De ontwikkeling en recente herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat - Van der Veen - Artikel

Volgens sommigen is de verzorgingsstaat een fenomeen dat geen begin kent en altijd al heeft bestaan. Bijvoorbeeld Koch die stelt dat zolang er al staten zijn, deze staat een verantwoordelijkheid heeft genomen voor het economische en sociale welzijn van de bevolking. Daarnaast heb je ook mensen zoals Ultee die zeggen dat de verzorgingsstaat een moderne sociale uitvinding is die zich gelijktijdig heeft ontwikkeld met de industriële samenleving.

De definitie van de verzorgingsstaat

Het begrip verzorgingsstaat wordt als volgt gedefinieerd:

Een maatschappijvorm die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg dat zich – bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem – garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen.

Uit deze definitie wordt duidelijk dat het hier gaat om systematisch georganiseerde verantwoordelijkheid voor het collectieve welzijn van de bevolking. Dit systematische komt ook tot uitdrukking door het woord ‘garant’ dat gebruikt wordt. Deze nadruk op garantie sluit incidentele en selectieve overheidsmaatregelen uit, waardoor de reikwijdte van het begrip wordt beperkt.

De oorsprong van de verzorgingsstaat

Er zijn natuurlijk meer dan een verklaring voor het ontstaan van de verzorgingstaat. Er zijn zogenaamde ‘functionalistische verklaringen’. Dat zijn verklaringen die de nadruk leggen op de bijdrage die de verzorgingsstaat levert aan de maatschappij. Zo’n verklaring wordt gegeven door Wilensky (1975). Hij geeft hier de zogenoemde ‘logic-ofindustrialism’-these. Deze laat een direct verband zien tussen de economische groei en ontwikkeling, en het ontstaan van de verzorgingsstaat. Hij stelt dat het komt door de voorwaarden die de industriële samenleving met zich mee brengt, welke vragen om verzorgingsarrangementen. Zo gaat industrialisering samen met verstedelijking. Verstedelijking vraagt om beschermende maatregelen, zoals riolering. Daarbij heeft de industrialisering de behoefte aan gekwalificeerde arbeiders verhoogt, waardoor er ook meer behoefte was aan goed onderwijs.

Een andere verklaring wordt gegeven door de Swaan (1989). We noemen dat de conflictsociologische benadering. Hij zegt dat de verzorgingsstaat is ontstaan door toegenomen interdependentie tussen mensen in de moderne samenleving, als gevolg van verstedelijking, industrialisatie, staatsvorming, bevolkingsgroei etc. Al deze dingen zorgen er voor dat mensen meer afhankelijk zijn van elkaar. Denk bijv. alleen maar eens aan hoeveel mensen er nodig zijn om aan jouw behoefte naar eten te voldoen. Wanneer anderen dan problemen ondervinden, heb jij daar ook last van. Dit zijn negatieve ‘externe effecten’. Deze nemen toe in een moderne samenleving. Dit zijn bijv. armoede (armen vormen een bedreiging voor rijken), ziekte (snelle verspreiding in steden), onveiligheid, criminaliteit. Hierdoor zijn de eerste verzorgingsarrangementen ontstaan, zoals het beschermen van de rijken, het verbeteren van de hygiëne, rechten voor arbeiders, gezondheidszorg.

Er zijn twee varianten op deze conflictsociologische benadering. Volgens de eerste ontstaat de verzorgingsstaat, doordat als gevolg van de industrialisering de mensen naar de steden trekken, de omstandigheden verslechteren, er arbeidersbewegingen opkomen die vervolgens sociale verzekeringsrechten eisen. De tweede variant richt zich meer op de traditionele elites, die zich door de industrialisering en urbanisatie bedreigt voelden. Denk bijv. aan hoe gemakkelijk ziektes zich kunnen verspreiding. Ter zelfbescherming hebben zij sociale verzekeringen opgericht om deze bedreigingen weg te nemen.

Vanuit deze verklaring van de Swaan wordt er nu verder gekeken naar het ontstaan van de verzorgingsstaat.

In eerste instantie bevinden deze verzorgingsarrangementen zich op lokaal niveau. Maar voor het ontstaan van de verzorgingsstaat moet het op collectief niveau plaatsvinden. De basis van deze verschuiving is het ‘free-rider probleem’, ook wel het probleem van collectieve actie genoemd. Hierbij is het voor rationele actoren ‘verstandiger’ om niet samen te werken, terwijl dit op collectief niveau negatieve gevolgen heeft. Bijvoorbeeld wanneer een stad (lokaal) bepaald beleid opzet voor de armen. Het is dan heel waarschijnlijk dat armen uit andere regio’s nu naar deze stad komen. Het is voor andere steden dan het goedkoopst om niet aan armenzorg te doen en te profiteren van het beleid van de andere stad.

Staatsvorming en de verzorgingsstaat

We kunnen de trend van het ontstaan van natiestaten en de verzorgingsstaat op meerdere manieren verklaren. Ten eerste aan de hand van het bovengenoemde free-rider probleem. Door middel van dwang kan dit ‘liftersgedrag’ voorkomen worden. Het willen uitvoeren van dwang gaat samen met staatsvorming. Ten tweede is in de strijd bij het ontstaan van de natie-staten veel gebruik gemaakt van verzorgingsarrangementen. Door het invoeren van sociale verzekeringswetten zijn veel politieke conflicten voorkomen, en de bevordering van onderwijs in de standaardtaal ontstond er een bepaalde eenheid. Ten derde is er de ‘logica van sociale verzekering’. Deze logica vraagt om risicospreiding. Wanneer vroeger bijv. een vakbond in sociale zekerheid wilde voorzien, dan raakte het geld gauw op, omdat een kleine groep heel kwetsbaar is. Maar dat kan worden opgelost door zoveel mogelijk verschillende mensen erbij te betrekken. Daardoor zijn veel van deze zaken al gecollectiviseerd, en werden uiteindelijk ook gesteund door de staat.

Dit zijn drie verklaringen voor het samengaan van de ontwikkeling van natiestaten en de verzorgingstaat, maar er zijn natuurlijk nog meer factoren die ook bijdragen aan dit proces. Bijvoorbeeld een bepaalde bewustwording, veranderingen in het denken en politieke actie.

Fluctuaties in al deze dingen zorgen voor verschillen tussen de bestaande verzorgingsstaten. Het verloop van de politieke strijd, krachtsverhoudingen tussen de actoren, politieke groeperingen, etc. kunnen dit verklaren.

Verschuiving van schuld naar risico, en van gunst naar recht

Deze trend is een voorbeeld van veranderingen die plaatsvonden in het denken van de mensen. Individuele tegenslagen werden namelijk minder gezien als het gevolg van individueel falen of moreel gebrek, maar meer als gevolg van moderne maatschappelijke en economische verhoudingen.

Individuele risico’s veranderen in collectieve risico’s. Als er bijv. iets mis ging in een fabriek werd dit niet langer gezien als een fout van de arbeider, maar als een risico dat hoort bij het productieproces. Er is dus een verschuiving van schuld naar risico.

Daarmee gepaard gaat ook een verschuiving van gunst naar recht. Want wanneer deze fout in een fabriek gezien werd als de schuld van de arbeider, en deze arbeider kreeg toch sociale zorg, dan werd deze zorg gezien als een gunst. Echter, nu de arbeider geen schuld meer heeft, maar toch de risico’s ondervindt, dan heeft hij recht op sociale zorg. Het karakter van de sociale zorg is dan verschoven van een gunst naar een recht.

We spreken er dan ook wel van dat de verzorgingsstaat een ‘rechtskarakter’ heeft, omdat de verzorgingsarrangementen hun basis vinden in sociale grondrechten.

De doelstellingen van de verzorgingsstaat

Er zijn drie doelstellingen van de moderne verzorgingsstaat:

1. een garantie van een zekere mate van sociale zekerheid voor alle leden van de samenleving.

2. een reductie van willekeur in de verdeling van levenskansen

3. de wenselijkheid van maatschappelijke integratie van alle leden van de samenleving.

Toelichting en onderlinge samenhang van de doelstellingen

De eerste doelstelling is gebaseerd op de wens om individuele problemen, zoals armoede en werkloosheid, terug te dringen, zodat ook de maatschappelijke en economische gevaren die deze met zich meebrengen beheerst kunnen worden.

De tweede doelstelling is gebaseerd op gelijkwaardigheid en gelijke kansen. Belangrijk is hierbij wel dat het gaat om het creëren van gelijke kansen, en niet van gelijke resultaten. Volgens sommigen zoals Durkheim hoort deze wens voor gelijkwaardigheid bij de moderne industriële samenleving. Deze is er immers niet bij gebaat dat maatschappelijke posities worden verdeeld op basis van herkomst. Het hoort bij de meritocratie van de moderne samenleving, waarbij positie en herkomst niet langer bepalend zijn, maar geleerde vaardigheden wel.

De derde doelstelling wenst maatschappelijke integratie, waarmee hier wordt gedoeld op deelname aan de belangrijkste maatschappelijke instituties, zoals onderwijs en de arbeidsmarkt, en conformering aan de dominante normen en waarden. Dit is ten eerste gebaseerd op de wens om niemand uit te sluiten. Ten tweede is dit een vereiste om de eerste twee doelstellingen te realiseren. Ten derde is het dan ook nodig om de verzorgingsstaat te realiseren en te handhaven.

Deze drie doelstellingen zijn onderling verbonden met elkaar. Zo is deelname aan het onderwijs een vereiste voor het creëren van gelijke kansen. Het aanbieden van onderwijs kan alleen wanneer iedereen daaraan meebetaald, in de vorm van belastingen en premies. Er zijn nog veel meer onderlinge relaties te benoemen.

De normen en waarden van de verzorgingsstaat

De doelstellingen zijn natuurlijk wel gebaseerd op bepaalde normen en waarden. Volgens van der Veen zijn dit solidariteit, maatschappelijke verantwoordelijkheid, wederkerigheid en het arbeidsethos. Solidariteit en maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben te maken met betrokkenheid tussen mensen. De staat veronderstelt dat we begaan zijn met elkaar en het lot van een ander belangrijk vinden.

Wederkerigheid en het arbeidsethos zijn nodig om de verzorgingsstaat in stand te houden. Hierbij behoort iedereen bij te dragen in de kosten, waarbij sociale rechten ook sociale plichten met zich mee brengt.

Hier wordt ook wel eens over gesproken als de ‘twee gezichten’ van de moderne verzorgingsstaat, waarbij de staat beschermend en stimulerend is, maar daarbij ook dwingend en controlerend. De verzorgingsarrangementen zijn niet vrijblijvend.

De ontwikkeling van de verzorgingsstaat

Verzuiling

De verzorgingsstaat is ontstaan toen Nederland nog verzuild was. Verzorgende taken werden hierbij gedaan door allerlei instellingen en organisaties, die zich bezig hielden met scholen, ziekenhuizen, woningbouwverenigingen, gezinshulp, etc. De overheid mocht hierbij wel financiële steun verlenen, maar zodra dat niet meer nodig was, moest ze zich weer terugtrekken. Van Doorn verwijst hier naar met ‘baas in eigen huis, maar het huis ten laste van de overheid’. Hij bedoelt hiermee dat het maatschappelijk middenveld autonoom was, maar daarbij wel de lasten aan de overheid overliet. Op een gegeven moment werden de instellingen echter steeds meer afhankelijk van het geld van de overheid, dat de overheid meer invloed wilde en kreeg. Met de ontzuiling nam de legitimiteit van maatschappelijke organisaties op basis van geloof af. Het zorgde voor een bestuurlijke omwenteling, waarbij de overheid een steeds grotere rol heeft als bestuurder en organisator.

Corporatisme

Ten tijde van het ontstaan van de verzorgingsstaat was er ook sprake van corporatisme in Nederland. Hierbij moeten de delen van de samenleving in evenredig samengestelde organen op harmonieuze wijze tot besluiten komen. Hierbij wordt de wetgevende macht toegekend aan deze organen. Het is het tegenovergestelde van pluralisme, waarbij meerdere groepen strijden om de macht. Het corporatisme is kenmerkend voor de inrichting van delen van de verzorgingsstaat in Nederland. Dit betekent dat in de fase van beleidsvoorbereiding overleg plaatsvindt met maatschappelijke organisaties, en dat deze organisaties ook bij de uitvoering een belangrijke rol spelen.

Tegen deze achtergrond van verzuiling en corporatisme vond na WOII een snelle uitbouw plaats van de verzorgingsstaat.

De ontwikkeling van arrangementen

Het is moeilijk aan te geven wanneer de verzorgingsstaat nu precies is ontstaan. Stel dat we verzorgingsarrangementen definiëren als zijnde collectief (niet meer op lokaal niveau) en als verplicht (de staat dwingt mee te doen), dan kunnen we zeggen dat de verzorgingsstaat is ontstaan aan het einde van de 19^e en het begin van de 20^e eeuw.

In de periode tot circa 1914 ontstonden de eerste vormen van sociale bescherming van werknemers. Hierbij ontstonden min of meer verplichte regelingen, en was er toenemende bemoeienis van de staat met de organisatie en de uitvoering van deze regelingen. Het invoeren van deze verplichtingen werd ‘gerechtvaardigd’ door het gedachtegoed van het ‘rechtvaardige arbeidsloon’. Dit duidde op het idee dat het loon ook de behoeften van de werknemer moet dekken wanneer deze niet in staat is om te werken.

Tot aan WOII werd het stelsel wel een beetje uitgebreid, maar niet zo snel als direct na WOII. Er ontstaan dan algemene en verplichte werknemersverzekeringen voor arbeidsongeschiktheid, ziekte, ouderdom en werkloosheid, en volksverzekeringen. Deze uitbreidingen werden gerechtvaardigd door het idee van nationale solidariteit, dat toen het idee van ‘rechtvaardige arbeidsloon’ heeft vervangen. Deze uitbreidingen gaan door tot het einde van de jaren zestig.

Na de jaren zestig werd Nederland koploper wat betreft sociaal beleid. Het stelsel van sociale zekerheid werd daarbij uitgebouwd tot een universeel stelsel, met relatief hoge uitkeringen. De collectieve uitgaven uit het nationaal product stijgen snel.

Het (naoorlogse) politieke compromis

Dit compromis heeft betrekking op de periode van de fase na WOII toen de verzorgingsstaat zo snel werd uitgebreid. Er bestond toen grote onenigheid over hoe het sociaal-economisch beleid eruit moest zien. Dit had met name betrekking op de verhouding tussen de staat en de maatschappelijke organisaties. Door deze onenigheid duurde het (relatief) lang voordat de verzorgingsstaat zich ontwikkelde. Pas in de jaren 50 werd er een compromis bereikt waardoor het zich iets sneller ontwikkelde.

Het eerste deel van dit compromis was een gemengde organisatie van het stelsel van sociale zekerheid. Dit houdt in dat de staat en de sociale partners samen de uitvoering van de sociale zekerheid op zich nemen. De staat kreeg daarbij een belangrijke rol in de regulering van de sociale zekerheid, en de sociale partners hielden zich bezig met de uitvoering.

Het tweede deel van het compromis is de geleide loonpolitiek. Hierbij nam de overheid de taak op zich om werkloosheid uit te bannen, onder meer door de lonen te matigen. Deze geleide loonpolitiek moest zorgen voor een gematigde loonontwikkelingen om zo de wederopbouw na de WOII mogelijk te maken.

De Nederlandse verzorgingsstaat in vergelijkend perspectief

Een ordening van verzorgingsstaten

Eerst is er het onderscheid gemaakt door Titmuss:

• Residuele verzorgingsstaat: staat slechts garant voor de sociale zekerheid van haar burgers wanneer andere mogelijkheden (familie, gemeenschap, markt) daarvoor tekortschieten. De ondersteuning van de staat is tijdelijk. VB: 19^e-eeuwse armenzorg.

• Op verdienste gebaseerde verzorgingsstaat: sociale rechten zijn gefundeerd in ‘verdienste’ en investering. Ook wel ‘industrial achievement-performance model’ genoemd. Dan moet je bijvoorbeeld premie betalen voor je verzekering, waarbij je uitkering gerelateerd is aan de geïnvesteerde premie.
  VB: werkloosheidsverzekering.

• Institutionele verzorgingsstaat: een universele en onvoorwaardelijke garantie van sociale rechten. VB: volksverzekeringen, zoals AWBZ.

Deze ordening heeft wel een aantal nadelen. Zo lijkt het meer op een chronologische volgorde, dan op een huidige ordening. Daarbij is het geen sluitende typologie, en kunnen verzorgingsstaten soms in meerdere categorieën vallen.

Een andere ordening kan gemaakt worden wanneer men kijkt naar de totale uitgaven voor verzorgingsarrangementen in relatie tot het nationaal product. Een nadeel hiervan is dat er dan geen aandacht wordt gegeven aan niet-financiële kenmerken van verzorgingsstaten.

Een andere ordening is gemaakt door Esping-Andersen. Hij gebruikt daarbij de begrippen ‘decommodification’ en ‘regime’. Decommodificatie is de mate waarin sociaal beleid mensen onafhankelijk maakt van de markt. Dit kan op verschillende manieren plaatsvinden, en dat is waar regime een rol gaat spelen. In het regime van een verzorgingsstaat spelen drie dimensies een belangrijke rol: 1) de mate van corporatisme en etatisme, 2) de selectiviteit van de arrangementen en de mate waarin private arrangementen voorkomen, en 3) de universaliteit van arrangementen en de verschillen binnen arrangementen.

Uiteindelijk leidt dit tot een onderscheiding van drie typen verzorgingsstaten:

• Liberale verzorgingsstaat: laag voorzieningsniveau, ondersteuning is sterk inkomensafhankelijk, beperkte sociale rechten. VB: Verenigde Staten.

• Conservatief-corporatistische verzorgingsstaat: hoog voorzieningsniveau, maar de toekenning van de rechten is selectiever. De zorg voor het functioneren van de markt is beperkter, de bescherming van klasse- en statusverschillen staat meer centraal. Zekere garantie van sociale zekerheid, ruimhartiger dan bij liberale verzorgingsstaten, maar de herverdeling is vaker van actief naar niet-actief, in plaats van arm naar rijk. VB: Duitsland.

• Sociaal-democratische verzorgingsstaat: hier zijn sociale rechten het verst ontwikkeld. Gelijkheid en sociale integratie komen in de plaats van bescherming van de markt of familie. Universeel stelsel van sociale zekerheid, uitgebreide sociale voorzieningen. VB: Zweden.

Nederland is niet makkelijk te plaatsen in deze ordening. In de jaren tachtig had de Nederlandse verzorgingsstaat kenmerken van zowel een sociaal-democratische als een conservatief-corporatistische verzorgingsstaat. Daarna zijn er zoveel veranderingen doorgevoerd dat ook deze indeling inmiddels achterhaald is.

Rijzende problemen in de verzorgingsstaat

Tot ver in de jaren zestig vond men de uitbreiding van de verzorgingsstaat helemaal niet problematisch. Ze vonden juist dat het een belangrijke bijdrage leverde aan de publieke welvaart en individuele levenskansen. Het meeste geld werd besteed aan onderwijs, gezondheidszorg en ouderdomsverzorging. Omdat er volledige werkgelegenheid was, was er ook maar weinig groei van het gebruik van sociale voorzieningen en verzekeringen. Eind jaren zestig en de jaren zeventig kwam er echter hoge inflatie en oliecrises. Na 1975 namen de overheidsuitgaven voor de sociale zekerheid, door hoge werkloosheid, enorm toe. Door deze combinatie van hoge werkloosheid en inflatie kreeg men minder vertrouwen in de verzorgingsstaat. Daarbij waren er ook nog maatschappelijke veranderingen, zoals individualisering en emancipatie. De traditionele verbanden zoals de kerk en het gezin werden minder belangrijk. Er was sprake van ontzuiling.

Al deze gebeurtenissen en veranderingen leidden er uiteindelijk toe dat de verzorgingsstaat gaat veranderen. Nu voor het gemak een opsomming van belangrijke veranderingen die het bestaan van de verzorgingsstaat bemoeilijken:

• Individualisering

• Emancipatie

• Kleinere huishoudens (minder kinderen, meer echtscheidingen)

• Toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen

• Nieuw normen-en-waardenpatroon (volgens Inglehart), namelijk een verschuiving naar post-materialistische waarden zoals individuele vrijheid en persoonlijke ontwikkeling

Deze veranderingen hebben grote gevolgen gehad voor de verzorgingsstaat. Ten eerste verhogen zij het beroep op sociale voorzieningen. Ten tweede ondermijnen ze het idee dat het gezinsinkomen de basis is voor sociale zekerheid en de loonpolitiek. Ten derde neemt de drukt op de arbeidsmarkt toe. En ten vierde verloor de overlegeconomie haar legitimiteit, omdat slechts een kleine minderheid nog lid was van een vakbond.

Het beheersen van de crisis van de verzorgingsstaat

In de jaren tachtig zag men het probleem voornamelijk als een economisch probleem, waarbij de sociale zekerheid niet meer betaalbaar was. Daarom werden voornamelijk maatregelen genomen om de kosten te drukken, zoals het verlagen van de hoogte van de uitkeringen, het verkorten van de duur van de uitkeringen. Maar in de jaren negentig was het niet alleen meer een economisch probleem, maar ook een probleem van beheersing. In plaats van de kosten werd er nu meer gekeken naar de in- en uitstroom van de sociale zekerheid. Deze verschuiving is het gevolg van een veranderend denkbeeld over mensen en organisaties. Mensen worden niet langer gezien als conformistisch en regelvolgend, maar meer als economisch en individualistisch (de calculerende mens). Hierbij zijn mensen niet meer gedreven door hun rechten en plichten, maar door voordelen en nadelen. Daarom is de staat gaan proberen om de beheersbaarheid van de verzorgingsstaat te garanderen door er een meer activerende verzorgingsstaat van te maken, waarbij de nadruk ligt op de eigen verantwoordelijkheid.