Het recht op milieubescherming (Nieuwenhuis)

Inleiding

Sinds de jaren ’60 is de bezorgdheid over de staat van het milieu enorm toegenomen. Bescherming van het milieu in het ESH en het EVRM ontbreekt. Het Straatburgse Hof biedt in bepaalde gevallen toch grondrechtelijke bescherming tegen milieuvervuiling. De toegenomen bezorgdheid over de staat van het milieu heeft geleid tot een groot aantal regelgevingen, zowel nationale als internationale.

Europa

Raad van Europa: ESH en EVRM

In het kader van de Raad van Europa moet aandacht worden besteed aan het EVRM en het ESH.

Het EVRM

In het EVRM is geen bepaling te vinden die expliciet betrekking heeft op het milieu of de vervuiling ervan. Onder omstandigheden kan toch een beroep worden gedaan op het EVRM. Dit volgt uit de Straatburgse jurisprudentie. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waarin artikel 2 EVRM, en gevallen waarin artikel 8 EVRM in het geding zijn. In bepaalde omstandigheden kan ook artikel 1 Eerste Protocol EVRM in het geding zijn. In bepaalde gevallen kan de staat ingevolge artikel 8 EVRM de positieve verplichting hebben milieuvervuiling tegen te gaan of te voorkomen. Zo oordeelde het Hof in Powell en Rayner dat geluidsoverlast een inmenging in artikel 8 kan vormen. In Lopez Ostra werd geoordeeld dat ook ernstige stankoverlast een inmenging op artikel 8 kan opleveren.

In Hatton is de toepassing van artikel 8 EVRM in milieuzaken bevestigd door de Grote Kamer. Als de overheid de overlast zelf heeft veroorzaakt is de onthoudingsplicht in het geding. Daarnaast heeft de overheid de positieve verplichting om overlast veroorzakende activiteiten van burgers naar behoren te regelen. De Grote Kamer heeft uitdrukkelijk bepaald dat het EVRM niet een algemeen recht op milieubescherming omvat. De betreffende aantasting van het milieu moet de klager persoonlijk raken. Daarnaast moet de vervuiling een minimumniveau hebben bereikt. Hierbij zijn de duur, intensiteit en de lichamelijke en geestelijke gevolgen van belang. In het arrest Ivan Atanasov werd uiteengezet welke omstandigheden een rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of milieuvervuiling tot toepassing van artikel 10 EVRM moet leiden. Hierbij kan worden gedacht aan de afstand tot de woning en of er kans is op een plotselinge verslechtering van de situatie. De bewijslast ter zake van de effecten mag niet geheel bij de klager worden gelegd, omdat de overheid vaak als enige over de relevante informatie beschikt. Daarnaast moet de overheid niet alleen regels ter bescherming tegen overlast stellen, maar deze ook daadwerkelijk handhaven. Het EVRM is immers bedoeld voor effectieve rechtsbescherming.

Als artikel 8 EVRM in het geding is, dan moeten de nationale autoriteiten een ‘eerlijke balans’ tot stand brengen tussen de belangen die gemoeid zijn met de aantasting van het milieu en het economisch welzijn, en de door artikel 8 EVRM beschermde belangen. Bij deze afweging komen milieubelangen geen speciale status toe. Daarnaast normeert artikel 8 EVRM de procedure van besluitvorming. Deze moet zo zijn ingericht dat ‘due respect’ getoond kan worden voor de belangen die het artikel beschermt. Er is een aantal procedurele eisen te onderscheiden.

De eerste is het recht op toegang tot informatie. De overheid kan de positieve verplichting hebben om de betrokkenen informatie te verschaffen. Het is voor de burger zelf vaak lastig om erachter te komen wat de risico’s zijn en of er een verband bestaat tussen bepaalde ziekteverschijnselen en vormen van milieuverontreiniging. Ten tweede moet gedurende het besluitvormingsproces zorgvuldig en expliciet rekening worden gehouden met de betrokken belangen. De besluitvorming moet voldoen aan de eisen die de nationale wetgeving stelt. Denk bijvoorbeeld aan een inspraakmogelijkheid. En tot slot is ook een adequate rechtsbescherming van groot belang.

In sommige gevallen kan milieuverontreiniging zodanige risico’s opleveren dat de overheid ingevolge artikel 2 EVRM een positieve verplichting heeft om in te grijpen ter afwending van levensbedreigende risico’s. Dit volgt uit de zaak Öneryildiz. Het Hof sprak in deze zaak over de toenemende gevoeligheid voor milieugevaren en van het bestaan van een positieve verplichting ten aanzien van industriële activiteiten die uit de aard van de zaak gevaarlijk zijn. In de onderhavige zaak ging het om de exploitatie van een vuilnisbelt. Bestuur en wetgeving moeten ervoor zorgen dat industriële activiteiten geen gevaar opleveren voor het recht op leven.

Het ESH

In het ESH wordt weinig aandacht besteed aan het milieu. Artikel 3 ESH ziet op het gebruik van gevaarlijke stoffen in het arbeidsproces. In artikel 11 ESH is de bescherming van de gezondheid geregeld. De plicht om maatregelen te nemen om oorzaken van een slechte gezondheid zoveel mogelijk weg te nemen strekt zich eveneens uit tot het bestrijden van milieuvervuiling. Staten moeten daarbij aantoonbare vooruitgang boeken en de beschikbare middelen zo goed mogelijk gebruiken.

Het verdrag van Arhus

Dit verdrag uit 1998 is formeel gezien een VN-verdrag. Het wordt besproken omdat de verdragspartijen vooral Europese staten zijn. In het betreffende verdrag zijn procedurele eisen op het gebied van milieu vastgelegd. Voorbeelden zijn de participatie in de besluitvorming, de toegang tot informatie en de rechtsbescherming. Deze drie aspecten kwamen ook naar voren uit de jurisprudentie van het EHRM op grond van artikel 8 EVRM. Het EHRM verwees dan ook naar dit verdrag. De verdragsbepalingen van Arhus hebben in bepaalde opzichten een ruimer bereik dan de normen die voortvloeien uit het EVRM. Het recht op informatie is bijvoorbeeld niet afhankelijk van de vraag of er sprake is van een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven. Dit is gunstig voor milieubeschermingorganisaties. Daarnaast heeft het recht op participatie een ruimere kring van rechthebbenden. De Europese Unie is ook verdragspartij. De verplichtingen die voortvloeien uit het verdrag zijn neergelegd in een aparte Verordening die van toepassing is op de Europese instellingen.

De Europese Unie

Het grondrecht op zorg voor het milieu is neergelegd in artikel 37 van het EU-Grondrechtenhandvest. Dit artikel is duidelijk geformuleerd als een sociaal grondrecht. Ook in artikel 3 VEU en artikel 11 VwEU wordt gewezen op de kwaliteit van het milieu. In artikel 191 lid 1 VwEU zijn de beleidsdoelen op het gebied van milieu nader uitgewerkt. Het gaat om bescherming en verbetering van het milieu, behoud van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens etc. In lid 2 van dit artikel zijn het preventiebeginsel en het ‘de-vervuiler-betaalt-beginsel’ opgenomen. In artikel 192 wordt de besluitvormingsprocedure geregeld en in artikel 193 is duidelijk gemaakt dat het bij het vaststellen van regelgeving in beginsel om minimumharmonisatie gaat.

De VN

In het Verdrag van Stockholm (1972) is de bescherming van het milieu voor het eerst op de internationale agenda gezet. Vervolgens is in 1982 het Wereldhandvest voor de Natuur aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN. In 1992 en in 2012 werd een Milieu Conferentie gehouden in Rio. De uitkomsten van deze conferenties en het Handvest zijn niet bindend. De UN Framework Convention on Climate Change (1994) is wel bindend. De verdragspartijen zijn bijvoorbeeld verplicht om informatie te delen en om samen te werken bij de aanpassing aan klimaatveranderingen. Het Kyoto-protocol uit 1997 is aan dit verdrag gekoppeld en kent daadwerkelijk verplichtingen om te uitstoot van gassen die bijdragen aan het broeikaseffect te beperken.

Vergelijking en integratie

Milieubescherming is onderwerp van een groot aantal regelgevingen. Voor een deel is deze regelgeving uitwerking van de betreffende doelstelling van de Europese Unie en van de in artikel 21 Grondwet vastgelegde zorgplicht van de overheid ten aanzien van het milieu.

Aanspraken van burgers kunnen onder omstandigheden eerder worden gebaseerd op artikel 2 EVRM, dat de overheid onder andere verplicht om gevaarlijke industriële activiteiten te controleren en op artikel 8 EVRM, dat bij verschillende vormen van milieuvervuiling in het geding kan zijn. Uit dit laatste artikel mag echter geen algemeen recht op bescherming van het milieu worden afgeleid. Een individu moet persoonlijk geraakt worden voordat hij een beroep op deze bepaling kan doen. Hier staat tegenover dat vooral het recht op informatie over het milieu een ruimer bereik heeft gekregen, zeker sinds het verdrag van Arhus.

Samenvatting geschreven door Wendy van Eck.