Bestuursrecht: Inleiding - RUG - Oefententamen 2010/2011 (2)

Vragen

Op 9 april 2012 heeft de Universiteit Utrecht bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: B&W) een aanvraag om een kap- vergunning ingediend. De aanvraag betreft de kap van zestien bomen op het Domplein te Utrecht. De panden aan de Voetsiusstraat met oneven nummers hebben zicht op de bomen. De kapvergunning is aangevraagd ten behoeve van de oprichting van een nieuw onderwijs van de Rechtenfaculteit, die is gevestigd rondom het Domplein.

Bij besluit van 3 mei 2015 hebben B&W de gevraagde vergunning gedeeltelijk verleend (voor veertien bomen) en gedeeltelijk afgewezen (voor twee bomen).

Niet iedereen is tevreden met het besluit van 3 mei 2015. Zo vindt meneer Jongerius, wonend aan de Voetsiusstraat 29, het jammer dat er veertien bomen gekapt mogen worden; bij de Universiteit Utrecht vinden ze het jammer dat twee bomen niet gekapt mogen worden.

Vraag 1a

Is meneer Jongerius belanghebbende bij de beslissing van B&W?

Vraag 1b

Is het College van Bestuur van de universiteit belanghebbende bij de beslissing van B&W?

Stel, meneer Jongerius is belanghebbende bij de beslissing van B&W. Hij wil iets ondernemen tegen de verleende vergunning. Hij vraagt een overbuurvrouw, Truus Havertong, die rechten studeert, wat zij moet doen. Truus zegt: “Je kunt natuurlijk een bezwaarschrift ex art. 7:1 Awb indienen bij de Universiteit Urecht, dan moeten die hun beslissing om de bomen te kappen nog eens heroverwegen, maar het is veel slimmer om, in plaats van het indienen van bezwaar, naar de rechtbank te stappen met een verzoek om een voorlopige voorziening. Als u geluk heeft schorst de Voorzieningenrechter van de rechtbank dan de beslissing. U moet dan wel een advocaat in de arm nemen.”

Vraag 2

Op welke punten is het advies van Truus Havertong (on)juist?

De beslissing van B&W is gebaseerd op de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Utrecht (hierna: APVU).

Artikel 136 APVU luidt als volgt:

‘Het is zonder vergunning van B&W verboden een houtopstand te vellen of te doen vellen.’

Vraag 3a

Wat voor soort besluit is art. 136 APVU?

Vraag 3b

Noem twee redenen waarom het van belang is om te weten om wat voor besluit het gaat bij art. 136 APVU.

Artikel 137 APVU luidt als volgt:

‘Indien B&W één of meer iepen gevaarlijk achten in verband met de verspreiding van de iepziekte, schrijven zij de eigenaar van de grond waarop de iepen zich bevinden aan de iepen binnen de bij de aanschrijving te stellen termijn te vellen.’

Vraag 4

Bevat artikel 137 APVU beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en/of beleidsvrijheid?

Ter invulling van de in art. 136 APVU neergelegde bevoegdheid stelt een onder ver- antwoordelijkheid van B&W werkzame ambtenaar een document op (‘Nota toepas- sing art. 136 APVU’) waarin staat aangegeven op grond van welke criteria B&W vergunningaanvragen beoordelen. B&W vinden het een prachtig stuk. In de besluiten- lijst van hun vergadering van 19 juni 2006 leggen ze vast dat ze bij de beoordeling van aanvragen voor kapvergunningen de in de ‘Nota toepassing art. 136 APVU’ zullen hanteren. De ‘Nota toepassing art. 136 APVU’ wordt in de week daarop in Ons Utrecht, huis aan huis blad, gepubliceerd en tevens op de gemeentelijke website geplaatst.

Vraag 5a

Is de ‘Nota toepassing art. 136 APVU’ een besluit en zo ja, wat voor besluit?

Vraag 5b

Stelling: ‘De bestuursrechter is wel bereid desgevraagd een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de in de een ‘Nota toepassing art. 136 APVU’ neergelegde criteria, maar niet in reactie op de beroep tegen de Nota.’

De Vereniging Juristen overwinnen die kantoor houdt in het pand Voetsiusstraat 2, dat enkele jaren geleden aan de vereniging is geschonken door de ouders van de toenmalige voorzitter, maakt eveneens bezwaar tegen het besluit van B&W van 3 mei 2015. Het bezwaar is ingegeven door de beslissing om voor 2 van de 16 bomen geen kapvergunning te verlenen. Als B&W blijven bij de afwijzing van de kapvergunning voor 2 van de 16 bomen, kunnen er minder nieuwe collegezalen voor de studenten letteren worden gebouwd. De voorzitter, Jasper Zijlstra, vraagt aan Truus Havertong, of de vereniging een kans maakt als belanghebbende te worden aangemerkt. Truus antwoordt: “Beslissend voor het antwoord op de vraag of de vereniging waarvan jij voorzitter bent belanghebbende is, zijn de inhoud van de statuten en de aard van de feitelijke werkzaamheden die de vereniging de afgelopen jaren heeft ontplooid.”

De voorzitter zegt: “Trouwens, ik heb aan B&W ook nog verzocht of het bij de komende

Dag van de advocaat een braderie te organiseren op het Domplein. B& W hebben mij een brief gestuurd waarin ze schrijven dat dit, gezien de bestemming die in het voor het Domplein geldende bestemmingsplan aan het Domplein is gegeven, niet mogelijk is. Wat vind je daarvan?” Truus antwoordt: “Die brief is een bestuurlijk rechtsoordeel, en dus kun je daartegen in bezwaar en beroep.”

Vraag 6a

Klopt het wat Truus zegt over de belanghebbendheid?

Vraag 6b

Klopt het wat Truus zegt over de brief van B&W?

Voordat hij in 1998 naar Utrecht verhuisde, woonde meneer Jongerius jarenlang in Noord-Brabant. Zijn man is daar werkzaam geweest als mijnwerker en heeft de longziekte silicose opgelopen. Na zijn overlijden heeft Hij een uitkering aangevraagd bij de Stichting Silicose oud-mijnwerkers. Zijn aanvraag is afgewezen. ZIjn buurvrouw, ook weduwe van een oud-mijnwerker, heeft eveneens een uitkering aangevraagd. De aanvraag van de buurvrouw is wel gehonoreerd. Meneer Jongerius vindt dat niet terecht, omdat de overleden buurman volgens hem nooit heeft geleden aan silicose. Meneer Jongerius verzoekt de Stichting Silicose oud-mijnwerkers om het besluit tot toekenning van de uitkering aan zijn buurvrouw te herzien. De Stichting laat hem in reactie daarop schriftelijk weten zijn verzoek niet te zullen honoreren.

Vraag 7

Dient de reactie van de Stichting in het licht van het bepaalde in art. 1:3 Awb als besluit te worden aangemerkt?

Vraag 8a

Vormt art. 4:23 Awb een bevestiging van de klassieke opvatting van het legaliteitsbeginsel, of juist een illustratie van de in de loop van de twintigste eeuw veranderde kijk op het legaliteitsbeginsel?

Vraag 8b

Leg uit waarom het fluorideringsarrest wel een verruiming van de werking van het legaliteitsbeginsel inhoudt, en het methadon-arrest niet.

Antwoordindicatie

Vraag 1a

• Eigen belang: ja, hij komt op voor zichzelf, niet voor iemand anders

• Persoonlijk belang: ja, hij onderscheidt zich van de amorfe massa. Hij is omwonende en hij heeft zicht op de bomen in kwestie.

• Objectief bepaalbaar belang: ja, door de kap zal zijn leefomgeving veranderen. Eventueel zal zijn huis zelfs in waarde dalen. Beide belangen zijn op geld waardeerbaar/objectiveerbaar.

• Actueel en voldoende zeker belang: ja, de vergunning is verleend, als er geen rechtsbescherming wordt ingeroepen gaan de bomen tegen de vlakte.

• Direct geraakt belang: ja, er is een causaal verband tussen de veranderende leefomgeving/waardedaling huis door de te kappen bomen en de verlening van de kapvergunning.

Meneer is dus belanghebbende.

Vraag 1b

Het gaat om het College van Bestuur van de Universiteit Utrecht, 
dat is een bestuursorgaan, 1:2 lid 2 Awb is dus het aangewezen artikel.
 Toepassen van de criteria van 1:2 lid 2 Awb geeft het volgende beeld:

• toevertrouwd belang: Is het bouwen van een onderwijsgebouw een
belang wat is toevertrouwd aan het College van Bestuur? Ja, dit valt binnen de hen
in de WHW gegeven taak van het zorgen voor onderwijs.

• actueel en voldoende zeker: ja, vergunning verleend/deels afgewezen, geen onzekere toekomstige gebeurtenis.

• direct geraakt: ja, gedeeltelijke afwijzing hindert CvB in vervullen taak, causaal verband is aanwezig.

Vraag 2

Onjuist is de opmerking dat het bezwaarschrift bij de Universiteit Utrecht moet worden ingediend. Op grond van art. 6:4 Awb moet het bezwaarschrift worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, i.c. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.

Juist is de opmerking, gelet op art. 7:11 Awb, dat (indien het bezwaar ontvankelijk is) een heroverweging van het besluit plaatsvindt. Maar dan natuurlijk wel door het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.

Onjuist is de opmerking, gelet op art. 8:81 Awb, dat om een voorlopige voorziening kan worden 
verzocht zonder bezwaar te hebben gemaakt. Er geldt een zogenoemde connexiteitseis.

Indien verzocht wordt het besluit te schorsen kan de voorzieningenrechter, met inachtneming van art. 8:81 en 8:84 Awb, tot een dergelijke schorsing komen. 
Schorsing is de meest gebruikelijke VoVo.

Het bestuursprocesrecht kent geen verplichte rechtsbijstand. De indiener van 
een beroep is vrij in de keuze om zich al dan niet van professionele rechtshulp te voorzien (art. 2:1, 8:24 en 8:25 Awb).

Vraag 3a

Het gaat hier om een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Beslissend daarvoor is dat het gaat om een:

• naar buiten werkende (ja, het is niet een norm die alleen de overheid raakt, 
maar een verbodsnorm die voor iedereen geldt)

• voor herhaalde toepassing vatbare (ja, deze norm kan oneindig worden toegepast)

• zelfstandige rechtsnorm (ja, deze bepaling roept een verbod in het leven dat 
nog niet bestond)

• die algemeen is naar plaats, tijd en persoon (ja, geldt altijd voor iedereen op 
het hele grondgebied van de gemeente)

• is vastgesteld door een bestuursorgaan (ja, vastgesteld door de gemeenteraad, 
een orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente)

• dat de bevoegdheid tot het bindend vaststellen van dat voorschrift ontleend 
aan de Grondwet of aan een wet in formele zin (ja, deze bevoegdheid wordt ontleend aan artikel 147 leden 1 en 2 Gemeentewet in samenhang met artikel 108 lid 1 Gemeentewet (of eventueel met artikel 124 lid 1 Grondwet)).

Vraag 3b

Het is van belang om te weten om welk soort besluit het gaat vanwege:

• de rechtsbeschermingsmogelijkheden: er staat geen bezwaar en beroep open tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften (artikel 8:2 en artikel 7:1 Awb); en

• de inhoudelijke normen die van toepassing zijn op besluiten: ingevolge artikel 3:1 Awb zijn de afdelingen 3.6 en 3.7 niet van toepassing op besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften en is afdeling 3.2 slechts van toepassing voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet.

Vraag 4

Van beoordelingsruimte is sprake, als de wet, als gevolg van vage termen, het be- stuurorgaan de ruimte laat om in een concreet geval te beoordelen of aan de voorwaarden voor de bevoegdheidsuitoefening is voldaan. Als er beoordelingsvrijheid is, geldt hetzelfde, maar heeft de wetgever de bedoeling gehad die beoordeling meer aan het bestuursorgaan over te laten; dat is bevoegd om met uitsluiting van ieder ander beoordelen of aan de voorwaarden voor een rechtmatige bevoegdheidsuitoefening is voldaan. Een dergelijke bedoeling van de wetgever kan blijken uit de bewoordingen van de bevoegdheidsvoorwaarde, bijvoorbeeld doordat worden gebruikt de woorden “naar het oordeel van het bestuursorgaan” of “als het bestuursorgaan oordeelt/acht dat ...” enz. enz. Soms blijkt meer impliciet dat de wetgever de beoordeling aan het bestuursorgaan heeft willen opdragen, bijvoorbeeld wanneer technische termen worden gebruikt (in het belang van een doelmatig ethergebruik kan de minister aan de frequentiegebruiksvergunning voorschriften verbinden) of termen die reeds het politieke primaat in zich dragen (in het belang van de openbare orde kan de burgemeester enz.). De rechter mag hier niet zijn eigen oordeel in de plaats stellen van dat van het bestuursorgaan, maar zal zich tot marginale toetsing moeten beperken: heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen oordelen dat de openbare orde in het geding is? Bij beoordelingsruimte toetst de rechter integraal: is de uitleg van het bestuursorgaan van de vage termen in de bevoegdheidsvoorwaarde juist?

In artikel 137 APVU is de voorwaarde om tot bevoegdheidsuitoefening over te gaan de zinsnede “Indien B&W één of meer iepen gevaarlijk achten in verband met de verspreiding van de iepziekte”. “Gevaarlijk” is een vage term, wat zou kunnen duiden op beoordelingsruimte, maar uit de woorden “achten” is af te leiden dat deze bevoegdheidsvoorwaarde beoordelingsvrijheid bevat: het is aan B&W om, met uitsluiting van anderen, te beoordelen wanneer een iep gevaarlijk is.

Het bestuur heeft beleidsvrijheid als het - in de situatie dat is voldaan aan de voorwaarden om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen - mag kiezen of het wel of niet van zijn bevoegdheid gebruik maakt en zo ja hoe.
Als in dit geval B&W oordelen dat een of meer iepen gevaarlijk zijn, schrijven zij de eigenaar aan. De aantonende wijs (de indicativus) wordt in Nederlandse wetten gebruikt om een verplichting aan te duiden, oftewel: B&W moeten in dat geval de eigenaar aanschrijven. In het “of” zit dus geen beleidsvrijheid. Wel hebben zij (enige) beleidsvrijheid in het “hoe”: B&W mogen daarbij immers wel zelf de termijn bepalen waarbinnen de eigenaar moet vellen.

Vraag 5a

Ja het is een besluit, want een schriftelijke beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan (1:3 lid 1 Awb). De publiekrechtelijke rechtshandeling betreft het beoogde gebruik bij de uitoefening van de bevoegdheid neergelegd in art. 136 APVU.

Het is een beleidsregel; namelijk een algemene regel, niet zijnde avv (want niet gebaseerd op een bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen, maar op de bestuursbevoegdheid waarover de regel normen bevat, in combinatie met artikel 4:81 Awb), omtrent de afweging van belangen (in dit geval – vermoedelijk – niet de uitleg van wettelijk voorschriften of de vaststelling van feiten).

Vraag 5b

De stelling is juist. De bestuursrechter kan wel iets vinden van de rechtmatigheid van de nota, maar alleen indien tegen een appellabel besluit waarbij de nota is toegepast, beroep wordt ingesteld en één van de gronden de rechtmatigheid van de nota betreft (exceptieve toetsing). Een beroep tegen de nota is onmogelijk, omdat art. 8:3 aanhef en onder a Awb beroep tegen beleidsregels uitsluit.

Vraag 6a

Een vereniging kan zowel o.g.v art. 1:2 lid 1 Awb belanghebbende zijn (als de vereniging opkomt voor diens eigen belang), als o.g.v. art. 1:2 lid 3 (als de vereniging opkomt voor een algemeen/collectief belang dat ze blijkens haar statuten in het bijzonder behartigt).
Het besluit betreft de kap van bomen t.b.v. de bouw van collegezalen voor de faculteit letteren. Wat precies de doelstellingen zijn van de ‘Vereniging Juristen overwinnen’, is niet gegeven, maar het is zo goed als uitgesloten dat die iets te maken hebben met de belangen van studenten letteren.

Zeker is echter dat de vereniging eigenaar is van het pand dat direct uitzicht heeft op de bomen, en dus is zij belanghebbende o.g.v. artikel 1:2 lid 1,omdat de vergunning het eigen belang van de vereniging raakt. Wat Truus zegt klopt dus niet; beslissend voor het antwoord op de vraag of de vereniging belanghebbende is het feit dat de vereniging eigenaar is van een pand met uitzicht op de bomen.

Vraag 6b

Wat Truus zegt klopt deels.
De brief is geen besluit (want niet gericht op rechtsgevolg, en evenmin een afwijzing van een aanvraag), maar louter een informatieve mededeling, zij het dat het ook weer niet zo maar een informatieve mededeling is; de brief is aan te merken als een bestuurlijk rechtsoordeel, dat wil zeggen, een oordeel van het bestuur over de toepasselijkheid van wettelijke voorschriften.

Een bestuurlijk rechtsoordeel is echter niet per definitie vatbaar voor bezwaar en beroep. In beginsel is het juist niet vatbaar voor bezwaar en beroep, omdat het geen besluit is; alleen als het onevenredig bezwarend wordt geacht dat betrokkenen op een andere manier dan door het instellen van bezwaar/beroep zekerheid kan krijgen over zijn rechtspositie, kan tegen een bestuurlijk rechtsoordeel beroep worden ingesteld.

Vraag 7

Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (eerste lid)

Meneer Jongerius ontvangt een schriftelijke beslissing (keuze in brief) om het verzoek niet te honoreren.

• Is de Stichting een bestuursorgaan?

De Stichting is geen a-orgaan (deel van zichzelf, rechtspersoon krachtens privaatrecht, 2:3 BW), kan alleen b-orgaan zijn

De Stichting is met enig openbaar gezag bekleed (de Stichting is verlengstuk van de overheid, de overheid bepaalt (reglement) en betaalt (toekenning financiële middelen)

De Stichting is een b-orgaan, het openbaar gezag is subsidie verstrekken

Uitspraak Stichting Silicose

De beslissing is publiekrechtelijk, want genomen op grond van het door de Regering toegekende openbaar gezag

• Is de beslissing een rechtshandeling?

Het is de afwijzing van een verzoek, dus in eerste instantie geen rechtsgevolg, maar

Art 1:3, tweede lid Awb: de afwijzing van een aanvraag van een beschikking is ook een besluit

Art 1:3, derde lid: een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende....

Meneer Jongerius is geen belanghebbende, want zij heeft geen direkt geraakt belang (art 1:2, eerste lid Awb)

• Conclusie: geen besluit ex art 1:3

Vraag 8a

De eis van een wettelijke grondslag voor subsidieverlening laat de verandering in de opvatting over de reikwijdte van het legaliteitsbeginsel zien. Het gaat hier om positief (presterend) overhedsoptreden. In de klassieke opvatting is alleen voor negatief - door het opleggen van geboden en verboden - overheidsoptreden een wettelijke grondslag nodig.

Vraag 8b

Korte beschrijving van de beide uitspraken, en
 analyse: in het methadonarrest wordt voor ingrijpend positief overheidsoptreden een wettelijke grondslag geëist. Dat is dus een verbreding ten opzichte van de klassieke leer. Het methadon arrest betreft negatief overheidsoptreden, dat niet zonder wettelijke grondslag kan. Hier wordt de klassieke opvatting bevestigd.