Boeksamenvatting bij de 1e druk van Inleiding Bestuurlijke Ethiek van Becker

DEEL I

Inleiding

De bestuurlijke ethiek vindt zijn herkomst in het oude Griekenland. Het boek begint met een debat tussen Socrates en Alcibiades. Alcibiades is een veelbelovend politicus. Socrates vraagt welke soort kennis nodig is voor een functie in het openbaar bestuur? Alcibiades antwoord dat het gaat om door zijn eigen slimheid “anderen de baas te kunnen zijn’. Kortom hij heeft het over machtspelletjes. Socrates benadrukt dat het belangrijk is om mensen te adviseren omtrent hun belangen. Oftewel het publieke goed te dienen.

Dit debat en het advies van Socrates spelen een rol door het hele boek.

Heden te dage houden politiek en het openbaar bestuur zich bezig met belangenclaims van allerlei groeperingen. Men dient gevoelig te zijn voor wat er leeft, maar moet ook visie en leiderschap tonen. Beiden met mate. Te gevoelig betekent zwakte en een te sterke leiderschap leidt tot ongevoeligheid voor het publieke belang.

Een belangrijke reden om te willen besturen wordt ingevuld door het begrip eudaimonia, door goede goden (daimon is halfgod) worden bijgestaan. Oftewel een zinvolle invulling van het leven en hierover een goed gevoel hebben. Hierdoor voelt iemand zich gelukkig in zijn werk.

Bepaalde zaken zijn beter dan andere, geven een meer zinvolle invulling/keuze

1. Moraliteit

Begrippen: waarde, normen, ethiek en moraal.

Het begrip waarden komt van gewaardeerd worden. Wanneer iets nuttig is voor iets anders dan heeft het Instrumentele waarde. Ook zijn er morele waarden, zij dragen bij aan een goed en zinvol leven en hebben daarmee hun eigen aantrekkingskracht.

Waarden zijn echter algemeen en vaag. Daarom worden zijn ingevuld door middel van normen. Morele normen zijn maatstaven waaraan het handelen van mensen, goed en slecht, wordt afgemeten. Er bestaan geschreven en ongeschreven waarden. Voor een goede beslissing moeten normen en waarden worden gecombineerd. Iemand die alleen in waarden denkt doet aan kretologie.

Ook moraal en ethiek zijn aan elkaar verbonden. Moraal is het geheel van vanzelfsprekende opvattingen over waardevol en waardeloos, goed en kwaad, zinvol en zinloos. Het moraal wordt bestudeerd door middel van ethiek. Zij bekijkt en bestudeert het ontstaan van de vanzelfsprekendheden waaruit moraal bestaat.

Er is een verschil tussen ethiek en sociale wetenschappen. Sociale wetenschappen kijken naar wat de mensen vinden, “welke waarden vinden we belangrijk”, ethiek richt zich op de waarde zelf, ‘wat is de kracht van deze waarde?’

Relativist en scepticus, waarden en norm slechts relatief.

Omdat er zoveel verschillende normen en waarden zijn vinden de relativist en de scepticus dat elke waarde en norm relatief is en dus geen bindende kracht heeft. Dit zou de ethiek overbodig maken. Er zit wel een kern van waarheid in de relativistische positie, want waarden en normen zijn contextafhankelijk.

De scepticus concluderen dat omdat er zoveel verschillende normen en waarden zijn, een moreel oordeel niet waar kan zijn en dus fout is. Deze positie is niet bevorderlijke voor de ethische discussie.

Een paradox uit dit hoofdstuk is dat mensen worden gemotiveerd door zaken die een aantrekkingskracht hebben, maar dat de waarde van deze zaken niet zijn vast te leggen.

Moreel oordeel en morele problemen

Een moreel oordeel is niet hetzelfde als een uitspraak over een feit. Ook volgt een moreel oordeel niet uit sluitende redenering al is de redenering wel een onderdeel van een moreel oordeel.

Er zijn twee type morele problemen.

1. Onmiskenbaar verkeerde handelingen, zoals corruptie. De discussie gaat dan over de strafmaat, in een ethisch debat probeert men te ontdekken hoe deze handeling te voorkomen. Verder probeert men de oorzaken van het probleem op te zoeken en aan te pakken.

2. Problemen die ontstaan door conflicten tussen waarden. Men realiseert waarde A, maar dit gaat ten koste van waarde B. Tussen waarden bestaan er immers geen principe van hogere orde of een gemeenschappelijke noemer. Hoe gaat men met deze dilemma’s om?

Een bestuurder doet er goed aan de pijn en spanning die met zijn beslissing gepaard gaan aan het grote publiek te laten zien en niet te verdoezelen. Op deze manier zal het zijn uitleg ten goede komen en zullen tegenstanders eerder begrip op kunnen brengen voor de genome beslissing. Dit is van belang in een pluriforme samenleving, waar veel groepen hun eigen waarden hebben.

Bestuurlijke problemen bij het begrip moraliteit

Moraliteit heeft een aantal eigenschappen die voor bestuurders moeilijk zijn.

De eerste is dat moraliteit over het fundament van menselijk handelen gaat. De waarom vraag. Omdat moraliteit en waarden vaak ingeburgerd zijn, is het lastig uit te leggen wat de waarde precies inhoud. Toch is dit uitleggen wel van belang om de gedachte achter de waarden te behouden.

Ten tweede is moraliteit oftewel ethiek niet beperkt. Bij elke activiteit kan de vraag worden gesteld of het zinvol en goed is. Dus wanneer mag de bestuurder dan ingrijpen? Neem bijvoorbeeld roken, het gaat hier om een persoonlijk genotmiddel, die de omgeving (negatief) beïnvloed. Er is hier geen sterkte scheiding tussen een handeling die de medemens wel beïnvloedt of een handelingen die haar niet beïnvloedt.

Ten derde wordt van een bestuurder vaak verwacht dat zij neutraal is, maar om met de werkelijkheid in contact te blijven is er vaak een persoonlijke benadering nodig. Het begrip, persoonlijk, heeft 2 dimensies

• de plaats waar de overtuiging leeft, oftewel het karakter van de overtuiging.

• Inhoud van de overtuiging, oftewel de mening van het individu.

Bestuurlijk werk zou onpersoonlijk moeten zijn volgens de eerste benadering.

Helaas worden morele categorieën soms ook gebuikt om mensen te beïnvloeden. Mensen voelen dit en vinden de organisatie of bestuurder die dit doet onoprecht overkomen.

De algemene moraliteit en de deskundige vakkennis

Een bestuurder moet beslissingen maken op basis van informatie die afkomstig is van deskundigen. Hierbij moet de bestuurder een morele beslissing maken, een morele beslissing is voor iedereen te begrijpen. Vakmatige kennis is beperkt tot deskundigen, die niet door niet-deskundige gecontroleerd kunnen worden.

Met vakkennis en morele oordeelsvorming kan op verschillende manieren worden omgegaan.

• Door de ene dimensie sterk te benadrukken wordt de andere naar de achtergrond geschoven.

• Een discussie wordt lastig wanneer argumenten uit de ene dimensie worden bestreden met argumenten uit de andere dimensie. Dit gebeurt, maar is niet correct. Een discussie heeft twee lagen, de morele en die van de vakkennis. Argumenten kunnen zich slechts in 1 laag bevinden.

Weber legde een sterke nadruk op het belang van kennis, hieruit heeft hij het model van de bureaucratie gemaakt. “fachmenschen ohne geist” is een begrip van Weber, hij bedoelt hiermee dat mensen professioneel moeten zijn zonder persoonlijke eigenschappen, bijna als een machine.

Weber neemt aan dat vakwetenschap objectieve kennis aanlevert en de bestuurder aan de hand van deze kennis zijn keuze maakt. Dit gaat vaak goed, maar kan ook problemen opleveren.

De eerste vraag is waarom zou een ambtenaar altijd vanuit vakkennis handelen. Weber geeft hier een paradox, een ambtenaar zou zich altijd moeten laten leiden door pure vakmatige overwegingen, maar het feit dat hij ambtenaar wil zijn is gebaseerd op ideële gronden zoals integriteit.

Daarnaast zijn adviezen van deskundigen niet altijd een neutraal fundament. Zo kunnen deskundigen uit verschillende disciplines ook verschillende adviezen geven.

Of kunnen er zelfs binnen dezelfde discipline verschillende adviezen naar voren komen. Vooral dit laatste levert problemen op, want de bestuurder mist de deskundigheid om de discussie te volgen. De bestuurder is dan terug geworpen op zijn eigen waarden.

De groei van de behoefte aan ethische reflectie

De sterke groei in behoefte aan ethische reflectie heeft verschillende oorzaken.

Ten eerste is het gezag van oude sociale instellingen, zoals de kerk, gezin of politieke partij, sterk gedaald. Weliswaar zijn er vervangende instellingen voor in de plaats gekomen, media, commercie en overheid. Toch is de vanzelfsprekendheid waarmee mensen zich lieten beïnvloeden samen met de oude verbanden verdwenen. Mensen zijn veel kritischer.

Omdat het gezag niet langer vanzelfsprekend is, moet de bestuurder zich inhoudelijk verantwoorden, doormiddel van ethische reflectie.

Ten tweede is de afstand tussen het individu en de instantie die invloed op hem uitoefent vergroot. (media staat minder dichtbij dan de pastoor die ook buurman is) Hierdoor gaan mensen eerder ‘zwenken’ oftewel ze wisselen regelmatig van instantie, en daarmee van waarden. Ethische reflectie kan bijdragen aan inzicht in deze ‘zwenkingen’.

Tot slot zijn door de snelle ontwikkeling op technologisch en maatschappelijk gebied, bepaalde zekerheden minder vanzelfsprekend. Wat vandaag nog duidelijk is, kan morgen weer anders zijn. Hierdoor is de behoefte aan ethische reflectie op de fundamenten van ons handelen gegroeid.

2. Neutraliteit vs (eigen)belang

Hoe het bestuur kan omgaan met de verscheidenheid aan claims en opvattingen in een samenleving.

Overheid moet neutraal zijn.

Wanneer er geen consensus is wordt neutraliteit, voor overheidsdienaren, als de beste optie gezien. Dit kan de snelheid van procedures negatief beïnvloeden. In een bureaucratie gaat het om formele rationaliteit, oftewel correcte berekening, zowel boekhoudkundig als juridisch. Materiële rationaliteit, het direct realiseren van bepaalde doelen, is minder van belang. De ambtenaar kan ook neutraal zijn dankzij het feit dat zijn salaris uit de openbare middelen komt en hij niet zoals in de middeleeuwen voor zijn eigen salaris zorgde, zoals een tolheffer die de tol verhoogt, zodat hij zelf meer geld kan achterhouden.

Kernwoorden van de westerse samenleving zijn gelijkheid, dus een verbod van discriminatie, en vrijheid, een ambtenaar dient zich terughoudend op te stellen, ook wel meta-waarden genoemd. Meta-waarden ondersteunen primaire morele overtuigingen

Hoewel de overheid neutraal moet zijn staat dit op gespannen voet met de morele waarden achter het beleid. Het doel van departementen en overheidsorganisaties is om positieve waarden te realiseren, met name publiek goederen, zoals onderwijs, cultuur, gezondheidszorg, openbaar vervoer en het stelsel van sociale zekerheid. Beleid wordt door de ambtenaar gevormd met een besef van deze positieve waarden, neutraliteit gaat dit besef tegen. Maar neutraliteit vind wel haar fundament in onze beginselen van gelijkheid en vrijheid.

Een basis van regels en wetten

Voor bestuurders zijn regels en wetten een belangrijke basis. In Nederland kennen we dan ook het legaliteitsbeginsel, er is geen bevoegdheid zonder een grondslag in de wet.

Dat regels en wetten zo belangrijk zijn is te begrijpen als je kijkt naar de verscheidenheid in onze samenleving. Door regels op te schrijven ontstaat er duidelijkheid, zekerheid en orde.

Regels beperken zich vaak tot het minimum waarover mensen het eens zijn, moraliteit gaat veel verder dan dit. Hierdoor kan zij gebruikt worden om de regels en wetten te interpreteren. Op deze manier wordt er voorkomen dat er een kloof ontstaat tussen de complexe werkelijkheid en de gesimplificeerde regels.

In de tijd van Max Weber was er minder sprake van deze kloof. Hij focuste zich dan ook sterk op het rationeel en technische toepassen van de regels, zonder aandacht te besteden aan de ethische achtergrond en eventuele uitzonderingen. Dit voorkomt dat een ambtenaar zich laat leiden door persoonlijke willekeur.

Ook de wetgever erkent dat een regel niet de hele werkelijkheid kan beslaan, dit vind je terug in de begrippen ‘goede oefening’ en ‘in redelijkheid’.

De morele en ethische achtergrond kan ook worden gebruikt om te begrijpen waarom mensen zich aan regels houden. Wanneer de morele wortels wegvallen en er alleen nog naar de regel wordt gekeken, zullen mensen de regels als kille voorschriften zien. Het verantwoordelijkheidsgevoel valt weg.

Wanneer er onverschilligheid tegenover regels ontstaat is misbruik van de regels nog maar een kleine stap. Mensen zien niet langer de morele dimensie van de zaak.

Begrippen belang en algemeen belang

Lang duidde belang op individuele betrokkenheid bij waardevolle zaken. Tegenwoordig wordt het meer geassocieerd met ‘nut’ en ‘voordeel’. Hierbij ontstaat hebt beeld van ‘eigen belang.’ Wanneer er dan ‘belangen’-botsing plaats vindt gaat de winst van de ene ten koste van de ander.

Door belang gelijk te stellen aan iemands eigen nut en voordeel, wordt er geen recht gedaan aan de inzet en betrokkenheid van mensen die zich door het algemeen belang laten leiden, die werken voor de ‘goede zaak’.

De miskenning van belang als ‘eigen’ belang zien we ook bij Max Weber, wanneer hij naar menselijke motivaties kijkt vanuit een belangenperspectief. De gedreven politicus ziet hij als iemand die geniet van de macht, en zijn eigenwaarde voedt door het idee een ‘zaak’ te dienen.

Ambtenaren verzetten zich tegen concurrentie, en een belangrijk wapen is geheimhouding. Hieruit zou het ambtsgeheim verklaard kunnen worden. Echter het ambtsgeheim is ingesteld om de samenleving te beschermen en te dienen, niet om als ambtenaar een gesloten organisatie te kunnen runnen.

‘Belang’ brengt zaken bij elkaar die anders onverenigbaar zijn.

Het gevaar van ‘belang’ is dat zij inhoudelijke waarden naar de achtergrond kan schuiven. Ook krijgen zaken al snel een legitiem stempel wanneer ze als een ‘belang’ worden betiteld. Bijvoorbeeld een verontreinigend bedrijf dat zijn belangen behartigd tijdens een lobbyproces.

Kwantiteit kan boven kwaliteit gaan als verschillende claims van de bevolking als belangen worden gezien. Men denkt dan dat ‘hoe meer belangen worden behartigd, des te beter’. Hierbij worden de morele verschillen vergeten.

Kortom het begrip ‘belang’ is dus een noodzakelijk en problematisch begrip voor de bestuurskunde.

Algemeen belang oftewel overstijgend belang, is moeilijk te benoemen. Toch speelt zij een belangrijke rol in het openbaar bestuur. Het boek, ‘bestuurlijke ethiek een inleiding’, definieert algemeen belang als “een denkbeeldig punt dat het grotere geheel omspant en dat op kritische afstand van allerlei maatschappelijke krachten is gepositioneerd” (Becker, 2007:31).

Het is ook tijd gerelateerd, door algemeen belang kijkt men verder de toekomst in. Helaas betitelen mensen al snel hun eigen belangen als ‘algemeen belang’.

Wat moet de bestuurder doen?

Sleutelbegrippen van de bestuurlijke taal zijn van belang voor de bestuurder maar hij mag zich er niet op blindstaren. Een bestuurder moet neutraal zijn, leunen op vastgelegde regels, en ‘belangen’ gebruiken om claims te verenigen. Mechanismen of modellen kunnen zaken versmallen tot een hanteerbare dimensie, echter als een bestuurder teveel op deze mechanismen focust vervreemdt hij van wat de mensen echt bezighoud.

DEEL II

Ethiek staat nooit los van moraal. Er is geen eenduidig stelsel binnen de ethiek. Wel zijn er een aantal stromingen te onderscheiden. Er zijn drie hoofdstromingen. De eerste richt zich op een persoon en hoe deze zich tot een goed mens kan ontwikkelen, zoals socrates tegen alcibiades. Dit noemt men de Deugdethiek.

Ten tweede zijn er theorieën die het gewenste menselijk handelen omschrijven in termen van plichten. Deze noemt men deontologische theorieën, deon is grieks voor ‘verplicht zijn’.

De derde stroming richt zich op datgene wat gedaan met worden om een bepaald doel te bereiken. Deze noemt men consequentialistische theorieën.

Het verschil tussen de laatste twee is net als goed en juist. Juist vind haar oorsprong in het woord rectus, wat ook de oorsprong van het begrip recht is. Dus het gaat om strakke regels, juist komt overeen met de deontologische theorieën. Goed, gaat meer om het grotere geheel, waarbij iedereen gelijk is. De drie hoofdstromingen worden in dit deel verder uitgewerkt.

3. Consequentalistische theorie : het Utilisme

Utilisme is ontwikkeld door John Stuart Mill en Jeremiah Bentham. Het is een van de bekendste theorieën binnen het Consequentialisme. Zijn populariteit is te danken aan het feit dat deze theorie zich richt op het beslissingsproces. Iets waar bestuurders dagelijks mee te maken hebben. De theorie heeft veel overeenkomsten met de common sense.

Bentham: genot en geluk vs mill: kwaliteit van het leven

De waarde van zaken is het nut, utility, dat zij voor iets anders hebben. De waarde moet niet gebaseerd zijn op de aard van een zaak of vanuit principes.

Bentham focuste zich op de rentepolitiek, destijds mocht vanuit godsdienstige denkbeelden geen geld met geld verdient worden, dit vond Bentham onzin. Verder richtte hij zich op de strafrechtvaardiging, volgens hem zou de afschrikwekkende werking van straffen positieve gevolgen voor de samenleving hebben. Dit bepaald ook de zwaarte van de straf, toen en nu nog steeds.

Het nut van zaken moest tot geluk leiden. Voor Betham is geluk het streven naar plezier of vreugde, een gevoel van bevrediging van wensen en behoeften, en het vermijden van pijn of smart, ook wel frustratie van wensen en behoeften genoemd. Dit zijn volgens hem de twee leidende beginselen van het menselijk handelen. Hiermee kan de best wenselijke handelingsoptie worden berekend. Dit wordt ook wel hedonistic calculus genoemd. Een onpartijdige benadering waarbij er wordt gekeken, naar de gevolgen voor alle betrokkenen, naar verschillende dimensies en personen.

De theorie van betham wordt sterk bekritiseerd omdat het te simplistische zou zijn. Het sluit uit dat mensen een hoger doel zouden kunnen hebben. Daarom wordt de theorie ook wel hedonistisch utilisme genoemd.

Mill ging aan de slag met de kritiek die op Benthams’ theorie geleverd werd. Hij ontwikkelde een genuanceerdere vorm van het utilisme. Ook hij vond dat geluk het hoogste goed is, maar zijn invulling van het begrip geluk is anders. Mensen ervaren meer geluk wanneer zij goed handelen tegenover de medemensen en intellectuele activiteiten ondernemen dan wanneer zijn slechts hun behoefte bevrediging. Daarmee wordt het hoger doel weer in de theorie betrokken, en is het niet langer op simpele behoeften gericht.

‘It is better to be a socrates dissatisfied than a pig satisfied’ oftewel het geeft meer geluk om hogere doelen na te streven ook al worden ze niet bereikt dan simpele behoeftes te bereiken. Het nadeel van de benadering van Mill is dat hij als enige indicatie voor goedheid de individuele gelukservaring aangeeft. Dit staat een heldere discussie in de weg, want het is een zeer subjectieve maatstaf.

Mill heeft een optimistisch mensbeeld. Aangezien het gaat om de individuele gelukservaring moeten mensen dus zelf ontdekken dat hogere doelen meer geluk geven dan simpele behoefte vervullingen.

Als reactie op Mill ontstond het preferentie-utilisme. Deze vorm kijkt naar de voorkeuren (preferenties) van betrokkenen en niet naar de ervaringen van plezier. Hierdoor is deze vorm minder hedonistisch. Toch blijven er mensen zijn die slechte en perverse voorkeuren hebben. Waardoor hun keuzes niet de beste keuzes zijn.

Utilisme als richtlijn voor de bestuurder

Bestuur en utilisme zijn sterk met elkaar verbonden. Dankzij utilistische redeneringen kan de bestuurder onpartijdige en neutrale beslissingen nemen. Iets wat van hem verwacht wordt. Ook overstijgt utilisme de korte termijn voorkeuren en kijkt naar het geheel en de langere termijn. Daarnaast is deze theorie nuttig bij zaken als belasting. Belasting is noodzakelijk voor collectieve goederen die iedereen wenselijk acht, maar waarvan niemand het zijn of haar taak vind om ze te realiseren.

Een van de belangrijkste onderdelen van het utilisme is dat zij alle mensen als gelijken beschouwt. Hier vloeit uit voort dat zij opkomt voor de zwakkeren in onze samenleving.

Een andere voordeel voor de bestuurder is het feit dat utilisme een consequentialistische theorie is en zich dus richt op de gevolgen, dit helpt de bestuurder om knopen door te hakken. Een bestuurder moet resultaten behalen, zelfs als zij hiervoor dingen moet doen die normaal niet geaccepteerd zouden zijn. Het gaat erom dat iets gebeurt, op welke wijze het gebeurt is iets anders.

Praktische bezwaren tegen het Utilisme

1. 1. 1. Gevolgen vaak moeilijk in te schatten.
         Een nare maatregel leidt niet altijd tot een betere toekomst waardoor de nare bijsmaak van de maatregel blijft hangen.

      2. En daarnaast is het moeilijk om alternatieven goed af te wegen.
         Welk alternatief is het beste? Het utilisme geeft aan dat alternatieven vergeleken kunnen worden, maar geeft niet de maatstaf aan waarom de ene beter is dan de andere.

Principiële bezwaren tegen het Utilisme

1. 1. 1. Alle goederen op de weegschaal Volgens de utilist zijn morele beginselen gelijk aan vooroordelen. Het geluk gaat voor deze beginselen. Hierdoor ontstaan rare situaties. Zo kan een onschuldig iemand worden opgepakt, en omdat het volk een snelle veroordeling eist, waarbij hun geluksniveau stijgt, zal de onschuldige worden veroordeelt, waarbij een beetje geluk (van een individu) naar beneden gaat.

         Regultisme is een nieuwe vorm van het utilisme. Om het nut te maximaliseren moet een persoon zich focussen om regels die nutsmaximalisatie tot doel hebben. Dus niet per situatie een berekening over de gevolgen maken, zoals de act-utilist doet. Regels hebben als voordeel dat ze eenvoudiger zijn toe te passen en hun nut al in het verleden hebben bewezen. Een probleem is om te bepalen welke regel goed is. Hiervoor is weer beoordeling van de situatie nodig en valt men terug in common sense.

      2. Nadruk op de gevolgen Het utilisme besteed geen aandacht aan de intenties van personen en hun bedoelingen. Zij focust alleen op het behaalde resultaat. Terwijl een bestuurder die met de juiste intentie handelt, maar door invloeden van buitenaf het beoogde resultaat niet haalt, nog steeds wordt gezien als een goed bestuurder.

      3. Miskenning van de eigen aard van het menselijk verlangen, de eigen kracht van zaken. Het utilisme gaat voorbij aan het feit dat het menselijke verlangens op verschillende niveaus bestaan. Zo wil je bijvoorbeeld een hamburger kopen, maar je tegelijk wil je dit verlangen niet hebben omdat je wilt afvallen. Het eerste niveau van verlangen is de hamburger, maar er is een tweede niveau, namelijk je gezondheid. Om het tweede niveau te bereiken vervul je bepaalde verlangens van het eerste niveau niet. Het tweede niveau kost vaak mee moeite. Hierdoor kunnen mensen hun verlangens aanpassen aan de mogelijkheden. De utilist vergeet dat wanneer dit gebeurt de keuze voor bepaalde verlangens niet geheel vrij zijn.

Zo kan een situatie met veel frustraties, uit niveau 1, beter zijn, omdat niveau 2 dichter benaderd wordt.

Kortom het utilisme vormt een goeie basis voor bestuurlijke beslissingen, maar gaat voorbij aan de morele geladenheid van bepaalde zaken. De bestuurder zal hierin een evenwicht moeten vinden.

4. Deontologische theorie: de Plichtsethiek

Immanuel Kant is de grondleger van de ‘morel plicht’. Zijn denkbeelden zijn onderdeel van de deontologische theorie. Hij was een inspiratie voor onder andere Max Weber.

Binnen het openbaar bestuur bestaan er plichten, deze zijn van belang voor de eenheid van de organisatie. De plichten zijn een vanzelfsprekendheid omdat men anders niet kan samenwerken. Vaak zijn het formele plichten wat inhoud dat ze de gewenste communicatie schetsen met minimale morele inhoud. Een ander kenmerk van de plichten is dat ze gericht zijn op respect voor de medemens. Dankzij de plichtethiek van kant wordt duidelijk welke plichten het belangrijkst zijn en in welke men soepeler kan zijn.

De plichtsethiek van Kant: goede wil, verstand, maximen en imperatief

Kant zoekt het onvoorwaardelijk geldende fundament van ethiek. Voor hem is dat de goede wil. Hierdoor zullen morele eigenschappen voor de goede zaak worden aangewend. Om de goede wil te definiëren moet de eigen aard van moraliteit worden gescheiden van andere gebieden. Iets wat het Utilisme niet kan. Ook kan zij geen fundament geven, want het principe van pleasure en pain is hier te grillig voor, het wisselt per individu.

Een goed fundament voor ethische regels is het verstand. Een bedreiging hiervan zijn emoties. Iemand kan zich door zijn emoties laten sturen en daardoor niet langer in vrijheid ethisch handelen. Met emotionele verbondenheid versus vrijheid draagt kant bij aan het onderscheid tussen psychologische (emotionele) en ethische benaderingen.

Ethiek is een zoektocht naar verplichtingen, met eigen vrijheid wordt op een rationele manier de sterkste plicht gevonden.

Naast plichten moeten we ook het handelen begrijpen. Maximen zijn de grondregels van het handelen. Een maxime heeft een algemeen karakter, het gaat in op een bepaald levensdomein, en geeft aan hoe iemand hierbinnen wil functioneren.

Een voorbeeld: ‘Ik sta elke dag om half 7 op’ kan bestaan uit de maxime ‘Ik ben een goede moeder’ of ‘Ik ben een dief’. Goede maximen worden bepaald door een principe, regel of zaak. Niet door emotionele opwellingen of persoonlijke vooroordelen.

Kant maakt het onderscheid tussen hypothetische imperatieven en categorische imperatief. De eerste komt in de vorm ‘als u dit wilt bereiken… moet u dat doen’. Dit komt vaak voor bij vakkennis. Deze vorm van imperatieven zijn sterk beperkt tot het betreffende doel. De categorische imperatief leidt tot voorschriften die de hoogste doelen betreffen. Iedereen moet het kunnen volgen zonder dat zij problemen met elkaar krijgen. Imperatief staat voor voorschrift en categorisch voor onvoorwaardelijk, voor iedereen dus.

Drie formuleringen van de categorische imperatief

“Handel alsof de maxime die aan jouw handeling ten grondslag ligt tot algemene wet verheven kan worden”. Alleen een universaliseerbaar maxime kan hieraan voldoen. Zij mag niet in strijd met zichzelf zijn. Ook mag zij niet worden geleidt door emoties. Wanneer een test aan deze formulering voldoet is zij een basis voor samenwerking en communicatie. Een leugen zal veelal niet aan deze formulering voldoen, omdat zij voor een uitzondering zorgt. Er zijn echter uitzonderingen, want het gaat niet om de leugen maar de achterliggende maxime. Als iemand tijdens de tweede wereldoorlog onderduikers verbergt met het maxime ‘ik werk niet mee aan misdaden tegen de mensheid’ is dit sterker dan het maxime waarbij men de waarheid dient te spreken.

“Handel op die manier, dat je de mensheid in je eigen persoon en in de persoon van een ander, altijd ook als doel, nooit als middel op zicht behandelt.”

Mensheid slaat hier op de rationele natuur van de mens. Voor Kant is menselijke waardigheid dan ook het hebben van een eigen verantwoordelijkheid in het bepalen van de doelen. Kant is tegen het paternalisme, want zij bemoeien zich met het leven van anderen. Kant sluit niet uit dat mensen ook als middel gebruikt kunnen worden, zolang zij maar altijd ook als doel worden gezien.

“Handel alsof je lid was van het ideale koninkrijk der doelen, waarin je zowel subject als souverein bent”. Het koninkrijk der doelen wordt gevormd door doelen die perfect rationeel tot stand zijn gekomen, hierdoor zijn zij niet met elkaar in strijd. Iedere ideale organisatie is zowel souverein van de principes als subject. Souverein houdt in dat zij de principes bewust gekozen en geconstrueerd heeft. Subject houdt in dat de organisatie de principes gehoorzaamt.

Kant als inspiratie voor Weber

De Kantiaanse theorie werkt door in het bureaucratie model van Weber. Het bureaucratiemodel van Weber is een ideaaltype, wat inhoud dat het niet de werkelijkheid wil weerspiegelen, maar een model geeft met essentiële kenmerken zonder storende elementen.

Elementen van Kant komen duidelijk terug in het model van Weber. Zo is er sprake van een formele, onpersoonlijke orde. Deze heeft een eigen logica en consistentie. De procedures van Weber worden gevormd met het idee van Kant dat inhoudelijke vooroordelen niet inzichtelijke omgangsvormen in de weg mogen staan.

Volgens Weber is de sterkste motivatie voor de ambtenaar discipline. Het prototype hiervan in militaire discipline, de ondergeschikte volgt het bevel op zonder zich te laten beïnvloeden door zijn of haar eigen opvattingen. Een probleem in deze theorie van zowel kant als Weber is dat het individu zich niet alleen laat leiden door opdrachten die op een formeel juiste wijze tot stand zijn gekomen, maar dat de inhoud ook een rol speelt. En deze wordt vaak aan de hand van emoties getoetst. Waar zowel Kant als Weber nauwelijks aandacht aan besteden.

5. Deugdethiek: de grootste stroming tot de verlichting

Bijna iedere discussie over deugdethiek is te herleiden tot Aristoteles. Hij geldt dan ook nog als de grootste denker binnen deze stroming. De deugdethiek was de grootste stroming vanaf de oudheid tot de verlichting.

Eudaimonia, een zinvolle invulling van het leven

Volgens Aristoteles is het menselijk handelen gebaseerd op het goede. Maar waaruit bestaat dat ‘goede’? Hiervoor keek hij naar het leger, waarbij de onderste laag voor een hogere laag werkt. Maar uiteindelijk is er geen hogere laag meer en hier zou dan de oorsprong van het goede te vinden moeten zijn. Het hoogste punt waarom we goed doen zou dan in zichzelf goed zijn. Dit hoogste punt wordt door Socrates eudaimonia (geluk) genoemd. Arristoteles noemt als essentieel kenmerk van eudaimonia het begrip autarkeia, wat zelfstandig of onafhankelijk betekent.

Eudaimonia bestaat uit ‘een goede (eu) daimon (halfgod) bij zich hebben.’ Het begrip omvat niet perse zaken maar juist ook handelingen. Waardoor iemand een zinvolle invulling van het leven heeft en zich hier goed bij voelt. Een gevoel van tevredenheid en voldoening.

Hoewel het dus ook met geluk vertaald kan worden is het anders dan het streven naar geluk als lichamelijke voldoening zoals we bij het utilisme zien. Volgens Aristoteles kan een activiteit wel plezier geven maar dit gebeurt door de waarde van de activiteit zelf.

Deze stroming is specifieker omdat zij kijkt naar een concreet persoon die door handelingen een goed leven creëert. Zij is ook algemener aangezien ze naar het geheel van activiteiten kijkt en niet iedere handeling op zich.

Deugd, het optimaal benutten van je kwaliteiten

Het Griekse woord voor deugd, aretè, betekent ‘geschiktheid om datgene te doen waarvoor iets bedoeld is’. Een mens leeft dus goed wanneer hij zijn kwaliteiten optimaal benut. Waarbij het verstand leidend dient te zijn. In deugd leidt het verstand de emoties. Waardoor extreme emoties, angst die leidt tot lafheid, worden afgezwakt. Goede daden kunnen pas worden bereikt wanneer er correct wordt ingeschat hoe er in een bepaalde situatie dient te worden gehandeld. Om een situatie correct in te schatten is beraad nodig door een apart deel van het verstand, namelijk de praktische verstandigheid. Een goed besluit verbetert een goede houding, en deze zorgt weer voor een beter besluit.

Samenlevingsverband en Logos

In het boek politica gaat Aristoteles in op het samenlevingsverband. Hierbij gaat hij uit van een polis, een stadsstaat. De mens komt het best tot zijn recht in een polis, want in een polis worden alle menselijke activiteiten beoefend. Vooral de logos van de mens komt goed tot zijn recht.

Logos wordt vaak met het begrip verstand vertaalt. Voor Aristoteles heeft het een bredere betekenis. Logos is het vermogen om voordelen en nadelen te bevatten en daarmee ook het rechtvaardige en onrechtvaardige te snappen. Oftewel een oriëntatie op goed en kwaad. Logos zorgt niet alleen dat morele betekenissen worden begrepen maar zij brengt deze ook over, vandaar dat zij ook met ‘taal’ kan worden vertaald.

Binnen een samenleving wordt betekenis aan dingen toegekend, dankzij het overleg dat kenmerkend is binnen een polis. Voor Aristoteles is ethiek dan ook met politiek verbonden, zij vullen elkaar aan. Politiek geeft betekenis aan ethische begrippen en ethiek geeft een fundament voor politieke beslissingen.

Behoefte en noodzaak brengen mensen samen. Maar binnen deze nieuw ontstaande organisatie zullen er gesprekken ontstaan waardoor vernieuwingen en processen niet alleen geaccepteerd worden maar ook onderdeel worden van de identiteit van de organisatie.

Deugdethiek nog van deze tijd?

In onze huidige geïndividualiseerde samenleving is het idee van Aristoteles, dat mensen moreel worden gevormd dankzij de gemeenschap waar zij zich in bevinden, achterhaald. Hoe kunnen we zijn deugdethiek dan toepassen in onze hedendaagse samenleving?

Individuen hechten nog steeds aan het lid zijn van een duidelijk identificeerbare groep. Ook is er veel overeenstemming over belangrijke waarden, met name fatsoen, tolerantie en respect. Het probleem ligt bij het feit dat mensen zich niet altijd gedragen naar deze waarden. De oorzaak van dit gedrag kan worden verduidelijkt met de deugdethiek, want zij richt zich onder andere op karaktervorming.

Hoewel de deugdethiek van Aristoteles niet helemaal van deze tijd is, vindt er toch een herleving van de deugdethiek plaats.

• Er wordt gezocht naar de betekenis van klassieke deugden voor de samenleving van nu.

• En hedendaagse begrippen die nog niet in de deugdethiek bestonden, worden ingevuld aan de hand van de deugethiek.

Interne en externe goederen

Om dit te bereiken wordt onder andere het model van MacIntyre gebruikt. Volgens hem zijn er in de (post-)moderne samenleving verschillende kringen met hun eigen waardenstelsel. De kringen ( of circuits), met een eigen normen en waarden stelsel komen in de praktijk niet altijd even duidelijk naar voren. Omdat mensen zo mobiel zijn, bestaan er steeds minder vaste organisatie vormen.

Iedere kring wil bepaalde goederen realiseren. Er zijn twee soorten. Ten eerste de externe goederen, door middel van een activiteit kunnen mensen ze realiseren, zoals macht of geld.

En ten tweede de interne goederen, het doel van de handeling zit in de handeling zelf, bijvoorbeeld goed kunnen schaken. Interne goederen worden door mensen gedeeld, samen muziek maken, maar externe goederen zijn objects of competition, want ze zijn maar beperkt beschikbaar.

Externe goederen zijn vaak een stimulans om interne goederen te realiseren. Waarbij moet worden opgepast dat de externe goederen geen doel op zich worden. Als mensen zich focussen op de interne goederen ontwikkelen ze ook de bijpassende morele kwaliteiten, waardoor idealiter externe goederen niet meer nodig zijn.

Organisaties zijn een belangrijk forum, waar mensen zich betrokken voelen en het beste uit zichzelf halen. Men tast zijn eigen grenzen af en neemt initiatief. Zo ontstaan organisatiefilosofieën, waarbij creativiteit, participatie en vertrouwen de belangrijkste pijlers vormen. Dit levert verschillen op met het klassieke beeld van een ambtenaar van Weber. Niet klakkeloos uitvoeren wat de politiek vraagt, maar een ambtenaar met een krachtige persoonlijkheid.

De deugdethiek streeft naar oprechtheid. Wanneer een organisatie iets anders pretendeert te doen dan wat zij werkelijk doen, stuiten zij op cynisme en onbehagen.

Daarnaast is de deugdethiek een kritische stem die wijst op de gevaren van te veel nadruk op externe goederen. Zij kan mogelijkheden creëren voor verbetering van de situatie.

Vier kerndeugden van Thomas van Aquino

Volgens theoloog/filosoof Thomas van Aquino zijn er 4 kerndeugden, ook wel kardinale deugden genoemd, waar goed leven om draait. Iedere goede daad heeft van alle vier de deugden iets. De deugden zijn verstandigheid, rechtvaardigheid, matigheid en dapperheid.

• Verstandigheid houdt in dat je de situatie goed inschat.

• Rechtvaardigheid zorgt voor een goede verdeling van middelen en heeft oog voor de gevolgen voor alle actoren.

• Matigheid geniet van zintuiglijke voldoening, maar overdrijf niet.

• Dapperheid heeft te maken met zich kunnen verzetten tegen weerstanden van de buitenwereld.

De verhouding tussen verstandigheid, moed en de bestuurlijke praktijk

Met verstandigheid wordt een balans gevonden tussen kennis van zaken en de morele dimensie. Hierdoor weet men de situatie juist in te schatten en wordt het uiteindelijke doel bereikt. Dit begrip is breder dan deontologie en utilisme. Bij deontologie beoordeelt iemand vanaf een abstract punt de situatie. Met verstandigheid schat iemand de situatie goed in en kan daardoor het maximaal haalbare realiseren, hij richt zich op het betere, in plaats van het goede.

Moed, ook wel dapperheid is voor Aristoteles de deugd van de harde strijd. Hij verwijst dan ook naar het slagveld. Thomas van Aguino, christelijk, verwijst juist naar de martelaar. Deze verdraagt lichamelijke pijnen omdat hij op een hoger goed gericht is. Bestaat er dan nog wel echt moed in onze huidige westerse samenleving waarin de strijd is afgezwakt?

Hoewel we weinig oorlogsstrijden meer kennen zijn er in onze moderne samenleving andere vormen van strijden. Aguino heeft het over moed in de vorm van iets ondergaan. Dus dit houdt ook in op je plaatst blijven wanneer gevaren op je af komen. Een bestuurder moet stand houden tegen weerstanden die hij zal ondervinden bij de uitvoering van beleid.

Een onderdeel van dapperheid heet perseverantia, dit betekent dat iemand zich langere tijd vasthoudt aan een goed.

Moed houdt ook in dat men niet perse korte termijndoelen wil halen, maar ook kijkt naar de verdere toekomst en of deze doelen dan niet anders gesteld moeten worden, of uiteindelijk zelfs niet haalbaar zijn. En soms moeten er op korte termijn vervelende maatregelen worden genomen voor een positief langer termijndoel.

Aristoteles brengt ook het delicate evenwicht van eerbewijzen naar voren. Te veel accepteren leidt tot verwaandheid en te weinig tot misplaatste bescheidenheid. De grootmoedige weet eerbewijzen te relativeren. Immers eerbewijzen vallen onder externe goederen en die zijn geen doel op zich. Het werk zelf, het interne goed, moet het doel blijven.

Een belangrijk kritiekpunt op de deugdethiek is dat zij geen harde voorschriften verschaft. Daar staat tegenover dat zij aanspoort tot verbetering en dieper ingaat op de handelingsmotivatie dan de andere theorieën.

Kortom de drie behandelde theorieën, het utilisme, de deontologie en de deugdethiek, vullen elkaar aan. Toch zullen zij ook zo nu en dan tot uiteenlopende antwoorden leiden. Utilisme is geschikt voor het verantwoorden van bestuurlijk beslissingen. De deontologie geeft een onderbouwing van de belangrijkste plichten binnen de samenleving en organisaties. En de deugdethiek geeft een motivatie om te oriënteren op de kwaliteiten van goed leven.

Met praktisch verstand moet dan het juiste antwoord voor de specifieke situatie worden gevonden.

DEEL III

Door middel van taal komen morele problemen naar voren. En door middel van taal komen we tot de oplossingen. In dit deel wordt er ingegaan op een aantal morele kernwoorden.

Dit zijn integriteit, vertrouwen en verantwoordelijkheid. Hoewel niemand tegen deze begrippen zal zijn, moeten we niet onze kritische blik vergeten. Dit zijn begrippen die aan het begin van een discussie zouden moeten staan en niet als afsluiter gebruikt dienen te worden.

6. Begrip I: Verantwoordelijkheid

Verantwoordelijkheid is een breed begrip. Er zijn dan ook een aantal vormen. De eerste houdt in dat het gaat om wie waarvoor verantwoordelijk is. De toedeling en verdeling van verantwoordelijkheid. In dit hoofdstuk wordt er juist meer nadruk gelegd op een begripsanalyse. Wat wordt er bedoelt als er wordt gezegd dat iemand zich verantwoordelijk moet gedragen?

Binnen de begripsanalyse hebben we passieve en actieve verantwoordelijkheid. De eerste houdt in dat mensen worden aangesproken op de door hun verrichte daden. In het tweede geval gaat het om een taak die mensen zo goed mogelijk moeten uitvoeren. Dit moet dus nog gebeuren. Tot slot wordt er gekeken naar verantwoordelijkheid binnen grote organisaties.

De passieve verantwoordelijkheid

In het begrip verantwoordelijkheid vinden we het woord ‘antwoord’. In het openbaar bestuur moeten mensen bijvoorbeeld vragen beantwoorden om op die manier verantwoordelijkheid af te leggen. Iemand is verantwoordelijk door:

Kennis: Hij of zij weet wat hij of zij heeft gedaan. Of had dit redelijkerwijs kunnen weten.

Onwetendheid kan in dit geval een excuus zijn.

Vrijheid: Wanneer een persoon in vrijheid heeft gehandeld en diegene dus heeft gekozen voor een bepaalde optie. Overmacht is in dit geval een geaccepteerd excuus.

Morele criteria: Het gaat om meer dan puur de informatieve vraag of iemand een bepaalde handeling heeft verricht. Het gaat ook om de morele verantwoordelijkheid, heeft de persoon zich gehouden aan de regels en principes van de organisatie namens welke hij optreedt?

Deze drie kenmerken van verantwoordelijkheid komen overeen met ons mensbeeld van na de verlichting. De machtige mens die met zijn verstand de omstandigheden kan beïnvloeden en zelf beslist wat goed is en wat niet. Een nadeel van dit mensbeeld is dat men er vanuit gaat dat wij alles in de hand hebben en dat er dus altijd een schuldige aangewezen kan worden. Dit kan tot overspannen situaties leiden waarin een bestuurder alle schuld krijgt, terwijl het probleem een gevolg is van een complex proces. Bij een te sterke verantwoordelijkheidscultuur zal de bestuurder ieder risico uit de weg willen gaan, wat uiteindelijk tot een teleurstellend beleidsresultaat zal leiden.

De actieve verantwoordelijkheid

Actieve verantwoordelijkheid is de verantwoordelijkheid voor toekomstige activiteiten. Mensen die de kwaliteiten bevatten om zich te verantwoorden bij passieve verantwoording hebben ook bepaalde verplichtingen in de actieve verantwoordelijkheid.

Morele criteria: Van iemand die de morele problemen ziet wordt verwacht dat hij of zij hier iets mee doet en zich dus niet passief of onverschillig opstelt. Denk hierbij aan de klokkenluider.

Kennis/ macht: Macht brengt verplichtingen met zich mee. Hoe meer macht iemand heeft des te meer wordt er verwacht dat diegene zich bezighoudt met de gang van zaken en zijn verantwoordelijkheid accepteert. Ook dient hij als een voorbeeld voor zijn ondergeschikten.

Vrijheid: Meer vrijheid betekent meer verantwoordelijkheid om de juiste keuze te maken. Wanneer de vrijheid wordt ingevuld aan de hand van eigenbelang en willekeur, ontstaan er problemen.

Collectieven en hun verantwoordelijkheid

Hoewel wij in Nederland vaak geneigd zijn alleen individuen aan te spreken op hun daden, heeft dit zijn grenzen. Soms is niet een individu maar juist een groep verantwoordelijk. Deze verantwoordelijkheid overstijgt de optelsom van de individuele verantwoordelijkheden. Er zijn twee vormen te onderscheiden binnen groepsverantwoordelijkheid. De eerste is at random, een toevallige samenscholing met minimale gecoördineerde actie, welke kan leiden tot steekpartijen en verdrinkingen.

Ten tweede de verantwoordelijkheid binnen organisaties. Een veelvoorkomend fenomeen binnen het openbaar bestuur. Grootschalige structuren kunnen leiden tot indrukwekkende productiviteit maar geven ook het ‘probleem van de vele handen’. Wie is er verantwoordelijk voor het eindresultaat? Dit is de passieve verantwoordelijkheid, maar ook de actieve verantwoordelijkheid wordt bemoeilijkt. Door de grootschaligheid voelen mensen zich minder moreel betrokken bij hun werk en zij voelen zich minder verantwoordelijk voor hun werk.

Er zijn een aantal factoren die leiden tot problemen bij grootschalige organisaties.

Compartimentalisering: Iedereen krijgt een eigen afgebakende taak toebedeeld. Hierdoor treedt er vervreemding op van de verantwoordelijkheid. Vaak is de taak slechts een onderdeel van het geheel en is er dus een relatief grote afstand tussen het uitoefenen van de taak en het zien van het resultaat. Mocht dit resultaat moreel onwenselijk zijn dan zal de individu alsnog zijn taak uitoefenen aangezien zijn bijdrage betrekkelijk klein is.

Binnen sommige functies moeten mensen handelingen uitvoeren die moreel problematisch zijn. Dit worden adversary roles genoemd. Denk aan de politie die mag schieten, de advocaat die binnen bepaalde grenzen mag liegen of de politicus die soepel met de waarheid omgaat. Deze handelingen worden binnen deze functies toegestaan omdat de mensen lid zijn van een instituut die maatschappelijk gerechtvaardigd is.

Hiërarchische relaties kunnen ervoor zorgen dat ondergeschikten dingen doen die ze anders nooit zouden doen. Denk hierbij aan het bureaucratische ideaaltype van Max Weber, waarin hij naar de militaire discipline verwijst. Waarbij de ondergeschikte als het ware zijn morele besef uitschakelt en zonder vragen het bevel van zijn meerdere volgt. Zie hiervoor ook het Milgram experiment.

Vele handelingen leiden niet ieder op zich tot een catastrofe, maar wel samen. Wie is er dan echter verantwoordelijk? Bijvoorbeeld bij harmless tortures. De deelnemers kunnen ieder voor zich op een knopje drukken wat leidt tot een minuscuul stroomstootje, maar als ze allen te samen drukken leidt dit tot een dodelijke schok.

De vertegenwoordiging van de drie elementen in Eichmann

Toen Hannah Arendt verslag deed over de terechtzitting van Eichmann zag ze niet zozeer een verpersoonlijking van het kwaad als wel nietszeggendheid. Wat betreft Eichmann was hij niet verantwoordelijk voor alle misdaden die hem werden verweten omdat hij netjes het systeem heeft gevolgd. Hij was nooit aanwezig bij de martelingen omdat hij niet tegen de lijfelijke confrontatie kon. Hij stond dus ver weg van het resultaat, volgde ordes binnen een hiërarchische organisatie, had zijn eigen taak die hij strak uitvoerde en was volgens hemzelf slechts een radertje in het grotere geheel.

Oplossingen bij passieve verantwoordelijkheid

Vaak wordt een organisatie als een persoon gezien. Wanneer een organisatie nalatigheid wordt verweten wordt de organisatie gestraft om ervoor te zorgen dat de organisatie haar doen en laten verbetert. Bij veel organisatie werkt dit echter niet, omdat zij niet rationele actoren zijn die op sancties reageren. Ook hebben organisaties vaak geen eigen normen en waarden. Er zijn verschillende manieren om hiermee om te gaan.

Ten eerste kan de top van een organisatie worden aangesproken, ook wel hiërarchische aansprakelijkheid genoemd. Echter is de informatie die bij de top aankomt vaak vervormd door de vele schakels of verouderd door de tijd die het kost om hen te bereiken. In hoeverre zijn zij dan verantwoordelijk als zij handelen naar deze verouderde informatie? Een misstand kan dan ook niet altijd de top kwalijk worden genomen.

Ten tweede kan iedereen binnen de organisatie verantwoordelijk worden gehouden. Dit is echter praktische onmogelijk.

Ten derde, kunnen de leden van het collectief worden aangesproken. Dit gaat uit van de gedachten dat mensen zich identificeren met een organisatie en er een deel van hun identiteit aan ontlenen. De organisatie is dan een expressie van de collectieve wil. Dit ziet men voornamelijk in Aziatische culturen.

Er is een verschil tussen verantwoordelijkheid en schaamte. Bij verantwoordelijkheid gaat het om aanwijsbare schuld, bij schaamte gaat het er om dat iemand zich overvallen voelt door de fouten van anderen binnen de organisatie.

Oplossingen bij actieve verantwoordelijkheid

Veel problemen kunnen al worden opgelost door sterke betrokkenheid bij de morele dimensie van het werk. Dit kan onder andere door reflectie op het werk waardoor mensen gaan nadenken over het werk dat zij doen.

Het object van verantwoordelijkheid verlangt aandacht en zorg, want het is van personen afhankelijk.

Er is vaak een grotere context aanwezig die het bestaan van de organisatie legitimeert. Deze context werkt door in de organisatie zonder op de voorgrond te treden. De verantwoordelijkheid is vaak niet van korte termijn maar gericht op een duurzaam voortbestaan van het object. Dit besef beïnvloed ook de acties van de organisatie.

Dankzij de samenleving als gesprekspartner worden organisatie bijgestuurd.

7. Begrip II: Integriteit

In 1992 werd voor het eerst in Nederland dit begrip naar voren gebracht en in 1997 nam de Tweede kamer een Motie aan waarin de departementen verplicht werden tot integriteit. Er was echter geen overkoepelend integriteitsbeleid en iedere organisatie voor zich heeft hier invulling aan gegeven.

In het begin werd integriteit vooral gezien als morele onkreukbaarheid, nu heeft het een bredere betekenis en staat het synoniem aan ‘goed handelen’. Door de brede toepassing van het begrip heeft het zijn meerwaarde enigszins verloren. Hierna gaan we dieper in op de ontwikkeling van het begrip.

Waarom is er meer aandacht voor integriteit?

Integriteit is steeds belangrijker geworden door drie ontwikkelingen. Ten eerste de maatschappelijke ontwikkelingen en daarmee de vraag naar wat de grenzen zijn van toelaatbaar handelen.

Ten tweede en derde, de decentralisatie en het meer bedrijfmatig werken binnen het openbaar bestuur. Deze ontwikkelingen leiden tot bepaalde risico’s. Zo zorgt decentralisatie voor minder invloed van het politieke bestuur op de ambtenaren. En verleidt bedrijfmatig tot eigenbelang en het uit het oog verliezen van het publieke belang. Toch hebben deze ontwikkelingen niet direct geleidt tot een stijging van het aantal integriteitschendingen. Hoogstwaarschijnlijk is dit aantal gelijk gebleven, maar door de toenemende aandacht worden er meer gevallen ontdekt waardoor er een stijgende lijn aanwezig lijkt te zijn. Door Balkenende het ‘Integriteitsparadox’ genoemd.

Integriteit komt van het latijnse integritas wat ‘ongeschondenheid’ of ‘zuiverheid’ betekend. Opvallend is dat dit begrip belangrijker is geworden in een periode met meer verbrokkeling. Zij kan leiden tot een formulering van minimale standaarden en daarmee een harde kern vormen om zo de samenleving bijeen te houden. Een andere oplossing is om de verschillende elementen te ordenen en in verband met elkaar te brengen.

De kernbetekenis van integriteit

Wanneer een agent een belangrijke vondst cannabis doet en vervolgens een klein deel weer terug in de handel brengt, is deze persoon ‘innerlijk gebroken’. Dit is volgens de deontologische ethiek niet universaliseerbaar. Dus ethisch niet correct. Deze kijk heeft echter zijn beperkingen, want er is niet altijd een duidelijke lijn tussen wat toelaatbaar en ontoelaatbaar is. Als integriteit wordt gezien als morele ‘zuiverheid’ verliest een bestuurder die met een klein leugentje de goede zaak dient al zijn integriteit. Integriteit is zo belangrijk geworden dat er al snel kostbare onderzoeken lopen om iemand integriteit te garanderen terwijl dit achteraf vaak onnodig blijkt te zijn.

Een verdeling van de integriteit in verschillende integriteitvormen

Integriteit kan verwijzen naar een stelsel van plichten. Deze kan per maatschappelijk circuit verschillen. Zo hebben we de artistieke integriteit, de wetenschappelijke integriteit en in het openbaar bestuur de bestuurlijke integriteit en de ambtelijke integriteit. Deze kunnen worden onderverdeeld in morele en persoonlijke integriteit. Maar hoe valt deze verdeling samen met de betekenis ‘ongeschonden’ bij het begrip integriteit? Hoewel een onderverdeling veel voordelen kan hebben verliest men de eenheid. Sommige problemen liggen tussen deelgebieden en kunnen dus niet via een onderverdeeld begrip worden begrepen, maar moeten als geheel worden gezien.

Integriteit bij meerdere verplichtingen en belangen

Integriteit wordt ook gezien als een manier om met spanningen tussen eisen en verwachtingen om te gaan. Voor deze vorm van integriteit moet men goed kijken naar al zijn verbintenissen en verplichtingen en deze ordenen. Door zich te verdiepen in de onderlinge verhoudingen ontstaat er reflectie wat de integriteit ten goede komt. Door reflectie leert men afstand te nemen, dit draagt bij aan meer openheid en de mogelijkheid tot discussies.

Te veel focus op de eigen persoon leidt tot ‘moreel egoïsme’, iemand laat liever andere schade oplopen dan dat het eigen geweten aangetast wordt.

Soms is er een situatie waarin een persoon concessies moet doen op de morele beginselen omdat het de enige manier is om onprettige gebeurtenissen te voorkomen. Dan kan integriteit op twee manieren worden gebruikt. Via de deontologische manier wijst het de enige moreel zuivere optie aan. Die zou in dit geval dus niet de onprettige gebeurtenis kunnen voorkomen. Een soepeler benadering is wanneer iemand omgaat met de situatie door zijn opties te ordenen, prioriteiten te stellen en deze duidelijk naar buiten te uiten. Dan kan iemand alsnog integer handelen ondanks dat de morele beginselen worden geschonden. Integriteit wordt dan gezien als het goed hanteren van spanningen. Deze benadering houdt rekening met de tijdsdimensie, wat bij de deontologische benadering ontbreekt.

Kunnen perverse mensen integer zijn?

Integriteit kan op verschillende manieren worden omschreven. Bepaalde omschrijvingen laten toe dat bijvoorbeeld een nazi-beul in een concentratiekamp integer wordt genoemd omdat hij vanuit vaste overtuigingen en met een sterke consistentie handelt. Dit is moreel onwenselijk. Dus welke beschrijving sluit uit dat misdadigers het stempel integer kunnen dragen? We kijken hiervoor naar de twee eerder benoemde benaderingen.

De deontologische benadering bestaat uit maximen. Het Maxim respect wordt door een beul geschonden.

Als we kijken naar integriteit als het omgaan met veelheid wordt er van een persoon zelfreflectie gevraagd. Waarbij hij dient te reflecteren op activiteit die zijn of haar leven betekenis en zin geven. Deze inhoudelijke redenen moeten ook voor anderen kunnen gelden.

Ook het onderscheid tussen interne en externe goederen geeft een goed beeld van integriteit. Wanneer iemand externe goederen gaat nastreven wordt diegene eerder als niet integer gezien dan wanneer hij hetzelfde doet zonder externe goederen na te streven. Bijvoorbeeld een kok die mensen aanmoedigt slechte dingen te eten, of diezelfde kok die het eten van een grote fastfood keten aanprijst tijdens een tv uitzending. Want dan speelt het externe goed ‘geld’ een rol.

Mensen die oprecht maar grillig zijn worden door Taylor shallowly sincere genoemd, en kunnen volgens hem niet integer zijn. Iemand kan pas serieus betrokken zijn bij bepaalde waarden wanneer hij hier consequent naar handelt.

Voor integriteit is ook een mate van reflexiviteit vereist, dit zien we terug in de democratische samenleving waar personen voor hun overtuiging moeten opkomen tegenover anderen, en deze dus ook helder uiteen dienen te zetten. Binnen onze samenleving heersen er veel opvattingen, al deze mensen kunnen integer worden genoemd, zolang er een open debat gaande kan blijven.

Hoe integriteit te bevorderen?

Er zijn verschillende manier om integriteit te stimuleren.

Wetten en regels

We kennen een verbod op corruptie en de BIBOB-wet, de laatste houdt in dat een ambtenaar aangifte moet doen zodra hij corruptie in zijn werkomgeving ontdekt. Veel mensen pleiten ook voor duidelijke regels en normen binnen bedrijven, eventueel juridisch vastgelegd. Toch hebben al deze regels ook een nadeel, zij kunnen nooit de complexiteit van de situatie ondervangen, waardoor er toch bepaalde dingen buiten de regels vallen. Deze situatie wordt een ‘integriteitkwestie’ genoemd.

Duidelijkheid/openbaarheid

Wanneer bekend is dat iets openbaar wordt zal er minder snel corruptie plaatsvinden en eerder integer gehandeld worden. Door openbaarheid kan iedereen zien of een bepaalde keuze rechtvaardig is. Hierdoor worden sommige beslissingen door zeer grote groepen genomen om openbaarheid te garanderen, maar daarmee duurt een besluitvormingsproces wel langer en is het vaak ook kostbaarder.

Leiderschap

Een leider dient duidelijke grenzen te stellen en mensen aan te spreken wanneer zij deze overschrijden, ook dient hij alert te zijn. Daarnaast heeft hij een voorbeeldrol. Wanneer de leider een sterke nadruk op integriteit legt wordt integriteit binnen het bedrijf gestimuleerd. Een leider verkeert in de positie om bepaalde voorlopers van niet integer gedrag op tijd te ontdekken en zo te voorkomen dat er moreel slechte gevolgen ontstaan.

Vermijd niet alleen het kwaad maar ook de schijn

Niet alleen het daadwerkelijk kwaad moet vermijdt worden maar ook de schijn ervan. Want zodra er van een bestuurder een slecht beeld ontstaat, al komt het maar door schijn wordt hij in zijn functioneren beperkt. Er is hier een paradox, want bij een bestuurder die maatschappelijk betrokken is, wat wenselijk is, is er ook eerder een schijn van belangenverstrengeling.

8. Begrip III: Vertrouwen

Vanaf 1968 is er steeds meer literatuur verschenen over het begrip vertrouwen. Vanuit verschillende disciplines is erover geschreven. Hier wordt gekeken waarom vertrouwen in de hedendaagse samenleving een centraal begrip is. Verder wordt er gekeken naar twee vormen van vertrouwen. Het vertrouwen bij interactie tussen mensen en het vertrouwen die mensen in bestuurlijke organisaties hebben.

Wanneer te vertrouwen?

Vertrouwen is een vanzelfsprekendheid, pas wanneer het niet aanwezig is valt het op. Door de veranderende samenleving was vertrouwen minder vanzelfsprekend dan voorheen, vandaar de groeiende aandacht voor dit begrip. Bij onbekenden moet worden afgewogen in hoeverre zij betrouwbaar zijn. Bij deze beoordeling zijn twee extremen. Mensen zijn naïef wanneer zij zonder redenatie ervan overtuigt zijn dat men zich op een bepaalde manier zal gaan gedragen. Aan de andere kant stellen mensen juist pas vertrouwen wanneer er volledige zekerheid is dat iemand zich op een bepaalde manier zal gedragen. Ook dit is geen juiste benadering want volledige zekerheid is binnen het menselijk handelen een zeldzaamheid.

De kern van vertrouwen komt naar voren bij situaties waar deze zekerheid juist ontbreekt. Er bestaat dus een bepaalde onzekerheidsmarge binnen het vertrouwensbegrip.

Aanhangers van de rational choice theorieën, zullen zeggen dat er pas sprake is van vertrouwen bij absolute zekerheid. Wanneer zij niet over de volledige kennis van zaken kunnen beschikken zullen zij een berekening maken tussen de mogelijke voordelen en de risico’s waarbij ook de moeite om meer zekerheid te krijgen over bepaald gedrag wordt mee berekend.

Toch is vertrouwen niet te berekenen, het is juist de niet volledige duidelijkheid waarom iemand bereid is op een bepaalde manier te handelen. Zekerheid en onzekerheid is wel degelijk van belang, want als het vertrouwen wordt geschonden leidt een van de actoren schade. Dankzij vertrouwen kunnen we verder in de toekomst kijken en dus dingen plannen.

Noodzakelijkheid van vertrouwen tussen personen

Vertrouwen wordt gehinderd door eigen belang. Een bekend voorbeeld hierbij is het prisoners’ dilemma. De actoren hebben de keuze tussen coöperatie en non-coöperatie. Wanneer beiden actoren samenwerken ontstaan de hoogste beloning bijvoorbeeld 3+3 = 6. Maar wanneer een van beide niet samenwerkt en de ander wel is het eindresultaat ook 6, maar voor de niet coöpererende actor is het individuele resultaat hoger, namelijk 1+5 = 6. Echter als beide partijen die insteek hebben zal er helemaal niet worden samengewerkt een is het resultaat 1+1= 2.

Dit dilemma speelt bij communicatie ook een rol, om te zorgen dat de communicatie goed blijft verlopen en beide partijen naar elkaar luisteren kan er een soort cipier worden aangesteld. Deze heeft echter een aantal nadelen.

• Kost geld, ook wel transactiekosten genoemd.

• Cipier is niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld in de internationale politiek heeft niemand genoeg macht en autoriteit om andere partijen ergens toe te dwingen.

• Free rider probleem, mensen die zich aan de controle ontrekken en alsnog hun eigenbelang nastreven.

Het free rider probleem komt met name voor in samenlevingsmodellen waarin het eigenbelang een centrale plaats bezet.

Het moeilijke aan het prisoners’ dilemma is dat als een persoon iets in de samenwerking wil bereiken, hij bereid moet zijn om acties te ondernemen, zonder zekerheid dat hij hier iets voor terugkrijgt. Om te zorgen dat mensen eerder vertrouwen op een goede samenwerking kunnen vasten omgangvormen en structuren een belangrijk hulpmiddel zijn. Zij creëren een bepaalde druk die leidt tot samenwerking. De structuur mag echter niet teveel op de voorgrond treden, bijvoorbeeld dreiging met sancties, want dan wordt vertrouwen juist kappot gemaakt.

Object van vertrouwen tussen personen

De bereidheid tot samenwerking wordt eerder gevormd door verwachtingen, overtuigingen en ideeën dan objectieve redenen. Waarop men vertrouwt, het object, kan zeer verschillend zijn. Binnen organisaties kan iemand het vertrouwen krijgen dat hij een taak goed aan zal pakken op basis van zijn kwaliteiten en kennis. Door dit vertrouwen is er meer ruimte om kleine foutjes te maken, risico’s te nemen en daarmee innovatie en originaliteit te bevorderen. Bij weinig vertrouwen zullen mensen zich zoveel mogelijk tot hun taak beperken en niets meer doen dan dat.

Vaak richt ons vertrouwen zich niet zozeer op de vraag of iemand wel de juiste kennis bezit, maar eerder op de vraag of deze persoon de kennis op een juiste manier toepast. De Engelsen hebben hiervoor het verschil tussen to rely en to trust.

To rely heeft betrekking op de vakman en zijn kennis, to trust is wanneer hij deze kennis ook op een juiste manier toepast.

De morele houding van een persoon is geen gegeven feit, hoe vaak iemand ook goed handelt hij kan altijd anders gaan handelen. Deze morele houding kan niet worden afgedwongen, en aangezien zij de basis is van vertrouwen kan vertrouwen ook niet worden afgedwongen. Wanneer iemand echter vertrouwen schenkt motiveert dit de ander om ook met vertrouwen te handelen. Het creëert een positieve spiraal. Dit schenken van vertrouwen kan wel weer een bewuste strategie zijn, maar zolang er niets opgedwongen wordt hoeft dit geen probleem te zijn.

Verschillende soorten vertrouwen in instituties

Wanneer men praat over vertrouwen in grote organisaties moet er een complexiteitsreductie plaatsvinden om overzicht te kunnen houden. Er bestaan verschillende soorten vertrouwen in grote organisaties.

De eerste wordt systeemvertrouwen genoemd. Deze is gericht op de ‘economie’ en de ‘politiek’. Er wordt vanuit gegaan dat grote systemen werken, deze vorm van vertrouwen wordt gezien als confidence en is anders dan trust. Bij confidence is er geen beslissing of er wel of niet wordt meegedaan, want mensen behoren automatisch tot bepaalde systemen. Hierdoor is er doorgaans wel confidence aanwezig ookal worden er kleine foutjes gemaakt. Bij teveel fouten is er echter een omslagpunt. Hierna is het heel moeilijk voor het systeem om de confidence van mensen terug te krijgen. Denk hierbij aan een ziekenhuis die teveel fouten heeft gemaakt en daardoor slecht in het nieuws komt.

Meer feitelijk is het vertrouwen in grootschalige georganiseerde instituties zoals ambtelijke organisaties. Het werk van veel openbare instellingen is onmogelijk zonder vertrouwen. Om dit vertrouwen te winnen en behouden zorgen deze organisaties dat zij strakke regelmaat hanteren en zich niet blootstellen aan grilligheid en willekeur. Daarnaast wordt van de organisatie verwacht dat zij transparant is. Hoe transparanter des te meer vertrouwen, echter niet alles is transparant. Dus men moet ook durven te vertrouwen dat wanneer niet alles transparant is, dit nog niet betekent dat er iets mis is binnen de organisatie.

Daarnaast kunnen organisaties vertouwen winnen door hun imago of reputatie. Hoewel een enkele cliënt misschien niet terugkomt blijft de daad bekend wanneer deze naar buiten wordt gebracht. Organisaties zullen dan ook graag hun goede daden naar buiten brengen, waardoor zij vertrouwen wekken bij het publiek. Een nadeel hiervan is dat wanneer een organisatie een slechte naam heeft, zij door bijna niemand vertrouwd wordt, ook al heeft ze het desbetreffende individu nooit geschaad. Thorbecke deed hierover de uitspraak: “Vertrouwen komt te voet en gaat te paard”. Doordat het zo lang duurt om weer vertrouwen terug te winnen kan het soms rendabeler zijn om slecht te blijven handelen.

Is er tegenwoordig minder vertrouwen?

In de hedendaagse samenleving zijn er veel interacties tussen onbekenden. Dus is het nodig om het vertrouwen een ondersteuning te bieden. Dit kan op verschillende manieren.

Ten eerste de Cipierregelgeving. Hierdoor worden structuren gecreëerd die slechte bedoelingen kunnen voorkomen.

Ten tweede het leren van de werking van het vertrouwensmechanismen op micro-niveau. Persoonlijke contacten en kleine verbanden kunnen een leerplatform vormen. Door deelname aan bijvoorbeeld verenigingen wordt geleerd wat vertrouwen is en wordt dit ook meer toegepast in de samenleving.

Opvallend is dat individueel ingestelde mensen, met veel controle over hun eigen leven en keuze vrijheid, ook een relatief groot vertrouwen hebben in andere mensen. Hoewel zij dus niet zijn ‘opgeleid’ in verenigingen. Deze redenatie is echter volgens Elchardus voornamelijk van toepassing op de sociaal sterkere bovenklasse. Daarbuiten neemt het vertrouwen juist af, met name in de hiërarchische gestructureerde instituties. Hoewel dit met name in de verenigde staten speelt kennen we in Nederland na de ‘Fortuyn-revolte’ ook een kritischere houding van de burger tegenover de overheid. Door dit wantrouwen worden instellingen gedwongen tot transparantie en het afleggen van rekenschap. Echter zoals al eerder is aangegeven is er een bepaalde mate van vertrouwen nodig om de democratie gaande te houden. Anders krijgen we te maken met het prisoners’ dilemma waardoor het eindresultaat lager is dan met vertrouwen.

Er is ook nog een andere vorm van wantrouwen. Een minder constructieve vorm, namelijk die van de chagrijnige geïsoleerde niet maatschappelijk betrokken burger. Professioneel gezag wordt nog wel vertrouwt, maar bestuurlijke instellingen absoluut niet. Terwijl de laatste juist een bepaalde mate van vertrouwen nodig heeft.

DEEL IV

In de jaren zeventig heerste het idee dat de overheid maatschappelijke processen naar haar hand kon zetten. Na 1980 bleek dat het bureaucratische apparaat zijn grenzen had. Mensen verlangde meer flexibiliteit en terughoudendheid van de overheid. Er hebben hierna twee grote veranderingen plaatsgevonden binnen de overheid. Ten eerste gaat de overheid meer handelen aan de hand van het economische marktmodel. Hierdoor gaat men meer volgens de bedrijfsmatige manier werken. En ten tweede vindt er een verandering plaats in de gezagsverhoudingen. De overheid krijgt in plaats van een piramidestructuur meer een netwerkstructuur. In dit deel wordt gekeken naar de achtergronden van deze veranderingen. En worden de voor- en nadelen van de beide veranderingen besproken.

9. Economische processen binnen de overheid

Vanaf 1980 is er een flinke toenamen in economische processen binnen de overheid. In de volgende vormen:

• Volledige privatisering, zoals bij KPN.

• Gedeeltelijke afstoting, zoals bij de NS.

• Introductie van bedrijfsmatige werkwijzen in ambtelijk apparaat, ook wel New Public Management genoemd.

Een kritische kijk op de werking van deze processen is lastig omdat we te maken hebben met ‘gemengde arrangementen’. Hierbij is het onderscheid tussen overheidsaspecten en bedrijfsaspecten niet langer duidelijk zichtbaar. Een van deze gemengde arrangementen wordt de hybride organisatie genoemd, hierbij staan de publieke en bedrijfsmatige benadering naast elkaar. Let op, niet iedere organisatie waarbij deze twee benaderingen naast elkaar staan is hybride. De vervlechting van culturen binnen een hybride organisatie kan leiden tot conflicten en spanningen. Dit kan leiden tot innovatie en flexibiliteit, maar het kan ook een organisatie uit elkaar trekken.

Achterliggende morele motieven van het marktdenken

Economische en bedrijfmatig denken hebben dezelfde morele achtergrond. In het vrije markt economie model, maken vragers in vrijheid hun keuzen en aanbieders concurreren met elkaar in gelijkheid. Vertaalt naar de overheid is de overheidsdienaar aanbieder of verkoper van een product en de burger de klant.

Een markmechanisme dwingt om naar de wensen van de klant te luisteren, anders kan men zijn product niet verkopen. Ook voor de aanbieder heeft het voordelen, want die krijgt een ondernemende mentaliteit, waarbij hij meer eigen verantwoordelijkheid en initiatief zal nemen. Hierdoor raken overheidsdienaren beter betrokken bij hun werk. Helaas overheerst meerstal slechts het budgettaire motief wanneer men overgaat naar marktwerking. Terwijl er, zoals net beschreven, meer voordelen kunnen bestaan.

Goederen op de markt

De economische markt werkt door schaarste. Dit zorgt ervoor dat mensen een prijs voor een goed willen betalen. De homo economicus, weegt de voordelen van het verkrijgen van het goed af tegen het nadeel van de te betalen prijs, en daarmee andere goederen niet langer kunnen verkrijgen.

Echter, niet alle goederen zijn geschikt om op de vrije markt te verhandelen. Goederen met een publiek karakter zijn vaak niet deelbaar, zoals een stadspark of het milieu.

Belasting betalen wordt vaak gezien als een beperking, maar is eigenlijk een offer om een zo groot mogelijke vrijheid te verkrijgen. Als het collectieve domein in kleine stukjes zou worden gehakt waar men voor betaalt. Dan is een burger wel vrij in zijn eigen stukje, maar niet daarbuiten.

Het is stukjes hakken van goederen kan ook gevolgen hebben voor het gebruik en de aard van de goederen. Veel vormen van expertise en goederen zijn met elkaar vervlochten geraakt. Wanneer hier goederen uit worden gehaald om te verhandelen valt vaak het opvangnet weg. Zo zijn er tegenwoordig steeds meer medicijnen op de markt te verkrijgen, zonder de expertise van een arts. Weliswaar zit er vaak een bijsluiter bij, maar dat is nog geen vervanging voor een arts. Er moet dan ook per medicijn een zorgvuldige afweging worden gemaakt of deze op de vrije markt verhandeld mag worden of niet.

Om de problemen op te vangen die ontstaan wanneer het product uit het achterliggende vangnet is gehaald zijn er speciale instantie ontstaan. Zoals de ombudsman, de rechter of een klachtencommissie. Zij bevorderen echter onbewust een focus op eigen belang, je kunt hier slechts als individu een schadevergoeding krijgen. Er ontstaan geen collectief gedeelde principes.

Eigenbelang en preferenties

Wanneer het economische model wordt nagestreefd ontstaat er een andere manier van denken en spreken. Mensen zijn meer op hun eigenbelang gefocust. Dit kan tot een collectief welvaren leiden. Toch is het bij maatschappelijke vraagstukken wenselijker om deze belangen onder een breder perspectief te laten vallen.

Het verschil tussen de markt en het openbaar bestuur wordt gekenmerkt door het verschil in voice en exit. In het openbaar bestuur dienen dilemma’s te worden opgelost, hiervoor is het nodig om discussies te voeren, mensen gebruiken hun stem om duidelijk te maken wat hun oordeel is. Deze inhoudelijke discussie wordt de voice-optie genoemd.

In een markt kijkt de potentiële koper naar het product en als het hem niet bevalt koopt hij het niet. De exit-optie. Zonder dat er wordt gezegd waarom niet. Vaak wordt er vervolgens bij een andere producent naar het gewenste product gezocht.

Mensen zijn zowel burger als consument, dit kan tot botsende situaties leiden. Zo willen burgers dat producenten maatschappelijk verantwoord ondernemen. Toch zullen zij als consument de duurdere duurzaam gevangen vis laten liggen voor de goedkopere variant met dezelfde smaak.

Wanneer een goed te zeer wordt benaderd vanuit particuliere preferenties gaat de wezenlijke waarde verloren. Dan wordt de natuur gezien als iets dat aan de mens overgeleverd is in plaats van dat het gewaardeerd wordt om haar schoonheid. Zelfstandigheid en ontplooiing worden genegeerd door particuliere preferenties, waardoor musea, bibliotheken en natuurgebieden niet zouden bestaan.

Eigenbelang staat discussies in de weg die noodzakelijk zijn om de strategische doelen in de maatschappelijke omgeving naar voren te brengen. Dit geldt met name voor hybride organisaties. In Nederland komt een sterke nadruk op het eigenbelang naar voren bij de honorering van managers. Er ligt meer nadruk op persoonlijk gewin dan toewijding aan de publieke zaak. Dit is lastig te legitimeren als het bedrijf door gemeenschapsgeld wordt gefinancierd.

Nadelen van het marktmechanisme

Het marktmechanisme waarbij mensen goederen verkrijgen wanneer ze er de prijs voor overhebben, heeft zijn nadelen.

Binnen de overheid zijn er goederen die een intrinsieke waarde hebben en waar geen prijs op kan staan, zoals zorgvuldigheid van het bestuur, rechtszekerheid, inspraak en rechtsgelijkheid.

Daarnaast zijn er bepaalde normen waar mensen zich aan dienen te houden, wanneer hierover zou worden onderhandeld kan er corruptie ontstaan.

Verder wil de overheid ook de zwakkere binnen haar maatschappij beschermen. Anders zouden zij niet over bepaalde noodzakelijke goederen kunnen bezitten. Wanneer bijvoorbeeld de prijs voor gas, licht en water volledig vrij zou worden gelaten, zouden mensen buiten de bebouwde kom veel meer voor de aansluiting moeten betalen dan mensen binnen de bebouwde kom. Om dit te voorkomen formuleert de overheid randvoorwaarden, hierbinnen kan de markt zich vrij bewegen.

Voor- en nadelen van efficiëntie

Efficiëntie is op de vrije markt een belangrijke factor om te kunnen concurreren. Ook binnen de overheidsorganisatie heeft efficiënte zijn voordelen, zo kan er met zo min mogelijk verspilling van publieke goederen zoveel mogelijk bereikt worden.

Efficiëntie is echter lastig te meten binnen een overheidsorganisatie. Om dit te meten moeten er meetbare categorieën komen, zoals prestatie-indicatoren. Dit kan echter leiden tot een gerichtheid naar binnen, waardoor er procesbeheersing ontstaat zonder de bijbehorende materiële inhoud. Oftewel een focus op de middelen in plaats van het doel, doelverschuiving.

Hierdoor kan er een sterke focus gaan liggen op makkelijk meetbare en haalbare doelen, terwijl andere zaken die minstens zo belangrijk zijn voor bijvoorbeeld de veiligheid, worden genegeerd.

Er mag wel competitie zijn om de efficiëntie te bevorderen, maar geen concurrentie want dan kunnen bepaalde waarden, zoals zorgvuldigheid, verloren gaan. Om dit te garanderen, stelt de overheid controlemechanismen in. Om organisaties, die worden gefinancierd met publiekelijk geld, te kunnen controleren, zoals ziekenhuizen en universiteiten. Deze controlemechanismen brengen echter veel papierwerk met zich mee.

Publieke belangen van de overheid en organisaties met eigenbelang

Hoewel er dus een aantal goederen zijn die niet zo geschikt zijn voor het marktmechanismen, zijn er ook genoeg die dat wel zijn. De overheid hoeft zich er niet direct mee te bemoeien en heeft voornamelijk de verantwoordelijkheid om de markt goed te laten functioneren.

Bij een aantal goederen is de productie en distributie sterker een verantwoordelijkheid van de overheid. Zij kan kiezen om de uitvoering geheel zelf te doen, of om deze gedeeltelijk aan de markt over te laten. Dit laatste past in de bestuurlijke logica, het gaat er met name om dat iets gebeurt, de manier waarop is minder van belang. Maar de overheid blijft wel verantwoordelijk, ook als zij haar taken aan de markt delegeert.

Wanneer er wordt gedelegeerd ontstaat er een paradox, de overheid die vanuit publiek belang opereren, delegeren taken aan organisaties en bedrijven die vanuit hun eigenbelang werken. Zolang het doel dat de overheid voor ogen heeft wordt bereikt hoeft dit geen probleem te zijn. Maar wanneer het marktmechanisme niet zo goed werkt, of wanneer er neveneffecten ontstaan wordt de overheid hiervoor verantwoordelijk gesteld.

Dit paradox is met name te vinden in de hybride organisatie. Zij behoren noch tot de markt, noch tot de overheid, werken bedrijfsmatig en zijn op afstand geplaatst van de overheid. De bestuurder draagt de verantwoordelijkheid, hoewel het bedrijf moeilijk te sturen is aangezien het niet transparant is in het afleggen van verantwoordelijkheid.

Om zeker te weten dat het marktmechanisme de beste keuze is dient er ten eerste gekeken te worden naar welk goed er op welke efficiënte manier geproduceerd/ geleverd wordt. En ten tweede dient er gekken te worden naar het hoe aspect. Is het marktmechanisme inderdaad de goedkoopste en beste manier om het goed te realiseren?

Om structurele problemen op te vangen, dient de overheid controlerende organen in te stellen en nieuwe normen vast te stellen. Dus hoewel door privatiseren de bureaucratie wordt verkleind, wordt zij tegelijk weer vergroot omdat er controlemechanismen nodig zijn.

Nieuwe taak voor de overheid: marktcontrole

De overheid heeft er een nieuwe taak bij gekregen, zij dient ervoor te zorgen dat de markt goed blijft functioneren, door concurrentie eerlijk te laten verlopen. Dus dient er te worden opgetreden tegen monopolievorming, informatieachterstand en hoge toetredingsbarrières. Hiervoor wordt er gebruikt gemaakt van een uitgebreid wetgevingsapparaat, welke met de markt dient mee te groeien. Naarmate de markt steeds complexer wordt, zijn er steeds ingewikkeldere transacties nodig. Hiervoor zijn er regulatoren die transacties ordenen, al brengt dit wel weer extra transactiekosten met zich mee. Ondertussen dient de overheid paraat te blijven.

Ook hierin vinden we een paradox. Bij privatisering, het verkleinen van de overheid, is er dus een sterke overheid nodig.

10. Verandering in gezagsverhouding leidt tot meer ethiek

Door de veranderende gezagsverhoudingen binnen de overheid is er meer aandacht voor ethiek gekomen. Met name in verband met integriteitschandalen en normschendingen. Dat er verandering binnen de overheid plaatsvindt is onbetwist, de reikwijdte is echter iets anders. Zo denken sommige dat de politiek geheel overbodig zal worden terwijl anderen van mening zijn dat de kern van het overheidsapparaat onaangetast zal blijven.

Om beter het belang van ethiek voor de overheid te begrijpen wordt gekeken naar het ideaaltype van de bureaucratie van Max Weber. Al heeft dit model zijn nadelen in de moderne maatschappij waarin de roep klinkt voor een dynamische en flexibele overheid.

Webers model, oplossing voor spanningen

De bureaucratie wordt aangestuurd door de politiek. Zij hebben echter beide een andere motivatie voor bepaalde beslissingen, en dit kan tot spanningen leiden. De bureaucratie redeneert vanuit deskundigheid, wat hen ook een bepaalde machtspositie verschaft, terwijl de politiek rekening moet houden met andere partijen, of een bepaald image dient te volgen. Uit Webers model volgt dat deze spanningen niet tot problemen hoeven te leiden aangezien de ambtenaar het bevel van de politicus dient te volgen. Immers de politicus verkrijgt zijn gezag van de democratie.

Door Webers neutrale houding gaat hij niet duidelijk in op de motivatie van een ambtenaar om te gehoorzamen aan het bevel van de politicus. Hij geeft slechts een kille beschrijving dat de ambtenaar met name als doel heeft het vergroten van de eigen macht. Hij gaat voorbij aan de toewijding van ambtenaren en dat zij juist geen persoonlijke roem of eigenbelang nastreven.

Weber omschrijft het begrip discipline als iemand die een bevel op die manier volgt alsof hij het eigen heeft gemaakt. De motivatie van een ambtenaar om regels te volgen is omdat zij legitiem zijn. Legitimiteit in omschreven door kant, door hem zou de ambtelijke gehechtheid aan de regels als een persoonlijke factor worden beschreven. Om dit te begrijpen moeten we terugkijken naar het onderscheid tussen persoonlijk als in de plaats van de overtuiging, of persoonlijk als in hoe de inhoud van de overtuiging tegenover anderen staat. Dan is de ambtelijke motivatie wel persoonlijk in de eerste zin van het woord omdat de ambtenaar de regel of bevel eigen heeft gemaakt.

Weber krijgt met name kritiek omdat hij de ambtelijke motivatie alleen aan de buitenkant omschrijft en niet ingaat op het waarom. Dit komt mede doordat hij het schreef tijden het Duitse keizerrijk waar onvoorwaardelijke gehoorzaamheid niet zozeer motivatie behoefde als voor de hedendaagse mens.

Ontwikkeling van netwerken en technologische veranderingen

De verandering in de samenleving wordt vaak aangeduid met het begrip individualisering. Maar in hoeverre is dit toepasselijk? Het is waar dat traditionele instituten veel minder gezag hebben. Maar burgers zijn niet veranderd in vrij rondzwevende autonome individuen, die als vreemden voor elkaar zijn. Achtergrondvariabelen zoals Subcultuur, sexe en sociale klasse zijn nog steeds belangrijke factoren om te voorspellen wat iemands voorkeur en opvatting zal zijn. Vrije mensen zoeken elkaar op en daarmee ontstaat een moderne vorm van ‘kuddegedrag’.Deze kuddes worden gebonden door een minimum aan gedeelde waarden, en zijn dan ook niet vanzelfsprekend.

De veranderingen zien we ook terug in het woord netwerk, eerst voornamelijk gebruikt door politicologen en sociologen als aanduiding voor een afgebakende groep binnen een vaste sociale structuur, waar de besluiten genomen worden. Tegenwoordig overheerst de bestuurskundige betekenis van het woord welke betrekking heeft op dynamische interactie, deze werkt juist tegen hiërarchische structuren.

Technologische ontwikkelingen beïnvloeden de sociale omgangsvormen. Door de technologie hebben we steeds minder fysieke grenzen, hierdoor neemt de betrokkenheid met de traditionele bestuurlijke eenheden, zoals de gemeente, de provincie, het land, steeds meer af. De contacten zijn ook steeds vluchtiger. En door internet meer horizontaal. binnen het internetnetwerk is er immers geen centraal punt, iedereen kan deelnemen aan een forum en er weer uitstappen met een klik op de muisknop.

Door de vluchtigheid worden maatschappelijke processen steeds lastiger te begrijpen. Hoe meer de bestuurder het probeert, des te meer raakt hij verdwaalt in de complexiteit van het geheel. Om mee te gaan in de veranderende samenleving wordt er meer nadruk gelegd op gedecentraliseerde organen, deze staan dichter bij de samenleving, zijn soepeler in het meegaan met veranderingen, en hebben geen precieze grenzen. Hier werkt de ‘ambtenaar nieuwe stijl’.

Toch kunnen deze ambtenaren blijven vasthouden aan de klassieke waarden uit Webers model. De waarden vormen een kader waarbinnen de ambtenaar flexibel is.

Problemen en uitdagingen

In de nieuwe samenleving ontbreken de strakke richtlijnen van Webers model, met als gevolg dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet langer duidelijk zijn. Hierdoor kunnen spanningen ontstaan. En verwordt het openbaar bestuur nu tot een jungle? Waar gesjoemeld wordt met afspraken en er machtspelletjes ontstaan?

Naast checks and balances geeft de netwerkstructuur hier zelf de oplossing voor. Door deze structuur is de macht verspreid en kan niemand voor hele grote veranderingen zorgen. Echter geldt wel het recht van de sterkste

Daarnaast wordt in een platte organisatie eerder de waarden uit het oog verloren, wat voor een publieke organisatie niet wenselijk is, want het kan onder andere leiden tot corruptie.

Het gaat dan meer om met wie je spreekt dan wie je bent. Deze gedachte zorgt voor meer nadruk op goede contacten, waar de moderne lobbyist bij uitstek zich op focust. Met persoonlijke charme en kennis van de materie kan hij veel invloed hebben. Misschien teveel? Wat kan leiden tot verontwaardiging over bijvoorbeeld de ‘autolobby’.

Dus hoewel de ambtenaar behoefte heeft aan meer handelingsvrijheid, zijn er veel gevaren wanneer er geen centrale sturing aanwezig is.

Oplossingen uit de ethiek

Ten eerste een minimale maar onverbiddelijke centrale sturing

Ethiek kan grenzen geven, dit is belangrijk voor het algemeen belang. Door de snelle technologische ontwikkelingen en de groeiende vrijheden is juist een krachtige overheid wenselijk. Zij kan de vrijheden waarborgen en zorgen dat de rust behouden blijft.

Hoewel er dus ook hier gesproken wordt over gehoorzaamheid aan bepaalde regels, is dit niet de onvoorwaardelijke gehoorzaamheid waar Weber over spreekt. Er moeten motivaties zijn om te zorgen dat de ambtenaren gehoorzamen, dit kan door controle, maar ook juist door een goede instelling op de werkvloer.

Het stellen van grenzen is met name van belang bij formele taken, waarbij het meer gaat om een goed verloop van processen, dan de inhoud. Door deze formele instelling kan echter de morele achtergrond verloren gaan.

Ten tweede een bemiddeling oriëntatie-verwerkelijking.

Voor activiteiten die niet duidelijk gereguleerd zijn is het Weberiaans model niet van toepassing. Een model dat vaak genoemd wordt is het contractmodel. Maar dit werkt ook niet, aangezien de netwerkpartners beiden doel-zoekend zijn en nog niet weten wat ze exact willen. Voor het netwerkmodel zijn integriteit en vertrouwen belangrijke begrippen.

Daarnaast kan de deugdethische handelingstheorie aanknopingspunten bieden.

Zij kan helpen om basiswaarden duidelijk te houden, aangezien deze slechts in termen van algehele oriëntatie geformuleerd kunnen worden. De leiding zet de toon en ondergeschikte vertalen de algemene richtlijn naar de concrete situatie. Dit doen zij door een moreel oordeelsvermogen te hanteren. Doordat de ambtenaar in brede zin weet waar hij en zijn organisatie voor staan, kan hij de regels, met dit in zijn achterhoofd, soepeler op de verschillende situaties toepassen. Hierbij spelen de deugden verstandigheid en moed een rol.

Een goede evenwicht tussen de algemene inzet en de concrete handeling zorgt voor een positieve uitwerking in integriteitvraagstukken. “Morele training wint dus aan kwaliteit wanneer ze de ambtenaar leert pendelen tussen de algemeen oriëntatie en bijzonder situatie.”

Bron;

• Deze Samenvatting bij Bestuurlijke ethiek, een inleiding van Beckers is geschreven in 2015