Het openbaar bestuur bestaat uit organen van openbare lichamen, die publieke taken uitoefenen. Sinds 1950 zijn burgers steeds veeleisender ten opzichte van de overheid bij maatschappelijke vraagstukken in geval van maatschappelijke onrust. Gemeenten, provincies en het rijk hebben elk zelfstandige eigen taken op specifieke terreinen, zoals kunst en cultuur. De opgaven waar de overheid voor staat zijn sterk toegenomen door internationalisering, meerdere taken van de overheid en bestuurlijke integratie.
Na de Tweede Wereldoorlog hebben er talloze bestuurlijke reorganisaties binnen het binnenlands bestuur plaatsgevonden. Toch heeft het niet voor een ingrijpende herstructurering gezorgd. Dit heeft te maken met het opportunisme van de plaats en het tijdstip. Kabinet Rutte II wil gemeenten opschalen en provincies samenvoegen, die een gesloten huidshouding hebben en de waterschappen onder het bestuur van de provincies vallen.
Voor het voeren van overheidsbeleid is er een staatrechtelijke organisatie nodig voor de democratie, waarborging van burgerrechten en legitimatie van de rechtsstaat. Aan de hand van directe of indirecte verkiezingen van bestuurders en volksvertegenwoordigers, politieke en bestuurlijke verantwoording, anticipatie door burgers, openbaarheid en besluitvorming aan de hand van de meerderheid is er democratische legitimatie. Rechtsstatelijke legitimatie is er door onafhankelijke rechtspraak, gebondenheid aan het recht (rule of law), grondrechten en machtenscheiding. Naast een staatrechtelijk organisatie is er een politiek-bestuurlijke organisatie. Hierbij gaat het om het openbaar bestuur dat aan de hand van bestuursorganen rechtsregels uitbrengt en het overheidsbeleid uitvoert.
De eerste vorm van bestuurlijke organisatie in Nederland (deel van het rijk van Karel de Grote) was rond 800. Door invoering van het leenstelsel in de 10e eeuw, ontstonden in de 10e als 11e eeuw een aantal bestuurlijke entiteiten. In 1543 verenigde Karel V de gewesten Holland, Zeeland, Utrecht, Gerle, Brabant, Vlaanderen, Friesland en Groningen en de Ommelanden op bestuurlijk niveau onder zijn gezag. Het centrale bestuur bevond zich in Brussel. Karel V wilde via de westelijke gewesten voor een uniformering van de rechtspraak en geld zorgen. Daarnaast wilde Karel V een coördinerend bestuur instellen. Door verschillen in gewoonten en instellingen lukte dit uiteindelijk niet.
De Unie van Utrecht (1579) en het Plakkaat van Verlatinge (1581) zorgden er uiteindelijk voor dat in 1588 de Republiek der Verenigde Nederlanden ontstond. De gewesten leverden hierbij een deel van hun soevereiniteit in. Het bestuursstelsel van de Republiek bestond uit verantwoordelijkheden die elk onder verschillend gezag vielen. Dit zorgde voor een continue machtstrijd. Het besturen van de Republiek vond plaats door compromissen, onderhandelingen en belangenbehartiging. Doordat er geen uniform bestuur was, leidde dit uiteindelijk tot de ondergang van de Republiek.
In 1795 trokken de Franse troepen binnen. Er volgende een periode met een afwisselend staatsbestel. Van 1795 t/m 1806 was er de Bataafse Republiek. Hierna volgden het Koninkrijk Holland (van 1806 t/m 1810) en de inlijving door Frankrijk (1810 t/m 1813). In deze afwisselende periode werden onder andere de machtenscheiding, volkssoevereiniteit en eenheidsstaat geïntroduceerd. Doel hierbij was een breuk met het verleden bereiken: de gewestelijke autonomie.
Nadat de Franse inlijving ten einde was gekomen, werd gezocht naar een samenhang van de oude Republiek en moderne revolutionaire zienswijzen. Het Koninkrijk der Nederlanden werd een eenheidsstaat (1813), waarbij de soevereiniteit bij de Koning kwam te liggen. De volksvertegenwoordigende Staten-Generaal kreeg een samenstelling die uit plattelandsadel en stedelijke patriciërs bestond.
De Grondwet uit 1848 zorgde er samen met de Provinciewet en Gemeentewet van 1851 voor de grondslagen van de moderne bestuurlijke inrichting. Thorbecke (1798-1872) speelde hierbij een belangrijke rol. De provincies en gemeenten kegen een plek in de staatsinrichting. Via de gedecentraliseerde eenheidsstaat kwam er een balans tussen de decentrale autonomie en centrale eenheid. Verder kregen autonomie, democratie, uniformiteit en monisme een plek in het decentraal bestuur.
Sinds het Koninkrijk der Nederlanden is de autonomie van het gemeentelijk en provinciaal bestuur in overeenstemming met de wetgeving die landelijk geldt en het algemeen belang. Thorbecke zorgde er met zijn Grondwet van 1848 voor dat het gedecentraliseerd bestuur en enkele grondslagen van het staatsbestel dat wij nu kennen in de Grondwet werden opgenomen. Thorbecke legde een verbinding tussen de zelfstandige provincies en gemeenten en de rijksoverheid. De pijlers werden gevormd door: het aan het hoofd zetten van rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging, monistisch bestuursmodel en de bevoegdheden om binnen de deels autonome huishouding regelingen en bestuur te hebben. Sindsdien is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Thorbecke gebruikte de Historische School in Duitsland (eerste helft 19e eeuw) als voorbeeld bij de inrichting van het binnenlandsbestuur. Volgens Thorbecke vormen het rijk, provincies en gemeenten delen van de staat. Het landsbestuur en decentraal bestuur is in beginsel gelijk, met elk enige zelfstandigheid en autonomie. Constitutioneel gezien kennen het rijk, provincies en gemeenten geen autonomie, maar is autonomie door de grondwetgever erkend als originaire bevoegdheid en eigen recht. De autonomie is bij provincies en gemeenten niet onbeperkt, omdat zij onderdeel vormen van de staat. De drie bestuurslagen kennen elk een eigen initiatiefrecht. Ter afstemming van alle belangen (begrenzing initiatiefrecht) oordeelde Thorbecke dat het nationaal belang voor het provinciaal belang gaat en het provinciale belang boven het lokale belang. Hiermee doelde Thorbecke op een hiërarchie van regels in plaats van bestuurslagen. Via decentrale beginselen die in de Grondwet staan vastgelegd, werd de plaatselijke met de centrale autonomie verbonden (later werd dit gedecentraliseerde eenheidsstaat genoemd).
Buys en Oppenheim wilden dat de autonomie van het decentraal bestuur weer voorop gesteld werd. Oppenheim oordeelde in zijn driekringenleer dat de staat als drie gescheiden huishoudingen met elk hun eigen autonome verantwoordelijkheid gezien diende te worden. Buys hechtte ook veel waarde aan de scheiding van huishoudingen de normativiteit van de decentrale autonomie. Volgens hem zou de toename van medebewind ervoor zorgen dat de nationale wetgever afhankelijk wordt. Medebewind bevestigt als instrument het decentrale karakter dat het binnenlands bestuur heeft.
Door de opkomst van de verzorgingsstaat in de 20e eeuw, heeft er steeds meer vlechting tussen de bestuurslagen plaatsgevonden. Hierdoor is de beleidsvrijheid op decentraal niveau afgenomen. Liberaal P.J. Oud (1886-1862) was van mening dat het onderscheid tussen medewind en autonomie vervaagd was, maar dat het beginsel van lokale zelfbepaling nog altijd dominant was. G.A. Poelje zag de decentrale autonomie als algemene opdracht van het staatsgezag. Brasz pleitte voor een doelmatig openbaar bestuur, waarbij efficiëntie en effectiviteit een grote rol speelden tussen de bestuurslagen.
Voorheen werden normatieve rechtsprincipes voorop gesteld. Tegenwoordig wordt meer gekeken naar de feitelijke werking van het openbaar bestuur. Hierdoor wordt de centrale overheid meer voorop gesteld.
Het bestuur van de staat is opgebouwd uit openbare lichamen (hoofdstuk 7 Grondwet). Een openbaar lichamen zijn publiekrechtelijke gemeenschappen die bestaan uit personen, waarbij een bestuursorgaan taken en bevoegdheden uitoefent op publiekrechtelijk gebied. Het gaat hierbij om bestuursorganen die de burgers vertegenwoordigen. De openbare lichamen vormen een raamwerk voor de bestuurlijke inrichting.
Onder open huishouding wordt verstaan dat de autonome bevoegdheden zien op het regelen en besturen van aangelegenheden op lokaal niveau (territoiraal gedecentraliseerde lichamen). Doelcorporaties kennen een gesloten huishouding: een specifiek doel met taken en bevoegdheden die daarop aansluiten (functionele decentralisatie). Voorbeelden van gesloten huishouding zijn waterschappen (artikel 133 Grondwet), samenwerkingsverbanden (artikel 135 Grondwet) en openbare lichamen van bedrijf en beroep (artikel 134 Grondwet).
Gedecentraliseerde eenheidsstaat brengt twee begrippen bijeen: eenheidsstaat en decentralisatie. Kenmerken van de eenheidsstaat zijn: hogere regelgeving gaat voor lagere regelgeving, openhuishouding bij decentrale overheden, via medebewind kan het rijk uitvoering van hogere regelgeving op decentraal niveau vorderen en het hogere bestuursorgaan houdt toezicht op het lagere bestuursorgaan.
Decentralisatie houdt in dat andere publieke organen en lichamen, naast de overheid, regeling en bestuur kunnen uitoefenen. Verschil met de eenheidsstaat is dat daar de uitvoering en taken onder de verantwoordelijkheid van één overheid vallen. In de empirische bestuurswetenschap worden overheidstaken democratisch doelmatig uitgevoerd, ongeacht door welke bestuurslaag en mate van beleidsvrijheid. Bij de normatieve benadering wordt decentralisatie als rechtsbeginsel gezien, gelet op de constitutionele erkenning van lokale autonomie (artikel 124 lid 1 Grondwet) en het Europees handvest inzake lokale autonomie, en erkenning van het democratische karakter dat decentrale bestuursorganen hebben.
In Nederland kennen wij een hiërarchie van rechtsregels en niet van bestuurslagen. Openbare lichamen kunnen handelen via hun bestuursorganen. In artikel 1:1 Awb staat de omschrijving van bestuursorganen. Het tweede deel van de omschrijving doelt op samenwerkingsfiguren die een privaatrechtelijke grondslag hebben, zoals convenanten.
Een bestuurlijke organisatie is de inrichting en verhouding van openbare lichamen ten opzichte van andere openbare lichamen en de daarbij behorende bestuursorganen. De bestuurlijke hoofdstructuur (Huis van Thorbecke) bestaat uit het rijk, provincies en gemeenten.
Onder het ‘Huis van Thorbecke’ wordt het ontstaan van het binnenlands bestuur bij de Grondwet van 1848 ,de Provinciewet van 1850 en de Gemeentewet van 1851 bedoelt. Tegenwoordig wordt hier de term gedecentraliseerde eenheidsstaat voor gebruikt. De regionale autonomie werd met het centralisme van de constitutionele monarchie verbonden aan de hand van autonomie, democratie, uniformiteit en monisme. Hierdoor verdween de invloed van de Koning, het standenkiesrecht en het verschil tussen stedelijke en plattelandsbestuur.
Thorbecke heeft voor grote hervormingen gezorgd. Volgens Thorbecke bepalen natuurlijke wetmatigheden de loop van de geschiedenis. Dit zorgt voor een constante beweging binnen het recht. De inrichting van de staat dient dan ook elke keer aangepast te worden aan de inzichten en omstandigheden van dat moment. Dat Thorbecke progressief-liberaal was is terug te zien in het directe kiesrecht, openbaarheid bij besluitvorming, primaat van volksvertegenwoordiging en de verantwoording die bestuurders dienen af te leggen. Het huis van Thorbecke dient gezien te worden als een kijk op het burgerschap en de staatsinrichting.
De huidige indeling van onze bestuurlijke organisatie wordt ook wel bestuurlijke hoofdstructuur genoemd. Deze hoofdstructuur is verankert in de Grondwet (vanwege de gedecentraliseerde eenheidsstaat), waarbij drie normatieve uitgangspunten zijn vastgesteld ten aanzien van de inrichting van het bestuur:
Drie bestuurslagen die volwaardig zijn;
Directe democratische legitimatie, doordat de verantwoordelijkheid bij een rechtstreeks (via volksvertegenwoordiging) gekozen orgaan ligt;
Openhuis houding met bevoegdheden op het gebied van plannen, sturen en verdelen.
In Nederland wordt van het decentralisatiebeginsel (autonomie en het zelfstandig regelen en besturen van de eigen huishouding) uitgegaan. Er mogen op grond van artikel 134 en 135 Grondwet geen andere openbare lichamen ingesteld worden die de provincies en gemeenten vervangen. Er heerst wel een zekere hiërarchie, via het primaat van een hogere regelingen en toezichtfiguren. Hierbij spelen open huishouding en medebewind een rol.. De wetgever heeft weinig ruimte om veranderingen door te voeren in de bestuurlijke hoofdstructuur.
Gemeenten hebben ten aanzien van sommige voorzieningen de behoefte om samen te werken op het gebied van aanbod en beheer: de intergemeentelijke samenwerking. In 1950 kwam de Wet gemeenschappelijke regelingen, de wettelijke basis voor de intergemeentelijke samenwerking. Vanaf dat moment werd er steeds meer gebruik van de samenwerking gemaakt. De intergemeentelijke samenwerking valt buiten de bestuurlijke hoofdstructuur, waardoor de hulpstructuur is ontstaan.
De publiekrechtelijke samenwerkingsovereenkomst is intergemeentelijke samenwerking aan de hand van de Wet gemeenschappelijke regelingen, via een gemeenschappelijke regeling. Duidelijk moet zijn welke belangen behartigd worden en welke bevoegdheden overgedragen aan de samenwerking.
Via de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) zijn er vier vormen van samenwerking mogelijk:
Deze heeft rechtspersoonlijkheid, kan contracten en convenanten sluiten, een samenwerkingsverband starten en personeel aannemen. De gemeenten hebben de mogelijkheid om taken en bevoegdheden aan het openbaar lichaam te delegeren. Ingeval van mandaat kan een gemeente het besluiten naast zich neerleggen. Er is een algemeen en dagelijks bestuur waar vaak collegeleden en (soms) raadsleden van de samenwerkende gemeenten in zitten.
Deze heeft een beperkte rechtspersoonlijkheid, omdat er niet zelfstandig personeel aangenomen kan worden. Regelgevende bevoegdheden kunnen via delegatie aan een gemeenschappelijk orgaan worden gegeven. Uitzonderingen hierop zijn de beschikkingsbevoegdheid, het afgeven van algemeen verbindende voorschriften en belastingheffingbevoegdheid.
Een bestuursorgaan van de centrumgemeente oefent bevoegdheden uit voor een andere gemeente (mandaat). Het is niet nodig om een nieuwe organisatie op te richten. Bij uitvoerende taken wordt vaak gebruik gemaakt van de centrumgemeente.
Hierbij is geen sprake van delegatie of mandaat. Samenwerking vindt plaats via convenanten of intentieovereenkomsten. Hierin staat omschreven wat het doel en de aard is en op welke manier er wordt samengewerkt. De regeling zonder meer is gebaseerd op artikel 1 WGR. Hier dient in de convenant of intentieovereenkomst dan ook naar verwezen te worden.
Doordat gemeenten een rechtspersoon zin van artikel 2:1 BW, is deelname aan het privaatrechtelijke verkeer mogelijk. Hierdoor kan privaatrechtelijke samenwerking of behartiging van het (semi-) publieke belang in het privaatrecht plaatsvinden. Samenwerking vindt plaats door een privaatrechtelijke convenant of overeenkomst. Bij de samenwerking waar gemeenschappelijke belangen een rol spelen kan speciaal een rechtspersoon opgericht worden. Vaak wordt er van het privaatrecht gebruik gemaakt met het oog op bedrijfsmatig werken en marktontwikkeling. In beginsel geldt dat de overheid van het publiek recht gebruik dient te maken, gelet op democratische besluitvorming, controle en openheid. Zo noemt artikel 155 Gemeentewet exclusieve besluiten waarbij goedkeuring van de Gedeputeerde Staten vereist is. Enkel bij een dringende reden, mag weigering plaatsvinden.
Het gemeentelijk en provinciaal bestaat al langer dan het landelijk bestuur. Hierdoor heeft Thorbecke provincies en gemeenten een zelfstandige positie in de Grondwet van 1848, Provinciewet van 1850 en Gemeentewet van 1851 gegeven. In artikel 124 lid 1 Grondwet staat het autonomiebeginsel omschreven. Provincies en gemeenten hebben echter niet een eigen rechtsbron. De grondslag van bestuursorganen is op staatsrechtelijk niveau in de Grondwet verankert. De wetgever heeft de mogelijkheid tot het splitsen, samenvoegen en opheffen van gemeenten en provincies.
Sinds de Grondwet van 1848 en de Provinciewet en Gemeentewet, hebben gemeenten en provincies een mindere mate van vrijheid gekregen. Thorbecke zag het rijk, provincies en gemeenten als een groter geheel van de staat. Binnen dit geheel bezitten ze een zekere autonomie. Volgens Thorbecke dienen gemeente als zelfstandig lichaam in de staat worden gezien. Ditzelfde geldt voor het rijk. Zowel de ondergeschiktheid als de vrijheid van gemeenten en provincies is terug te vinden in artikel 124 Grondwet.
Op grond van artikel 124 lid 1 Grondwet (autonomie), mogen gemeenten en provincies zelf taken op pakken vanwege het algemeen belang van de inwoners, mits de taken niet door de wetgever aan een ander overheidsorgaan zijn toegekend. Op grond van artikel 124 lid 1 Grondwet (medebewind) volgt dat het rijk, provincies en gemeenten kan belasten met het uitvoeren van rijkstaken. Hierbij dient de overheid de provincies en gemeenten zoveel mogelijk bevoegdheden, financiële ruimte en beleidsvrijheid geven.
Het Europees Handvest inzake lokale autonomie, is een instructienorm voor de wetgever. Het Handvest heeft dan ook geen rechtstreekse werking ten aanzien van de burgers. Als het belang van de staat of een ander deel in het geding is, kan de zelfstandigheid van een gemeente of provincie worden beperkt.
Thorbecke heeft een aantal pijlers opgesteld, waarop de hoofdstructuur van gemeenten en provincies rustten. Rechtstreeks gekozen organen die het volk vertegenwoordigen staan aan het hoofd van de provincies en gemeenten. Deze organen hebben zelfstandig het bestuur en regeling over de eigen huishouding. In de Grondwet staan vijf fundamentele structuurprincipes die met elkaar samenhangen: decentrale democratie, direct gekozen organen die aan het hoofd staan, decentrale autonomie, openbaarheid, institutionele uniformiteit en een monistisch bestuursmodel (aanwezigheid van een ondergeschikt uitvoerend en voorbereidend bestuursorgaan). Doordat de volksvertegenwoordiging de beslissende stem in het lokaal bestuur heeft, staat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente.
Autonomie is een kenmerk van decentralisatie en medebewind van de eenheidsstaat. Door de verzorgingsstaat die wij nu hebben is er weinig ruimte op het gebied van autonomie. Op het gebeid van staatsrecht is het verschil tussen autonomie en medebewind van belang. Dit omdat autonomie een rechtsbeginsel is en de Grondwet en andere wetten nog verschillende rechtsgevolgen geven aan autonomie en medebewind, zie bijvoorbeeld artikel 132 lid 5 en 128 van de Grondwet.
Thorbecke gaf het politiek bestuur aan de volgende decentrale lichamen: provinciale staten, gemeenteraad, college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders. Destijds bleven gedeputeerden en wethouders deel uitmaken van de provinciale staten en de gemeenteraad. De commissaris van de Koning en burgemeester waren voorzitter van de staten en raden. Verder waren ze voorzitter en lid van de colleges.
Toen de Provinciewet en Gemeentewet werden ingevoerd was er een duidelijk omschreven takenpakket voor het rijk, provincies en gemeenten. Gemeenten zorgden ervoor dat de leefomgeving van hun inwoners leefbaar was. Zorg- en welzijnstaken vielen vaak nog niet onder de overheid, maar lagen vooral bij particulieren, met name geloofsorganisaties. Bovenlokale taken werden behartigd door de provincies. Na het ontstaan van de wettelijke bevoegdheid om de decentrale huishoudingen te herzien, volgde er een zo goed mogelijk scheiding van huishoudingen op lokaal, provinciaal en landelijk niveau. Dit wordt ook wel de driekringenleer genoemd.
Door de nachtwakersstaat hadden gemeenten tot de 19e eeuw weinig doelen voor de toekomst. Pas vanaf de ’80 begonnen gemeenten meer taken op zich te nemen, zoals sociale taken en nutsvoorzieningen. Deze taken werden via generieke wetgeving omgezet naar een taak ,die via medebewind, voor alle gemeenten werd. Steeds meer taken werden hierdoor verweven met andere overheden, zie de Gemeentewet 1931 en de Financiële verhoudingswet uit 1929. Na WO II zorgde de verdere opbouw van de verzorgingsstaat ervoor dat gemeenten een belangrijkere positie kregen binnen het openbaar bestuur. Doordat burgers meer geëmancipeerd en geïndividualiseerd werden, gingen ze steeds hogere eisen aan het openbaar bestuur, waarvan vooral gemeenten. Hierdoor ontstond een meer horizontale relatie tussen de gemeente en haar burgers. Dankzij een aantal grote decentralisaties nam het takenpakket van de gemeente alleen maar toe. Dit heeft voor een rolverandering tussen de verhouding van de raad en het college en schaalvergroting gezorgd.
Voordat de algehele herziening daadwerkelijk plaatsvond, hebben er de nodige discussies plaatsgevonden. De wetgever heeft ervoor gekozen voor handhaving van het onderscheid tussen autonomie en medebewind. Hiermee werd het belang van de lokale autonomie onderstreept. Er vond een discussie plaats over de invulling van het decentralisatiebeginsel. De wetgever koos ervoor om decentrale autonomie uitdrukkelijk in de wet op te nemen. Via omgangsbepalingen tussen het rijk en decentrale overheden, werd het vorderen van medebewind strenger geclausuleerd. Hiermee zijn lokale overheden steeds meer mede overheden geworden. Verder vond er vermindering van preventieve toezichtsfiguren plaats. Hiermee werd het primaat en de positie van de burgers verbeterd. Differentiatie werd mogelijk via mandaat, delegatie en het aantal en omvang van de aanstelling van wethouders.
Een ander discussiepunt was de houdbaarheid van het monistische stelsel. Dankzij de vele veranderingen was namelijk een andere relatie tussen de raad en het college ontstaan. Steeds meer taken werden door de raad aan het college gedelegeerd, waardoor de raad zich meer met een controlerende functie bezig hield. Het gemeentebestuur werd overgedragen aan de burgemeester en wethouders. Het college kreeg hierdoor een meer sturende taak. De meerderheid van de landelijke politiek wilde het monistisch stelsel behouden. Ondanks de herziening werden hierdoor nog steeds dezelfde fundamenten en de daarbij behorende structuur gebruikt.
In 1996 oordeelde de meerderheid van de Tweede Kamer dat de monistische theorie achterhaald was en dat en dat er dualisering van het decentraal bestuur moest plaatsvinden. Het voornemen werd dan ook opgenomen in 1998 in het regeerakkoord van het kabinet-Kok II opgenomen.
De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie zorgde voor een rapport met probleemanalyses en mogelijke oplossingen. Er werden vier hoofdproblemen door de Staatscommissie gesignaleerd:
De positie van de provinciale staten en gemeenteraad dient versterkt te worden, omdat de monopolie en primaat van politieke partijen dreigt te verdwijnen.
Feitelijk staat het college aan het hoofd, doordat vertegenwoordigde organen een meeregerende, controlerende functie zijn gaan uitoefenen. De rolverdeling is hierdoor onduidelijk.
Dit komt doordat ze lid zijn van het gekozen orgaan en college, waardoor ze een leidende rol in de fracties ten aanzien van besluiten hebben.
Vanwege de collegialiteit die het college kent.
Gelet op deze problemen, stelde de Staatscommissie voor dat er een nieuwe machtenscheiding tussen de gemeenteraad en het college moest plaatsvinden, gelet op de feitelijke praktijk. De bestuurstaak dient bij het college te liggen. De raad moet het beleid van het college controleren en in hoofdlijnen kaders stellen (functionele ontvlechting). De controlerende instrumenten worden dan ook in de wet opgenomen. Via institutionele ontvlechting wordt de dubbelrol van wethouders als lid van de gemeenteraad en het college beëindigd. Het algemeen doel van de ontvlechting is ervoor zorgen dat het lokaal bestuur weer herkenbaar en zichtbaar wordt.
In 2002 en 2003 vond de dualisering op gemeentelijk en provinciaal niveau plaats. Het overdragen van bevoegdheden, via medebewind, van de raad naar het college vond pas twee jaar later plaats. In 2007 was de dualisering daadwerkelijk afgerond. Er wordt verschillend tegen de vraag aan gekeken of de dualisering tot cultuurveranderingen heeft geleid. Er hebben veel discussies plaatsgevonden over wat wel en niet dualistisch is. Verder is de Grondwet omzeilt, waardoor de Grondwet nog van het monistische figuur uitgaat. Wijziging van hoofdstuk 7 van de Grondwet is dus nodig.
Volgens artikel 125 Grondwet zijn er de volgende gemeentelijke organen: de raad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.
De gemeenteraad vertegenwoordigt de bevolking van de gemeente (artikel 7 Gemeentewet). Raadsleden worden via gemeenteraadsverkiezingen direct gekozen door de inwoners van de betreffende gemeente (artikel 129 Grondwet).
Het college bestaat uit de burgemeester en verschillende wethouders (artikel 34 Gemeentewet). De gemeenteraad stelt de wethouders aan. Op grond van artikel 36 Gemeentewet mag het aantal wethouders niet meer dan 20% van het aantal raadsleden betreffen. Er dienen minimaal twee wethouders te zijn. Over het algemeen wordt er ,aan de hand van de uitslag van de gemeenteraadsverkiezing, een meerderheidscollege gevormd. Hierbij worden afspraken gemaakt tussen de collegefracties. De collegepartijen dienen de burgemeester op de hoogte te brengen van het college dat wordt gevormd (artikel 35 Gemeentewet). Hierbij dient de burgemeester in de gelegenheid gesteld te worden om te reageren op het collegeprogramma en de verdeling van portefeuilles.
De burgemeester is de voorzitter van de gemeenteraad (artikel 9 Gemeentewet). De burgemeester is zelf geen lid van de gemeenteraad. Verder is de burgemeester voorzitter van het college van burgemeester en wethouders (artikel 34 lid 2 Gemeentewet). Binnen het college heeft de burgemeester stemrecht. De burgemeester is ook nog een bestuursorgaan die eigen bevoegdheden heeft (zie artikel 170 Gemeentewet en verder).
De benoeming van de burgemeester geschied via een koninklijk besluit (artikel 131 Grondwet en 61 Gemeentewet).Bij de zoektocht naar een nieuwe burgemeester wordt een profielschets opgesteld. Uit het midden van de gemeenteraad wordt een vertrouwenscommissie opgesteld die gesprekken voert met de kandidaten en vervolgens twee personen aanbeveelt bij de raad. De aanbeveling wordt samen met een verslag van bevindingen, via de commissaris van de Koning naar de minister van Binnenlandse Zaken verzonden. Vervolgens dienen er een besluit in de ministerraad genomen te worden en het koninklijk besluit, waarin de burgemeester uiteindelijk wordt benoemd. De minister heeft de mogelijkheid om aan de hand van zwaarwegende en gemotiveerde gronden af te wijken van de benoeming. Dit is echter nog nooit gebeurd. De burgemeester dient een persoon te zijn die losstaat van het mandaat van de raad.
De regelgevende bevoegdheid ligt bij de raad (artikel 127 Grondwet en artikel 147 lid 1 Gemeentewet). Het rechtstreeks gekozen orgaan, de gemeenteraad, stuurt hoofdzakelijk het beleid van de gemeente aan. Via autonomie maakt de gemeenteraad verordeningen in het belang van de gemeente. Hierbij mag niet buiten het gebied van de gemeente worden getreden en de verordening mag niet in strijd zijn met hogere regelgeving. De bevoegdheid tot vaststelling van verordeningen kan door de wetgever via de Gemeentewet direct of via delegatie aan het college of burgemeester worden gegeven. In de gevallen genoemd in artikel 156 Gemeentewet kan de raad zijn verordende bevoegdheid zelf overdragen.
In artikel 160 Gemeentewet staan bevoegdheden van het college omschreven. De autonome bestuursbevoegdheid ligt bij de raad (artikel147 lid 2 Gemeentewet). De wetgever kan de raad aanwijzen om bestuurlijke bevoegdheden van et college over te nemen (artikel 147 lid 3 Gemeentewet). De burgemeester dient ervoor te zorgen dat gemeentelijke aangelegenheden goed behartigt worden (artikel 170 lid 3 Gemeentewet). In artikel 170 lid 1 Gemeentewet staan een aantal zorgplichten voor de burgemeester opgenomen. Er zijn veel onduidelijkheden aan deze regeling. De bepaling dient dan ook verstandig toegepast te worden. In artikel 19 e.v. Gemeentewet staan procesbevoegdheden opgenomen die de burgemeester als voorzitter van de raad heeft. Deze bevoegdheden kunnen ook worden uitgeoefend door een plaatsvervangend voorzitter uit de raad. De gemeenteraad stelt zijn eigen vergaderorde vast in het door hem vastgestelde reglement van orde. Het lid en voorzitter zijn van het college brengt speciale taken en bevoegdheden met zich mee (artikel 52 e.v. Gemeentewet). Artikel 59 lid 2 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om de beslissende stem uit te brengen bij herhaling van stakende stemmen. Handhaving van de openbare orde en veiligheid zijn de belangrijkste taken en bevoegdheden van de burgemeester (artikel 172 Gemeentewet).
Het beginsel van politieke verantwoordelijkheid staat centraal in de verhouding tussen de raad en de college. Collegeleden hebben een verantwoordingsplicht ten opzichte van de raad. In het huidige dualistische systeem staan de raad en het college naast elkaar met elk eigen bevoegdheden.
Het collegialiteitbeginsel staat omschreven in artikel 169 lid 1 Gemeentewet. Hieruit valt op te maken dat wethouders geen individuele organen zijn. Dit brengt met zich mee dat het college collegiaal handelt en besluit neemt. Voor dit optreden zijn zowel de leden en het gehele college aanspreekbaar en afrekenbaar door de raad. Dit geldt ook voor gedragingen die door ondergeschikte ambtenaren en adviseurs hebben plaatsgevonden. Portefeuilleverdeling doorbreekt dit niet. Via parafenbesluiten kan het college ambtelijke voorstellen via parafering afhandelen. Via wethoudersmandaten (artikel 168 Gemeentewet) kan het college bevoegdheden mandateren aan een of meer collegeleden.
Sinds de invoering van de Dualiseringswet heeft de raad wettelijk vastgelegde controlemiddelen. Artikel 155 Gemeentewet gaat over het vragen- en interprellatierecht. Het recht van initiatief en amendement zijn opgenomen in artikel 147a en 147b Gemeentewet. Het recht van onderzoek voor de raad staat omschreven in artikel 155a Gemeentewet. De raad is verplicht om een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen (artikel 81 e.v. Gemeentewet). In artikel 182 t/m 185 Gemeentewet staan de taken en bevoegdheden van de rekenkamer omschreven.
In artikel 169 lid 3 Gemeentewet staat de passieve inlichtingenplicht omschreven. Pas bij een hoge uitzondering is het mogelijk om een beroep te doen op de weigeringsgrond. Sinds de dualisering is artikel 169 lid 2 Gemeentewet opgenomen, de actieve inlichtingenplicht. Omdat het voor het college niet altijd duidelijk is welke inlichtingen de raad nodig heeft voor het uitvoeren van zijn werkzaamheden, worden er onderling afspraken gemaakt over de omvang en wijze van informatieverstrekking. In artikel 169 lid 4 Gemeentewet staat een andere actieve informatieplicht opgenomen.
De raad heeft de mogelijkheid om politieke sancties uit te delen, wat in het ergste geval tot gedwongen ontslag kan leiden. In artikel 49 Gemeentewet staat de vertrouwensregel opgenomen. Indien de meerderheid van de raad het uitspreekt het vertrouwen te hebben verloren in een wethouder, dan zal deze moeten opstappen. Weigert de wethouder, dan neemt de raad een ontslagbesluit. De rechter mag niet oordelen over de gronden van ontslag (artikel 50 Gemeentewet). Een wethouder kan op grond van artikel 49 Gemeentewet ontslagen worden wegens sanctie in de verantwoording, maar ook aan de hand van diens persoonlijk handelen.
De verantwoordings- en inlichtingenplichten van de burgemeester staan omschreven in artikel 180 Gemeentewet. Er geldt hierbij geen voorhangprocedure. Voor de commissaris van de Koning geldt een vergelijkbare procedure. De commissaris oefent ook taken uit als rijksorgaan (artikel 182 Provinciewet). Bij het uitoefenen van deze taken is de commissaris verantwoording schuldig aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Doordat de burgemeester formeel wordt aangesteld door de regering, kan de raad hem niet zelf ontslaan. Er zal een aanbeveling tot ontslag naar de minister verzonden moeten worden, indien sprake is van een verstoorde verhouding. De raad heeft ook de mogelijkheid om de burgemeester niet meer voor te dragen voor herbenoeming.
De gemeente is als eenheid ingericht. Rechtspositioneel ligt de politiek-bestuurlijk leiding bij het college. Advisering door ambtenaren en het politiek-bestuurlijk aansturen vindt eenduidig plaats. Binnen bepaalde portefeuilles is het voor wethouders en diensthoofden mogelijk om een grote zelfstandigheid te ontwikkelen. Daartegenover staat dat het collegiaal bestuur blijft bestaan en kan worden gebruikt. Binnen de colleges wordt minder gebruik gemaakt van het non-interventiebeginsel dan bij de ministerraad. Binnen de gemeente wordt flexibel opgetreden als het gaat om afstemmen van beleidsterreinen en samenwerking.
Het management over de ambtenaren, met aan het hoofd de gemeentesecretaris, is verantwoordelijk voor uitvoering en advisering door ambtenaren. De gemeentesecretaris is bestuurlijk adviseur en ondersteund op administratief gebied. Sinds de dualisering ondersteunt de griffier de raad (voorheen gemeentesecretaris) en is de secretaris werkzaam voor het college en de burgemeester (zie artikel 103 en 107a Gemeentewet). De griffier wordt benoemt en ontslagen door de raad (artikel 107 Gemeentewet) en de gemeentesecretaris door het college (artikel 102 Gemeentewet). De secretaris verleend de raadsleden ambtelijke bijstand (artikel 33 Gemeentewet). Gelet op de kwetsbaarheden van beide functies, kunnen zij het beste samenwerken.
Binnen het openbaar bestuur spelen waterschappen (artikel 133 Grondwet), openbare lichamen voor beroep en bedrijf (artikel 134 Grondwet), andere openbare lichamen en openbare samenwerkingslichamen (artikel 135 Grondwet) een belangrijke rol. Doordat de taken van deze openbare lichamen beperkt is, worden de lichamen functioneel bestuur genoemd. In de afgelopen tijd zijn er steeds meer functionele bestuursvormen (ook wel doelcorporaties genoemd) bijgekomen.
Het functioneel bestuur is gericht op een bijzonder publiek belang en heeft een gesloten huishouding. Verder hebben ze geen rechtstreeks vertegenwoordigend gekozen orgaan. Er worden alleen taken aan het functioneel bestuur overgedragen als dit aantoonbare voordelen heeft. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het vertegenwoordigen van een belang, zonder daarbij andere belangen hoeven af te wegen. Verder kan gebruik worden gemaakt van een schaal die beter past bij het te behartigen belang en kunnen specifieke deskundigen en maatschappelijke partners bij de besluitvorming worden betrokken. Nadelen van het functioneel bestuur zijn: beperkt toezicht, indirecte democratische legitimatie, minder overzichtelijke bestuursvormen en minder rechtsbescherming voor de burger. De opvatting om voor een bepaalde bestuursvorm te kiezen is sterk afhankelijk van de tijd.
De oudste bestuursfiguur is de waterschap. Artikel 133 Grondwet gaat over de waterschappen. Een waterschap maakt deel uit van het functioneel bestuur. Waterschappen staan naast provincies en gemeenten. Uit de Waterschapswet volgt dat waterschappen een gesloten huishouding hebben. In artikel 1 lid 1 Waterschapswet staat het doel van waterschappen omschreven. De taken van een waterschap staan in artikel 1 lid 2 Waterschapswet. Waterschappen houden zich bezig met integraal waterbeheer (term watersysteem). De beheerstaak bestaat uit waterkering, waterkwaliteit en –kwantiteit, hierdoor wordt gesproken over all-in waterschappen.
In artikel 56 Waterschapswet staan de bevoegdheden omschreven die voor het gekozen algemeen bestuur gelden. Artikel 10 Waterschapswet gaat over het waterschapsbestuur, dat bestaat uit een algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter. De benoeming van de voorzitter staat in artikel 46 Waterschapswet. De voorzitter is ook voorzitter en lid van het dagelijks bestuur. In artikel 41 Waterschapswet staat de benoeming van leden van het dagelijks bestuur geregeld. De benoeming van leden van het algemeen bestuur staat in artikel 16 Waterschapswet. Deze benoeming vindt plaats aan de hand van verkiezingen. Gelet op hun beperkte taak en daarmee verbonden karakter, beschouwt de wetgever waterschapsbesturen niet als algemeen vertegenwoordigde lichamen. Er geldt een trits ‘belang-betaling-zeggenschap’. Dit hout in dat belanghebbenden belasting betalen, maar in ruil daarvoor zeggenschap krijgen.
Vanaf 2008 vinden de waterschapsverkiezingen via een lijstenstelsel plaats. Kandidaatstelling gebeurd per categorie belangstellenden (artikel 12 lid 2 Waterschapswet). De personen die de ingezetenen vertegenwoordigen, worden gekozen via algemene, rechtstreekse verkiezingen. Zowel politieke partijen als andere belangenorganisaties kunnen overgaan tot het indienen van kandidaatslijsten. Er zijn kwaliteitszetels ingesteld voor kandidaten die de capaciteiten beschikken om een specifiek algemeen belang te kunnen te vertegenwoordigen. In de provinciale verordening staat omschreven op welke wijze naar de aard en omvang van belangen die in het geding zijn gekeken dient te worden en het aandeel in de kosten door de verschillende categorieën.
De bestuurlijke organisatie is continue in beweging. Zo vinden er regelmatig debatten en meningsverschillen plaats. De bestuurlijke organisatie is dan ook niet statisch te noemen.
In 1848 en 1851 is de staatsrechtelijke basis voor de bestuursorganisatie van Nederland gelegd. Hierna hebben sociale en economische ontwikkelingen ervoor gezorgd dat er binnen het binnenlands bestuur ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Van oorsprong lokale autonome taken gingen steeds meer naar de centrale overheid. Via medebewind en ingekaderde budgetten kwamen veel van deze taken vervolgens weer bij gemeenten te liggen. Hierdoor ontstond steeds meer vervlechting tussen de bestuurslagen. Na WO II werd door middel van de invoering van een Staatscommissie, de inrichting van het binnenlands bestuur weer op de agenda gezet. De centrale vraag was hoe er omgegaan diende te worden met gemeenschappelijke van grote steden en hun randgemeenten. Iets was een blijvend debat is gebleven. Destijds werd daardoor de Wet gemeenschappelijke regelingen geïntroduceerd.
In de jaren ’60 werden de eerste Nota’s Ruimtelijke ordening (1960 en 1966) uitgebracht. Hierin stond dat er op bestuurlijk gebied veranderingen moesten plaatsvinden, gelet op de maatschappelijke schaalvergroting. Door modernisering was de reikwijdte van dagelijkse activiteiten groter geworden. Hierdoor werd minder goed aangesloten bij sociaal-ruimtelijke eenheden, door de bestuurlijke grenzen. Gemeenten kwamen ook steeds meer onder druk te staan. Vooral overheidsactiviteiten op regionaal niveau ontstonden problemen. Via intergemeentelijke samenwerking en het samenvoegen van gemeenten werd geprobeerd om de druk op gemeenten te verminderen. Verder werd de Raad van Advies voor Ruimtelijke Ordening opgericht.
Volgens de VNG zorgde gewestvorming voor uitholling van het bestuur. Volgens de VNG diende de bestuurlijke organisatie in te spelen om maatschappelijke ontwikkelingen die plaatsvinden. Hiervoor was wel een complementair bestuur vereist, in plaats van het bestuursstelsel met de drie bestuurslagen. Er dienden bestuurslagen te komen die elkaar corrigeren en aanvullen, waardoor overheidstaken uitgevoerd kunnen worden. Dit zorgde voor een vergroting van het gebied van decentrale besturen, waarbij een duidelijke relatie zou zijn tussen de burgers en het bestuur. Volgens de VNG diende er een groei naar nieuwe bestuursorganen plaats te vinden. Dit gelet op het grote aantal samenwerkingsverbanden en de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Het nadeel van deze samenwerking is dat de machtsverhoudingen van grote gemeenten gelijk blijven.
Het kabinet reageerde hier met de nota Bestuurlijke Organisatie voor het eerst op. Door de schaalvergroting op maatschappelijk gebied kunnen gemeenten, ondanks de samenwerkingsverbanden, hun taken niet meer zelfstandig uitvoeren. Het oprichten van grotere lokale eenheden zou hier de oplossing voor zijn. Er worden dan echter wel hogere eisen gesteld aan de communicatie tussen burgers en het bestuur. Verder kan de vergroting niet overal hetzelfde plaatsvinden, omdat de overheidstaken per gebied verschillen. De gewesten Rotterdam en Amsterdam moeten onder het gezag van de nationale overheid blijven, omdat daar veel beslissingen worden genomen die voor het hele land gevolgen hebben. Het vormen van gewesten bleek niet succesvol. De grote angst was dat het lokale bestuur uitgehold zou worden door de gewestvorming. Er ontstond een onderscheid tussen ordende en verzorgende overheidstaken. Ordende overheidstaken zien op maatschappelijke ontwikkelingen die zich in de toekomst zullen voordoen. Verzorgende overheidstaken zien op voorzieningen waarbij primair wordt gekeken naar de dienstverlening aan burgers. Ordeningstaken zouden in beginsel naar provincies moeten gaan. Uit een rapport van het Instituut voor Bestuurswetenschappen Hierbij werden landsdelen (intermediaire taak) geïntroduceerd als tweede bestuurslaag en gewesten (taken met een lokaal karakter) als derde bestuurslaag, met daarin onzelfstandige gemeenten (soort wijkraden). Ook dit concept redde het niet.
Halverwege de jaren ’70 wilde men het binnenlandbestuur van bovenaf inrichten, onder regie van de wetgever. Er diende een bestuursinrichting te komen die zo uniform mogelijk was. Verder diende de gemeente een zelfstandige bestuurslaag te blijven en diende de komst van een vierde bestuurslaag voorkomen te worden. Provincies wisten zich sinds 1851 te handhaven, ze werden amper geraakt door de verzorgingsstaat. Het nieuwe ontwerp voor de Wet reorganisatie binnenlands bestuur (Kabinet Den Uyl- II, 1975), diende voor een integrale aanpak te zorgen van de problemen die binnen regionale gebieden speelden. Er dienden uniforme oplossingen te komen om ervoor te zorgen dat de bestuurlijke organisatie helderder en transparanter zou worden. Volgens het concept wetsontwerp had de rijksoverheid teveel taken. Het decentraliseren van de bevoegdheden zou hierbij een goede oplossing zijn. De bestuurslaag van de provincies (formeel) dienden samen met de gemeentelijke bestuurslaag (feitelijk) ineen worden gezet. Hierbij bleef de gemeente het dichtst tegen de burgers aan staan en een eigen takenpakket hebben. De provincies zouden een aantal taken en bevoegdheden van gemeenten overnemen samen met nieuw gecreëerde bevoegdheden. Hierbij is het aanpassen van de schaal noodzakelijk: er zouden 24 provincies komen.
Uiteindelijk is de concept wet niet daadwerkelijk een wet geworden. Het plan bleek te hoog gegrepen te zijn. In de Vragenpuntennota uit 1977 wordt differentiatie als uitgangspunt genomen. Provincies dienen vooral ordenende taken te krijgen. Er zouden geen 24, maar 17 provincies komen. Ook dit zorgde voor het nodige verzet, waardoor werd teruggegrepen op het systeem van intergemeentelijke samenwerking. In 1983 werd uiteindelijk het ontwerp van de Wet reorganisatie binnenlands bestuur ingetrokken.
In de Nota Organisatie binnenlandsbestuur uit 1983, werd de gemeente weer gezien als oplossing voor herziening van het decentraal bestuur. Landelijk gezien lag dit probleem aan het draagvlak dat de samenwerkingen hadden en in stedelijke gebieden riep men dat het door de tegenstellingen in belangen volgde. Verder hadden gemeenten dusdanig veel taken gekregen dat ze het niet meer konden bolwerken. Daarbij kwam ook nog eens dat de gemeenteraden onvoldoende controlerend toezicht uitoefenden. Dit probeerde de wetgever via de Wet gemeenschappelijke regelingen (1950) op te lossen. Door stimulatie van beleid dat integraler was en het ordenen van de samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Provincies werden hierop opgedeeld in gebiedsindelingen aan de hand van de bestaande samenwerkingsvormen tussen gemeenten. Hierdoor was een betere financiële en bestuurlijke controle, alsmede openbaarheid mogelijk. Verder kreeg de provincie een coördinerende en stimulerende rol (concrete bevoegdheden) ten aanzien van de samenwerkingsvormen tussen gemeenten.
Taken aan de hand van de WGR werden effectief opgepakt. De aangepaste WGR zorgde in stedelijke gebieden voor onvoldoende slagvaardigheid en sturing. Dit zorgde voor het samenvoegen en herindelen van gemeenten. In de jaren ’80 is een begin gemaakt met de gemeentelijke herindeling. Er zijn nu nog steeds discussies gaande over de criteria en aanpak van herindeling, alsmede schaalvergroting en samenwerking. Het rijk voerde vervolgens vormen van functioneel bestuur in.
Er was begin jaren ’90 een spanning tussen de ruimtelijk-economische domein en de bestuurlijke inrichting in grootstedelijke regio’s. Dit volgende uit verschillende rapporten. De grote steden zouden als motor fungeren voor de economische ontwikkeling op regionaal gebied. Binnen de grootstedelijke gebieden is samenhang op terreinen, zoals voorzieningen, vervoer, wonen en werken. Hierin vormen deze gebieden een eenheid. Gevolg is wel dat hierdoor bestuurlijke en maatschappelijke grenzen niet meer op elkaar aansluiten. Bepaalde terreinen zijn zo groot geworden, dat ze de grenzen op territoiraal en functioneel gebied van andere bestuursorganen overschrijden. Verder vindt in de gebieden met grote steden cumulatie van sociaal-culturele en sociaaleconomische problemen plaats. Bij de intergemeentelijke samenwerking vindt een gebrek aan democratische legitimatie en bestuurlijke slagvaardigheid plaats. Dit brengt problemen op het gebied van draagvlak, verdeling, afstemming en de schaal met zich mee. Door de toenemende concurrentie binnen de Europese Unie, diende gekeken te worden over het decentraal bestuur heringericht kon worden. Hierbij kregen differentiaties binnen de bestuurlijke structuur de voorkeur. Verder dienden grootstedelijke gebieden meer ruimte te krijgen op het gebied van beleid en financiën.
Kabinet Lubbers-III bepaalde vanaf 1990 op wijze de stedelijke gebieden ingericht moesten worden aan de hand van drie uitgebrachte Besturen op niveau-nota’s. In 1985 oordeelde de WGR al dat samenwerking in de andere gebieden van Nederland een positief resultaat had. Het kabinet oordeelde dat de stedelijke gebieden zelf met het voorstel tot een lokale autoriteit moesten komen die stedelijke zaken stuurt. Dit diende behaald te worden door samenwerking en het gestalte krijgen van de autoriteit, een regionaal-stedelijk bestuur. Uit de derde nota volgde dat er stadsprovincies dienden te komen in de gebieden met grote steden. Hiervoor kwam de Kaderwet bestuur in verandering. De samenwerkingsfiguren (bovengemeentelijk) en functionele bestuurslichamen dienden ondergebracht te worden in 25 regio’s die niet-stedelijk zijn. Dankzij druk van provincies, die bang waren dat de provincies zouden verdwijnen, zag het kabinet uiteindelijk af van de Kaderwet. De hervorming bleven hangen bij de intergemeentelijke samenwerking. Tijdens Kabinet Kok-I kregen de zeven Regionale Openbare lichamen, die zich op grond van de Wet bestuur in stedelijke regio’s een aparte status.
Doordat de opkomst bij de verkiezingen van de provinciale staten afnam tegen het einde van de 20e eeuw, stond de provincie ter discussie. Provincies kwamen zelf in 1993 zelf in actie met het project Provincies van de toekomst. Bij maatschappelijke discussies zouden provincies een grotere rol moeten spelen. Provincies zagen zichzelf als middenbestuur. Het project trok weinig aandacht en als tegenreactie gingen gemeenten voor henzelf pleitten. Er volgde een rapport van de commissie Geelgoed, die op het middenbestuur zag. Uit dit rapport volgde dat het drielagenbestuur van Thorbecke nog altijd stand kon houden en dat provincies als intermediair bestuur voor het regionale beleid gezien dienen te worden. Schaalvergroting bij provincies is vereist. Ook met dit rapport werd niets gedaan. Onder het kabinet Balkenende-II kwam in 2006 minister Remkes met een verkenning over de toekomst van het decentraal bestuur. De vier randstadprovincies en vier grote steden hadden hiervoor gezorgd. Ze pleitten voor een andere inrichting in de Randstand, van zowel het lokale als provinciale bestuur. De Adviescommissie Versterking Randstad wilde één bestuur binnen de Randstad, die de taken van de WGR-plusregio’s en provincies ging uitvoeren. Inspiratie hierbij was het Deens model. Er diende de Wet gemeenschappelijke regelingen-plus te komen, zodat plusregio’s ingesteld konden worden. Het wetsvoorstel kwam echter niet door de Eerste Kamer.
De Verkenning kende de doelstelling om meer differentiatie toe te passen in de taken en inrichting van decentraal bestuur. Dit hield onder andere een grotere legitimatie, vermindering bestuurlijke druk, transparantie en het beperken van hulpstructuren in. Het is aan de gemeente om meer taken die uit de verzorgingsstaat voorvloeien op zich te nemen. Schaalvergroting is hierbij vereist. Verder dient er een duidelijkere afbakening van de bestuurslagen plaats te vinden. Daarnaast vindt ondersteuning plaats aan provincies die willen fuseren. Provincies en gemeenten mengden zich aan de hand van de Verkenning opnieuw in de discussie. Er werd dit keer meer gekeken naar oplossingen en draagvlak. Verder moesten differentiatie en pluriformiteit meer kans krijgen. In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-IV werd opgenomen dat er niet meer dan twee bestuurslagen met overheidstaken mocht zijn, zodat de bestuurlijke drukte zou verdwijnen. Verder zou het decentraal bestuur zich meer bezig moeten houden met de bestuurlijke inrichting, differentiatie, pluriformiteit en maatwerk ten aanzien van taken en bevoegdheden. Daarnaast dienen bestuurslagen een grotere zelfstandigheid te krijgen. Verder diende bij mede-overheden de fiscale en financiële autonomie groter te worden. Al snel volgde het een rapport van de VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet. De gemeente werd hier als eerste overheid in geplaatst. Volgens het rapport hebben gemeenten meer ruimte en autonomie nodig, om zo door te kunnen groeien naar grotere gemeenten. Gemeenten dienen dan ook meer taken te krijgen. Aan de hand van het lokaliseringsbeginsel werden voorstellen gedaan om wijzigingen aan te brengen in de Grondwet en Gemeentewet. Gemeenten dienden meer verantwoordelijkheid te krijgen. In 2007 werd het bestuursakkoord ‘samen aan de slag’ gesloten. Zowel de Raad van State als de commissie Van Aartsen vonden veel van hun visies hierin terug. In het akkoord werden meerdere mogelijkheden genoemd om de hervormingen toe te passen, het punt van de spagaat.
Wat volgde was de Wet op de veiligheidsregio’s, die zag op de inrichting van de brandweer en hulpverlening op geneeskundig vlak. Via coördinatie moet aansturen bij ongelukken makkelijker plaatsvinden. Er waren bezwaren tegen het toepassen van een verlengd lokaalbestuur. Deze ging onder andere over de doelmatigheid, democratische legitimatie en politieke controle. Het kabinet gaf aan dat het voortbouwde op bestaande structuren en dat veiligheid een taak is voor het lokaal bestuur. Wel is schaalvergroting nodig om te zorgen voor voldoende professionaliteit en bestuurskracht. Zowel de Raad van het openbaar bestuur als de Raad van State oordeelden dat het hierbij om een zelfstandig functioneel bestuursorgaan ging.
In de nazomer van 2010 nam het Kabinet-Rutte II de provincie onder de loep. Provincies zijn zich in de loop der tijd aan de hand van hun openhuishouding steeds meer met taken bezig gaan houden, die niet onder het takenpakket van de provincies vallen. Eerder had de VNG-Commissie Toekomst lokaal bestuur al aanbevolen om een gesloten huishouding van provincies. In 2008 bracht het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met provincies een rapport uit waarin voorstellen stonden over het overhevelen van rijkstaken naar provincies.
Provincies moeten zich meer met ruimtelijk-economische kwesties bezig houden. Zorg en welzijn komt bij de gemeente te liggen. Verder dient de relatie tussen de besturen van Randstandprovincies en andere provinciebesturen verbeterd te worden. Uit onderzoek van de VNG bleek het functioneren van de stadsregio’s erg positief te zijn: het bestaande WGR-plus in de enige geschikte figuur. Uit een evaluatie door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties volgde dat raadsleden niet blij zijn met de politieke controle en democratische legitimatie. Bestuursleden zijn er juist wel blij mee. De VNG bracht ook een discussienota, gevolgd door een commissierapport, uit over de vernieuwde Nederlandse overheid. Het liefst zijn er grote, sterke regiogemeenten, die waterschappen, provincies en andere functionele regio’s overbodig maken. Dit zorgde voor veel kritiek van gemeenten.
De Raad voor het openbaar bestuur gaf een advies over de inrichting van het openbaar bestuur. Bij het programma van herinrichting moet een passende structuur worden ontwikkeld. Uit het rapport van de Werkgroep Openbaar bestuur volgde dat de taken van het openbaar bestuur eenduidiger moesten worden, evenals de middelen en bevoegdheden. Het openbaar bestuur kan volgens de werkgroep effectief zijn door taken en bevoegdheden op een zo laag mogelijk schaalniveau te plaatsen en beleidsafwegingen. Hierbij worden twee verschillende perspectieven aangehaald: de taken van provincies en waterschappen die worden opgeheven worden over gemeenten en het rijk verdeelt en gemeenten gaan zich bezig houden met zorg en welzijn en de provincies met ruimtelijk-economische zaken. De uitvoering hiervan is echter problematisch. Bij de eerste variant is een grondwetswijziging nodig en bij de andere variant een lange transitieperiode.
In het regeerakkoord had Kabinet-Rutte I stonden voornemens om te werken naar een kleine, krachtige, dienstbare overheid. Slecht twee bestuurslagen mogen zich met overheidstaken bezighouden. Dit dient zoveel mogelijk op hetzelfde niveau als dat van de burger te liggen. Provincies moesten zich bezig gaan ouden met de natuur, economie en ruimte (gesloten huishouding). Uit een kort daarna gesloten bestuursakkoord volgde dat gemeenten worden belast met jeugdzorg, sociale taken en andere zorgtaken, bijvoorbeeld aan de hand van de AWBZ. Verder dient de bestuurlijke drukte af te nemen. Dit wilde het kabinet mogelijk maken door één grote Randstadprovincie te maken, waarbij de stadsregio’s en deelgemeenten opgeheven zouden worden. De leden van het algemeen bestuur van waterschappen zouden indirect gekozen dienen te worden door gemeenteraden.
In het Bestuursakkoord 2011-2014 werd het regeerakkoord verder uitgewerkt. De kerntaken van de overheden dienden volgens het akkoord beperkt te worden en zo dicht mogelijk bij de burger komen te liggen. Door de taakverdeling tussen waterschap, gemeente en provincie, kunnen de decentrale overheden krachtiger functioneren, waardoor de rijksoverheid kleiner wordt. In oktober 20011 bracht het kabinet de notie bestuurlijke inrichting van Nederland uit, waarin gekeken werd naar het rendement, effectiviteit en omvang van het openbaar bestuur.
Sinds 1983 zijn de waterschappen enorm ontwikkelt. Zo hebben er fusies, uitbreiding van het takenpakket en vergroting van de kring van belangstellenden plaatsgevonden. Verder is de Kieswet aangepast en geldt er een grensoverschrijdend perspectief door de Europese kaderrichtlijn water. Destijds had Nederland 225 waterschappen, nu zijn het er nog maar 25. In de loop der tijd zijn waterschappen steeds meer opgeschaald en hebben ze steeds meer taken gekregen, hierdoor zijn waterschappen steeds meer naast provincies en gemeenten komen te staan. In de bestuursafspraken 2011-2015 tussen het kabinet en koepelorgansaties op decentraal niveau is afgesproken om via transpiratie, vermindering van bestuurlijke drukte, de doelmatigheid en slagvaardigheid van waterschappen te vergroten. Er kan dan geen beroep meer worden gedaan op de Grondwet (artikel 133 Grondwet). Er is namelijk geen noodzaak tot verankering. Hierdoor wordt het mogelijk om de zorg voor het watersysteem bij een ander neer te leggen. Worden waterschappen uiteindelijk opgeheven, doordat bijvoorbeeld de zorg voor het watersysteem bij een ministerie of provincies komt te liggen, dan is een wijziging van de Grondwet noodzakelijk.
De verkiezingen van het waterschapsbestuur leven niet bij de kiezer, gezien de lage opkomst. Redenen hiervoor zouden de beperkte betekenis van het waterschap en de onbekendheid met de waterschapsverkiezingen zijn. Verder waren er vaak evenveel kandidaten als zetels, waardoor kiezen overbodig was. Het kabinet Rutte-I kwam in 2012 met het wetsvoorstel om de leden van het waterschapsbestuur voortaan te laten kiezen door de gemeenteraden. Dit is later ingetrokken. In het regeerakkoord van kabinet Rutte – II is opgenomen om de waterschapsverkiezingen tegelijk met de provinciale verkiezingen te houden. Ook wordt er gepleit voor het opgaan van waterschappen in provincies.
Er zijn veel voorstellen geweest met betrekking tot de herinrichting van het binnenlands bestuur. Hierbij spelen vooral de doelmatigheid, slagvaardigheid, democratische legitimatie, politieke controle, verdeling van taken en bevoegdheden, bestuurskracht, bestuursdichtheid en het probleemoplossend vermogen een rol. Hierbij zijn veel plannen de revue gepasseerd die daarna weer gesneuveld zijn. Er is namelijk sprake van een politieke verdeeldheid. Op gemeentelijk niveau heeft schaalvergroting plaatsgevonden. Ondanks de vele debatten over het binnenlands bestuur, is de kern van het Huis van Thorbecke blijven bestaan.
Volgens de Raad voor het openbaar bestuur worden de verschillen tussen verschillende regio’s te weinig erkend. Verder werd veel gedacht aan een grootstedelijk perspectief. Men wilde steeds complete oplossingen bedenken. Vaak ontbrak hierbij maatschappelijk draagvlak. Verder hadden verschillende partijen een andere visie op de problemen binnen het binnenlands bestuur. Verder werd de Europese Unie vaak niet bij de plannen betrokken. Daarnaast was er onvoldoende samenhang tussen de plannen.
Er wordt continu gezocht naar een balans tussen zelfstandigheid en eenheid binnen de interbestuurlijke verhoudingen.
In het Europees Handsvest staat, in tegenstelling tot de Grondwet, de autonome positie van gemeenten omschreven (artikel 3 lid 1 Europees Handvest inzake lokale autonomie). Het is bij deze theorie alleen onduidelijk wanneer het belang van de staat of de vrijheid die decentrale overheden hebben voor gaat. Dit zorgt voor drie grote spanningsvelden:
Volgens Thorbecke zijn gemeenten een zelfstandig lichaam in de staat, die onderdeel uitmaken van de staat. Wetenschappen Fleurke geeft in een brief van de VNG aan dat zelfstandigheid en soevereiniteit niet door elkaar gehaald mogen worden. In het belang van de staat of een ander belang, kan volgens hem een beperking in de zelfstandigheid van een gemeente plaatsvinden. Tijdens kabinet Balkenende I ontstond een conflict over het voornemen van de VVD om over te gaan tot het afschaffen van onroerendezaakbelasting (ozb), een belasting die door gemeenten kan worden opgelegd. Volgens de VNG werd hierdoor de autonomie van de gemeenten aangetast, doordat gemeenten nog afhankelijker worden van uitkeringen via het Gemeentefonds. De reactie van de VNG zorgde er uiteindelijk voor dat in kabinet Balkenende II, enkel het eigenarendeel van de ozb werd afgeschaft.
Ondanks de gelijkwaardigheid, kan één eenzijdig taken aan andere opleggen. Deze eeuw speelt het subsidiariteitsbeginsel een grote rol: decentraal wat kan, alleen centraal wat moet. Taken die mensen direct raken zijn voor de gemeenten. Gemeenten zijn van oordeel dat hun beleidsvrijheid teveel wordt beperkt door opgelegde kaders, waardoor ze vrezen dat ze enkel het beleid van het rijk dienen uit te voeren. De landelijke wetgever zorgt ervoor dat het rijk nog enige sturing houdt. Via het decentraliseren ziet de rijksoverheid mogelijkheden voor het doorvoeren van bezuinigingen. Zo krijgen ze bij decentralisatie van taken vaak een lager bedrag voor het uitvoeren, dan het bedrag waarmee de rijksoverheid de taak uitvoerden. Volgens de rijksoverheid kunnen gemeenten en provincies de taken namelijk efficiënter uitvoeren. Zo liggen vanaf 2015 de jeugdzorg, Participatiewet en een aantal AWBZ-taken in handen van de gemeenten. De vraag ontstond of kleine gemeenten niet met buurgemeenten moesten fuseren, gelet op de bestuurskracht van gemeenten. Coalitiepartijen wilden hier enkel mee instemmen bij draagvlak op lokaal niveau. Het kabinet Rutte II wil volgens het regeerakkoord graag gemeenten met minimaal 100.000 inwoners. Dit werd al snel genuanceerd, vanwege de extra taken die gemeenten krijgen. Wel is opgedragen dat gemeenten partners zoeken om mee samen te werken.
Provincies en gemeenten werken op veel terreinen met elkaar samen. Ook moeten de provincies toezicht houden op gemeenten ten aanzien van de financiële huishouding en de kwaliteit van bestuur. Dit zorgt voor de nodige spanningen.
Onderling vertrouwen bepaalt voor een groot deel de relatie tussen het rijk, provincies en gemeenten. Het opstellen van de Code interbestuurlijke verhoudingen was hierbij noodzakelijk. Volgens deze Code dient de Raad van State periodiek verslag uit te brengen over de verhoudingen. Vorig jaar oordeelde de Raad van State in zijn verslag dat de economische crisis, waardoor de inkomsten van de overheid afnamen, ervoor heeft gezorgd dat de verhoudingen onder druk zijn komen te staan.
De relatie tussen gemeenten en provincies staat onder druk. Zo is de afstand die er tussen gemeenten en provincies was afgenomen, omdat gemeenten steeds groter zijn geworden. Daar tegenover staat echter wel weer dat de samenwerking tussen gemeenten de afstand wat kleiner heeft gemaakt. De afbakening van taken van gemeenten en provincies is niet strikt. Doordat gemeenten steeds meer taken hebben gekregen zijn de provincies onder druk komen te staan. Provincies zijn zich met taken bezig gaan houden die niet tot hun kerntaken behoorden. Hierbij werd steeds verwezen naar artikel 124 lid 1 Grondwet. Gemeenten hadden hier last van. In 2006 pleitte de VNG-Commissie Bovens voor een gesloten huishouding bij provincies, waardoor er ook minder provincies nodig zouden zijn. Provincies zouden zich bezig moeten houden met milieu, water, toezicht op gemeenten en diens samenwerking, planning bij ruimtelijke ordening, inrichting landelijk gebied, infrastructuur en de economische ontwikkelingen. Onderzoekster Peters ondersteunt de VNG Commissie. Volgens haar dienen provincies zich bezig te houden ruimtelijke ordening. In 2008 wordt dit onderstreept door de Commissie Lodders: de provincie moet zich bezig houden met cultuur en het ruimtelijk-economisch domein. Taakgroep-D’Hondt vindt daarentegen dat de provincies zich meer bezig moeten houden met het sociale domein. Veel provincies hebben de visie van de Commissie Lodders overgenomen, toch bleven er een paar nog een beroep doen op artikel 124 lid 1 Grondwet.
Het verlagen van het Provinciefonds in 2010 heeft ervoor gezorgd dat provincies opnieuw naar hun taken keken. Hierdoor is de spanning tussen gemeenten en provincies grootendeels afgenomen. De grootstedelijke gemeenten laten weinig aan hun provincies over, wat voor de nodige spanningen zorgt. De gemeenten houden zich liever bezig met WGR-plusregio’s, waardoor ze zelf meer invloed houden. Nu de WGR-plusregio’s mogelijk geschrapt worden, willen de grootstedelijke gemeenten twee metropoolregio’s oprichten, z
dat de invloed niet in handen komt de liggen van de provincies. In de provincie Noord-Brabant is sinds 2001 een stedelijk netwerk, waar de vijf grootste gemeenten uit de provincie deel van uitmaken, Branbantstad. Overijssel kent ook een eigen stedenbeleid voor de vijf grootste steden.
De Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) vormt de basis voor samenwerking tussen gemeenten. Volgens de WGR wordt er bij intergemeentelijke samenwerking vaak gebruik gemaakt van een dagelijks en algemeen bestuur, waarin collegeleden en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten plaats in nemen. Democratische controle op een WGR-verband, door de raad is in de praktijk erg lastig. Gemeenten nemen vaak aan verschillende samenwerkingsverbanden deel.
De VNG-Commissie Van Aartsen had forse kritiek op de talloze samenwerkingsverbanden. Het zorgt voor een gebrekkige democratische legitimatie en bestuurlijke drukte. Dit is voor inwoners nadelig, omdat voor hen onduidelijk is waar zij met hun vragen heen moeten: ‘wie is waar verantwoordelijk voor en wat gebeurt waar?’. Gemeenten dienen volgens de Commissie minder intergemeentelijk samen te werken, om de nadelen voor de inwoners tegen te gaan. Gemeentelijke schaalvergroting zorgt er niet voor dat het aantal samenwerkingsverbanden daalt. Het alternatief van de Commissie heeft dan ook geen resultaat. Samenwerking tussen gemeenten moet dan ook gezien worden als iets dat in ons land gebruikelijk is.
Gemeenten worden steeds innovatiever in hun samenwerking. Zo brengen gemeenten soms het grootste deel van hun ambtelijke apparaat samen in één afzonderlijke organisatie-eenheid. Deze organisatie-eenheid zorgt er vervolgens weer voor dat er via contracten diensten worden verleent aan de deelnemende gemeenten.
Volgens Herweijer zijn er twee varianten in dit integratiemodel te onderscheiden:
Er wordt een nieuwe organisatie opgericht via een min of meer gelijke mate aan inbreng van mensen en expertise.
Een of meer kleinere gemeenten brengen een groot deel van hun ambtelijke organisatie onder bij een grotere gemeenten. Deze grotere gemeente zal vervolgens diensten voor de kleinere gemeente(n) gaan verrichten.
Herwijer en Fraanje oordelen dat het ambtelijk integreren een goed alternatief voor gemeentelijke herindeling is, omdat het door het overdragen van de taken duidelijk is waar de raad en het college moeten zijn voor aansturing en controle.
Het Europese beleid heeft veel invloed op onze nationale wetgeving en bestuursbevoegdheden. De bevoegdheden van de Europese Unie zijn door attributie van lidstaten verkregen. De Europese Unie treedt alleen buiten deze bevoegdheden op als het handelen niet in strijd is met het subsidiariteits- en/of proportionaliteitsbeginsel (noodzakelijk en evenredig). Lidstaten dienen ervoor te zorgen dat Europese regelgeving binnen hun nationale rechtsorde wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Zowel nationale als decentrale overheden zijn hier verantwoordelijk voor. Via de Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten, kunnen Nederlandse organen en instanties aangesproken worden als het gemeenschapsrecht door hen niet wordt nageleefd. Europa levert steeds meer beleidskaders en regelgeving af, waardoor de beleidsruimte van het decentraal bestuur steeds meer afneemt. Denk hierbij aan aanbestedingsrichtlijnen en beleid op het gebied van natuur en milieu.
De Europese regelgeving is complex, waardoor er specifieke kennis vereist is. Provincies en gemeenten lopen dan ook het risico dat ze de Europese regelgeving niet juist toepassen. De extra bezuinigingen zorgen voor een toenemende druk. Positief is dat veel Europese subsidies naar decentrale overheden gaan. Doel hiervan is het verkleinen van de machtspositie die afzonderlijke lidstaten hebben en iets terug doen na het inleveren van soevereiniteit. Provincies hebben in Brussel het Huis van de Nederlandse Provincies opgericht, om zo meer betrokken te zijn bij de Europese Unie. Hier worden regio’s behartigt en het Europese beleid beïnvloedt. Het Comité van de Regio’s (CvdR) en de Council for European Municipalities and Regions (CEMR) vormen een belangrijke schakel voor gemeenten en provincies. Zo is de CvdR een adviesorgaan voor provincies en gemeenten binnen de EU, dat is samengesteld uit regionale bestuurders. De CEMR, een koepelorganisatie, is er voor alle gemeenten en provincies in Europa. Dit orgaan houdt zich bezig met beïnvloeding van het Europees beleid.
De gedecentraliseerde eenheidsstaat komt door steeds meer ontwikkelingen onder druk te staan. Dit gebeurd door de Europese Unie (van bovenaf). Door het lidmaatschap bij de Europese Unie is Nederland niet meer autonoom als het gaat om belangrijke zaken. Europa stelt zich steeds meer kaderstellend op, waarbij geen rekening wordt gehouden met de leerstellingen die binnen de lidstaten gelden. Van onderaf komt de druk, doordat de autonome beleidsruimte steeds meer vervaagd. Volgens de Raad voor de financiële verhoudingen is het klassieke onderscheid tussen autonomie en medebewind steeds meer verdwenen, dankzij de verschillende vormen van gemeentelijk handelen. Tegenwoordig voeren gemeenten vooral rijks- en provinciebeleid uit.
De Raad voor openbaar bestuur oordeelde vijf jaar later dat de gedecentraliseerde eenheidsstaat aan betekenis heeft ingeboet door de beïnvloeding van Europese richtlijnen. Doordat talloze medebewindstaken is er steeds minder ruimte voor eigen accenten.
In Nederland zijn er vier hoofdthema’s die steeds over het debat met betrekking tot de organisatie van het binnenlands bestuur terugkomen:
Vooral het gebrek aan bestuurskracht.
Bestuurlijke drukte
Gebrek aan democratische legitimiteit
Schaal, takenpakket en de positie van het middenbestuur.
Het vermogen dat gemeenten hebben om maatschappelijke opgaven te realiseren wordt aangeduid als bestuurskracht. Als de opgaven van mede-overheden kom dan gaat het vaak om medebewind. Het discussiepunt dat vaak centraal staat is of gemeenten over genoeg middelen beschikken om taken zelfstandig uit te kunnen voeren (bestuurskracht). Hierbij kwam al snel de vraag naar voren of gemeenten gestelde randvoorwaarden ten aanzien va hun taken kunnen uitoefenen nu een fusie. Bij de uitvoering van taken spelen autonomie (eigen gekozen taken) en medebewind (taken opgelegd door wetgever) een belangrijke rol.
In 1998 volgde uit het onderzoek van Toonen e.a. dat bij het onderzoeken van de bestuurskracht gekeken dien te worden naar het democratisch functioneren, dienstverlening, financiële en organisatorische aspecten en de mate van bijdrage aan het regionaal bestuur. Volgens het onderzoek van Korsten e.a. in 2007 volgt dat in onderzoeken vaak bovengenoemde vierdeling wordt gehanteerd. Er was ook kritiek op deze vierdeling. Zo werd de vierdeling als heilig criterium gezien door de rijksoverheid en provincies. In deze vorm ontbraken kwalitatieve onderzoeksmethoden. De vier rollen van gemeenten werden bekeken op het gebied van tactisch, operationeel en strategisch handelen. Aan de hand hiervan werden gemeenten onder de meetlat gelegd. Wat specifiek in de gemeenten speelden werd hierdoor niet specifiek bekeken. Korsten gebruikte in zijn onderzoeken de volgende definitie voor bestuurskracht: het vermogen waarmee maatschappelijke en bestuurlijke kwesties binnen gemeenten worden gerealiseerd. Bij de enge definitie wordt vooral naar het gemeentebestuur gekeken en bij de ruime definitie de lokale gemeenschappen die met het gemeentebestuur samenwerken. Door het niet uniform toepassen van de enge of ruime definitie kregen onderzoeken uiteenlopende uitslagen.
Ook zijn er onderzoeksbureaus die schriftelijk gebruik maken van de criteria bij toetsing van de enge definitie en mondeling zeggen de ruime definitie te hanteren. Voorbeelden hiervan zijn de Vereniging voor bestuurskunde en Vereniging van Gemeentesecretarissen in hun onderzoeken. Volgens hen dient er ook gekeken te worden naar de maatschappelijke veerkracht van gemeenten. De VNG vroeg aan het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) om eenduidige methoden en criteria op te stellen, die rekening houdt met de kritiekpunten. Dit opgestelde kader is nu leidend voor onderzoeksbureaus.
Het kabinet-Rutte II wil op sociaal gebied taken overdragen aan gemeenten. Volgens het regeerakkoord is er verlies in bestuurskracht vanwege de huidige schaal die gemeenten kennen. Hiervoor zijn drie mogelijke oplossingen: samenwerking, differentiatie en herindeling.
Doordat gemeenten steeds meer taken opgelegd krijgen, omdat zij dichter bij de burgers staan, komen zij steeds meer onder druk te staan om tot vergroting over te gaan (decentralisatieparadox). Daarentegen staan grotere gemeenten juist verder van de burger af dan kleine gemeenten. Vaak wordt er dan ook gekozen voor intergemeentelijke samenwerking (tweede decentralisatieparadox). Het grootste probleem is de uniformiteit, omdat gemeenten steeds dezelfde taken opgelegd dienen te krijgen. Volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) zorgt het gelijkheidsbeginsel dat de diversiteit bij gemeenten steeds meer verdwijnt. De Rob is van oordeel discriminatie en andere vormen van ongelijke behandeling van elkaar onderscheiden dienen te worden. Differentiatie dient als alternatief van decentralisatie gezien te worden. Volgens de Rob zijn er drie verschillende vormen van differentiatie: in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden, als resultaat van lokale autonomie en beleidsvrijheid en als resultaat van selectief beleid door het rijk. Differentiatie in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden was niet populair. In 2006 pleitte de VNG-Commissie Toekomstlokaal bestuur voor vrijheid in het organiseren van gemeenteraadsverkiezingen en een rechtstreeks gekozen burgemeester.
De discussie over differentiatie ziet voornamelijk op differentiatie als resultaat van selectief beleid door het rijk. Hierdoor hoeven gemeenten niet hetzelfde takenpakket te hebben, waardoor kleine gemeenten zich niet meer tussen de decentralisatieparadoxen bevinden. Gemeenten krijgen de mogelijkheid om taken aan de provincie over te laten, waardoor ze zich meer op hun burgers kunnen richten. Zowel de kabinetten van Balkenende als het kabinet-Rutte I oordeelden steeds in hun regeerakkoorden dat differentiatie belangrijk is. Aan de hand van artikel 109 Gemeentewet kan onderscheid gemaakt worden tussen het takenpakket van gemeenten.
Het samenvoegen van meerdere gemeenten zorgt volgens het kabinet Rutte-II voor een sterker lokaal bestuur. Gemeenten nemen namelijk een sterkere positie in, zijn minder kwetsbaar bij het uitvallen van ambtenaren en kunnen zich meer op de dienstverlening richten. Volgens tegenstanders komen gemeenten hierdoor wel verder van de burgers af te staan, waardoor burgers minder politiek betrokken worden op lokaal niveau. Uit onderzoeken volgt dat via herindeling de bestuurskracht zal toenemen, maar dat de interesse van burgers zal afnemen.
Via intergemeentelijke samenwerking wilden gemeenten hun bestuurskracht verbeteren, zonder daarbij een afstand tussen de burgers te creëren. De intergemeentelijke samenwerking heeft voor en tegenstanders. Zo zou het positief zijn voor maatwerk, maar negatief zou negatief zijn voor de democratische legitimatie. Doordat er talloze samenwerkingsverbanden zijn, zorgt dit voor bestuurlijke drukte. Samenwerking via integratie op ambtelijk niveau is de beste vorm van samenwerking, omdat het de voordelen van samenwerking bezit en de nadelen grotendeels opheft. In een dergelijke samenwerkingsvorm wordt een geheel nieuwe organisatie opgericht door twee of meer gemeenten. Deze organisatie zal de betrokken gemeenten over het geheel ondersteunen. Wat ook mogelijk is dat een kleine gemeente via een dienstverleningovereenkomst haar taken laten uitoefenen door een grotere buurgemeente. Hierbij houdt elke gemeente haar eigen bestuursorganen, iets wat bij fusie niet het geval is. Ambtenaren kunnen voor het dilemma komen te staan dat de ene gemeente als hogere prioriteit gezien dient te worden dan de andere gemeente.
In 2005 bracht de commissie-De Grave een aantal aanbevelingen naar voren ten aanzien van de aanpak van bestuurlijke drukte. Zo dient voor burgers duidelijk te zijn wanneer ze bij wie moeten zijn en wie verantwoordelijk is. Ook dient een dient een grotere beleidssamenhang te komen. Verder dient er effectief en efficiënt gewerkt te worden. Het ontbreken van effectiviteit en het feit dat het voor burgers onduidelijk is wanneer ze bij wie moeten zijn, zijn volgens de Commissie de grootste problemen die er zijn. In de politiek luidt vaak de visie dat in Nederland teveel bestuurslagen zijn die zich met dezelfde onderwerpen bezig houden. Hierbij wordt vaak de oplossing om met twee bestuurslagen te gaan werken aangewend. Volgens de Raad van State wordt soms te veel vastgehouden aan de driekringenleer. Dit terwijl het strikt afbakenen van taken in de huidige samenleving niet meer mogelijk is.
Vaak is het juist nodig dat meerdere bestuurslagen met een onderwerp bezig houden. Denk hierbij aan belangenafweging. De kabinetten Rutte zorgden ervoor dat er geen stadsdelen en deelgemeenten meer ingesteld konden worden, omdat ze zich als afzonderlijke bestuurslaag gedroegen. Volgens critici zorgen intergemeentelijk samenwerkingsverbanden voor bestuurlijke drukte. Oplossing hiervoor is het instellen van grotere gemeenten. Hierbij wordt echter uit het oog verloren dat ook gemeenten die door fusies tot stand zijn gekomen gebruik maken van intergemeentelijke samenwerking. Het totaal aantal intergemeentelijke samenwerking neemt wel af, maar niet is vast te stellen dat de bestuurlijke drukte daadwerkelijk afneemt. Juist doordat materie bij het maatschappelijk domein soms erg complex is, gaan gemeenten partnerschappen aan.
Er lopen verschillende discussies over de invulling van het middenbestuur, de provincies. Zo komt regelmatig naar voren dat de schaal onvoldoende toegespitst is. Deze discussie heeft zowel tot schaalverkleining als schaalvergroting geleid. Ongeveer een halve eeuw geleden moest het middenbestuur meer op regionaal niveau werkzaam zijn, omdat de provincies te groot waren. Nu vindt men de provincies te klein, gelet op de economische en ruimtelijke vraagstukken binnen grotere gebieden, zoals de Randstad. Hierbij is het idee om de twaalf provincies terug te brengen naar vijf landsdelen.
Een ander discussiepunt is de taken die provincies hebben. Gemeenten zijn van oordeel dat de taken zich teveel op gemeentelijk niveau bevinden. In 2006 werd door de VNG-Commssie Toekomst lokaal bestuur het voorstel gedaan om een gesloten huishouding voor de provincie te introduceren. Provincies steunden dit voorstel niet. Via een korting op het Provinciefonds is het uiteindelijk gelukt om ervoor te zorgen dat provincies zich weer met hun kerntaken bezig houden. Desondanks wordt nog regelmatig geopperd om over te gaan op een gesloten huishouding bij provincies. Hiervoor is een wijziging van de Grondwet vereist.
Sommigen twijfelen aan het nut van provincies. Gemeente zijn groter geworden en het aantal gemeenten is sterk afgenomen. Hierdoor bestaat het risico dat provincies en gemeenten elkaar in de weg gaan zitten. Het beleid van de Europese Unie speelt ook een grote rol, doordat lidstaten deze over dient te nemen. Uiteindelijk zullen de ontwikkelingen moeten bepalen hoe de bestuurlijke structuur er qua bestuurslagen uit komt te zien.
Een terugkerend onderwerp is de wijze hoe onze democratische rechtsstaat versterkt en verbeterd kan worden. Er zijn een drie knelpunten te onderscheiden ten aanzien van de democratische legitimiteit. In de eerste plaats is dit het feit dat enkel inwoners van gemeenten en provincies daar stemrecht hebben. Hierdoor worden ondernemers en werknemers uit dat gebied, die buiten de gemeente of provincie woonachtig zijn, niet bij de verkiezingen betrokken. Dit terwijl ze wel degelijk belangen hebben. Bedrijven en medewerkers hebben hierdoor dan ook minder invloed.
De vele intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zorgen ervoor dat de gemeenteraad moeite heeft met zijn toezichthoudende taak. De rijksoverheid heeft hier aan de hand van regionale uitvoeringsdiensten en veiligheidsregio’s aan bijgedragen. Doordat deze taken zijn vastgelegd in gemeenschappelijke regelingen kunnen kleine gemeenten amper nog invloed en controle uitoefenen. Ditzelfde geldt voor de nationale politie.
Doordat het dualisme nog niet volledig is ingevoerd, zorgt dit voor tekorten op democratisch gebied. Door ontvlechting van bestuursorganen op gemeentelijk niveau, hebben de bestuursorganen duidelijkere rollen gekregen. De burgemeester is belangrijker geworden. Doordat de burgemeester belast is met de openbare orde en veiligheid, is hij afhankelijk van de korpschef van de politie en de veiligheidsregio’s. Hierbij kent de burgemeester geen afdwingende bevoegdheden. De burgemeester is zich steeds meer in een spagaat gaan bevinden, doordat hij een belangrijke rol heeft in de raad en het college, terwijl deze bestuursorganen in een duale verhouding met elkaar staan. Verder wordt de burgemeester niet rechtstreeks democratisch gekozen, maar via de gemeenteraad (formeel de kroon). Hierdoor is de burgemeester afhankelijk van de gemeenteraad, waaraan hij verantwoording moet afleggen en daartegen dient te zorgen voor interne goede verhoudingen. Uiteindelijk hebben de problemen met de democratische legitimiteit op bij intergemeentelijke samenwerking enkel geleid tot voorstellen om over te gaan tot schaalvergroting op gemeentelijk niveau.
Join with a free account for more service, or become a member for full access to exclusives and extra support of WorldSupporter >>
There are several ways to navigate the large amount of summaries, study notes en practice exams on JoHo WorldSupporter.
Do you want to share your summaries with JoHo WorldSupporter and its visitors?
Main summaries home pages:
Main study fields:
Business organization and economics, Communication & Marketing, Education & Pedagogic Sciences, International Relations and Politics, IT and Technology, Law & Administration, Medicine & Health Care, Nature & Environmental Sciences, Psychology and behavioral sciences, Science and academic Research, Society & Culture, Tourisme & Sports
Main study fields NL:
JoHo can really use your help! Check out the various student jobs here that match your studies, improve your competencies, strengthen your CV and contribute to a more tolerant world
| 1910 | 1 |
Add new contribution