Inleiding tot Studying Public Policy - Chapter 1

Overzicht van het boek

Overheden maken overheidsbeleid. Maar zo simpel als dat klinkt, zo moeilijk is het in de praktijk. Achter het ene woord overheidsbeleid schuilt een wereld van analyses, autoriteiten en organisaties. Een ontmoedigende wereld voor de ongetrainde kijker. Waarom worden bepaalde beleidsbeslissingen gemaakt? En waarom juist op dat moment? Deze en aan deze gerelateerde vragen worden behandeld in dit boek.

Het boek is opgedeeld in drie delen. In het eerste deel beginnen we met een overzicht van de inspanningen die in het verleden zijn gedaan. Zo kunnen we beter begrijpen wat het maken van overheidsbeleid inhoud en welke verschillende niveaus van de overheidsbeleidcyclus kunnen worden onderzocht om inzicht te krijgen in het beleidsproces. We kijken in het bijzonder naar de interacties van de drie dimensies die beleidsproblemen samenvoegen en oplossen: de spelers, de instellingen en de ideeën.

In hoofdstuk B van het eerste deel gaan we dieper in op de theoretische benaderingen van overheidsbeleid. De drie conceptuele elementen – subsystemen, regimes en paradigma’s – komen aan de beurt in hoofdstuk C. Daarin zien we hoe het gebruik van deze drie elementen de schijnbare verscheidenheid van spelers, structuren en ideeën verenigend kunnen worden in ‘universele’ beleidsvorming.

De focus ligt in het tweede deel op het analyseren van beleidsdynamiek. We kijken naar de vijf fasen van de beleidscyclus. Deze vorm van analyseren van een beleidscyclus ziet het proces van beleid maken een sociaalpolitiek proces. Daarbij horen de opeenvolgende fasen van de weergave van de overheidsproblemen tot aan de acceptatie en implementatie van de verwachte oplossingen. We behandelen elk van de vijf operatieve factoren en krachten van elk verschillend cyclusniveau: agendasetting, formuleren, besluitvorming, implementatie en evaluatie.

Waarom gevestigde stijlen van beleidsoverleg en beleidsregimes die beleidsresultaten leveren vaak moeilijk zijn om te veranderen, behandelen we in het derde deel. We denken na over beleidsterugkoppeling en beleidsbeëindiging en kijken welke verschillende soorten van beleidsveranderingen er zijn.

De definitie van overheidsbeleid

Voor we verder gaan, hebben we een duidelijk definitie nodig van wat overheidsbeleid is. Zoals al eerder gesuggereerd is, gaat beleid maken fundamenteel over beperkte spelers die door beleid proberen overeen te komen met beleidsdoelen in een proces dat we kunnen karakteriseren als toegepaste probleemoplossing.

Dit proces van overeenkomende doelen en bedoeling heeft twee dimensies: een technische dimensie en een politieke dimensie. Talrijke definities van overheidsbeleid proberen het idee te vangen dat beleidsvorming een technologisch en politiek proces is dat de onderlinge afstemming van doelstellingen en middelen tussen beperkte sociale spelers definieert.

Een van de beste definitie van overheidsbeleid is die van Thomas Dye. Hij definieert overheidsbeleid als: “alles wat een overheid kiest om te doen en om niet te doen”. Ondanks dat deze definitie natuurlijk veel te simpel is, is er zeker iets voor te zeggen:

De definitie van Dye specificeert dat de eerste agent van het maken van overheidsbeleid de overheid zelf is.

Dye geeft in grote lijnen weer dat het maken van overheidsbeleid fundamentele keuzes inhoud over in hoeverre overheden iets doen of iets niet doen aan een probleem en dat dit besluit wordt genomen door gekozen politici en ander overheidsambtenaren.

Dye geeft ook in grote lijnen het feit weer dat een overheidsbeleid een bewuste keuze is van een overheid.

Andere definities die worden gegeven van overheidsbeleid zijn veelal een stuk meer complex, maar bevatten in de basis dezelfde drie thema’s als die Dye weergeeft in zijn definitie.

Iemand die een veel exactere en conceptualiserende definitie geeft van overheidsbeleid is William Jenkins. Jenkins definieert overheidsbeleid als “een paar aan elkaar gerelateerde besluiten die politieke spelers of een groep spelers maken betreffende een selectie van doelen en bedoelingen om te bereiken in een specifieke situatie waar deze besluiten in principe door deze spelers bereikt kunnen worden”.

Jenkins verbetert de definitie van Dye door het idee er aan toe te voegen dat de capaciteit van een overheid om besluiten te implementeren evengoed een significant onderdeel is van overheidsbeleid en een belangrijke overweging is die de verschillende soorten van actie die een overheid overweegt zullen beïnvloeden.

Daarnaast introduceert Jenkins het idee dat het maken van overheidsbeleid als gedrag dat doel georiënteerd is sinds overheidsbeleid besluiten zijn die genomen worden door overheden die een doel definiëren en middelen uitzetten om deze te bereiken.

Methodologische implicaties bij de bestudering van overheidsbeleid

De definities van Jenkins en Dye schetsen een algemeen beeld van overheidsbeleid. Om te begrijpen waarom een overheid het ene besluit wel aanneemt en het andere niet, moeten we dieper ingaan op de bestudering van overheidsbeleid. Een overheid maakt soms, maar vaak niet, de reden bekent waarom ze een voorgesteld beleid hebben aangenomen. Ook geeft een overheid niet altijd de werkelijke reden weer. Het is dan aan analytici om te achterhalen waarom een ander, meer aantrekkelijker, besluit niet is genomen.

De uitleg van analytici wordt beïnvloed door het raamwerk dat zij gebruiken en door de aspecten van beleidsvorming dit raamwerk benadrukt. In de verschillende analyses wordt onderscheid gemaakt tussen objectieve en subjectieve interpretaties of postpositieve technieken.

Dit verschil in methoden en benaderingen voor beleidsvorming ligt ten grondslag aan het onderscheid tussen beleidsanalyse en beleidsstudies. Beleidsanalyse heeft de neiging zich te concentreren op de formele evaluatie of de schatting van de beleidseffecten of resultaten. Meestal door het gebruik van kwantitatieve technieken, zoals een kosten-batenanalyse. Beleidsstudies onderzoeken niet alleen afzonderlijke programma's en hun effecten, maar ook hun oorzaken en vooronderstellingen en de processen die hebben geleid tot de goedkeuring ervan.

Het beleid cyclische kader: een toegepast probleemoplossend model van het beleidsproces

Harold Lasswell (1956) was één van de eerste pioniers en promotors van wat hij beleidswetenschap noemde. Hij was de eerste die voorstelde om het beleidsvormingsproces te vereenvoudigen en te verdelen in een aantal stappen: de beleidscyclus. Hij verdeelt het proces in zeven stappen:

1. intelligentie
2. promotie
3. voorschrijven
4. inroepen
5. toepassen
6. beëindigen
7. beoordelen

Brewer

Net als Dye, focust Lasswell zich bij de besluitvorming op de overheid en besteed hij weinig aandacht aan externe invloeden op het proces. Zijn formulering dient als basis voor veel andere modellen. Gary Brewer (1974) ontwierp een vereenvoudigde versie van de beleidscyclus van Lasswell. Hij komt tot zes stappen;

1. uitvinding/initiatie
2. schatting
3. selectie
4. toepassing
5. evaluatie
6. beëindiging

De vijf stappen van de beleidscyclus en hun relatie tot toegepaste probleemoplossing

Verschillende onderzoekers erkennen dezelfde problemen waarvoor een oplossing moet komen (en de daarbij behorende stappen in de beleidscyclus):

1. probleemerkenning (agendasetting)
2. oplossingsvoorstel (beleidsformulering)
3. oplossingskeuze (besluitvorming)
4. oplossingseffectiviteit (beleidstoepassing)
5. resultaatweergave (beleidsevaluatie)

We kunnen nog een stap verder gaan door te kijken wat de belangrijkste actoren zijn die een rol spelen in welke stap van de beleidscyclus. We zien dan het volgende:

1. agendasetting (beleidsuniversum)
2. beleidsformulering (beleidssubsysteem)
3. besluitvorming (besluitvormingsambtenaren)
4. beleidstoepassing (beleidssubsysteem)
5. beleidsevaluatie (beleidsuniversum)

Nadelen

Aan de beleidscyclus kleven ook een aantal nadelen:

• ondanks de weergave van het model, is besluitvorming in werkelijkheid nooit een lineair proces;
• het is onduidelijk welke stap in model van de beleidscyclus model moet worden toegepast door welke overheidsafdeling.

De structuur van het boek

Het boek is opgedeeld in negen hoofdstukken (in deze samenvatting hoofdstuk A tot en met hoofdstuk I genoemd) en zijn als volgt ingedeeld:

• Hoofdstuk 1 heeft kort de ontwikkeling van overheidsbeleid als een academische discipline in kaart gebracht en uitgelegd wat over het algemeen met de term overheidsbeleid is bedoeld.
• Hoofdstuk 2 onderzoekt in meer detail de verschillen van de meest gebruikte benaderingen bij het bestuderen van openbare orde, met nadruk op de economen, politieke wetenschappers, sociologen en anderen die zich richten op de aard van de openbare beleidsprocessen.
• Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de institutionele parameters waarbinnen beleid gek is, de aard van de actoren die ze maken en de ideeën die de actoren begeleiden.
• Elk van de hoofdstukken 5 tot en met 8 onderzoekt vervolgens een kritische component of fase van het proces van openbaar beleid.
• In hoofdstuk 9 worden de conclusies uiteengezet aangaande het studeren van beleidswijziging, puttend uit de algemene relaties tussen actoren, structuren en ideeën die worden beschreven in het boek.

Wat zijn theoretische benaderingen van overheidsbeleid? - Chapter 2

De ontwikkeling van de beleidswetenschap

Beleidswetenschap is ontstaan in Noord-Amerika en Europa. Na de Tweede Wereldoorlog zochten politiekstudenten nieuwe inzichten aangaande de relatie tussen regeringen en inwoners. Nieuwe inzichten die beter de enorme groei zouden kunnen uitleggen van de betrokkenheid van de publieke sectoractiviteit bij het creëren van meer en meer ambitieuze economische en sociale programma's.

Aan de ene kant van het analytische spectrum, bestudeerden geleerden de betrokkenheid met de normatieve of morele dimensies van de regering in de grote teksten van de politieke filosofie, op zoek naar inzicht in het doel van het bestuur en de activiteiten die de machthebbers ondernemen moeten als hun burgers het goede leven zouden bereiken.

Aan de andere kant van het spectrum, waren geleerden ook geïnteresseerd in de instellingen van de regering die gedetailleerde empirische onderzoeken van wetgevers, rechtbanken en bureaucratieën voeren terwijl zij over het algemeen de normatieve aspecten van deze instellingen negeren. In deze context van verandering en herbeoordeling verschenen er verscheidene nieuwe benaderingen aangaande het bestuderen van de politiek. Hedendaagse studies in openbaar beleid behouden zeker de intellectuele vitaliteit van degenen die afkomstig zijn van deze aanpak. Ze concentreren zich op wat de regeringen eigenlijk doen.

Lasswell stelde voor dat beleidswetenschap drie verschillende kenmerken heeft die het van eerdere benaderingen onderscheiden zou: het zou multidisciplinair, probleemoplossend en expliciet normatief zijn.

Lasswell verwacht van beleidsanalisten dat zij duidelijk zeggen welke oplossing zij beter vinden wanneer twee opties met elkaar worden vergeleken. De passage van tijd heeft geleid tot enkele wijzigingen in de drie specifieke componenten van de beleidsoriëntatie die Lasswell voor het eerst geïdentificeerd heeft:

• Ten eerste, in de afgelopen 40 jaar is de vrijwel exclusieve bezorgdheid van vele beleidsgeleerden met concrete probleemoplossingen afgenomen.
• Ten tweede, daaraan gerelateerd, terwijl de nadruk op multidisciplinair blijft, richt een grote hoeveelheid literatuur zich nu op overheidsbeleid in het algemeen.
• Ten derde, de oproepen voor beleidswetenschappen expliciet normatief te blijven, is ook veranderd na verloop van tijd (maar minder dan de anderen).

Toen deze veranderingen zich voordeden, begonnen sommige waarnemers de notie te hekelen om de vorderingen van beleidswetenschap te vergelijken met de bevordering van andere soortgelijke inspanningen in een tijdperk van ongerealiseerde hoop en verwachtingen voor sociale engineering en overheidsplanning. In het algemeen, hedendaagse beleidsstudies vertrouwen op één van de twee brede analysemethoden: deductief en inductief.

Benaderingen van overheidsbeleidsanalyses: positivisme en postpositivisme

In tegenstelling tot fysica of chemie is er geen universeel erkende methodologie voor het analyseren van beleidsproblemen. Terwijl beoefenaars en degenen die hen geconcentreerd trainen op het verwerven van het inzicht, hebben andere beleidsgeleerden geprobeerd zich te onderscheiden van de meer algemene patronen van beleidsanalyse.

Beleidsonderzoek maakt kaders die het inzicht verdiepen van hoe de verschillende methoden van beleidsanalyse zijn afgestemd op de hulpmiddelen, repertoires en mogelijkheden van bepaalde bestuurscontexten. Deze studies hebben aangetoond hoe overheidsbeleid, boven alles, een praktische discipline is die expliciet bedoeld is om de beleidsmakers te adviseren over de beste manier om openbare problemen aan te pakken. Positivistische benaderingen van beleidsanalyse is een prescriptieve beleidsanalyse bestaande uit het toepassen van de beginselen uit de economie - met name de sociale economie - op openbare problemen.

De beginselen van de sociale economie werden als eerste uitgewerkt door de Britse econoom Alfred Pigou (1932), tijdens de eerste Wereldoorlog. De tekortkomingen van de markt waarop er brede overeenstemming is, zijn:

• openbare goederen (natuurlijk monopolie)
• externaliteiten (onvolmaakte informatie)
• de tragedie van de gelijken
• verwoestende concurrentie

De structurele problemen worden verergerd door de complexe relaties tussen beleid en beleidsactoren. Drie voorbeelden van een dergelijk gebrekkige regering worden vaak aangehaald:

1. organisatorische verplaatsing
2. afgeleide externaliteiten
3. belangrijke ‘agentproblemen’

De postpositivistische benadering

• Postpositivisme en de bijbehorende argumentatieve in overheidsbeleid ontstond in de vroege jaren ’90, na de wijdverbreide ontevredenheid met de technocratische richting die de boventoon voerde in de voorgaande decennia.
• Postpositivisme is een uiteenlopende verzameling van geleerden die voornamelijk gebonden zijn aan hun gemeenschappelijk doel: het genereren van bruikbare beleidsanalyse via afhankelijkheid van politieke en sociale analyse van openbare problemen en beleidsvormingsprocessen en -resultaten.
• Postpositivisme stelt over het algemeen dat bij regulier beleid analisten geïnformeerd zijn door de welzijn van de economie en andere soortgelijke benaderingen. Ze worden daarin misleid in hun obsessie naar kwantitatieve analyses, objectieve scheiding van feiten en waarden en generaliseerbaar bevindingen die onafhankelijk zijn van bepaalde sociale contexten.
• Postpositivisten geloven dat de bijna exclusieve nadruk op empirische gegevens, gevonden in de positivistische analyses, op zowel methodologische als ethische gronden misplaatst is.

De noodzaak tot bevordering van democratie en inspraak van het publiek neemt ook een centrale plaats in het postpositivistische denken. De combinatie van de postpositivisme analyse van empirische en normatieve analyses geeft een opbrengst op twee niveaus: op het microniveau en het macroniveau. Op microniveau, concentreert de studie zich op kwesties met betrekking tot de werkelijke programma's. Op het macroniveau, postpositivisme analyse richt zich op abstracte doelstellingen en context.

De grootste kracht van postpositivistische analyses is dat ze gevoelig zijn voor de rommelige realiteit van het openbare ordeproces, in tegenstelling tot hun positivistische tegenhangers, die de neiging hebben om een ordelijke, zelfs mechanistische, conceptie van het beleid te voeren. Een van de beperkingen van het postpositivisme is het ontbreken van aanvaarde criteria voor de evaluatie van concurrerende argumenten.

Combineren van de positivistische en de postpositivisme debat

Mayer produceren zes verschillende stijlen van beleidsanalyse:

1. rationele
2. cliënt advies
3. argumentatieve
4. interactieve
5. participatieve
6. proces

Benaderingen van overheidsbeleidsstudies: meerdere niveaus, meerdere disciplines

De eenheden van de analyse en haar aanpak:

• individuele (openbare keuze)
• collectiviteit (klasse analyse; groepsanalyse: pluralisme en corporatisme)
• structuur (institutionalisme en neo-institutionalisme; planeconomie)

Conclusies

Enkele algemene conclusies kunnen worden getrokken na bestudering van dit hoofdstuk. In elk van de theoretische kaders, kunnen we drie essentiële elementen onderscheiden:

1. De actoren kunnen worden gezien als onderwerpen die proberen om hun eigen belangen te bevorderen of als objecten die worden beïnvloed door de omstandigheden van hun omgeving.
2. De ideeën waarvan de vorm kan variëren van de meest bijzondere en op zichzelf gerichte standpunten tot wijdverbreide overtuigingssystemen die eeuwenlang blijven bestaan.
3. De sociale en politieke structuren kunnen worden gezien als arena’s die de spelregels weergeven. Ten aanzien van de concurrentie tussen de verschillende belangen en de botsing van onderscheidende ideeën.

Wat is de context van beleid? - Chapter 3

Introductie: instellingen, ideeën en spelers

John Campbell onderscheidt een aantal verschillende ideeën wanneer het gaat om openbare beleidsvorming:

• programma ideeën (cognitieve (causale); voorgrond)
• symbolische frames (normatieve (waarde); voorgrond)
• beleid paradigma's (cognitieve (causale); achtergrond)
• openbare gevoelens (normatieve (waarde); achtergrond)

De politiek-economische context

De twee meta-instellingen, kapitalisme en democratie, informeren de structuren waarbinnen het overheidsbeleid proces zich ontvouwt in de meeste moderne samenlevingen. Kapitalisme verwijst zowel naar een systeem van productie en uitwisseling in een marktgerichte politieke economie als naar een samenleving waarin het vereist is dat de controle over de eigenschap voor productie geconcentreerd is in de handen van een klein deel van de bevolking. Terwijl het grootste deel van de bevolking hun werktijd verkoopt in een systeem van lonen.

Kapitalisme is een sociaal-economisch systeem dat voor eerst werd geproduceerd door de verdeling van de agrarische samenlevingen. In Europa ondergingen deze samenlevingen industrialisatie tegen het einde van de achttiende eeuw. In de twintigste eeuw verworpen vele landen het kapitalisme en omarmden zij het socialisme. Dit met het voornemen om een communistische politieke economie tot stand te brengen.

Maken van beleid in een liberaal-democratische en kapitalistische staat

Over liberalisme:

• Liberalisme ontstond in een tandem met het kapitalisme in de achttiende eeuw als een politieke ideologie die gewijd is aan het rechtvaardigen en versterken van de steeds belangrijker wordende kapitalistische wijze van productie.
• De vrijheid om het gekozen levensonderhoud voort te zetten en om rijkdom te accumuleren is heilig in het liberalisme.
• Liberalisme is in wezen een theorie waarin de markt de staat alleen nodig heeft bij onvoorziene omstandigheden en voor het uitvoeren van functies die anders niet zouden worden uitgevoerd.
• Liberale politieke economie bevat twee enigszins verschillende formuleringen betreffende de staat:

1. het idee van de aanvullende of resterende staat.
2. de notie van de corrigerende staat.

De onderzoeker Göran Therborn definieert democratie als: een representatieve regering, gekozen door een electoraat dat bestaat uit de gehele volwassen bevolking, waarvan iedere stem even zwaar telt en die kunnen stemmen zonder intimidatie door het staatsapparaat.

Binnenlandbeleid actoren

De volgende sets van beleidsactoren bestaan in meest liberaal-democratische kapitalistische landen en hebben in hun uitoefening enige invloed op het beleidsproces en de resultaten:

• De gekozen politici
• Het publiek
• Bureaucratie
• Politieke partijen en belang- of drukgroepen
• Denktanken en onderzoeksorganisaties
• Massamedia
• Academische beleidsdeskundigen en consultants.

Beleidssubsystemen en beleidregimes: integreren van instellingen, ideeën en spelers

Beleidssubsystemen van het universele beleid kunnen worden beschouwd als een allesomvattende samenvoeging van alle mogelijke internationale, staats-, en sociale actoren en instellingen die direct of indirect van invloed zijn op een specifiek beleidsgebied. Van de actoren en instellingen in elke sector of onderwerpgebied kan worden gezegd dat ze een subsysteem vormen binnen het grotere politieke economische systeem.

Conclusies

De belangrijkste conclusies uit dit hoofdstuk zijn:

• Beleidsprocessen neigen steeds om actoren in te winnen van een subset van het beleidsuniversum, op zowel de binnenlandse als de internationale niveaus.
• In de meeste subsystemen in liberaal-democratische kapitalistische samenlevingen, zijn de ministers en bureaucraten verantwoordelijk voor een beleidssector en zijn zij meestal de belangrijkste gouvernementele actoren bij een beleidsproces. Waarbij de wetgevers een secundaire rol spelen.

Wat is de agendasettingtheorie? - Chapter 4

Agendasetting ziet de erkenning van sommige onderwerpen als een probleem dat verdere aandacht van de regering vereist.

De objectieve constructie van beleidsproblemen: de rol van sociale condities en structuren

De meeste vroegere onderzoeken naar het onderwerp van agenda-instelling begon met de veronderstelling dat de sociaal-economische omstandigheden geleid hebben tot het ontstaan van bepaalde soorten problemen welke regeringen uiteindelijk op hebben gereageerd. Het idee dat openbare beleidsproblemen en -kwesties van oorsprong uit het niveau van de ontwikkeling van een samenleving zijn, is als eerste aangesneden door vroege waarnemers van vergelijkende openbare beleidsvorming. Verschillende onderzoekers ontwikkelden het idee dat de economische structuur van een land wordt bepaald door de soorten van openbaar beleid welke de overheid aanhangt. Deze analyse was de voorloper van de convergentiethesis. De convergentiethesis suggereert dat als landen industrialiseren, ze de neiging hebben om te convergeren naar de dezelfde beleidsmix.

Agenda-instelling is een vrijwel automatische proces dat optreedt als een economische modernisering. In het midden van de jaren tachtig, ontstond er een tweede verklaring van agenda-instelling gedrag: het model van bronafhankelijkheid. Dit model voerde aan dat industrialisatie een behoefte aan programma’s schept, zoals sociale zekerheid.

De subjectieve constructie van beleidsproblemen: de rol van beleidsspelers en paradigma’s

De onderzoekers Goldstein en Keohane (1993) hebben drie soorten ideeën vastgesteld die relevant zijn voor beleid:

1. visies op de wereld of ideologieën
2. principiële overtuigingen
3. causale verhalen

Combineren van ideeën, spelers en structuren in meerdere variatiemodellen van agendasetting

Anthony King (1973), Richard Hofferbert (1974) en Richard Simeon (1976) hebben elk een model van beleidsvorming ontwikkeld waarin ze de relaties willen vangen tussen sociale, institutionele, ideële, politieke en economische omstandigheden in het agenda-instelling proces. Al deze variabelen zijn belangrijk, maar liggen binnen een trechter van causaliteit.

Anthony Down beweert dat de agenda-instelling vaak een gevolg is van de probleemaandacht cyclus. Hij betoogt dat openbare beleidsvorming zich vaak concentreert op kwesties die tijdelijk publieke aandacht hebben en een trigger zijn voor overheidsoptreden.

Agendasettingsmodellen

De onderzoekers Cobb, Ross en Ross, stellen drie basispatronen of modi voor van agenda-instelling:

1. het buiten inleidende model
2. het mobilisatie model
3. het binnenkant inleidende model

Verbindingen tussen agendasettingsmodellen en inhoud: beleidsramen en beleidsmonopolies

John Kingdon ontwikkelde in 1984 een analytisch kader voor agenda-instelling die hij baseerde op zijn onderzoeken van beleidsinleidingen in het Amerikaanse Congres. De vier belangrijkste venster typen zijn:

1. geroutineerde politieke vensters
2. discretionaire politieke vensters
3. gerelateerde probleemvensters
4. willekeurige probleemvensters

Wij onderscheiden vier typische agenda-instelling modi:

1. status quo
2. bestreden
3. herdefiniëren
4. innovatie

Status quo en herdefiniëren rekenen wij tot de monopolistische subsysteem typen. Daarbij maken wij nog onderscheid tussen oude en nieuwe ideeën. In dit is geval het type van de herdefiniëren een vervolg op de status quo. Naast monopolistische, hebben we ook concurrerende subsysteem typen: de bestreden en de innoverende agenda-instelling modi. Hierbij loopt de innoverende voor op de bestreden modus.

Conclusie

De belangrijkste conclusies die wij kunnen trekken uit dit hoofdstuk zijn:

• De belangrijkste variabelen modi van agenda-instelling beïnvloeden blijken minder te maken te hebben met automatisch reageren op veranderingen in de aard van de economie of met de aard van het politiek betrokken regime.
• Hoewel de exacte tijd van de totstandkoming van een kwestie op de agenda van de systematische of formele beleid afhangt van het bestaan van een venster van het beleid en van de capaciteit en de mogelijkheid van beleidsondernemers, hangt de inhoud van de problemen in het proces van de agenda-instelling heel sterk af van de aard van het beleid van het subsysteem.

Wat zijn beleidsformuleringen? - Chapter 5

Charles Jones (1984) beschrijft de volgende globale kenmerken van beleidsformulering:

• Formulering hoeft niet te worden beperkt tot een aantal actoren.
• Formulering kan overgaan zonder duidelijke definitie van het probleem.
• Er is geen noodzakelijk toeval tussen formulering en bepaalde instellingen.
• Formulering en herformulering kunnen optreden gedurende een lange periode van tijd zonder dat het ooit voldoende ondersteuning biedt voor elk voorstel.
• Het proces zelf heeft nooit neutrale effecten.

De fasen van beleidsformulering

Harold Thomas (2001) identificeert vier fasen aan beleidsformulering:

1. de beoordelingsfase
2. de dialoogfase
3. de formuleringsfase
4. de consolidatiefase

De algemene inhoud van beleidsformulering

Beleidsformulering gaat om identificatie van de technische en politieke beperkingen. Beleidsmakers worden meestal geconfronteerd met talrijke materiële of procedurele beperkingen bij het overwegen van beleidsopties. Materiële beperkingen zijn aangeboren aan de aard van het probleem zelf. Procedurele beperkingen ontstaan met procedures die betrokken zijn bij het vaststellen van een optie of het uitvoeren daarvan.

De essentie van het zoeken naar een oplossing voor een probleem brengt in het beleid met zich mee dat niet alleen wordt gekeken naar welke acties beschouwd worden als technisch haalbaar bij het oplossen van een probleem, maar ook of die acties worden gezien als politiek aanvaardbaar en administratief uitvoerbaar.

De fasen van beleidsformulering: beleidsinstrumenten

We maken onderscheid in vier knooppunten, met de daarbij behorende autoriteiten, opbrengsten en organisaties:

1. Informatievergaring en release (autoriteit: beveel- en controlestructuur, verordening; opbrengsten: subsidies en leningen; organisatie: directe levering van goederen en diensten en overheidsbedrijven)
2. Advies en aansporing (autoriteit: zelfregulering; opbrengsten: gebruiksrechten; organisatie: gebruik van familie, gemeenschap en vrijwillige organisaties)
3. Reclame (autoriteit: standaardinstellingen en gedelegeerde verordening; opbrengsten: belastingen en belastinguitgaven; organisatie: marktcreatie)
4. Commissies en onderzoeken (autoriteit: raadgevende comités en overleg; opbrengsten: belangengroep oprichting en financiering; organisatie: regering reorganisatie).

Categorieën van gebruikelijke beleidshulpprogramma’s

Het formuleren van beleid omvat voor een zeer groot deel de inspanning aan potentiële beleidsinstrumenten voor beleidsproblemen. We maken onderscheid in vier categorieën:

1. Op informatie gebaseerde instrumenten:
   • voorlichting van het publiek campagnes
   • benchmarketing en prestatie-indicatoren
   • provisies en onderzoeken
2. Op organisatie gebaseerde beleidsinstrumenten:
   • directe bepaling
   • overheidsbedrijven
   • zelfstandige bestuursorganen
   • partnerschappen, familie, gemeenschap en vrijwillige organisaties
   • markt creëren
   • regering (re) organisaties
3. Op schat gebaseerde beleidsinstrumenten:
   • subsidies: subsidies, fiscale stimulansen en leningen
   • financiële prikkels: belastingen en gebruikerskosten
   • belangenbehartigers, denktankfinanciering
4. Op autoriteit gebaseerde beleidsinstrumenten:
   • bevel- en controlestructuur verordening (gedelegeerde of zelfregulering)
   • raadgevende comités

De aard van beleidsalternatieven

We maken onderscheid tussen huidige nieuwe ideeën en de continuïteit van oude ideeën. Daarbij kijken we ook naar welke opties deze theorieën hebben ten opzichte van de huidige nieuwe actoren en de continuïteit van oude actoren.

Huidige nieuwe ideeën en de huidige nieuwe actoren leiden tot opties sterven gerelateerd zijn aan veranderingen in beleidsdoelstellingen. Huidige nieuwe ideeën en de voortgang van oude ideeën leiden tot opties sterven gerelateerd zijn aan veranderingen in programmaspecificaties. Blijven oude ideeën en de huidige nieuwe actoren leiden tot opties die gerelateerd zijn aan veranderingen in de instrumenttypes en blijven oude ideeën en blijven oude actoren leiden tot opties sterven gerelateerd zijn veranderingen in instrumentcomponenten.

De rol van beleid subsystemen in beleidsformulering

Wanneer er geen ontvankelijkheid is voor nieuwe ideeën en geen ontvankelijk is voor nieuwe actoren, dan zal dat leiden tot gesloten subsystemen. Wanneer er geen ontvankelijkheid is voor nieuwe ideeën, maar wel voor nieuwe actoren, dan zal dat leiden tot een bestendig subsysteem. Is er sprake van ontvankelijkheid voor nieuwe ideeën, maar niet voor nieuwe actoren, dan leidt dat tot een betwist open subsysteem. Wanneer is er in deze situatie wel ontvankelijkheid het voor nieuwe actoren, dan zal dat leiden tot een open beleidsubsysteem.

Conclusie

De belangrijkste conclusie van dit hoofdstuk borduurt voort op de vorige paragraaf. De verhoudingen tussen de beschikbaarheid van nieuwe ideeën tot de binnenkomst van nieuwe ideeën kan leiden tot:

• Gesloten beleidsubsystemen: programma instrument experimenteren, met instrumentele instellingen binnen bestaande paradigma.
• Bestendige beleidsubsystemen: beleid experimenten, werken met nieuwe instrumenten binnen bestaande paradigma.
• Betwiste beleidsubsystemen: programmahervorming binnen het bestaande bereik van beleidsinstrumenten.
• Open beleidsubsystemen: beleidvernieuwing; opneming van alternatieve instrumenten.

Wat komt kijken bij beleidsbesluitvorming? - Chapter 6

Spelers in het besluitvormingsproces

Andere actoren, met inbegrip van niet-statelijke, zijn actief en zelfs invloedrijk tijdens beleidsbesluitvorming. Landen hebben verschillende constitutionele regelingen en verschillende sets van regels om de structuur van de publieke omroepen en het gedrag van ambtenaren van de overheid te regeren. Op microniveau moeten er meestal verschillende regels en procedures ingesteld worden die bepalen welke beslissingen gemaakt kunnen worden door welke overheidsinstelling.

Keuzes: positief, negatief en geen keuzes

Traditionele positieve besluiten die gevolgen hebben voor de status quo krijgen aanzienlijke aandacht in de besluitvorming literatuur. Niet-besluiten zijn het onderwerp van veel onderzoek en studies door geleerden die ook geïnteresseerd zijn in de effecten van ideologieën, religies en andere soortgelijke factoren. Er is zeer weinig onderzoek naar negatieve besluiten.

Eenvoudige besluitvormingsmodellen: rationalisme en incrementalisme

Het rationele model beweert dat overheidsbeleid ten aanzien van de besluitvorming inherent is aan een zoektocht naar het maximaliseren van oplossingen voor complexe problemen, waarin beleidsrelevante informatie wordt verzameld. En vervolgens gebruikt wordt op een wetenschappelijke wijze om de beleidsopties te beoordelen. Besluitvormers richten zich op de volgende serie van opeenvolgende activiteiten die leiden tot besluit:

• een doel om een probleem op te lossen is;
• alle alternatieve strategieën onderzoeken en opnemen;
• alle significante gevolgen van elke alternatieve strategie voorspellen en de waarschijnlijkheid van schadelijke gevolgen die zich voordoen schatten;
• de strategie die het dichts bij de oplossing van het probleem ligt - tegen de laagste kosten – selecteren.

Het incrementele model van overheidsbeleid en besluitvorming wordt gezien als een minder technische en meer politieke activiteit. In de analyse speelt het een veel kleinere rol in het bepalen van resultaten dan in het onderhandelen en in andere vormen van interactie en onderhandelingen tussen belangrijke besluitvormers. De volgende elementen worden opgenomen:

• beperking van analyse;
• mengen van beleidsdoelstellingen en andere waarden met de empirische aspecten van een probleem in de beleidsanalyse;
• een grotere analytische preoccupatie;
• een reeks proeven, fouten en herziene proeven;
• een analyse die alleen die mogelijke gevolgen van een alternatief verkent die beschouwd worden als belangrijk;
• een versnippering van analytische werk.

Inspanningen om verder te gaan dan rationalisme en incrementalisme

De belangrijkste inspanningen waren de ontwikkelingen van enkele nieuwe modellen:

• Het ‘gemengd scannen model’ van Amitai Etzioni (1967): een model om de tekortkomingen te overbruggen van zowel rationele en incrementele modellen door het combineren van elementen van beide.
• Het ‘vuilnisbak model’ van James Marsch en Johan Olsen (1979): weigeren om aan het besluitvormingsproces zelfs maar een beperkte rationaliteit toe te schrijven aan het incrementalisme.
• Een uitbreiding van het model van de besluitvorming.

Conclusie

De belangrijkste conclusies van dit hoofdstuk zijn:

• de vroege rationele en incrementele modellen worden voorgesteld als uiteenlopende besluitvormingsstijlen die in het overheidsbeleidproces kunnen worden gevonden.
• John Forrester beweert dat voordat de besluitvorming plaatsvindt, er aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan:

1. het aantal agenten (besluitvormers) moet worden beperkt;
2. de organisatie-instelling voor het besluit moet eenvoudig worden;
3. het probleem moet goed worden gedefinieerd;
4. de informatie moet zo dicht mogelijk bij perfectie liggen;
5. tijd moet oneindig beschikbaar zijn.

• Forester stelt de volgende vijf mogelijke stijlen voor besluitvorming voor:

1. optimalisatie
2. tevredenheid
3. onderzoek
4. onderhandelingspositie
5. organisatie

• Twee relevante variabelen van het Forestermodel van besluitvormingsstijlen kunnen worden gebruikt voor de bouw van een effectieve taxonomie van besluitvormingsstijlen:

1. De samenhang van het beleidsubsysteem dat betrokken is in het besluit en waaraan of waaraan beleidsmakers niet hun legitimiteit in het subsysteem aan ontlenen.
2. De ernst van de beperkingen waarmee beleidsmakers te maken hebben in hun besluitvorming.

Wat is beleidsimplementatie? - Chapter 7

Spelers en activiteiten in beleidsimplementatie

In de meeste landen, vormen traditionele, burgerlijke of gemeenschappelijke wetten een standaard basisreeks van beginselen voor hoe individuen communiceren met elkaar en in hun leven van alledag.

Zelfs in gewoonterecht landen worden wettelijke wetten door parlementen vervangen of aangevuld met civiele of gewoonterecht. Geschreven recht heeft meestal ook een speciale administratieve dienst of ministerie die bevoegd is om wettelijke en administratieve voorschriften voor te schrijven. Deze zijn vereist om te zorgen voor een succesvolle tenuitvoerlegging van de beginselen en de doelstellingen van de wetgeving mogelijk te maken.

De gebruikelijke vorm van dergelijke administratieve locaties is het ministerie waar in de praktijk het beleid beheert wordt en de te leveren diensten door ambtenaren in dergelijke agentschappen worden uitgevoerd. Types van overheidsinstanties die bij de uitvoering betrokken zijn:

• onafhankelijke regelgevende commissies
• openbare hoorzittingen
• gespecialiseerde adviesraden en commissies

Implementatietheorie

We onderscheiden vier implementatietheorieën:

• eerste en tweede generatie modellen van overheidsbeleidsuitvoering;
• derde generatie uitvoeringstheorie
• speltheorie
• opdrachtgever-agent theorie

Implementatie als beleidsontwerp: instrumentkeuzes en beleidsmixen

De vier basistypen van instrumenten in elke categorie gegenereerd door deze classificatieschema zijn knooppunten, autoriteit, schat en organisatie. Wanneer het algemene beginsel inzake gebruik inhoudelijk is, is de bron die wordt gebruikt voor de knooppunten: advies, opleiding, rapportage en registratie. Door de autoriteit is: regulering, zelfregulering, vergunningen en plaatsnemen. Voor de schat: subsidies, gebruiker laders, polling, leningen en fiscaal verrekenbare tegoeden. En door de organisatie: administratie, overheidsbedrijven, politie, consultants en onderhoud.

Wanneer het algemene beginsel inzake gebruik procedureel van aard is, is de bron die wordt gebruikt voor de knooppunten: bepaling of intrekking informatie. Door de autoriteit: verdragen en commissies of adviserende commissies. Voor de schat: belang (groep, financiering, werkgelegenheid). En door de organisatie: conferenties, commissies van onderzoek en regeringsleiders reorganisaties.

Implementatiestijlen en instrumentvoorkeuren op de lange termijn

Ondanks de enigszins verschillende methoden en raamwerken, de benaderingen zoals eerder genoemd in dit boek, delen de mening dat de tenuitvoerlegging omvat veel meer dan alleen het uitvoeren van eerder aangekomen bij besluiten. Instrument voorkeuren of uitvoering stijlen ontwikkelen als een functie van deze factoren. Die uiteindelijk kan worden gerelateerd aan het soort problemen uitvoerders gezicht. De factoren van invloed op de keuze van zowel procedureel als materieel bestuur instrumenten.

Conclusie

De belangrijkste conclusies van dit hoofdstuk zijn:

• De centrale aanname van de meeste hedendaagse benaderingen voor de uitvoering van het beleid is dat dit stadium van het beleidsproces wordt gevormd door de politieke factoren met betrekking tot staatscapaciteit. Dit om de specifieke kwesties en de complexiteit van het subsysteem te behandelen met het juiste instrument.
• Hanteerbare problemen in situaties met een lage beperking, kunnen resulteren in volledige tenuitvoerlegging. Hierin kunnen de problemen worden aangepakt in hun geheel en volledig worden opgelost.

Wat is de rol van beleidsevaluatie? - Chapter 8

Positieve en postpositieve beleidsevaluaties

Beleidsevaluatie is het analytische domein van degenen die deze beoordeling beschouwen als een neutrale, technische oefening bij het bepalen van het succes of mislukken van de inspanningen van de regering om met beleidsproblemen om te gaan. Na veel werk in de jaren zestig en zeventig om kwantitatieve systemen van beleidsevaluatie te ontwikkelen, werd het duidelijk dat de ontwikkeling van passende en aanvaardbare maatregelen voor de evaluatie van beleid meer omstreden en problematisch was dan eerder werd gedacht. Meer recent denken heeft de neiging om beleidsevaluatie te bekijken als een inherent politieke activiteit met technische componenten.

Beleidsevaluatie als beleidsleerproces

Van elkaars beleid leren heeft een bredere betekenis dan inzicht te hebben in zowel de beoogde als de onbedoelde gevolgen van beleidsvormingsactiviteiten. En om zowel de positieve als de negatieve gevolgen van het bestaande beleid en hun alternatieven op de status quo en de inspanningen te wijzigen. De meeste geleerden zijn het ermee eens dat verschillende soorten leren kunnen leiden tot verschillende soorten evaluaties.

Spelers in het beleidsevaluatieproces

Een groot deel van de complexiteit van beleidsevaluatie is wijten aan het feit dat verschillende sets van actoren in het beleid gelijktijdig universum en subsysteem zijn of achtereenvolgens bij verschillende soorten van formele en informele evaluatieactiviteiten betrokken zijn. Evaluatie impliceert bijna altijd aan hoe bureaucraten en politici binnen een regering omgaan met het beleid in kwestie in een geformaliseerde en vaak geïnstitutionaliseerde en geregulariseerde manier. Beleidsanalisten werken op afdelingen of op gespecialiseerde eenheden waarin ze de administratie routinematig formele technieken toepassen. Openbare protesten van betrokken personen en belangengroepen vertegenwoordigen ook een evaluatie van de gegrondheid van het bestaande beleid, hoewel dit soort evaluatie post hoc, informeel en buiten het intra-overheidsbeleid lus liggen.

Soorten van beleidsevaluatie

Beleidsevaluaties kunnen worden ingedeeld in drie brede categorieën:

• administratieve evaluatie
• justitiële evaluatie
• politieke evaluatie

Beheerbeleidsevaluaties komen in een verscheidenheid van vormen en op verschillende niveaus van verfijning en formaliteit voor:

• evaluaties
• verwerken inspanning evaluatie
• performance-evaluatie
• efficiëntie evaluatie
• evaluatie van de doeltreffendheid

De uitkomsten van beleidsevaluatie: beleidsterugkoppeling en beleidsbeëindiging

Er zijn drie mogelijke uitkomsten die ertoe leiden dat de evaluatiefase beleid kunnen vormen van de beleidscyclus:

• Een beleid kan worden beoordeeld, succesvol waarna het blijft in zijn huidige vorm.
• Een beleid kan worden beoordeeld, waarna er hervormingen worden voorgesteld.
• Een beleid kan worden beoordeeld als een complete mislukking.

Verbinding van beleidsevaluatie en leerproces: overheidsevaluatiestijlen

Onderzoek in de administratieve en organisatorische wetenschappen suggereert dat welk soort leren zal optreden afhangt van de capaciteit en de bereidheid van de beleidsmakers om nieuwe informatie in zich op te nemen. Een staat moet een hoge capaciteit hebben van de civiele dienst binnen een groot en complex subsysteem om sociale leren te kunnen laten plaatsvinden.

Conclusie

De belangrijkste conclusies van dit hoofdstuk zijn:

• Verschillende vormen van evaluatie vinden plaats in het proces van het overheidsbeleid onder leiding en met de betrokkenheid van verschillende soorten beleidsactoren.
• Analisten die beleidsevaluatie zien als waaraan de politiek ten grondslag ligt, zien het als een voortzetting van de strijd over schaarse middelen of ideologieën. Maar ook als een essentieel onderdeel van een beleidscyclus.

Wat zijn de patronen van beleidsverandering? - Chapter 9

Uitkomsten van beleidsopvolging: beleidsterugkoppeling en beleidsbeëindiging

De resultaten van het beleidsproces vragen om feedback in het beleidsmilieu: nieuw beleid maakt nieuwe politiek (E.E. Schattschneider, 1935). Nieuwe iteraties van de beleidscyclus zijn een voorbeeld van de uitvoer van evaluatieprocessen. Vaak worden grotere of kleinere hervormingen van het bestaande beleid en processen betrokken. Latere iteraties van de cyclus leiden tot de ontwikkeling van geheel nieuwe beleidsvormen, aangezien zij op een reeds bestaande beleidskader of regime bouwen.

‘Pad afhankelijkheid’ is een algemene term die gebruikt wordt door onder meer economen en sociologen om aan te geven welke van de huidige voorwaarden invloed hebben op toekomstige voorwaarden. Een beleidsregime kan worden gezien als een combinatie van verschillende concepten.

Soorten beleidsveranderingen: normaal en atypisch

Normale beleidswijziging

Er is een opmerkelijk mate van continuïteit in de openbare orde. Dit komt doordat de meeste verslaggeving die worden aangebracht door de regeringen, voor het grootste deel een voortzetting zijn van afgelopen beleidsmaatregelen en praktijken. Rhodes (1997) en Schaap en Van Twist (1997) beweren dat een stabiel beleid aanzienlijk wordt verbeterd door het feit dat alle subsystemen de neiging hebben om beleidsmonopolies te construeren waarin de interpretatie en de algemene aanpak van een onderwerp min of meer wordt opgelost.

Atypische beleidswijzigingen

Beleidsmonopolies kunnen controle behouden over beleidsberaadslagingen en -resultaten door een verscheidenheid van middelen. Hoewel er mogelijk een grote hoeveelheid continuïteit in beleiderfopvolging is, is het na verloop van tijd mogelijk om nieuwe lagen van complexiteit toe te voegen.

Atypische beleidswijziging treden vaak op als gevolg van de activiteiten van tegenstrijdige beleidsactoren. Deze doen zich vaker voor wanneer de opbouw van de lagen van het beleid over meerdere rondes van de beleidsvorming is gespecialiseerd. Twee situaties met exogene oorsprong zijn gedetailleerd onderzocht: systematische verstoringen en beleid spillovers. En twee endogene processen zijn gekoppeld aan belangrijke atypische beleidswijzigingen: locatie-wijzigingen en het leren van elkaars beleid.

Conclusie

De belangrijkste conclusies van dit hoofdstuk zijn:

• Analyse toont hoe openbare beleidsvorming een proces is dat gekenmerkt wordt door twee patronen van beleidswijziging (normale en atypische) en met elkaar verbonden is in een algemeen stevig evenwichtspatroon.
• Identificatie van de karakteristieke beleidsstijlen, subsystemen, paradigma's en beleidsregimes door middel van analyse van de fasen van de beleidscyclus kan de oprichting van een veranderende basislijn worden gemeten.
• Beleidsvorming is beïnvloed door voornamelijk de activiteiten van het beleidssubsysteem en probeert de vorm van de structuur en de werking van de beleidsvorming te realiseren door middel van activiteiten zoals locatiewijzigingen, herkaderen en het leren van elkaars beleid.
• Beleidsanalyse zelf is evenzeer een onderwerp van analyse en reflectie als het onderwerp van de analyse.