag met de voorbereiding van de evenementen en de feesten. Ze bestellen de materialen om de bars en het podium op te bouwen en ze sluiten contracten met artiesten, dj’s, een cateraar en een beveiligingsbedrijf etc. etc. Omdat de vereniging de contacten met de Groningers goed wil houden (omwonenden hebben regelmatig last van lawaaiige sociëteitsbezoekers) besluiten zij ook een feest te organiseren waarop de Groningse burgers welkom zijn. Omdat Dionysos de god van de wijn is en vaak wordt afgebeeld met een slang, die hem zou hebben geleerd om van druiven wijn te maken, wordt besloten voorafgaand aan het feest een wijnproevrij te houden en daarbij ook een fakir uit te nodigen die behalve dat hij op zwaarden en hete kolen kan lopen tevens een cobra uit een mand tevoorschijn kan fluiten. Voor dat feest vragen ze bij de burgemeester een evenementenvergunning aan.     

Al snel komt de raadsleden van de Partij voor de Dieren erachter wat de plannen van de lustrumcommissie zijn. Ze zijn faliekant tegen het gebruik van dieren bij evenementen en al helemaal als dat slangen zijn. Van de slangen, die door slangenbezweerders worden gebruikt bij hun act, worden de giftanden uitgetrokken en zonder die tanden kunnen ze niet eten en gaan ze langzaam dood. Een vorm van dierenmishandeling dus, vindt de Partij voor de Dieren. De fractieleden dringen er dan ook bij de burgemeester op aan om de vergunning voor het evenement niet te verlenen. 

Ook de keuze van het lustrumterrein valt binnen de gemeente niet in goede aarde. Omwonenden vrezen geluidsoverlast en de oude loods die op het terrein staat, waarin het lustrumrestaurant is gepland, voldoet niet aan de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit. Bovendien zijn onlangs tijdens een feest van een andere studentenvereniging relletjes en vechtpartijen uitgebroken tussen Groningse hooligans en studenten. Uiteindelijk besluiten burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning voor het inrichten en gebruiken van het lustrumterrein te weigeren vanwege de te verwachten geluidsoverlast, het gevaar voor ongeregeldheden en verstoring van de openbare orde en het niet voldoen van de loods aan de  brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit. Tegelijkertijd wordt ook de evenementenvergunning voor het feest voor de Groningers geweigerd vanwege de geplande act met de slang.   

De lustrumcommissie is hier op z’n zachtst gezegd niet blij mee! De weigeringen komen nogal rauw op haar dak vallen, omdat zij hierover niet van te voren is ingelicht of gehoord. Als dat wél was gebeurd, had er nog wat aan de plannen kunnen worden veranderd. Weigering van de vergunningen gaat wel heel ver en betekent dat het lustrum moet worden uitgesteld tot er wel een geschikte locatie is gevonden. Verder had de vader van Janice nog wel gezegd dat zij zich geen zorgen hoefden te maken over de vergunningen! Zij hebben al veel geïnvesteerd in de organisatie van het lustrum. En in andere studentensteden kunnen dit soort lustra toch ook gewoon gevierd worden? 

Antwoordindicatie

Opdracht 1

Vraag 1a

Uit art. 4:13 Awb blijkt dat een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, of bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Lid 2 voegt hieraan toe dat de redelijke termijn in ieder geval is verstreken binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag.

Vraag 1b

Het gebruik van het pand is jarenlang gedoogd, waarmee hij een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.

Dwangsom te hoog en termijn te kort en kans op faillissement, hiermee doet hij een beroep op het evenredigheidsbeginsel art. 3:4 lid 2.

Tegen zijn andere pand wordt niet handhavend opgetreden, waarmee hij een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel.

Vraag 1c

Vertrouwensbeginsel: in het arrest Amsterdams Dakterras is bepaald dat voor een beroep op een vertrouwensbeginsel 3 stappen moeten worden doorlopen. Als eerst gaat het om te toezegging. In casu heeft er geen toezegging plaatsgevonden. Hierdoor een het beroep op het vertrouwensbeginsel al niet slagen. De overige stappen betreffen de toerekenbaarheid en de belangenafweging. Hier zou het nog afhangen of Parelhoen wist dat hij een omgevingsvergunning behoorde te hebben. Concluderend dat dit beroep geen kans van slagen heeft. 

Evenredigheidsbeginsel: Art. 3:4 lid 2 bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit de dienen doel. Door de hoge maximale boete en termijn van 1 dag heeft dit beroep wel kans van slagen. Het bedrag is uitermate hoog en de termijn is te kort om een kantoorruimte geheel te staken en te ontruimen.

Gelijkheidsbeginsel: Dit bezwaar zal waarschijnlijk geen kans hebben om te slagen. In de praktijk wordt bijna nooit een beroep op het gelijkheidsbeginsel aanvaard. Dit komt doordat bijna geen geval hetzelfde is. Daarbij komt dat er al in de casus wordt aangegeven dat het andere pand kleiner is en er al wel een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. 

Vraag 1d

Op grond van art. 2:4 lid 1 moet een bestuursorgaan zonder vooringenomenheid zijn taak vervullen. Dit is ten dele een uitwerking van het fair play beginsel. Uit de casus blijkt dat het deskundigenrapport van Van der Ree niet geheel objectief is. Vervolgens volgt ui art. 3:2 het formele zorgvuldigheidsbeginsel. Het bestuursorgaan moet een kritische houding aannemen ten opzichte van het materiaal. Uit de casus blijkt dat het rapport min of meer klakkeloos is overgenomen om het gewenste resultaat te bereiken.

Opdracht 2

Vraag 2a

Eigen invulling.

Vraag 2b

Beleidsvrijheid: dit betreft de vrijheid van het bestuur om te bepalen of het zijn bevoegdheid zal gebruiken. Het gaat hier om bevoegdheidsaanwending. Dit betekent een terughoudende toetsing van de rechter.

Beoordelingsvrijheid: dit betreft de vrijheid van het bestuur om te beoordelen of aan de wettelijke bevoegdheidsvoorwaarden is voldaan. Dit betekent een terughoudende toetsing van de rechter. 

Opdracht 3

De vragen over deze casus worden in de werkgroep bekend gemaakt. Na het lezen van de casus komen wel direct enkele beginselen op die hier in het geding kunnen zijn. Denk hierbij aan het vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.