Boeksamenvatting 'Kernbegrippen van de Algemene Wet Bestuursrecht' van A. Klap & T. Groenewegen - 1e druk

Hoofdstuk 1 - Wat is het bestuursorgaanbegrip?

1.1 Inleiding; Wat wordt in dit hoofdstuk behandelt?

Het bestuursrecht ziet op het handelen van het overheidsbestuur. Het eerste kernbegrip, wat tevens het meest cruciale begrip is binnen het bestuursrecht, is het bestuursorgaanbegrip. Art. 1:1 Awb onderscheidt twee verschillende soorten bestuursorganen: de zogenaamde A-organen en B-organen. De kenmerken van, en verschillen tussen deze twee soorten organen zullen in de volgende paragrafen behandelt worden.

1.2 Wat zijn A-bestuursorganen?

Een a-orgaan is op grond van art. 1:1 Awb 'een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld'. Hieruit kunnen drie vereisten afgeleidt worden alvorens sprake is van een a-orgaan: 1) Een orgaan 2) van een rechtspersoon 3) die krachtens publiekrecht is ingesteld. Met de term 'orgaan' wordt een persoon of college bedoelt. Als voldaan is aan de drie voorwaarden wordt het betreffende persoon of college altijd als bestuursorgaan aangemerkt, ook als er enkel privaatrechtelijke handelingen verricht worden.

1.2.1 Wanneer is sprake van een rechtspersoon in de zin van art. 1:1 Awb?

De term 'rechtspersoon' komt uit het privaatrecht. Boek 2 BW, dat over rechtspersonen gaat, geeft geen definitie van de term, maar er kan uit worden afgeleid dat een rechtspersoon de tegenhanger is van een natuurlijk persoon; rechtspersonen bestaan uit een groep of een collectief en kennen een eigen vermogen. Voor de Awb is de rechtspersoonlijkheid vooral van belang voor art. 1:1 lid 4, waarin staat dat vermogensrechtelijke gevolgen van handelingen van bestuursorganen worden toegerekend aan de rechtspersoon waartoe zij behoren. Als de burgemeester bijvoorbeeld een schade veroorzaakt door een besluit, is de gemeente aansprakelijk en niet de burgemeester zelf.

1.2.2 Wanneer is een rechtspersoon 'krachtens publiekrecht ingesteld'?

Het verschil tussen rechtspersonen krachten publiek- respectievelijk privaatrecht zit hem in de manier van totstandkoming. Totstandkoming van privaatrechtelijke rechtspersonen gebeurt door zogenaamde 'oprichtingshandelingen' (zie art. 2:3 BW). Publiekrechtelijke rechtspersonen komen simpelweg tot stand doordat de wet dit oplegt. Art. 2:1 lid 1 BW stelt dat de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen rechtspersoonlijkheid bezitten. Art. 2:1 lid 2 BW stelt dat overige publiekrechtelijke rechtspersonen met een instellingswet in het leven geroepen worden (zie bijvoorbeeld de Politiewet 2012, die het landelijk politiekorps publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid geeft.

1.2.3 Wanneer is sprake van een 'orgaan' van een rechtspersoon?

Het orgaanbegrip is niet gedefinieerd in de Awb, de Awb stelt enkel dat een persoon of college een orgaan is wanneer zij onderdeel is van de publiekrechtelijke rechtspersoon. Uit Boek 2 BW blijkt dat bepalend is of de persoon of orgaan een voldoende zelfstandige positie inneemt in de rechtspersoon. Dit kan vervolgens weer afgeleidt worden uit de organisatie- of instellingswetten. Organisatiewetten zien op de rechtspersonen die op grond van Art. 2:1 lid 1 BW ingesteld zijn (de Gemeente-, Provincie-, en Waterschapswet)

1.3 Wat zijn B-organen?

Art. 1:1 Awb definieert een b-orgaan als 'een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.' Het grote verschil met a-organen is dat a-organen ten alle tijden bestuursrorganen zijn, ongeacht of ze publiek- of privaatrechtelijk handelen. B-organen worden echter alleen aangemerkt als bestuursorganen voor zover zij bij een handeling met 'openbaar gezag' bekleed zijn. 

1.3.1 Wat wordt bedoelt met 'ander persoon of college' in art. 1:1 Awb?

Met de zinsnede 'ander persoon of college' wordt duidelijk gemaakt dat, als een persoon of college een a-orgaan is, deze niet tegelijk een b-orgaan kan zijn: een b-orgaan is per definitie niet bij publiekrecht ingesteld. De meeste b-organen zijn daarentegen wel personen of colleges die als orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon aangemerkt kunnen worden.

1.3.2 Wat wordt bedoelt met 'enig openbaar gezag'? 

De wetsgeschiedenis omschrijft openbaar gezag als 'het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten'. Er is dus sprake van 'enig openbaar gezag' indien een persoon of college de rechtspositie van iemand kan bepalen, danwel positief (bijv. recht op subsidie toekennen) danwel negatief (bijv. een boete opleggen). Dat openbare gezag dient gegrond te zijn op een wettelijk voorschrift. Met andere woorden: een persoon of college is een b-bestuursorgaan op het moment dat hij een publiekrechtelijke rechtshandeling verricht, dus een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Eigenlijk kan een persoon of college dus niet in het algemeen een b-orgaan genoemd worden; het is alleen een b-orgaan in het concrete geval dat het een besluit neemt.

Een goed voorbeeld is een garagehouder die erkend is om APK-keuringen te verrichten: aangezien het niet toegestaan is om zonder keuringsbewijs op de openbare weg te rijden, heeft de beslissing van de garagehouder een direct gevolg voor de rechtspositie van de eigenaar van de auto. Tijdens het afgeven of weigeren van het keuringsbewijs kan de garagehouder dus als b-orgaan aangemerkt worden.

1.3.3 Wat houdt het 'publieketaakcriterium' in en waarom is deze in het leven geroepen?

Een probleem omtrent het bestuursorgaanbegrip, is dat er situaties bestaan waarin privaatrechtelijke organisaties ingeschakeld worden voor het verdelen van publieke gelden zoals subsidies en uitkeringen, zonder dat ze daarvoor een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid hebben, waardoor geen sprake is van 'openbaar gezag'. Door het ontbreken van openbaar gezag zijn de organisaties geen bestuursorgaan, en zijn hun beslissingen geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, waardoor er op grond van art. 8:1 Awb geen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is, wat strookt met het rechtsbeschermingsbeginsel. 

Om bovenstaande situaties te voorkomen, is in de jurisprudentie het 'publieketaakcriterium' ontwikkeld. Dit criterium houdt in, dat privaatrechtelijke rechtspersonen ook zonder specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid openbaar gezag kunnen bezitten indien zij een overheidstaak (publieke taak) uitvoert die met overheidsgelden is bekostigd. In de zaak ABRvS 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260 is het criterium verder uitgelegd: er dient te worden gekeken naar de financiële en inhoudelijke banden tussen de overheid en de privaatrechtelijke organisaties. De inhoudelijke band vereist dat de criteria voor verstrekking van uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate door een of meer a-organen vastgesteld moeten worden, de financiële band vereist dat de a-organen het voor ten minste twee derden financiert.

1.4 Welke uitgezonderde organen kent de  Awb en waarom?

Er zijn een aantal personen of colleges die, als het criterium voor a-organen wordt aangehouden, als bestuursorgaan kwalificeren, terwijl dat in strijd is met de leer van de trias politica. Zo zijn de wetgevende macht, de kamers van de Staten-Generaal en rechters organen van de Staat, en dus technisch gezien a-organen. Om dit tegen te gaan geeft art. 1:1 lid 2 Awb een opsomming van personen en colleges die, ook al voldoen ze aan de criteria, geen bestuursorgaan zijn. Naast bovengenoemde groepen staat ook een aantal adviserende en controlerende organen op de lijst, aangezien het nogal apart zou zijn als de toezichthouders van bestuursorganen zelf ook bestuursorganen zijn. Lid 3 geeft een uitzondering op lid 2: de in lid 2 genoemde organen kwalificeren wel als bestuursorgaan voor zover ze besluiten of handelingen jegens onder hen werkzame ambtenaren verrichten. Lid 4 stelt vervolgens nog dat vermogensrechtelijke gevolgen van handelen van een bestuursorgaan, aan diens rechtspersoon toegerekend worden.

Hoofdstuk 2 - Wat is het besluitbegrip?

2.1 Inleiding; Wat wordt in dit hoofdstuk behandelt?

Het tweede kernbegrip, het besluitbegrip, is een belangrijk begrip binnen het bestuursrecht, voornamelijk omdat het bepaalt of men toegang heeft tot de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedures: aangezien art. 8:1 Awb stelt dat alleen besluiten vatbaar zijn voor beroep bij de bestuursrechter, en art. 7:1 Awb stelt dat alleen bezwaar gemaakt kan worden indien beroep mogelijk is. Een besluit is ofwel een besluit van algemene strekking (geregeld in hoofdstuk 3 Awb) ofwel een beschikking (geregeld in titel 4.1 Awb)

Art. 1:3 lid 1 geeft de definitie van een besluit: 'een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'. De verschillende eisen die dit artikel stelt zullen in de volgende paragrafen behandeld worden.

2.2 Wat houdt de eis van schriftelijkheid in?

Een beslissing kan pas een besluit zijn als deze schriftelijk is, oftewel uit een schriftelijk stuk kenbaar is (ABRvS 5 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3624). De definitie van 'schriftelijk stuk' is erg breed. Meestal is het schriftelijke stuk een brief, maar ook (onder andere) de notulen van de vergadering van B&W (ABRvS 7 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5250), een verkreukelt briefje op een fout geparkeerde fiets (ABRvS 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5483) en een e-mail (ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2525) voldoen aan de schriftelijkheidseis van art. 1:3 lid 1 Awb.

2.3 Wat is een rechtshandeling?

2.3.1 Wanneer is sprake van een rechtshandeling?

Een rechtshandeling is een handeling die een rechtsgevolg beoogt. Een rechtsgevolg is het ontstaan of teniet gaan van een recht, plicht of bevoegdheid, of het vaststellen van de juridische status van een persoon of zaak. Een rechtsgevolg verandert dus iets in de rechtspositie van een rechtssubject, denk bijvoorbeeld aan wanneer je een vergunning krijgt om een kroeg te runnen: je rechtspositie verandert, want door de vergunning mag je nu iets doen wat je voordat de vergunning verleent werd nog niet mocht.

Het is belangrijk om goed na te gaan of een bepaalde handeling wel daadwerkelijk een rechtsgevolg heeft en niet enkel feitelijke gevolgen. Zo levert de feitelijke handeling van het opbreken van een openbare weg voor werkzaamheden veel hinder op voor mensen die die weg willen gebruiken, maar het kan niet als rechtshandeling gezien worden, aangezien de hinder geen rechtsgevolg is: er verandert niets in de rechten of plichten van de weggebruikers.

Naast het veranderen van rechten en plichten, kan ook een wijziging in een bevoegdheid gezien worden als een rechtsgevolg. Een bevoegdheid verschilt van rechten en plichten in die zin, dat een bevoegdheid vereist is om rechten en plichten in het leven te roepen/wijzigen. Zo verleent dat Wabo bijvoorbeeld het college van B&W de bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen. Als het college van B&W van die bevoegdheid gebruikt maakt om een vergunning te verlenen, creeëren zij met hun bevoegdheid een nieuw recht. Wanneer de gemeenteraad bijvoorbeeld een nieuwe APV opstelt waarin zij een bevoegdheid toekennen aan de burgemeester om terrasvergunningen te verlenen, telt het opstellen van die nieuwe APV ook als rechtshandeling, omdat het een rechtsgevolg teweeg brengt, namelijk een verandering in bevoegdheden van de burgemeester.

2.3.2 In welke gevallen lijkt er sprake van een rechtshandeling, terwijl dat niet zo is?

• Mededeling: Als een rechtstoestand reeds verandert is, en het rechtssubject daar middels een mededeling van op de hoogte wordt gesteld, telt die mededeling niet als rechtshandeling, de rechtstoestand is immers al vóór en niet door de mededeling verandert.
• Rechtsgevolgen van rechtswege: Het kan voorkomen dat een rechtspositie van iemand verandert, zonder daarvoor een op rechtsgevolg gericht besluit genoemen hoeft te worden. Zie bijvoorbeeld art. 15 lid 1 sub a van de Rijkswet op het Nederlanderschap, welke stelt dat indien iemand met de Nederlandse nationaliteit een andere nationaliteit aanneemt, hij van rechtswege zijn Nederlanderschap verliest; dit is geen beoogd rechtsgevolg, maar een rechtsgevolg van rechtswege, dus geen rechtshandeling.
• Declaratoir besluit: Het kan voorkomen dat in de wet duidelijk is aangegeven wanneer een bepaald rechtsgevolg van rechtswege intreedt, maar dat de wetgever toch, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, een bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om vast te stellen dat het rechtsgevolg is ingetreden. Voorbeeld hiervan is registratie van kiesgerechtigden door B&W volgens art. D1 van de Kieswet. Hoewel art. B1 van de Kieswet heel duidelijk omschrijft wie kiesgerechtigd is, kan men pas van het kiesrecht gebruikmaken nadat ze door B&W geregistreerd zijn. De registratie door B&W is een declaratoir besluit: B&W stelt enkel vast dat de rechtsgevolgen van rechtswege ingegaan zijn.
• Mededeling over feitelijk handelen: Als een bestuursorgaan in een brief aankondigd bepaalde feitelijke handelingen te gaan uitvoeren, kan dit niet als besluit gezien worden, aangezien feitelijke handelingen geen beoogde rechtsgevolgen hebben (er zouden eventueel wel rechtsgevolgen aan verbonden kunnen zijn, maar deze zijn niet beoogd met het feitlijk handelen of het aankondigen daarvan)
• Bestuurlijk rechtsoordeel: Wanneer burgers een bestuursorgaan vragen om informatie over hun rechtspositie in een bepaalde situatie, en het bestuursorgaan doet daar een mededeling over, heet dit een bestuurlijk rechtsoordeel. Omdat het bestuursorgaan geen enkel rechtsgevolg beoogd met het rechtsoordeel, kan het niet gezien worden als een besluit. 
• Bestuurlijke oordelen die wel een rechtsgevolg hebben: Bijvoorbeeld wanneer de APV van een gemeente regelt dat het college van B&W kan bepalen dat reclame niet toelaatbaar is in de gemeente, en het college vervolgens over een reclamebord oordeelt dat deze ontoelaatbaar is, dan is die reclame ontoelaatbaar dóór het oordeel van de gemeente. Met andere woorden het oordeel van het college heeft een rechtsgevolg en is een besluit.

2.3.3 Wanneer is een rechtsgevolg beoogd?

Een rechtshandeling is een handeling die een rechtsgevolg beoogt. Er zijn meerdere situaties mogelijk wat betreft beoogt rechtsgevolg en gerealiseerd rechtsgevolg. In de 'standaard' situatie hebben handelingen die een rechtsgevolg beogen ook daadwerkelijk dat rechtsgevolg. Daarnaast kunnen er rechtsgevolgen voortvloeien uit handelingen die niet gericht waren op een rechtsgevolg, dan is er geen sprake van een rechtshandeling; het oogmerk ontbreekt. Ten slotte kan een handeling gericht zijn op een rechtsgevolg, welke vervolgens niet tot stand komt. Ondanks het uitblijven van het rechtsgevolg is er in deze laatste situatie toch sprake van een rechtshandeling, omdat het oogmerk wel aanwezig was.

Kortom, het gaat om wat beoogd is, niet om wat daadwerkelijk gebeurt is.

2.3.4 Wat is het positief besluitbegrip?

Art. 1:3 lid 1 Awb is gebaseerd op het 'positief besluitbegrip'. Dit wil zeggen dat er in principe alleen sprake is van een besluit als het besluit van het orgaan positief is. Bijvoorbeeld wanneer iemand een bouwvergunning aanvraagt en deze wordt verleent door de gemeente, dan heeft dat een rechtsgevolg, namelijk de aanvrager van de vergunning mag nu gaan bouwen. Dit rechtsgevolg is ook door de gemeente beoogt, dus er is sprake van een besluit. Wanneer de aanvraag echter afgewezen wordt, is er geen sprake van een rechtsgevolg: de aanvrager mocht voor de afwijzing niet bouwen, en nu nog steeds niet. De gemeente heeft ook geen rechtsgevolg beoogt, dus er is geen sprake van een besluit.

Ter rechtsbescherming stelt. art. 1:3 lid 2 Awb dat de afwijzing van een aanvraag om een beschikking een besluit is, ook al brengt de afwijzing geen rechtsgevolg teweeg. 

2.4 Wat houdt de eis van een publiekrechtelijke handeling in?

Een besluit is een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag (ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7987), en privaatrechtelijk als het bestuursorgaan een bevoegdheid hanteert die krachtens het burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen kan worden gebruikt (ECLI:NL:RBZWB:2016:8121). Het verschil tussen beiden is dus simpelweg dat privaatrechtelijke bevoegdheden aan een ieder toekomen, terwijl publiekrechtelijke bevoegdheden exclusief aan het bestuur toekomen.

Het is echter niet per definitie zo dat privaatrechtelijke bevoegdheden enkel in het BW geregeld zijn en publiekrechtelijke bevoegdheden alleen in publiekrechtelijke regelingen; zo biedt art. 1:7 BW de publiekrechtelijke bevoegdheid voor het bij Koninklijk Besluit wijzigen van een geslachtsnaam.

2.5 Wat wordt bedoeld met de term externe werking?

Wil een beslissing een besluit in de zin van de Awb zijn, dan dient die beslissing externe werking te hebben. Een beslissing van een bestuursorgaan moet dus rechtsgevolgen opleveren voor derden die niet bij dat orgaan behoren, als het enkel gevolgen heeft voor de interne organisatie van het orgaan is het dus geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb en kan er geen bezwaar tegen gemaakt worden.

2.6 Wat is een beschikking en welke soorten beschikkingen zijn er?

Besluiten kunnen in twee soorten worden onderverdeeld: besluiten van algemene strekking (de reeds hierboven behandelde soorten besluiten) en beschikkingen. Art. 1:3 lid 2 BW stelt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, maar voor een concreet geval. Het onderscheidt tussen beide soorten is van belang in verband met de verschillende normen die gelden voor de twee soorten besluiten. Op beschikkingen is titel 4.1 Awb van toepassing, waarin bijvoorbeeld beslistermijnen (art. 4:13 e.v.) vastgestel zijn, evenals een dwangsom als die termijn wordt overschreden (art. 4:17 e.v.). 

Daarnaast kennen beschikkingen een andere wijze van bekendmaking dan besluiten: beschikkingen worden bekendgemaakt door toezending van het besluit aan de belanghebbende (art. 3:41 Awb), terwijl algemene besluiten door publicatie in de Staatscourant, of in dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen bekendgemaakt moeten worden (art. 3:42 Awb). 

Het laatste punt waarop beschikkingen verschillen van besluiten van algemene strekking is dat, waar bij een besluit van algemene strekking een afwijzing niet als een besluit telt, bij een beschikking op grond van art. 1:3 lid 2 Awb ook een afwijzing op een beschikking telt als een beschikking, en er dus bezwaar en beroep tegen open staan.

Er zijn verschillende soorten beschikkingen:

• Persoonsgerichte beschikking: Een besluit dat enkel rechtsgevolgen heeft voor een bepaalde groep personen. Deze groep personen is gesloten; wanneer het besluit wordt genomen, staat vast op welke personen het besluit betrekkking heeft. De groep waar de beschikking betrekking op heeft is in beginsel niet voor uitbreiding vatbaar. Een bouwvergunning die aan J. de Vries, wonend op de Bilderdijklaan 15 in Utrecht gericht is, is een persoonsgerichte beschikking aangezien hij alleen voor de persoon aan wie hij toegewezen is rechtsgevolgen heeft. Een nieuwe bepaling omtrent flexwerkers kan wellicht de illusie wekken dat het ook persoonsgericht is omdat het een 'omlijnde' groep mensen is, maar aangezien deze groep voor uitbreiding vatbaar is en dus geen gesloten groep, is het een besluit van algemene strekking.
• Zaaksgerichte beschikking: Een besluit dat betrekking heeft op een bepaalde zaak of plaats, over het algemeen rechtsgevolgen voor een open groep personen. Het is dus meestal een besluit van algemene strekking, maar het kan een zaaksgerichte beschikking zijn indien 'In enig wettelijk voorschrift op enigerlei wijze is aangegeven welke hoedanigheden of eigenschappen een dergelijk gebied of object dient te bezitten' (ARRS 6 maart 1989, ECLI:NL:RVS:1987:AM9405). Een voorbeeld van een zaaksgerichte beschikking die voldoet aan bovengenoemde criteria is de aanwijzing van een monument als rijksmonument door de minister op grond van de Erfgoedwet.

2.7 Wat zijn meldingenstelsels en hoe hangen deze samen met het besluitbegrip?

Meldingsstelsels zijn een relatief nieuw begrip in het bestuursrecht. Een heleboel handelingen die burgers mogelijk willen verrichten vereisen een vergunning. Dit is voor burger vervelend aangezien ze niet alleen leges hiervoor moeten betalen, maar ook omdat ze vaak erg lang moeten wachten op een reactie op hun aanvraag, en in die tijd niets kunnen verrichten. Voor de overheid kent het vergunningsstelsel ook nadelen; ze zijn bij de voorbereiding van het besluit verplicht allerlei procedurele eisen aan te houden, waarmee kostbare tijd wordt verspilt.

Met het bovenstaande in het achterhoofd is daarom het meldingenstelsel in het leven geroepen. Als een burger bepaalde handelingen wilt verrichten en er een meldingsstelsel voor die handelingen van toepassing is, hoeft hij zijn voorgenomen handelingen alleen maar te melden bij het bestuursorgaan in plaats van een vergunning bij ze aanvragen. Bij de meeste meldingenstelsels kunnen er dan drie dingen gebeuren: óf de burger krijgt een brief die meldt dat de toestemming geweigerd wordt, óf hij krijgt een brief waarin hem verteld wordt dat het bestuursorgaan geen bezwaar heeft tegen zijn voorgenomen handelingen, óf het bestuursorgaan laat niets van zich horen, waarmee de burger automatisch het gewenste recht verkrijgt. Vooral deze laatste optie is voor het bestuursorgaan erg voordelig, aangezien het veel administratieve belasting wegneemt. 

Hoofdstuk 3 - Wat is het belanghebbendenbegrip?

3.1 Inleiding; Wat wordt in dit hoofdstuk behandelt?

Het derde en laatste kernbegrip van de Algemene Wet Bestuursrecht is het belanghebbendenbegrip van art. 1:2 Awb. Het belanghebbendheidcriterium ('een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang') is erg ruim en laat veel beoordelingsruimte over. Desalniettemin is het voor zowel matieriëel bestuursrecht als bestuursprocesrecht van groot belang; het komt op verschillende momenten in het besluitvormingsproces aan de orde. In deze paragraaf zal gekeken worden naar op welke manieren het belanghebbendenbegrip aan de orde komt in het bestuursrecht, daarna wordt in de volgende paragrafen gekeken hoe belanghebbendheid vastgesteld wordt.

3.1.1 Hoe werkt een 'besluit op aanvraag'?

Art. 1:3 lid 3 Awb stelt dat een 'aanvraag' een verzoek is van een belanghebbende om een besluit te nemen. Art. 4:13 Awb verplicht het betreffende bestuursorgaan (mits de aanvrager daadwerkelijk belanghebbende is) om binnen de gegeven termijn een inhoudelijke beslissing te nemen: toezegging of afwijzing.

3.1.2 Welke rol spelen belanghebbenden binnen het besluitvormingsproces?

Een bestuursorgaan moet, voordat het een besluit neemt, een beeld zien te vormen van de bij het besluit betrokken belanghebbenden, zodat ze kunnen vaststellen welke feiten en belangen geïnventariseerd (art. 3:2 Awb) en afgewogen moeten worden (art. 3:4 Awb). Tevens dienen zij, voordat ze een aanvraag tot een beschikking afwijzen, de aanvrager de kans geven zijn zienswijze naar voren te brengen (art. 4:7 Awb) en voordat ze een beschikking geven, belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben een kans geven om hun zienswijze naar voren te brengen (art. 4:8 Awb). Ze moeten dus al tijdens de voorbereidings fase van een besluit een overzicht proberen te krijgen van de 'kring van belanghebbenden'. Een probleem hierbij is dat op dat punt van het besluitvormingsproces vaak nog niet of nauwelijks belanghebbenden hebben aangemeldt, waardoor het bestuursorgaan over het algemeen op basis van de feitelijke situatie moet proberen vast te stellen wie tot die kring van belanghebbenden hoort.

3.1.3 Hoe heeft een belanghebbende toegang tot bestuursrechtelijke rechtsbescherming?

Art. 8:1 Awb biedt voor belanghebbenden de mogelijkheid om beroep bij de bestuursrechter in te stellen tegen een besluit. Deze mogelijkheid geldt enkel voor belanghebbenden; niet-belanghebbenden worden niet-ontvankelijk verklaart zonder inhoudelijke beoordeling van de zaak. Voor de bezwaarschriftprocedure van art. 7:1 Awb geldt hetzelfde als voor de beroepsprocedure: niet-belanghebbend is niet-ontvankelijk.

3.1.4 In hoeverre is het bepalen van belanghebbendheid een bestuurlijke taak en in hoeverre een rechterlijke taak?

Zoals in de bovenstaande subparagrafen uiteengezet, komt de vraag of iemand belanghebbende is zowel toe aan het bestuursorgaan als aan de rechter: in de besluitvormings- en bezwaarfase is het de taak van het bestuur, in de bestuursrechtelijke fase is het een rechterlijke taak. Hoewel dit in theorie tot problemen zou kunnen leiden door verschillende manieren van invullen van het belanghebbendenbegrip, blijkt uit jurisprudentie dat bestuur en rechtspraak dezelde definitie van het begrip aanhouden; tijdens de besluitvormings- en bezwaarfase is de belanghebbendenkring niet groter of kleiner dan tijdens de rechterlijke fase. Daar moet wel bij gesteld worden dat in het geval het bestuursorgaan en de rechter verschillende opvattingen hebben over de omvang van de kring van belanghebbenden, het oordeel van de bestuursrechter altijd doorslaggevend: als hij oordeelt dat iemand ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt door het orgaan, maakt hij die persoon alsnog belanghebbende, en als hij vindt dat het orgaan ten onrechte iemand als belanghebbende heeft aangemerkt, verklaard hij die persoon ter zitting alsnog niet-ontvankelijk.

Door de jaren heen zijn er in de jurisprudentie meerdere criteria voor belanghebbendheid ontwikkeld. Volgens vaste jurisprudentie is iemand belanghebbende indien hij 'een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit'. In de volgende paragraaf zullen de verschillende criteria behandeld worden in het licht van art. 1:2 Awb. 

3.2 Welke criteria gelden er voor belanghebbendheid in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb?

Het eerste lid van art. 1:2 Awb dient altijd de eerste stap te zijn in het bepalen of iemand belanghebbende is. Het artikel geldt voor eenieder die voor zijn eigen belangen opkomt: met het woord 'degene' in het artikel worden niet alleen natuurlijke en rechtspersonen bedoelt, maar ook op entiteiten zonder rechtspersoon, zoals een maatschap.

3.2.1 Wat houdt iemand z'n belang in?

Voor wordt gekeken of het belang dat iemand heeft eigen, persoonlijk, actueel, objectief bepaalbaar en direct door het te nemen besluit getroffen wordt, moet eerst achterhaald worden wélk belang het om gaat. Over het algemeen is dat simpelweg bij een aangevraagd besluit hetgene dat voordeel oplevert, en bij een bestreden besluit hetgene dat nadeel oplevert. Vaak blijkt het belang ook eenvoudig uit de inhoud van het besluit dat wordt aangevraagd of bestreden (als iemand een vergunningsaanvraag voor een kermis bij hem in de buurt aanvecht, zal hij er waarschijnlijk belang bij hebben dat hij geen geluidsoverlast ondervindt).

3.2.2 Wanneer is sprake van een eigen belang?

Met 'eigen' belang in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb wordt simpelweg bedoelt dat iemand enkel voor zijn eigen belang opkomt, en niet namens iemand anders. Uitzondering hierop zijn ouders die voor het belang van hun minderjarige kind opkomen, zie art. 1:247 BW. Het is tevens niet mogelijk om op grond van het eerste lid met een groep voor een collectief belang op te komen, daar is het artikel niet voor.

3.2.3 Wanneer is sprake van een persoonlijk belang?

Met het 'persoonlijk belang' criterium wordt aangegeven dat het 'eigen' belang boven het belang van anderen moet uitsteken alvorens iemand belanghebbende kan zijn. Het dient ook om de grootte van de kring van belanghebbenden enigszins binnen de perken te houden. Er kunnen hierbij meerdere factoren meespelen:

• De referentiegroep: kijken in hoeverre een belang zich onderscheidt van andere mensen in de referentiegroep. Vaststellen van een relevante referentiegroep hangt af van de aard en gevolgen van het besluit, en van de concrete situatie. Vuistregel is dat de belanghebbendenkring waarschijnlijk groter is naarmate het besluit ingrijpendere gevolgen zal hebben.
• Besluiten van algemene strekking: besluiten van algemene strekking, die zich richten tot een onbepaalde en open groep personen, maken persoonlijk belang aantonen lastig. Je moet je genoeg kunnen onderscheiden van alle andere mensen die door het besluit getroffen worden (de referentiegroep)
• Besluiten met ruimtelijk (uitstralings)effect: Hierbij is vooral de afstand tot de plek waar het besluit betrekking op heeft relevant, hoe dichter je bij een kroeg woont, hoe groter de kans dat je geluidsoverlast ondervindt. Bij het kappen van bomen dient er spraken te zijn van 'relevant uitzicht'; als je de bomen niet vanuit je huis kunt zien, ben je sowieso geen belanghebbende.
• Concurrentiecriterium voor persoonlijk belang: een concurrentiebelang kan een persoonlijk belang vormen indien bijvoorbeeld een nieuwe supermarkt pal naast een huidige supermarkt gebouwd gaat worden, dan heeft de manager van de al bestaande supermarkt een concurrentiebelang. Relevante factoren hierbij zijn of men in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied zit.

3.2.4 Wanneer is sprake van een direct geraakt belang?

De eis van het direct geraakte belang houdt in, dat er een voldoende causaal verband dient te bestaan tussen het aangevraagde of aangevochten besluit en de invloed daarvan op de belangen van degene die claimt daarbij belanghebbende te zijn. 

Een speciale vorm van geraakte belangen zijn de 'afgeleide' belangen. Dit zijn belangen die iemand ontleent aan een besluit dat aan een ander gericht is en voor die ander rechtsgevolgen heeft, en indirect dus ook voor degene aan wie het besluit niet gericht is. Denk bijvoorbeeld aan de partner van iemand die een uitkering ontvangt op het moment dat die uitkering bij besluit stopgezet gaat worden. Hoewel het directe rechtsgevolgen heeft voor degene die de uitkering ontvangt, heeft zijn partner er indirect ook last van. Uit vaste jurisprudentie blijkt echter dat een afgeleid belang geen voldoende direct geraakt belang oplevert om belanghebbende te zijn.

3.2.5 Wanneer is sprake van een objectief bepaalbaar belang?

Dit criterium speelt geen grote rol in de jurisprudentie, omdat het als het ware zit ingebakken in de vraag of sprake is van een rechtstreeks geraakt belang. Objectief bepaalbaar belang betekent of het een voldoende voorstelbaar belang is en niet een irrationele angst. Het is objectief bepaalbaar dat je geluidsoverlast gaat ondervinden als er een disco in je straat komt, maar niet als de disco 3 kilometer verderop komt te staan.

3.2.6 Wanneer is sprake van een actueel belang?

Houdt in dat het belang moet bestaan op het moment dat het besluit wordt genomen. Bijvoorbeeld iemand die bang is dat hij zijn mooie uitzicht uit het keukenraam gaat verliezen als zijn buurman een verdieping bovenop zijn huis mag bouwen, das actueel aangezien de buurman meteen mag beginnen te bouwen zodra de vergunning verleent is. Ook dit criteria speelt geen grote rol in de jurisprudentie om dezelfde reden als het objectief bepaalbare belang: het overlapt met een rechtstreeks geraakt belang.

3.3 Wie is belanghebbende in de zin van het tweede lid van art. 1:2 Awb?

Bestuursorganen kunnen niet op grond van het eerste lid opkomen voor belangen, aangezien ze al per definitie opkomen voor algemene belangen. Het tweede lid biedt bestuursorganen echter toch een mogelijkheid, om op te komen tegen besluiten die door andere bestuursorganen zijn genomen en dreigen genomen te gaan worden. Het kan namelijk zo zijn dat het besluit van het ene bestuursorgaan het andere bestuursorgaan benadeeld. Daarom kunnen bestuursorganen dus opkomen voor de 'hun toevertrouwde belangen'.

3.3.1 Wat zijn 'toevertrouwde belangen'?

Of een orgaan kan opkomen voor haar toevertrouwde belangen, dient te worden gekeken naar enerzijds de haar toegekende bevoegdheden, en anderszijds de belangen die bij het bestreden besluit zijn betrokken. Hoe specifieker de bevoegdheden afgestemd zijn op de bevoegdheden die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen, hoe groter de kans dat er sprake is van 'toevertrouwde belangen'.

3.4 Wie is belanghebbende in de zin van het derde lid van art. 1:2 Awb?

Het derde lid van art. 1:2 Awb breidt het belanghebbendenbegrip uit op zo'n manier dat het behartigen van algemene en collectieve belangen iemand de status van belanghebbende bij een besluit kan opleveren. 

Hoewel het niet uit de tekst van het derde lid blijkt, wordt er hierbij een verschil gemaakt tussen algemene belangen en collectieve belangen. In de jurisprudentie worden veel strengere eisen gesteld aan de statutaire doelen en feitelijke werkzaamheden van rechtspersonen die opkomen voor algemene beangen dan van rechtspersonen die opkomen voor collectieve belangen, dit in verband met de aard van beide soort belangen: Algemene belangen zijn meestal ieële en politiek getinte belangen (schoon milieu, gezonde economie etc.), terwijl collectieve belangen groepsbelangen zijn, die niet zozeer ideël van aard zijn maar meer een bundeling is van individuele krachten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan winkeliersverenigingen of verenigingen van huizeneigenaren.

3.4.1 Hoe wordt voldaan aan het vereiste van rechtspersoonlijkheid?

Algemene of collectieve belangen kunnen alleen door rechtspersonen worden behartigd. Het zijn vrijwel altijd verenigingen of stichtingen. Een stichting dient verplicht bij notariële akte opgericht te worden (artt. 2:285 & 2:286 BW), bij een vereniging (art. 2:26 BW) is een notariële akte niet verplicht voor de oprichting. Als zo'n zonder akte opgerichte vereniging tegen een besluit op wilt komen, kunnen ze volgens jurisprudentie als informele vereniging (en dus rechtspersoon) optreden als aan 3 voorwaardes is voldaan 

1. Een ledenbestand, wordt vaak aan de hand van contributie beoordeeld, maar contributie is niet noodzakelijk
2. Voldoende organisatorisch verband, wat moet blijken uit regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit gericht is
3. het als eenheid aan het rechtsverkeer deelnemen van deze organisatie

3.4.2 Wat is het vereiste van een voldoende specifieke statuaire doelstelling?

Het derde lid van art. 1:2 Awb stelt dat rechtspersonen alleen voor algemene en collectieve belangen kunnen opkomen als die belangen expliciet in hun statutaire doelstellingen zijn opgenomen. Daar bovenop moet er een sterk verband bestaan tussen de belangen die in de doelstellingen staan en de belangen die bij het bestreden besluit betrokken zijn. (Zie ook ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2647 , ABRvS 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5109)

3.4.3 Wat is eis van feitelijke werkzaamheden?

De eis van feitelijke werkzaamheden voorkomt dat er enkel op papier (in de statuten) voor de belangen wordt opgekomen. De doelen moeten dus actief behartigd worden, niet enkel door op te komen tegen besluiten e.d. maar bijvoorbeeld ook door voorlichting geven over de belangen waar zij voor staan, een website bij te houden, geld in te zamelen enzovoorts. In de prakijk doen de meestal algemeen belangorganisaties wat feitelijke werkzaamheden betreft niet veel meer dan in rechte opkomen voor algemene of collectieve belangen.

Wat feitelijke werkzaamheden betreft zijn de eisen die volgens de jurisprudentie van de Afdeling gesteld worden strenger bij de behartiging van algemene belangen dan bij collectieve belangen. Algemene belangen behartigers mogen niet enkel in rechte opkomen voor de belangen; dit om zogenaamde 'procedeerclubs' tegen te gaan. (ABRvS 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911