Samenvatting bij Handboek van het Nederlandse Staatsrecht - Van der Pot - 16e druk

Waar vindt de staatsleer haar oorsprong? - Chapter 1

Wat wordt verstaan onder staat en staatsleer?

Omstreeks de overgang van de 15e naar de 16e eeuw wordt het woord ‘Staat’ voor het eerst gebruikt in een betekenis die aansluit bij het hedendaags spraakgebruik. Het woord ‘Staat’ krijgt pas betekenis in de 19e eeuw. Maar het begrip Staat is al veel eerder besproken door grote schrijvers en denkers. De staatsleer vindt haar oorsprong bij Socrates (469-399 v. Chr.) en zijn leerling Plato (429-347 v. Chr.). Plato heeft een theorie van de politieke gemeenschap gegeven die een blijvende invloed heeft gehad op de verdere ontwikkeling van de Europese staatsvorming. Plato’s leerling Aristoteles (384-322 v. Chr.) had een andere visie over de Staat. Zijn geschriften hadden een meer empirische en praktische kant dan die van zijn leermeester Plato. Naarmate het Romeinse rijk groeide, kreeg deze een eigen staatsleer. Deze staatsleer was beïnvloed door de Grieken, maar had ook zijn eigen kenmerken. De belangrijkste schrijver over deze Romeinse staatsleer was Marcus Tullius Cicero (106-43 v. Chr.).

Is de staat een roversbende?

De opkomst van het christendom is van invloed geweest op de gedachte dat de Staat samen ging met het menszijn, waarbij de mens zich volledig moest kunnen ontplooien. De kerk kreeg van keizer Constantijn de Grote (ca. 280-337) een officiële status en van diens opvolger Theodosius I de Grote (346-395) de status als staatskerk. Maar de kerk bleef zich altijd verzetten tegen de pre christelijke filosofie met zijn heidense wortels.

Aurelius Augustinus (354-430) wist tussen deze twee grootheden (het christendom en de klassieke oudheid) een brug te slaan. In zijn boek De Civiate Dei (ca. 420) deed hij de uitspraak; “Als de gerechtigheid verdwijnt, wat zijn staten dan anders dan roversbenden in het groot? En wat zijn dan roversbenden anders dan kleine staatjes?”. Augustinus was een aanhanger van Plato’s werk. Augustinus’ geschriften (met name De Civiate Dei) vormen een brug tussen christendom en de klassieke oudheid, waarin waardering en respect over het gewordene doorklinkt, maar tegelijkertijd gewaarschuwd wordt voor klakkeloze bewondering van Staat of vorst.

Wat is het belang van het heilige Roomse keizerrijk?

De aldus ingezette verzoening bereikte zijn hoogtepunt in de karolingische renaissance, door de kroning van Karel de Grote (kerstmis 800) door de paus. Toen Karel de Grote overleed kon het rijk zoals het was samengesteld niet langer blijven bestaan. Door invallen van de Arabieren, Hongaren en Noormannen brokkelde het rijk af en viel het uiteen. Otto de Grote (912-973), eerste keizer van het heilige roomse keizerrijk (962 tot 1806), waagde een poging om het rijk (de oostelijke helft ervan) te herstellen. In de middeleeuwen betekende het begrip ‘recht’ iets anders dan nu. Rechters waren vaak nog partijdig en er was een vage grens tussen de tenuitvoerlegging van de uitspraak en eigenrichting. In de twaalfde en dertiende eeuw verandert er veel. De dreiging van buitenaf verdwijnt en de welvaart neemt toe. De bevolking en de steden groeien in aantal en omvang. De herontdekking van de klassieken en van het Romeinse recht bevorderden een opbloei van wetenschap en beschaving.

Wat is de investituurstrijd?

De investituurstrijd (1073-1122) is de strijd tussen kerk en vorsten betreft de benoeming van de bisschoppen. Hoewel de bisschoppen geestelijke leiders waren, werden zij ten behoeve van de vorsten benoemd en ingezet voor politieke doeleinden. Wanneer de vorst niet langer de bisschoppen kon benoemen zou dit een inbreuk op zijn positie zijn. Uiteindelijk is de strijd beslist ten voordele van de Staat. Hieraan hebben de juristen van de eerste universiteiten in het Romeinse recht een grote bijdrage geleverd. Ook leverden zij personeel dat door de onderscheiding tussen publiek- en privaatrecht voorrang van de utilitas publica vestigde. Tot deze groep behoorden onder andere de volgende personen:

• Phillips van Leiden (ca. 1320-1382): richtte zich tegen de versnippering van de overheidsmacht. Schreef het boek De cura reipublicae et sorte principantis waarin hij opkwam tegen de versnippering van de rechten der graven van Holland, tegen het geven van lenen en privileges die de overheidsbevoegdheid verkorten en als strijdig met het recht van onwaarde werd geacht.

• Thomas van Aquino (1225-1274): erkenning van het natuurlijke. Aanhanger van Aristoteles en vóór de natuurlijke gerechtigheid en natuurlijk gezag. Volgens hem lag het natuurrecht in de werkelijkheid besloten en was het daarom niet van plaats, tijd of volk onafhankelijk. Wat goed of fout is hangt af van de feiten en niet van het menselijke oordeel.

• Marsilius van Padua (ca. 1280-1343): behoefte aan orde en rust. Die behoefte was voor hem van zo’n groot belang dat hij de strijd tussen de vorst en de kerk ondergeschikt achten aan dit doel. Hij was met zijn opvattingen een voorloper van Niccolò Machiavelli.

Wat is het verschil tussen een onafhankelijke en soevereine staat? - Chapter 2

Wat beschreef Machiavelli in zijn beroemde 'Il principe'?

Machiavelli schreef zijn beroemde Il principe (de vorst) toen Italië in een onderdrukte positie zat. Hij schreef wat volgens hem nodig was voor een sterke staat en voor de Italiaanse eenheid. Hoe de belangrijke medici die een machtspositie hadden verworven deze konden behouden zodat Italië onder één heerser samen zich zou verenigen en weerbaar zou zijn tegen vreemde overheersers. Machiavelli geeft aan dat deze heerser zijn politieke macht moet vergroten, bondgenoten moet krijgen en die naar zijn hand zetten. Er moet de indruk worden gewekt dat de heerser succesvol is. Succes maakt dat mensen gaan vertrouwen. Machiavelli vindt niet dat een heerser/ vorst zich altijd aan zijn woord moet houden. In een perfecte wereld waar alle mensen goed zouden zijn zou dit wel het geval zijn, maar mensen zijn niet goed maar allen slecht, aldus Machiavelli. De vorst moet dus niet eerlijker zijn dan de mensen. De vorst hoeft überhaupt niet allerlei goede eigenschappen te bezitten, hij moet ze wel kunnen voorwenden. Godsdienst is volgens Machiavelli iets goeds, maar niet zozeer op zichzelf, meer dienstbaar aan de vorst. Goede gelovigen zijn betere onderdanen en stabiliserend voor de staat. De eigenschappen die een vorst wel moet bezitten zijn:

1. Virtu: Bekwaamheid/ volhardendheid om naar de macht te blijven streven ook in slechtere tijden.

2. Prudenza: Omzichtigheid, in alle gevallen aan kunnen passen.

3. Ingegno: Inzicht, om te zien welke handelingen het minst weerstand op zullen leveren.

Machiavelli is de grondlegger van het denken over een staat. Hij ziet een staat echter niet als iets actiefs, de staat is een voorwerp. Uitspraken van Machiavelli en Augustinus komen overeen maar wel vanuit een heel verschillende visie. Machiavelli gaat er niet vanuit dat mensen tevreden zijn met hun plaats, dus is er een sterke vorst vereist. Zelfs een slechte staat is nog beter af met een dergelijk systeem en een daadkrachtige vorst, want alles is beter dan de natuurstaat waarin de mensen op voet van burgeroorlog leeft met anderen.

Hoe ontstond de breuk tussen kerk en staat?

Vanaf 1519 verkeerde Europa in een staat van godsdienstoorlogen. En de scheiding in de kerk wordt definitief. Europa is niet meer de katholiek christelijke samenleving. De bekendste hervormers/kerkvaders zijn Luther en Calvijn. Staatkundig gezien zijn zij niet bepaald hervormers/ revolutionair. Luther is van mening dat er een geestelijk en een wereldlijk rijk zijn en dat het wereldlijk rijk ten doel heeft om de orde en het aardse recht te handhaven en dit rijk wordt geleid door geweld en was niet waar de gelovige zich op zou moeten richten. Calvijn is van mening dat het politieke handelen en gezag onderworpen blijft aan God en zijn geboden. Dat het gezag van de paus vervalt doet aan het gezag van God volgens hem niets af en ieder moet nog steeds Gods gebod naleven, zo ook de overheid. Calvijn is van mening dat verzet tegen het overheidsgezag alleen mag wanneer die mogelijkheid in de constitutie wordt gegeven. Er kwam weliswaar een soort scheiding tussen kerk en staat, het politieke en juridische leven bleven sterk met de godsdienst verweven.

Welke invloed had Bodin?

Bodin schreef in 1576 ‘Six livres de la republique’ en door zijn manier van kijken naar het begrip soevereiniteit wordt een overgang ingezet van de middeleeuwen naar de nieuwe tijd. Volgens Bodin is de staat opgebouwd uit families. Het volk zijn de familiehoofden. De koning die volgens hem de soevereiniteit bezit, is niet ondergeschikt aan de keizer van het heilige roomse rijk, de keizer en paus staan dus niet meer bovenaan als het om gezag gaat. Ook binnen de staat heeft de soeverein de soevereiniteit, dus niet slechts een groepje rechten maar de soevereiniteit op zich. Acties voortvloeiend uit zijn soevereiniteit kunnen weliswaar door anderen worden uitgevoerd maar de soevereiniteit zelf is onvervreemdbaar, ondeelbaar en blijft bij de koning. De soeverein is aan natuurwetten, goddelijke wetten en aan fundamentele wetten van het rijk gebonden en moet eigendom eerbiedigen. Wanneer de soeverein zich hier niet aan houdt dan kan hem de gehoorzaamheid worden geweigerd, maar men kan zich niet tegen de soeverein verzetten. In geval van noodtoestand gelden geen begrenzingen aan de soeverein en hij bepaald zelf of er sprake is van zo’n toestand. De herkomst van de soevereiniteit is niet van belang. De soevereiniteit is met de staat gegeven. Hij maakte echter geen onderscheid tussen macht en recht.

Welke visie had Hobbes over deze kwestie?

Hobbes neemt afscheid van het oude wereldbeeld dat de mens naar Gods beeld geschapen is en zich door de zonde daarvan heeft losgemaakt. Door dit mens- en wereldbeeld was de mens onderworpen aan de goddelijke orde en het natuurrecht. Hobbes gaat in zijn poging om de samenleving te verklaren (Leviathan 1651) volledig uit van de mens, zijn wil en behoeften. Mensen strijden met elkaar om voorrang en eigen veiligheid. Ze zijn individuen die langs elkaar heen bewegen en botsen, ze communiceren niet echt en gaan allen voor hun eigen behoud. Er is zodoende een ‘state of war’ in de natuurtoestand zonder enig ingrijpen. Zelfs het recht van de sterkste gaat niet op, want ook de zwakste kan een bedreiging zijn voor de sterkste en de sterkste wordt ook vanzelf zwakker. Iedereen is elkaars vijand. Mensen vergelijken zichzelf met elkaar en op basis daarvan bepalen ze of ze ergens, volgens zichzelf meer recht op hebben. De enige manier om uit deze ‘state of war’ te komen is door een keuze te maken op basis van volledige gelijkwaardigheid. Die keuze is een overeenkomst om met elkaar aan te gaan waar een samenleving door wordt gecreëerd. In die overeenkomst wordt een staat opgericht en een overheid ingesteld. Iedereen geeft het zelfbeschermingsrecht op, en de overheid moet dan voor ieders bescherming zorgen, in ruil daarvoor luistert iedereen naar de overheid. Deze overheid is dan de soeverein. Hij is dus een groot voorstander van een sterke staat. Hobbes geeft wel aan dat mensen een vrijheid van geweten en godsdienst hebben. De staat/overheid is weliswaar bevoegd om regels omtrent godsdienst te maken en de leer vast te stellen, maar dit zijn allen publieke regels. Wat een individu zelf denkt of voelt daar staat de overheid machteloos tegenover. De vraag wat waarheid is, daar kan de overheid zich enkel publiek over uitspreken maar ze heeft niets te zeggen over ieders private waarheid .Eigenlijk ligt hier het begin van het moderne denken van scheiding tussen kerk en staat. Voor Hobbes zijn ideeën was tijdens zijn leven haast geen plaats en pas een eeuw later worden zijn ideeën de grondslag van de Franse, Engelse en Amerikaanse revoluties.

Machiavelli schreef zijn beroemde Il principe (de vorst) toen Italië in een onderdrukte positie zat. Hij schreef wat volgens hem nodig was voor een sterke staat en voor de Italiaanse eenheid. Hoe de belangrijke medici die een machtspositie hadden verworven deze konden behouden zodat Italië onder één heerser samen zich zou verenigen en weerbaar zou zijn tegen vreemde overheersers.

Wat is het verband tussen soevereiniteit en vrijheid? - Chapter 3

Welke visie had Locke over deze kwestie?

In Engeland vinden de godsdienstoorlogen pas later plaats dan op het vasteland van Europa. Het is ook een andere godsdienststrijd. In Engeland gaat deze tussen de Anglicaanse staatskerk en de reformatorische. Dit brengt spanning tussen de vorst en het parlement met zich mee. Uiteindelijk wint het parlement, maar dan blijkt dat ook het parlement niet voor een stabiele situatie kan zorgen. Het parlement wordt ‘weggestuurd’ en Cromwell komt aan de macht. In die periode wordt duidelijk dat Engeland niet zonder monarch kan en Karel de 2e wordt gevraagd op de troon plaats te nemen, dit gaat goed totdat koning Jacobus de 2e de protestantse staatsgodsdienst dreigt te ondermijnen. Dan komen Mary en Willem van Oranje op de troon. Dit wordt gezien als een restauratie van de juiste constitutionele verhoudingen. Zo denkt ook Locke erover. In verschillende geschriften brengt Locke zijn visie op de mens, staat en overheid naar voren. Hij ziet ervaring als bron van menselijke kennis, die men opdoet in een wereld die wel door God geschapen is. In de omgang en communicatie met elkaar leren wij om sociale wezens te worden (in tegenstelling tot de visie van Hobbes). De mens is van nature niet slecht en door de beperkte kennis van de mens moeten we elkaars geloofsovertuiging tolereren. Behalve die van de volgers van de paus, die accepteren immers geen enkel ander gezag dan dat van de paus. In de tijd dat er nog geen overheid was, leefden mensen samen op basis van het natuurrecht en dat zou in principe goed gaan. Volgens Locke ging dat pas fout als mensen zich niet meer aan dat natuurrecht zouden houden, dan zouden mensen overgaan tot eigenrichting. Dan komt men in een ‘state of war’. Locke is dan ook van mening dat de staat er echt is voor de mens en dus beperkt en begrensd is. Een overheid is nodig, maar er hoeft niet per se een hele sterke overheid te zijn. De soevereiniteit van deze overheid is ook beperkt, zij is er om eigenrichting onnodig te maken en burgers te beschermen. Het uitgangspunt van Locke is dat de overheid er is voor de bescherming van leven, vrijheid en eigendom van mensen vormt de inspiratie voor o.a. de declaration of Independence in Amerika en andere westerse grondrechtencatalogi.

Op welke manier keek Montesquieu hiernaar?

Montesquieu kan worden gezien als een socioloog. Hij onderwierp de mens en zijn gedrag en verhoudingen tot elkaar aan wetenschappelijk systematisch onderzoek. Hij zei dat gedrag, het menselijk leven en de samenleving is onderworpen aan de tijd, ontwikkeling, geschiedenis etc. Wanneer een staat een constitutie heeft en deze wil blijven bestaan dan moet deze aansluiten bij de constitutie die de natuurlijke situatie al heeft en dat deze aansluit bij de tijd en de samenleving. Het soort overheid maakt volgens Montesquieu niet zoveel uit. De republiek komt voort uit de burgerzin, uit het gevoel verantwoordelijk te zijn voor een goede orde. De monarchie komt voort uit een standsgevoel, waar ieder zijn rang en stand heeft. En een despotie komt voort uit vrees voor hooggeplaatsten die volledig voor zichzelf gaan. Geen van deze heeft de voorkeur, het is afhankelijk van de samenleving, tijd, plaats etc.

Al deze vormen hebben hun gevaren. Wat volgens hem het belangrijkste is, is dat de regering in welke vorm dan ook, de vrijheid van de burger verzekert. Dit moet uitgewerkt worden in procedures en staatsinrichting die de vrijheid het best waarborgen. De overheid bestaat uit drie takken, die van elkaar moeten worden gescheiden en onafhankelijk moeten zijn. Zo moet de vrijheid in regels worden gewaarborgd zodat men goed met elkaar omgaat in de samenleving. De veiligheid moet door de staat worden verzekerd door uitvoerend handelen en als laatste moet er bestraffing zijn van hen die zich er niet aan houden. Deze drie takken moeten door drie verschillende delen van de overheid worden uitgevoerd en deze moeten onafhankelijk zijn van elkaar. Dit om te voorkomen dat de almacht bij één persoon of college ligt. Het verdient volgens Montesquieu de voorkeur dat de wetgevende taak wordt uitgevoerd door een vertegenwoordigend orgaan, verdeeld in twee kamers. Dit om te voorkomen dat er in een opwelling regels worden gemaakt. Ook moeten alle drie de takken/ overheidsinstellingen een zekere controle op elkaar kunnen uitoefenen, ook om acties uit opwellingen te voorkomen. Montesquieu is voor een breed kiesrecht, maar kiesrecht moet er alleen zijn voor mensen die vrij zijn in hun gedachten en oordelen. Anders kan men niet vrij kiezen.

Welke ideeën had Rousseau?

De ideeën van Montesquieu beïnvloedden op sommige plekken het gedachtegoed van Rousseau. Maar Rousseau was een echte voorvechter en dromer van democratie, mensen moesten zichzelf kunnen regeren en daardoor helemaal vrij zijn. Rousseau ging er vanuit dat de mens uit zichzelf helemaal niet zo slecht was, maar dat samenleving en maatschappelijke instellingen van de overheid de mens slecht maakten. Er was wel sprake van technologische vooruitgang en cultuur, maar juist door deze samenleving en instellingen raakte men van elkaar vervreemd en kwam er onderdrukking. Zijn oplossing was het sociale contract, niet om overheid en overheidsdwang te laten verdwijnen, maar om legitimiteit te krijgen voor deze ketenen. Het sociale contract houdt in dat de mens niet gaat leven naar zijn eigen wil, maar in het grotere geheel en wordt geregeerd door de algemene wil van het volk de volonté générale. Zo kan de mens zich ontplooien en samen met andere burgers volledig zichzelf worden. De soevereiniteit moet bij het volk blijven en de uitoefening daarvan moet dus volledig transparant zijn. Er moet sprake zijn van een directe democratie, zonder tussenkomst van vertegenwoordigende organen etc. Wetten moeten voor iedereen gelijk zijn echter in de uitvoering wordt dat lastig. Daarom moet er toch een overheid zijn, die eventueel zelfs uit één persoon kan bestaan, om in dagelijkse gevallen uitvoering te geven aan de algemene wil van het volk. Om te zorgen dat deze gang van zaken zo zal gaan en zo zou blijven moet dit worden verzekerd door opvoeding, onderwijs en een politieke godsdienst. Rousseau geeft zelf al aan dat zijn ideaalbeeld van een directe democratie praktisch niet mogelijk is in de grote Europese rijken. In zijn latere werk accepteert hij dan ook de parlementaire volksvertegenwoordiging, alleen is deze dan wel onderworpen aan kiezersmandaat.

In Engeland vinden de godsdienstoorlogen pas later plaats dan op het vasteland van Europa. Het is ook een andere godsdienststrijd. In Engeland gaat deze tussen de Anglicaanse staatskerk en de reformatorische. Dit brengt spanning tussen de vorst en het parlement met zich mee. Uiteindelijk wint het parlement, maar dan blijkt dat ook het parlement niet voor een stabiele situatie kan zorgen

Welke invloed hebben de samenleving en Staat op elkaar? - Chapter 4

Rousseau heeft een grote bijdrage geleverd aan de vrijheden van de burger die jaren later niet alleen werden opgenomen in de grondwet van verschillende landen, maar ook internationaal in verdragen werden vastgelegd. Met de verwerping van het rationalisme was Rousseau niet de enige die een voorstander was van een intuïtieve en gevoelsmatige wereld. Bij andere tijdgenoten krijgen zij echter een vorm die lijnrecht tegenover de ‘Du contrat social’ staan.

Wie was Edwin Burke?

De Engelse staatsman Edwin Burke publiceert in 1790, in het eerste stadium van de Franse revolutie, ‘Reflections on the revolution in France’. Hierin waarschuwt hij voor het enthousiasme waarmee de Engelsen de Franse revolutie, die nog niet eens op het hoogtepunt van haar terreur was, begroeten als een openbaring van nieuwe, ongedachte waarheden en wijsheden. Hij voorspelt dat deze revolutie uiteindelijk zal uitlopen op een militaire dictatuur. En hij kreeg gelijk. Burke was geen aanhanger van het natuurrecht, hij ging fel in tegen de opvatting dat mensenrechten aangeboren zouden zijn. Volgens hem is de samenleving niet het resultaat van verstandig overleg, maar berust het op de banden van intuïtieve, soms instinctieve genegenheid en afstoting, op gewoonten en tradities die klakkeloos worden overgenomen.

De opvatting

De mens stelt zich hoogmoedig en zelfgenoegzaam op door te stellen dat elke maatschappelijke deugd en instelling alleen aanvaardbaar en rechtmatig is, zolang een ieder deze begrijpt en doorgrondt. Waarom is iets alleen goed als dit door ieder bewust als goed aanvaard? Burke waarschuwt voor de overschatting van onze kennis. Hij vindt de opvatting dat de waarheid zojuist zou zijn ontdekt en de minachting voor reeds bestaande gebruiken en tradities een voortbrengsel van domheid en onnozele volgzaamheid. Deze opvatting getuigt van een groot gebrek aan inzicht. De gemeenschappelijke gebruiken en tradities bevatten meer wijsheid om de maatschappij te dienen dan welke theorie dan ook, aldus Burke.

Zijn opvatting lijkt veel op die van Rousseau. Ook hij had heimwee naar de oude tradities en gebruiken die de lijm van de samenleving vormden, zolang de goddelijke ‘grand legislateur’ ontbreekt. De samenleving moet gezien worden als een organisch geheel - geen losse elementen die je naar eigen smaak in elkaar kan schroeven - maar als een geheel van delen die afzonderlijk begrepen moeten worden.

De geschiedenis van het land is van belang om de nationale waarden, opvoeding, economie en eigenschappen van het leven van een enkeling te beïnvloeden, steunen en verrijken om zo een beschaving te vormen die dit generatie op generatie doorgeeft en wordt onderhouden, aangepast en verbeterd. Burke ziet de staatsman liever als een tuinman dan als een bouwkundige. De tuinman probeert uit een reeds bestaande wortel of grond een nieuwe plant te laten bloeien. De tuinman zal moeten wachten op het juiste seizoen en de juiste tijd om iets te ondernemen. Vooral met de wortels moet men voorzichtig omgaan, want zij zijn onvervangbaar.

Wat is het verband tussen Burke en Rousseau?

Rousseau en Burke delen de opvatting dat de mens zichzelf het best ontplooit in een samenleving met anderen. Voorts delen zij het wantrouwen in rationele constructies en het scherpe inzicht in de eigen waarde der gemeenschap en haar instellingen. Burke geeft inhoud aan het begrip ‘volonté general’ en vult daardoor Rousseau aan. Beiden keren zich af tegen een individualistische benadering der samenleving. Burke had de neiging het nieuwe met het oude te verbinden: mensen voelen zich het veiligst wanneer zij in de traditionele termen en vormen worden benaderd. Burke werd in zijn tijd gezien als een radiaal persoon, maar leeft in onze herinnering voort als een echte conservatief.

Rousseau heeft een grote bijdrage geleverd aan de vrijheden van de burger die jaren later niet alleen werden opgenomen in de grondwet van verschillende landen, maar ook internationaal in verdragen werden vastgelegd. Met de verwerping van het rationalisme was Rousseau niet de enige die een voorstander was van een intuïtieve en gevoelsmatige wereld. Bij andere tijdgenoten krijgen zij echter een vorm die lijnrecht tegenover de ‘Du contrat social’ staan.

Wat is er bijzonder aan de geschiedenis van het Verenigd Koninkrijk en Noord-Ierland? - Chapter 5

Engeland is één van de belangrijkste staten voor de staatkundige ontwikkeling van Europa en de VS. Veel ontwikkelingen die zich in Engeland voordeden werden gekopieerd in de rest van het westen. Voor Engeland zelf geldt dat het benoemen en rechtvaardigen van veel staatkundige ontwikkelingen pas achteraf plaatsvond en dus niet altijd de werkelijkheid weer gaf.

Hoe is de constitutie gegroeid?

Als begin van de Engelse staatsvorming kan het jaar 1066 worden gezien waarin Willem de Veroveraar Engeland veroverde. Daardoor kwam er in Engeland een vreemde vorst op de troon en werd Engeland een monarchie. De zaken in Engeland konden grotendeels zo blijven gaan als ze gingen, daar bemoeiden de vreemde vorsten zich niet mee. Er is sprake van het begin van self-government. Ook het parlement en het belang daarvan vindt hier zijn oorsprong. De koning vroeg een groep van de adel soms om advies, dit advies was weliswaar niet bindend, maar de bijeenkomsten werden een gewoonte en ook het verloop ervan. In 1215 werd na het conflict tussen de koning en zijn baronnen de Magna Carta opgesteld en hierin werden bepaalde rechten aan de baronnen toegekend. Er kwam een koninklijke raad waarin de baronnen en twee ridders per graafschap plaatsnemen. Deze groep breidt zich uit en er is sprake van een soort parlement. In die tijd al was er sprake van twee huizen, de nog bestaande: House of Commons en House of Lords. Dit ‘parlement’ was begonnen om de koning meer macht te geven en om mensen van aanzien, die in dat parlement zitting hadden, te laten uitvoeren wat de koning wilde. Steeds meer werd het een regel dat het parlement bij elkaar kwam en dat voor sommige regelingen een parlement nodig was. Onder deze regelingen vallen met name de belastingen.

Welke macht heeft de koning?

Tijdens het koningschap van het huis ‘Tudor’ was de macht van het parlement zeer beperkt. In deze periode bepaalde de koning zelf over wetgeving en bestuur en werd het parlement geacht alleen mee te beslissen over zaken waar de koning om hun advies had gevraagd en zich niet met de rest mocht bemoeien. Er waren in die periode van 1485-1603 dus soevereine vorsten. In de 17e eeuw toen het huis Stuart aan de macht kwam werden zaken anders aangepakt, er werd naar meer legalistische verantwoorde manieren van regeren gezocht, dit zorgt voor weerstand bij de adel en bij de bovenlaag van de bevolking. Er vond een burgeroorlog plaats en van 1642-1660 was Engeland geen monarchie. De macht lag bij het parlement. In 1660 keerde de koning terug en na dreigingen van het opnieuw instellen van de Roomse-Katholieke kerk als staatsgodsdienst kwam Willem III (van Oranje) met zijn vrouw op de troon. Deze periode greep het parlement aan om hun rechten te laten bevestigen in de Bill of Rights (1689), ook werd het onmogelijk om deze rechten weer van het parlement af te nemen. De koning moest vanaf dan voor belastingen en ordonnanties toestemming hebben van het parlement. De benoeming van leden van het Lagerhuis ging middels verkiezingen, deze verkiezingen waren in het begin enkel voor een klein deel van de bevolking. De leden van het Hogerhuis vertegenwoordigden alleen zichzelf.

De Bill of Rights zorgde ook voor scheiding van de bestuurlijke en wetgevende macht, die daarvoor nog door elkaar liepen. Ook de rechterlijke macht krijgt meer waarborgen. Er was geen volledige afscheiding van de rechterlijke macht want het Hogerhuis bleef het hoogste rechterlijke college. De Engelse constitutie is niet een geschreven constitutie maar is zo gegroeid door gewoonte en oude besluiten.

Hoe is het parlementaire stelsel opgebouwd?

Tijdens de 18e eeuw wordt het parlementaire stelsel echt ontwikkeld. Regering en parlement beïnvloeden elkaar. Er waren in die tijd ook een soort van ministers, dat waren mensen die de koning uitkoos en samen riep in zijn kabinet. Er was geen vaste samenstelling of moment van samenkomen. Later werd het een verplichting voor de koning om zijn ministers uit het parlement te kiezen. Echte partijen begonnen zich in die tijd ook te vormen. Er was sprake van twee belangrijke partijen genaamd de Whigs en de Torries. De Whigs hadden in die tijd de overhand. Tijdens de koningen uit het huis van Hannover kwam het parlement ook bijeen zonder de aanwezigheid van de koning. Het parlement werd dus zelfstandiger. Tijdens Walpole (1721-1742) ontstond de functie van Prime minister en wordt verwacht van ministers dat er sprake is van enige homogeniteit. Pas in de 19e eeuw was het echt niet meer mogelijk dat de koning een kabinet aan stelde dat hem uitkwam als dat kabinet tegen de wil van het Lagerhuis was. Vanaf toen moesten ministers individueel en als collectief het vertrouwen van het parlement hebben.

Wanneer was er sprake van democratie?

De verandering van de niet democratische constitutionele monarchie naar de wel democratische wordt begonnen door de Reform Act van 1832. Er werden kiesdistricten vastgesteld die pasten bij de bevolkingsdichtheid. Het kiesrecht werd uitgebreid tot huiseigenaren en grondeigenaren. Later is het kiesrecht nog een paar keer uitgebreid, maar pas in 1918 was er algemeen mannenkiesrecht voor mannen boven de 21 en vrouwenkiesrecht voor vrouwen boven de 30. Dit werd tien jaar later gelijkgesteld en in 1969 werd de leeftijd verlaagd naar 18. Engeland kent een relatief meerderheidsstelsel. Er hoeft dus geen sprake te zijn van een absolute meerderheid om verkozen te worden. Dit zorgt voor het voortbestaan van het tweepartijenstelsel in Engeland. De Whigs versmolten in de Liberalen en de Torries brachten de conservatieven voort. In de 19e eeuw kwam er een derde partij: de Labour Party die de Liberalen verdrongen. Door het algemeen kiesrecht kreeg het Hogerhuis een minder belangrijke positie, tot die tijd was het Hogerhuis de belangrijkste kamer geweest.

De toekomst

De Parliament Act van 1911 zorgde voor verdere inperking van de positie van het Hogerhuis. Ook werd de invulling van het Hogerhuis veranderd in de loop der jaren. Toen waren het eerst nog mannelijke adel die door vererving een plek in het Hogerhuis kregen, na de Life Peerages Act van 1958 werd het ook mogelijk om zowel mannen als vrouwen te benoemen voor het leven (dus niet door vererving) in het Hogerhuis. Bij de Peerage Act van 1963 werd het mogelijk voor vrouwen om in het Hogerhuis zitting te nemen door vererving en voor zowel mannen als vrouwen werd het mogelijk om afstand te doen van een plek in het Hogerhuis als ze er door vererving recht op zouden hebben. De toekomst van het Hogerhuis is duidelijk, er liggen al jaren plannen voor een reorganisatie. De positie van de Lord Chancellor die eerder lid was van de regering, het parlement en de hoogste rechter is herzien. Deze hoeft niet meer perse lid te zijn van het Hogerhuis en is niet meer de hoogste rechter. Het Hogerhuis kreeg aparte Law Lords die recht spreken. Andere Lords uit het Hogerhuis hebben niets meer met de rechtspraak van dit hoogste rechtscollege te maken.

Hoe ziet de constitutie er nu uit?

Engeland heeft zoals bekend wel een constitutie maar geen geschreven grondwet. Het is een constitutie die door de tijd heen is ontwikkeld. De Engelse constitutie komt voort uit staatslieden en politici. Gebruiken en gewoonten kregen pas een naam nadat ze al jarenlang gebruikelijk waren. De Engelse constitutie is dus niet zoals vele andere Europese constituties een product van rechtsgeleerden en juristen.

Engeland is één van de belangrijkste staten voor de staatkundige ontwikkeling van Europa en de VS. Veel ontwikkelingen die zich in Engeland voordeden werden gekopieerd in de rest van het westen. Voor Engeland zelf geldt dat het benoemen en rechtvaardigen van veel staatkundige ontwikkelingen pas achteraf plaatsvond en dus niet altijd de werkelijkheid weer gaf.

Wat is er opvallend aan de geschiedenis van de Verenigde Staten van Amerika? - Chapter 6

De constitutie van de VS is op het eerste gezicht het tegenovergestelde van die van het Verenigd Koninkrijk. Er is sprake van een geschreven grondwet sinds 4-3-1789. Een rigide grondwet in plaats van een constitutie die is gevormd in de loop van de tijd. Er is een sterke machtenscheiding terwijl in het Verenigd Koninkrijk het Hogerhuis tevens de hoogste rechter is. Een president versus monarchie. Dit zichtbare verschil is duidelijk te verklaren, aangezien de VS zich los had gemaakt van de Britten en zich dus ver van de ideeën van de Britten wilden houden. Maar uiteindelijk ligt aan beide constituties dezelfde geest ten grondslag.

Welke weg naar onafhankelijkheid werd genomen?

De kolonisatie van Amerika begint rond 1600. Langs de oostkust beginnen zich verschillende koloniën te vormen. Ze worden allen bestuurd aan de hand van Engelse, geschreven handvesten. De onafhankelijkheidsoorlog vindt haar oorzaak in regels over belastingen. De Engelsen wilden belasting heffen zonder medewerking van de koloniën. De koloniën beriepen zich op de rechtsregel: ‘no taxation without representation’ waar de Engelsen zich niet aan hielden. Hier kwamen de koloniën tegen in opstand. Op 4 juli 1776 wordt de onafhankelijkheidsverklaring getekend. Waarin wordt aangegeven dat allen gelijk zijn en grondrechten worden gewaarborgd. Vanaf dan bestaat Amerika uit verschillende staten.

En welke weg naar de Constitutie?

In de VS is er de behoefte aan vertegenwoordigende instellingen waarbij machtsmisbruik onmogelijk is, een geschreven constitutie en de hang naar onafhankelijkheid. Ze willen het heft in eigen handen nemen. Ze hadden het zelfvertrouwen ook, na de gewonnen onafhankelijkheidsoorlog tegen de Britten, die op dat moment tot de machtigste staten van de wereld behoorden. Met het zelfvertrouwen dat werd opgedaan door die gewonnen onafhankelijkheidsoorlog gaat de voormalige kolonie te werk aan de opbouw van de eigen staat. Er wordt een tot dan toe nog onbekende staatsvorm in het leven geroepen: de federatie. De voormalige koloniën hechtten aan hun zelfstandigheid en dus werd er gekozen voor een statenbond die later zou uitgroeien tot een echte federatie. De staten gaven hun soevereiniteit niet op maar gaven een deel van de bevoegdheden die bij hun soevereiniteit hoorde aan de federatie. Er werd besloten dat er een nieuwe sterke constitutie zou komen. In 1787 werd de grondwet door de staten getekend en geratificeerd. Deze constitutie is een verdrag tussen de staten en tevens de grondwet van de federatie. Van verschillende kanten kwam het commentaar dat de constitutie een grondrechtencatalogus mistte. In 1789 werden daarom tien amendementen aangenomen bij de grondwet met grondrechten, deze gingen in 1791 gelden en hadden gelijke werking als de rest van de grondwet. Sindsdien is het zo dat de constitutie niet wordt aangepast maar dat er amendementen worden toegevoegd aan de grondwet.

De grondwet staat boven alle andere rechtsregels en wijziging kan alleen door middel van een versterkte meerderheid van tweederde van beide huizen en driekwart van de staten worden aangenomen. De federale grondwet regelt de inrichting en het systeem van de federatie, de inrichting van de staten laat zij over aan de staten zelf. De bevoegdheden die de federatie zichzelf niet uitdrukkelijk toekent behoren toe aan de staten en het volk zelf. Er is dus een limitatieve opsomming van bevoegdheden van de federatie in de grondwet. Van de federale bevoegdheden heeft de federale wetgever echter wel gebruik gemaakt van federale wetgeving. In de praktijk heeft de federatie de overhand en als de federatie geen bevoegdheid heeft maar de staten zelf, dan kan de federale overheid altijd nog het middel van de subsidie inzetten om te zorgen dat de staten doen wat de federale overheid wil. Botsten de rechtsregels van een staat met bevoegd gegeven federale regels, dan hebben de federale regels voorrang. De constitutie wordt gekenmerkt door een zo sterk mogelijke scheiding van machten, die overigens meteen ook leidt tot een versnippering van het openbaar gezag wat tot vragen kan leiden. Zo kan het lijken alsof de verschillende machten geen invloed op elkaar uit kunnen oefenen en machteloos staan ten opzichte van elkaar.

Welke Houses of Congres zijn er?

De wetgevende macht ligt bij het congres, bestaande uit twee kamers. Het ‘House of Representatives met 453 leden met een zittingsduur van twee jaar en de ‘Senate’ met 100 leden. Voor de ‘Senate' worden per staat twee vertegenwoordigers gekozen, voor het ‘House of Representatives’ is sprake van een verkiezing per staat die past bij het aantal inwoners van de staat, waarbij elke staat minstens één afgevaardigde heeft. De senaat is de belangrijkste kamer en heeft een zittingsduur van zes jaar, verdragen kunnen alleen worden goedgekeurd als er in de senaat een twee derde meerderheid is. De senaat gaat over de benoeming van de meeste hoge ambtenaren. Wetsvoorstellen kunnen door alle leden van het Congres worden gedaan, de president kan officieel geen wetsvoorstellen doen maar alleen suggesties. Een wetsvoorstel kan in beide kamers worden ingediend en in beide kamers worden geamendeerd. Is er door een amendement sprake van een nieuwe wetstekst dan wordt dit in een commissie met leden van beide kamers behandeld. De president kan een veto uitroepen op aangenomen wetten, dit veto kan alleen door een tweederde meerderheid in beide kamers worden overstemd. Verder heeft het congres nog het recht van begroting, wat de machtenscheiding beperkt doordat het congres door middel van het begrotingsrecht de uitvoerende macht beïnvloedt. Ook heeft het congres het recht om de president en andere belangrijke ambtenaren in een impeachmentprocedure uit hun ambt te ontzetten indien er sprake is van ‘verraad, omkoopschandalen, of zware criminele gedragingen/handelingen’. In die procedure kan het House of Representatives als aanklager worden gezien en de Senate als jury.

Wat is de rol van de President?

De uitvoerende macht ligt volledig bij de president. De president is staatshoofd, leider van de regering, gaat over de buitenlandse betrekkingen en is opperbevelhebber van het leger, benoemt de departementshoofden en federale ambtenaren. De departementshoofden hebben geen parlementaire verantwoordelijkheid. Dit zorgt er voor dat de president vaak extra eigen adviseurs kiest die vaak even belangrijk zijn als ministers. De president wordt middels getrapte maar eigenlijk rechtstreekse verkiezingen gekozen voor vier jaar en kan maximaal één keer worden herkozen. Samen met de president wordt ook diens vice-president gekozen die in geval van wegvallen van de president zijn plek overneemt tot het einde van de termijn.

Wie heeft de rechterlijke macht?

De hoogste rechterlijke federale macht ligt bij het Supreme Court of the United States. Deze bestaat uit negen rechters. Het Supreme Court doet uitspraken in hoger beroep tegen uitspraken van lagere federale rechters en tegen uitspraken van rechters van staten indien beweerd wordt dat deze in strijd zijn met federale regels. Alle lagere regelgeving mag aan de federale wetten en aan de federale constitutie worden getoetst. Ook federale wetten en optreden van de president mogen aan de constitutie worden getoetst. De rechter van het Supreme Court worden benoemd door de president, met toestemming van de senaat, voor onbepaalde tijd. Vaak neemt dit hoogste rechterlijke college een belangrijke plek in als het gaat om politieke problemen, omdat zij de constitutie bewaakt en uitspraken doet als handhaver van deze constitutie.

Wat is het verschil tussen Republikeinen en Democraten?

De twee grote partijen zijn de republikeinen en de democraten. Het verschil is niet altijd duidelijk, de republikeinen zijn over het algemeen conservatiever. De president wordt gezien als leider van zijn partij in de federatie, de gouverneurs als leider van hun partij in de staten.

De constitutie van de VS is op het eerste gezicht het tegenovergestelde van die van het Verenigd Koninkrijk. Er is sprake van een geschreven grondwet sinds 4-3-1789. Een rigide grondwet in plaats van een constitutie die is gevormd in de loop van de tijd. Er is een sterke machtenscheiding terwijl in het Verenigd Koninkrijk het Hogerhuis tevens de hoogste rechter is. Een president versus monarchie. Dit zichtbare verschil is duidelijk te verklaren, aangezien de VS zich los had gemaakt van de Britten en zich dus ver van de ideeën van de Britten wilden houden. Maar uiteindelijk ligt aan beide constituties dezelfde geest ten grondslag.

Hoe verliep de staatsrechtelijke geschiedenis van de Republiek Frankrijk? - Chapter 7

Hoe verliep de geschiedenis tot en met de revolutie?

De Franse politieke samenleving begint met de Franse koningen. Deze waren altijd in conflict met de Engelsen en Duitse vorsten, waardoor Frankrijk niet altijd een geheel was. Na de reformatie was er een sterk besef van de noodzaak om een sterke Franse integratie te hebben en een sterk koningshuis waaraan men trouw moest zijn. Particularisme moet worden bestreden. Dit houdt aan onder het regime van de bekende Lodewijk XIV de ‘zonnekoning’, die zijn wil aan het volk oplegt en samen met zijn ministers in het middelpunt staat. Vertegenwoordigende lichamen bestaan niet of spelen geen rol. Aan het eind van zijn regime komen er sceptici en er worden nieuwe ideeën bedacht maar daadwerkelijke revolutie blijft uit tot dat de staat bijna failliet is. De revolutie die dan uitbreek (1789) is zo radicaal omdat er niets is van het bestreden regime waar men aan vast wil en kan houden. Het oude regime was een sterk gecentraliseerd regime en na de revolutie is er dus geen politiek systeem elke verandering zou dus leiden tot een volledig nieuw systeem wat zonder twijfel tot chaos zou leiden. Wat alleen in toom te houden is een centralistisch regime, wat nou juist de bestreden monarchie ook was. De zeer democratische constituties die er komen en die uitgaan van volkssoevereiniteit en de ‘algemene wil van het volk’ wordt steeds gevolgd door een regime met een sterk charismatisch (dictatoriaal) regime. Dit komt omdat het idee van de volkssoevereiniteit en de volonté generale niet blijkt te werken.

Wat wordt verstaan onder Republiek 1 en 2?

In 1791 volgt de eerste nieuwe grondwet na de revolutie. Er komt een volksvertegenwoordigende kamer gekozen door middel van getrapte verkiezingen met ruim kiesrecht. De koning en zijn ministers hadden niet het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging nodig, en de koning kon het orgaan van de volksvertegenwoordiging niet ontbinden. Hij kon alleen een veto uitroepen tegen aangenomen wetsvoorstellen dat de volgende verkozen volksvertegenwoordiging dan pas teniet kon doen. Dit gedeelte van de constitutie is niet blijven bestaan. Wat wel nog steeds in de huidige constitutie staat is de catalogus van grondrechten. De rest van de constitutie hield sowieso niet lang stand want één jaar later in 1792 werd Frankrijk een Republiek waardoor de grondwet ook niet meer te behouden viel. Er werd getracht om een nieuwe grondwet te maken voor de republiek maar ondertussen was er ook sprake van een gezagsvacuüm en een vijand die voor de deur stond. Er werd gekozen voor een sterke charismatische leider, deze werd gevonden in de persoon van Robespierre. Dit bleek een dictatoriaal bestuurder.

Toen niemand meer veilig was vond er een staatsgreep plaats en kwamen de gematigden aan de macht. Zij voerden in 1795 een nieuwe grondwet in met een tweekamerstelsel waarbij één van de kamers veto had op de wetsontwerpen die in de andere kamer behandeld waren. Het uitvoerend gezag kwam te liggen bij vijf directeuren die werden gekozen door de vertegenwoordigende organen.

Ook dit hield niet lang stand en er volgde opnieuw een staatsgreep in 1799. Er kwam weer een nieuwe grondwet die werd gekenmerkt door een systeem van checks and balances. De grondwet benoemde de consul(s) die vervolgens de andere belangrijke regeringsfiguren benoemden. In deze grondwet was voor het eerst ook sprake van een politiek orgaan dat wetten in strijd met de grondwet kon verklaren. De eerste consul was Napoleon Bonaparte die ook de volledige uitvoerende macht kreeg. Hij werd eerst voor het leven tot consul benoemd en later kreeg hij het keizerschap. Tijdens zijn ballingschap werd heel even het koningshuis in ere hersteld. Een jaar later was Napoleon al weer terug en liet hij een nieuwe grondwet opstellen die na een volksstemming in 1815 in werking trad. Er was weer volkssoevereiniteit en een keizerrijk. Er was een parlementair stelsel, persvrijheid en uitgebreid kiesrecht. Deze hield nog geen jaar stand en het koningschap werd alweer in ere hersteld. Ook de grondwet/charte die de koning tijdens de ballingschap van Napoleon meebracht werd weer ingesteld. Deze had een parlementair stelsel en waarbij er een kamer kwam waarvan de leden (voor het leven) door de koning werden benoemd en een kamer die bestond uit leden gekozen door de hoogst-belasting-betalende burgers. Ministers konden in deze kamers het woord voeren. De koning kon de laatstgenoemde kamer ontbinden.

Wat gebeurde er na Napoleon?

Er kwam echter een opstand waardoor in 1830 een jonge tak van het huis van Bourbons op de troon kwamen. Dit begon bij Lodewijk-Philips die een charte instelde waar begonnen werd met liberaliseren. Een constitutie zou een contract tussen de vorst en het volk worden.

Dit koningshuis hield ook geen stand en de tweede republiek was een feit. In 1848 kwam er een voorlopig bewind die middels algemeen mannenkiesrecht een constitutie vormende vergadering had ingesteld. Er kwam een erg democratische grondwet waarin ook voor het eerst sociale grondrechten kwamen te staan. En middels algemeen mannenkiesrecht werd de kamer en ook de president verkozen. De verkozen president was Napoleon Bonaparte (neef van keizer Napoleon) die in 1951 een staatsgreep pleegde. Van 1852 tot 1870 was Frankrijk weer een keizerrijk met Napoleon Bonaparte op de troon. Het algemeen mannenkiesrecht bleef bestaan maar er kwamen weer twee kamers in het parlement; één met leden benoemd door de keizer, de ander met rechtstreeks gekozen leden. De keizer had vergaande bevoegdheden, ministers waren aan hem verantwoording verschuldigd en de verkozen kamer kon door hem worden ontbonden. Door een reeks aantal veldslagen tussen Frankrijk en Duitsland die de Fransen verloren viel ook dit keizerrijk.

Wat wordt verstaan onder republiek 3?

De derde republiek duurde van 1870-1940. Er moest snel actie ondernomen worden in 1870 want de vijand wilde geen vrede sluiten met de Franse onderhandelaars als niet zeker was dat ze de Franse regering daar ook aan konden binden. Dus er werd een Assemblee nationale gekozen. Met veel monarchistische leden. Deze Assemblee was echter de eerste jaren te druk met het afwikkelen van de oorlog en tevens was er sprake van een discussie over de te benoemen koning. Daardoor werd er voor de tijdelijke oplossing van een president gekozen, namelijk Mac-Mahon. Deze werd voor zeven jaar gekozen. Vervolgens ging de Assemblee weer verder met het maken van een grondwet. Deze grondwet was een sterk compromis tussen enerzijds monarchisten en anderzijds republikeinen. In 1875 werd het amendement aangenomen dat Frankrijk een Republiek was en dat er dus na de ambtstermijn van Mac-Mahon weer een president moest worden gekozen. De grondwet van 1870 heeft het, met weliswaar enkele wijzigingen, volgehouden tot 1940. Wat bijzonder is, aangezien deze constitutie was opgezet als een voorlopige en het resultaat was vanuit compromissen en niet een uitvloeisel van sterke overtuigingen. In deze grondwet was er weer sprake van een tweekamerstelsel: een Senat en de chambre des deputes. Deze laatste werd gekozen volgens algemene verkiezingen voor de duur van vier jaar. Er zijn wel wisselingen geweest in het kiesstelsel maar over het algemeen was er sprake van een districtenstelsel en was er geen sprake van een sterke partijvorming. De leden van de senaat werden voor negen jaar gekozen door de 101 departementen en afgevaardigden van de gemeenten en om de drie jaar trad één derde af. De president werd door beide kamers gezamenlijk gekozen en was onschendbaar. De ministers die hij benoemde waren wel verantwoording verschuldigd aan het parlement. De regering mocht een wetsvoorstel indienen en ministers mochten hun voorstellen ook in de kamers verdedigen. De beide kamers mochten een voorstel amenderen, een voorstel werd pas aangenomen als beide kamers het voorstel met dezelfde tekst aannamen. De president kon geen veto uitspreken over een aangenomen wetsvoorstel maar kon wel vragen dat een wetsvoorstel opnieuw behandeld werd. In theorie kon de president de kamer van afgevaardigden ontbinden, maar praktisch bleek de kamer onontbindbaar.

Wat is er belangrijk bij Republiek 4 en 5?

Na de bevrijding in 1944 bleek Frankrijk in een constitutioneel vacuüm. De Gaulle, die zich vanuit Londen al had laten gelden, liet een referendum uitgaan. Daarin werd besloten dat de Fransen niet de derde republiek terug wilden maar een nieuwe constitutie. Er werd gewerkt aan een nieuwe constitutie, het eerste voorstel werd in 1946 afgewezen. Het tweede voorstel werd eind 1946 aangenomen. Dit hield stand tot 1958 maar bleek vele gebreken te hebben. Zo was het parlement te machtig en de regering had te weinig speelruimte. In 1958 komt de vijfde republiek tot stand die nog steeds bestaat. De Gaulle was van mening dat de partijen ten onrechte zich als belichaming van het volk beschouwden. Hij vond dat het volk mondig moest worden gemaakt, wat wil zeggen dat het de gelegenheid moet krijgen als een eenheid te spreken en te handelen. Niet het volk maar de staat maakt een mens tot burger. En ook de staat is het die burgerschapsrechten verzekerd. Het gezag moet niet komen van partijen maar direct wortelen in de burgers en het moet zich kunnen laten gelden tegenover het parlement. De president krijgt weer een belangrijkere positie. Die werd voor zeven jaar gekozen (nu voor vijf jaar) en benoemde zelf zijn eerste minister en was voorzitter van de ministerraad. Het was mogelijk om het parlement te omzeilen bij wetgeving door een referendum in te stellen bij het volk. Als laatste kon de president ook nog de assemblee ontbinden. Sinds 1963 werd de president rechtstreeks gekozen. Rechtsvergelijkend: de positie van de president in deze constitutie lijkt erg veel op de positie van de Rijkspresident in Duitsland tijdens de republiek van Weimar.

Waaruit bestaat het parlement?

Het parlement bestaat uit een assemblee nationale en de Senat. De eerste wordt rechtstreeks gekozen en de tweede indirect. Beide kamers komen bijeen van oktober-juni in gewone zitting. Het parlement heeft de wetgevende macht. Wat onder hun wetgevende macht valt wordt limitatief door de constitutie opgesomd. Andere onderwerpen vallen onder de verordeningsbevoegdheid van de regering. Gaat het parlement met wetgeving zijn bevoegdheid te buiten dan kan dit bij de ‘conseil constitutionnel’ worden aangekaart die hier een uitspraak over doet. De conseil constitutionnel kan gezien worden als de constitutionele rechter, alhoewel het geen rechterlijk orgaan is. Ze beslist ook over eventuele inbreuken op de grondrechten door de wetgever. Voordat het parlement een organieke wet wil laten afkondigen moet deze eerst langs de conseil, bij andere wetten is dit niet verplicht. Het parlement heeft het begrotingsrecht, tenzij ze er langer dan dertig dagen over doen, dan kan de regering de begroting vaststellen waar alleen met een geslaagde motie van wantrouwen tegenin kan worden gegaan. Een motie van wantrouwen moet altijd door één tiende van de leden van de assemblee worden ondertekend en er is een absolute meerderheid bij stemming vereist om de motie aan te nemen. De minister kan ook om het vertrouwen vragen bij het parlement, voor het weigeren van dat vertrouwen is slechts een gewone meerderheid vereist.

De Franse politieke samenleving begint met de Franse koningen. Deze waren altijd in conflict met de Engelsen en Duitse vorsten, waardoor Frankrijk niet altijd een geheel was. Na de reformatie was er een sterk besef van de noodzaak om een sterke Franse integratie te hebben en een sterk koningshuis waaraan men trouw moest zijn.

Wat valt er op aan de geschiedenis van Bondsrepubliek Duitsland? - Chapter 8

Hoe zag het begin van het Duitse rijk er uit?

Het Duitse rijk komt voort uit het vroegere Frankische rijk, dat op een bepaald moment in de geschiedenis bijna heel West-Europa omvatte. Ten tijde van Karel de Grote sprak men van een nieuw of herleefd West-Romeins keizerrijk. Na Karel de Grote werd het rijk in het jaar 843 in drie stukken opgedeeld en zou niet meer samengaan. Het gevoel van samenzijn of saamhorigheid werd teniet gedaan doordat men in het oostelijke deel van het rijk een volkstaal sprak en in het westen sprak men Latijn. Dat was altijd al het geval, maar het werd in deze tijd pas echt belangrijk. Het deel wat nu Duitsland is, was onderdeel van Oost-Francië. Men sprak daar in volkstalen. Hoewel er na Karel de Grote een tijd lang geen keizer meer was, kwam in 962 Otto de 1e aan de macht, die via de keizerskroon een positie en erkenning zocht voor zijn macht. Er werd gesproken van het Heilige Romeinse Rijk der Duitse natie. Dit rijk bestond van 962 – 1806. In het begin had dit keizerrijk nog een multinationaal karakter, de keizer was niet alleen koning van Duitsland maar ook van Noord-Italië en van Bourgondië (sinds 1032). Er was dus sprake van een soort drie-rijken-koningschap.

Wat gebeurde er met het multinationale karakter?

Dit multinationale karakter verdween tijdens de late middeleeuwen, toen werd het een echt Duits keizerrijk en dat rijk kreeg de naam; Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation. Naast het multinationale karakter had het keizerrijk ook een universeel karakter. Dat hield in dat de keizer de taak en verantwoordelijkheid had om het pausdom en christendom te beschermen. In het begin van het West-Duitse keizerrijk was het zo, dat een Duitse koning door keurvorsten werd gekozen en later door de paus tot keizer werd gekroond. De belangrijkste en hoogste instelling in het Rijk was natuurlijk de keizer die door de zeven keurvorsten werd gekozen en door de aartsbisschop van Mainz werd gekroond. Alhoewel de keizer/koning werd verkozen, was er vaak sprake van erfopvolging, er werden meestal keizers uit dezelfde familie verkozen. Vanaf 1438 tot aan het einde van het Rijk in 1806 werd er altijd een Habsburger tot keizer gekroond, waardoor Wenen officieus de hoofdstad van het Rijk werd.

Hoe zag De Rijksdag er uit?

De tweede belangrijke instelling was de Rijksdag die door de keizer bijeen kon worden geroepen. De Rijksdag bestond uit drie colleges: keurvorstencollege, vorstencollege, en stedencollege. Als er een besluit moest worden genomen in de Rijksdag, dan moesten alle drie de colleges los van elkaar tot overeenstemming komen en de keizer moest instemmen. De laatste twee belangrijke instellingen uit het Rijk waren twee rechterlijke colleges: de Reichshofrat en het Reichskammergericht. Halverwege de middeleeuwen veranderde de positie van de Duitse koning/keizer. Ook al werd het aantal keurvorsten teruggebracht naar zeven en was de keizerstitel niet meer vereist voor het hebben van die bevoegdheden, toch brokkelde het gezag van de keizer/koning af. Dit kwam onder andere door gedrag van Duitse koningen en gebrek aan binding met het rijk. Ondertussen was in heel Europa de modernisatie van de staatsvorming aan de gang. In Duitsland gebeurde dit ook, alleen door de geringe macht en positie van de koning gebeurde dit niet op nationaal niveau maar op het niveau van de kleinere vorstendommen of vrije steden. Deze kleinere vorstendommen en vrije steden werden steeds belangrijker en het Rijk als geheel stelde steeds minder voor. In 1648, bij de vrede van Westfalen, werd de onafhankelijkheid van deze vorstendommen en vrije steden bevestigd. Deze hadden nu het recht zelf buitenlandse verdragen te sluiten en dergelijke. Twee vorstendommen, Pruisen en Oostenrijk, groeiden uit tot Europese grootmachten en bepaalden met z’n tweeën het Duitse beeld. In 1804 werd Napoleon keizer van Frankrijk en onder zijn druk verklaarde keizer Franz van Oostenrijk het Duitse Rijk voor ontbonden.

Wat zijn de Rijnbond en Duitse bond?

De periode dat Napoleon in Frankrijk aan de macht was zorgde hij in Duitsland ook voor veel veranderingen. Duitsland moest bijvoorbeeld een deel van het land aan Frankrijk afstaan. Langzaamaan werd het Duitse rijk van vroeger ontbonden. Het Rijk hield echt op te bestaan toen zestien vorsten in Duitsland geen onderdeel meer waren van het Rijk maar hun eigen Rijnbond oprichtten. Na deze zestien vorsten volgden al snel de andere vorsten ook. Op twee na, Oostenrijk en Pruisen, daar waren alle vorsten toegetreden tot deze Rijnbond. Zowel Oostenrijk als Pruisen kwamen met Napoleon in oorlog en leden een zware nederlaag. Heel Duitsland was onder de invloed van Napoleon. Maar Napoleon's bewind was niet blijvend. In 1914 werd, na Napoleon's eerste overgave, de conferentie van Wenen belegd. Een nieuw politiek stelsel was ook een onderdeel van de taak van die conferentie. Dit werd bemoeilijkt door Oostenrijk en Pruisen, die beide ook gebieden hadden die ver buiten de ‘Duitse’ grenzen lagen. Een bondsstaat was daardoor niet echt een optie en men koos voor een statenbond waarbij alleen het ‘Duitse’ gedeelte van Oostenrijk en Pruisen toetraden tot deze statenbond. Deze Duitse Bond werd opgericht door middel van de Deutsche Bundesakte. De Duitse bond bestond uit 35 staten en vier vrije steden, in totaal zo’n 30 miljoen inwoners. Oostenrijk en Pruisen waren nog steeds de twee grootsten en maakten dus eigenlijk de dienst uit, er was geen sprake van evenredige verdeling van de inwoners over de staten en steden. De staten konden eigen grondwetten maken maar in de meeste staten gebeurde dit niet. De bond had één orgaan, de Bundesversammlung, hier kwamen gezanten van de staten bijeen onder leiding van Oostenrijk.

1848 was één van de grootste revolutiejaren in de Europese geschiedenis, zo ook in Duitsland. Alhoewel Duitsland al voor 1848 was begonnen met het hervormen van de statenbond. Door de revolutieperiode en hervormingen in de rest van Europa gingen deze hervormingen niet snel genoeg. Er werd in 1848, middels algemeen mannenkiesrecht een constitutionerende gezanten conferentie gekozen van 600 mannen die bijeen zou komen om een grondwet te maken. Deze grondwetgevende conferentie kwam daadwerkelijk tot een grondwet, voor het inmiddels tot bondsstaat gemaakte Duitsland. Uiteindelijk deden Oostenrijk en Pruisen moeilijk, de revolutie was al weer voorbij en bleef alles zoals het was.

Op welke manieren was er sprake van het Deutsches Reich?

Het Deutsches Reich bestond op verschillende manieren in 3 perioden: Keizerrijk (1871-1918), Republiek van Weimar (1919-1933) en Hitlers ‘Derde Rijk’ (1933-1945).

De totstandkoming van het Keizerrijk

Voordat het keizerrijk bestond werd eerst in 1867 de Noord-Duitse Bond opgericht. Waarbij het initiatief bij Pruisen lag. De Pruisische leider von Bismarck veroorzaakte in 1866 bewust een ‘oorlog’ met Oostenrijk die Pruisen won. Dit betekende het einde van de Duitse Bond en Oostenrijk lag er uit. Von Bismarck begon meteen met het vormen van de ‘nieuwe’ Duitse Bondsstaat. Als eerst werd de Noord-Duitse Bond opgericht. Deze Noord-Duitse bond krijgt ook een grondwet in 1871. De rest van de Duitse staten sluiten zich tussen 1867 en 1871 ook aan bij de Noord-Duitse Bond. Dit nieuwe Duitse rijk bestaat uit 25 staten, met als grootste en belangrijkste staat: Pruisen. Berlijn wordt de nieuwe hoofdstad en vanuit daar zal het nieuwe Duitsland geregeerd worden.

De instellingen van het keizerrijk

De belangrijkste was de rijksminister of Reichskanzler. Deze moest verantwoording afleggen bij de Reichstag maar had niet het vertrouwen van deze Reichstag nodig. De Reichskanzler had alleen het vertrouwen van de keizer nodig. De regering werd gevormd door de Reichskanzler en zijn plaatsvervangers. Alhoewel het de bedoeling was dat het beleidsvormende gedeelte bij de Bundesrat zou liggen, was dit in de praktijk vaak de kanselier. Werden beleidsvorming toch in de bondsraad gedaan, dan maakte Pruisen de dienst uit. Wetgeving werd overgelaten aan de staten en ook de rechtspraak. Er was wel een hoogste rechterlijke instantie van de bond namelijk het Reichsgericht.

De ondergang van het keizerrijk

Duitsland verloor de Eerste Wereldoorlog in 1918. Op 9 november 1918 werd in Berlijn de republiek uitgeroepen. De keizer legde officieel zijn ambt neer op 28 november 1918, waarna alle vorsten van de staten volgden. Duitsland was nu zowel in theorie als in praktijk een republiek.

Republiek van Weimar

Aangezien Duitsland net uitgeroepen was tot Republiek moest er een nieuwe grondwet komen. Er werd een grondwetgevende vergadering aangesteld die te Weimar de nieuwe grondwet zouden gaan maken. Op 11 augustus 1919 kwam deze tot stand. In de grondwet stond onder andere dat Duitsland een Republiek en een federatie zou zijn, ook werd er een stelsel van evenredige vertegenwoordiging ingesteld. De Reichstag werd het orgaan dat het volk vertegenwoordigde en dus via evenredige vertegenwoordiging werd samengesteld. Ook vrouwen hadden sinds deze grondwet stemrecht. Er kwamen grondrechten in de grondwet te staan. Het parlementaire stelsel werd in de grondwet vastgelegd en alle staten moesten ook een parlement krijgen dat middels algemeen kiesrecht werd gekozen. Alle staten moesten een grondwet hebben die uitging van een republiek. In de praktijk bleek deze republiek niet goed te werken. De politieke partijen die waren opgekomen konden op zichzelf moeilijk een meerderheid krijgen en samenwerken wilden ze ook niet. Er konden dus eigenlijk geen wetten worden gemaakt. De ontsnappingsclausule was, dat de president noodverordeningen kon maken. In plaats van een uitzonderlijke situatie werd dat de standaard. Toen de politiek erg slecht liep in Duitsland zag de toenmalige Reichspräsident geen andere optie dan Hitler tot rijkskanselier te benoemen. Hoewel de grondwet in theorie bleef gelden bleef er in de praktijk niets van over ten tijde van het ‘Derde Rijk.’

Hoe zag de Bondsrepubliek Duitsland er uit?

Na de oorlog, vanaf 1949, bestond Duitsland uit twee delen, namelijk de BRD en de DDR. De DDR was communistisch en viel onder het sovjetregime. De BRD was een federatie (niet meer onder een extern regime). In de BRD werd een grundgesetz gemaakt bedoeld als grondwet tot het moment dat heel Duitsland weer samen zou gaan. Uiteindelijk is dit de nog steeds geldende Duitse grondwet. In deze grondwet zijn een paar dingen onwijzigbaar: de menselijke waardigheid is onaantastbaar en mensenrechten zijn onvervreemdbaar, alle macht gaat uit van het volk (volkssoevereiniteit).

Welke instellingen van de Bondsrepubliek zijn er?

Het Duitse staatshoofd is de Bondspresident. Als reactie op het verleden heeft deze een ceremoniële functie en wordt niet meer rechtstreeks gekozen maar door de bundesversammlung (dat is de bondsdag met evenveel leden gekozen door de parlementen van de deelstaten). De bondsdag (door de Duitsers zelf als enige Parlementaire kamer gezien) is het vertegenwoordigende orgaan. Het wordt gekozen middels een systeem wat evenredige vertegenwoordiging en het districtenstelsel combineert. De regering wordt gevormd door de Bondskanselier met zijn/haar ministers. De bondskanselier wordt door de bondsdag uit diens midden gekozen en is namens de hele regering verantwoording verschuldigd aan diezelfde bondsdag. De bondsdag kan de bondskanselier alleen afzetten als ze een nieuwe bondskanselier kiezen. Wetgeving gebeurt door de Bondsdag samen met de bondsraad als de grondwet dat aangeeft. Alle andere onderwerpen worden door de deelstaten zelf geregeld. De rechtspraak wordt ook gedaan door de landen, pas in hoogste instantie zijn er bondsgerechten: bundesgerichtshof (straf en civiel), bundesverwaltungsgericht (bestuurszaken), bundesfinanzhof (belastingzaken), bundesarbeitsgerich (arbeidszaken) en het bundessocialgericht (sociale verzekeringen). Los daarvan is er nog een constitutionele rechter die beslist over de verenigbaarheid van wetten met de grondwet namelijk het bundesverfassungsgericht.

Het Duitse rijk komt voort uit het vroegere Frankische rijk, dat op een bepaald moment in de geschiedenis bijna heel West-Europa omvatte. Ten tijde van Karel de Grote sprak men van een nieuw of herleefd West-Romeins keizerrijk. Na Karel de Grote werd het rijk in het jaar 843 in drie stukken opgedeeld en zou niet meer samengaan. Het gevoel van samenzijn of saamhorigheid werd teniet gedaan doordat men in het oostelijke deel van het rijk een volkstaal sprak en in het westen sprak men Latijn.

Hoe werd de Nederlandse staat gevormd? - Chapter 9

Wat gebeurde er in de landsheerlijke periode?

Het gebied aan de monden van de Rijn, Maas en Schelde, waar sinds het begin van onze jaartelling Friezen woonden en enige eeuwen later ook Frankische en Saksische stammen zijn gevestigd, heeft behoord tot het grote rijk van Karel de Grote (768-814). Na verdelingen van dit rijk in 843 en 870, behoorde dit gebied, met uitzondering van het huidige Zeeuws-Vlaanderen, tot het Duitse koning- en keizerrijk, de voorloper van het latere heilige roomse rijk (962-1806).

Wat was de rol van graven?

Graven hadden in verschillende delen van het rijk het voornaamste attribuut van de koningsmacht, namelijk de leiding over de rechtspraak en de voltrekking van de straffen. Wanneer het leenstelsel in deze streken zijn volle ontplooiing krijgt, wordt dit grafelijke ambt door de Duitse koningen aan leden van aanzienlijke geslachten in dit district (pagus), die vaak al veel grond in eigendom of leen hebben, of aan kerkelijke waardigheidsbekleders in leen gegeven. Al spoedig worden deze lenen erfelijk of blijven aan een bepaalde kerkelijke functie verbonden. In de 10e en 11e eeuw ontstaat op ons huidige grondgebied, door het samenbrengen van de verschillende districten, een klein aantal leenstaatjes van enige omvang: het graafschap Holland, later met Zeeland onder dezelfde graaf verenigd, Utrecht (Nedersticht) waar ook Overijssel (Oversticht) en Drenthe met de latere stad Groningen bij horen, het graafschap, later hertogdom Limburg, en het graafschap Vlaanderen. In de 11e eeuw was er in Friesland nog een gravengeslacht, maar dat stierf langzaam uit, waarna de grafelijkheid in leen wordt gegeven, afwisselend aan bisschop en de graaf van Holland. Geen van beiden kan echter de macht handhaven. Elders groeien deze leenstaatjes uit tot vrijwel zelfstandige vorstendommetjes, de landsheerlijkheden. De band met de keizerlijke leenheer verslapt en het volk ziet de graaf, bisschop of hertog als eigenlijke vorst.

Wat was de rol van hertogen?

De hertogen van Bourgondië, een jongere tak van het Franse koningshuis Valois, krijgt uiteindelijk alle staatjes in één hand. Phillips de Stoute krijgt in 1363 het hertogdom overgedragen van zijn vader, koning Jan de Goede. Doordat hij in 1369 huwt met de dochter van de graaf van Vlaanderen kan hij in 1384 de macht overnemen. Zijn kleinzoon Phillips de Goede (1419-1469) verwerft in 1430 Brabant, dat sinds 1288 al verenigd was met Limburg. En in 1433 weet hij Holland, Zeeland en Henegouwen van gravin Jacoba af te dwingen. Later koopt hij Namen en Luxemburg, waardoor de Bourgondische macht zich over heel Zuid-Nederland strekt. Daarna werden de eerste pogingen ondernomen om in die regering een eenheid te creëren. In 1477 viel het hertogdom Bourgondië terug aan de Franse kroon, waarna de Habsburgers door erfopvolging heerschappij kregen over een groep landen waarbij Brussel het vaste middelpunt was geworden. De landsheer der Nederlanden, tevens Duits keizer en koning van Spanje, Karel V (1515-1555) verkreeg in 1524 in Friesland de rechten en in 1528 de wereldlijke macht van de bisschop over het Oversticht en later het Nedersticht. In 1536 kreeg Karel V Groningen onder. Het gevolg was dat Drenthe en Ommelanden zich er ook bijvoegden. Ten slotte werd in 1543 het laatste door Frankrijk gesteunde verzet tegen de groeiende nieuwe monarchie, waar Gelderland het centrum was geweest, gebroken. Karel V is dan de enige landsheer der Nederlanden, die in deze tijd ‘le pays bas’ wordt genoemd. Deze gebeurtenissen in de eerste helft van de 16e eeuw hebben de oostgrens van onze huidige Staat eeuwenlang bepaald.

Wat hield de pragmatieke sanctie in?

Op 4 november 1549 is de pragmatieke sanctie (letterlijk: politieke verordening) van kracht geworden. Deze regelt de erfopvolging van alle 17 gewesten op gelijke wijze. Er waren wel plannen om deze gewesten tot een koninkrijk te verenigen, maar het is nooit tot een uitvoering gekomen. De staatjes die Nederland vormden, verschilden onderling van traditionele instellingen en hebben zich hevig verzet tegen eenvormigheid. De landsheer vestigde in Brussel het centrale bestuur, de raad. De nadruk viel daarbij op coördinatie van het optreden van de stadhouders, die de vorst in de verschillende gewesten vertegenwoordigden en op de uniformering van het beheer over de geldmiddelen. Ook werd getracht een zekere centralisatie van de rechtsprekende bevoegdheden die de landsheer in de respectievelijke gewesten bezat, door te voeren. Zowel Phillips de Stoute (1419-1467) als Karel de Stoute (1467-1477) hebben pogingen gedaan tot centralisatie, maar hun pogingen werden door het Groot Privilege (11 februari 1477) grotendeels ongedaan gemaakt.

Hoe zag de regering er vroeger uit?

De aandacht van de zoon en kleinzoon van Maria, Phillips de Schone en Karel V, ging vooral uit naar de Spaanse en Habsburgse keizerlijke politiek. De regering der Nederlanden lieten zij over aan een landvoogdes, achtereenvolgens Marghareta van Oostenrijk, Maria van Hongarije en Margaretha van Parma. Zij werden bijgestaan door een adviescollege - samengesteld uit de hoge adel en geestelijkheid -, de Raad van State, de geheime raad en de raad van financiën. De rechtspraak was in handen van een uit ’s vorsten raad afgescheiden college, de grote raad, die in Mechelen zetelde. Enkele malen zijn de standen van de gewesten in gecombineerde vergadering bijeengeroepen, maar het was een bijeenkomst die niet vergelijkbaar was met de Staten-Generaal van nu. Het was namelijk geen homogeen en volgens uniforme beginselen een samengesteld lichaam.

Hoe verliep de opstand?

De gewesten boden weerstand bij elke poging tot centralisatie en uniformering. Die tegenstand werd algemeen toen de godsdienstige inquisitie overal inbreuk maakte op de rechten en privileges van de (landelijke, stedelijke of plaatselijke) overheden en met de samenleving nauw verbonden kerkelijke inrichting dreigde te doorbreken. Hierdoor werd het verzet van de staten gebundeld tegen Phillips II. Willem van Oranje was de centrale figuur van de opstand en hij was het die de grondslag legde voor de band tussen onze staat en zijn vorstenhuis. Bij de Pacificatie van Gent (1576) leek het er nog op dat de Nederlanden verenigd zouden kunnen blijven tot een Generale Unie, maar de tegenstelling tussen Holland en het Calvinistische Zeeland leverde voortdurend moeilijkheden op. Doordat de dreiging in 1579 door de Spaanse legers weer was gegroeid, sloten een aantal gewesten of delen daarvan, onder de leiding van Jan van Nassau, zich nauwer aaneen in de Unie van Utrecht. Dit verdrag waarborgde de zelfstandigheid van de leden, maar garandeerde de gemeenschappelijke verdediging tegen de Spanjaarden. Over kerkelijke aangelegenheden had de Unie geen macht. Deze zouden door de gewesten naar eigen inzicht worden behandeld, zolang iedere burger maar vrij was in zijn godsdienstige overtuiging en hiervoor niet vervolgd kon worden.

Wat is het Plakkaat van Verlatinge?

Het Plakkaat van Verlatinge (26 juli 1581) ging uit van een Staten-Generaal wier gezag zich toen ook nog over de zuidelijke gewesten uitstrekte. Het Plakkaat was een schriftelijke bevestiging van het aftreden van de landsheer. In de jaren die daarop volgden werd het zuiden veroverd door Spaanse legers. De provinciën die zich bij de Unie van Utrecht hadden aangesloten hielden de strijd vol tegen de Spaanse legers en zo kreeg het ‘Plakkaat van Verlatinge’ een betekenis die het aanvankelijk niet had gehad. Het werd als het ware de Grondwet van een nieuwe staat. Deze Staat had een nieuwe leider nodig en benaderde daarvoor - tevergeefs - vreemde vorsten. In eerste instantie wilde Holland Willem van Oranje tot landsheer verheffen, maar door zijn vroegtijdige dood kon dit niet gebeuren. Na een lange speurtocht hebben de staten van de zeven gewesten (Holland, Zeeland, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Friesland en Groningen en ook Drenthe dat nog niet in de Staten-Generaal was vertegenwoordigd) de soevereiniteit zelf aanvaard. Daarmee was de Republiek der Verenigde Nederlanden geboren. De verenigde provinciën stonden samen sterk en wisten een groot stuk van Brabant, Maastricht en de noordelijke strook van Vlaanderen terug te winnen. In 1648 volgde er vrede. Tevens werd toen de volkomen onafhankelijkheid van het Duitse rijk, dat feitelijk al lange tijd bestond, erkend door de keizer.

In grote lijnen stemt de plattegrond van de Republiek overeen met het huidige Nederland. In de Gelderse Achterhoek waren nog een paar vreemde enclaves en sommige plaatsen in de tegenwoordige provincie Noord-Brabant werden niet tot de Republiek gerekend, doordat zij niet tot de door Spanje afgestane delen van Brabant behoorden. Het veroverde land buiten de gewesten van de Unie werd als niet evenwaardig lid in de unie opgenomen. Dat was een Generaliteitsland, een land zonder zelfstandigheid en bestuurd door de Staten-Generaal. De opstand heeft niet veel grote politieke veranderingen met zich meegebracht. Enkele gewesten die niet aan een landsheer waren gewend, hadden een landsheer gekregen. Door de opstand ontstonden zeven republieken, wier confederatie in 1648 door de gemeenschappelijke strijd tegen Spanje gevestigd blijkt.

Wat wordt verstaan onder De Republiek der Verenigde Nederlanden?

Bij de term republiek moet bedacht worden dat het gaat om aristocratieën. De stedelijke patriciaten en de landelijke adel hebben de regering en het bestuur. Het onderscheid tussen de regerende kringen en het volk blijft bestaan. De bovenste laag van de republiek bestond uit ongeveer 2000 personen met gezinnen. Dit waren dan de ambtsdragers van de unie, de gewesten en de steden. Voorts konden daar dan nog de officieren, de advocaten, de medici en predikanten bij op worden geteld. Er was dus sprake van een zeer aristocratische republiek. Den Haag was het centrum van de unie waar de verschillende autoriteiten elkaar troffen, maar de macht bleef gedecentraliseerd. Deze aristocratie had een sterk gevoel van verantwoordelijkheid ondanks de kleingeestigheid en stijfkoppigheid. Wanneer men let op het kleine aantal ambtenaren, meestal niet groter dan het aantal regenten, blijkt dat de taken krachtens een ver doorgevoerde arbeidsverdeling door de ‘heren’ zelf vervuld konden worden. Hierdoor was de republiek voor vele buitenlanders in de 17e eeuw een plek van orde, waar men zich veilig kon voelen. Dit stelsel verloor een eeuw later zijn glans doordat in de ons omringende landen het ambtelijke apparaat grotere vormen aan ging nemen en op een efficiënte wijze taken vervulde die bij ons werden verwaarloosd.

Opgemerkt dient te worden dat het de republiek wel is gelukt om haar militairen onder de duim en buiten te politiek te houden. Er is ooit maar één generaal geweest die een militaire actie trachtte te ondernemen (Daendels).

Wat wordt verstaan onder de Unie?

In dit als het ware in zijn laatmiddeleeuwse vormen versteende stelsel vormden de stadhouders en de landsadvocaat van Holland de stuwende elementen. Doordat de stadhouders de leiding van de opstand in verschillende gewesten hadden genomen, bleef hun waardigheid bestaan. Zij waren militaire en bestuurlijke leiders. Wanneer dan de prinsen Van Oranje de meeste gewesten beheren en daarnaast ook kapitein-generaal en admiraal van de Unie worden, wordt hen op een zeker moment het erfelijk stadhouderschap aangeboden. De unie was zo ingericht dat de bemoeienis van de Verenigde Nederlanden zich beperkte tot de uitwendige aangelegenheden en wat daarmee samenhing: het leger, de buitenlandse betrekkingen, het toezicht op de handelscompagnieën (Verenigde Oost-Indische Compagnie en de Verenigde West-Indische Compagnie) en de regering der Generaliteitslanden. De revolutie tegen Habsburg heeft zijn stempel gedrukt op dit staatsbestel. De kracht van het monarchale element dat elders leidde tot een meer gemoderniseerde en verstevigde staat werd hier uitgeschakeld. De grondslag lag in wat van oudsher de gewoonte was voor recht en bevoegdheid, en in wat eenmaal uitdrukkelijk was overeengekomen, en niet anders dan met een unanieme besluitvorming kon worden gewijzigd. Met andere woorden, de besluiten konden worden genomen door middel van overleg en overreding. Zeker in tijden van nood was men bereid zich te schikken naar de inzichten van de stadhouder en van Den Haag. Toen deze tijden voorbij leken leek het uniebestel te vervagen, wat veel kritiek van de burgers kreeg. De kracht ontbrak echter om daarop met noodzakelijke hervormingen te reageren.

Wat was de rol van de Staten-Generaal?

Het orgaan daarvoor was de Staten-Generaal waar alle gewesten, behalve Drenthe, waren vertegenwoordigd en elk één stem hadden. Omdat Holland meer dan de helft van de kosten betaalde domineerde zij de Staten-Generaal. In 1593 werd er bijna dagelijks vergaderd door de afgevaardigden van de gewesten. Hoeveel afgevaardigden een gewest stuurde werd overgelaten aan hun eigen keuze. Tot de vaste aanwezigen behoorde de landsadvocaat c.q. raadpensionaris van Holland, als leider van de Hollandse delegatie gedurende de 17e eeuw de voornaamste figuur. In de 18e eeuw kreeg hij een rivaal in de griffier van de Staten-Generaal. Dit ambt werd meer dan een eeuw lang waargenomen door de familie Fagel.

Volgens het unieverdrag was er voor oorlog, vrede en het aannemen van nieuwe bondgenoten eenstemmigheid vereist. Al spoedig werd diezelfde eis aanvaard voor de vaststelling van de financiële bijdragen van de gewesten. Voor belangrijke zaken behoefden de delegaties een mandaat van hun committenten. Bij grote gebeurtenissen beslisten zij echter dikwijls zonder last. Buitenlandse Zaken werden besproken in een commissie, het Secreet Besogne. Voor de vloot waren er vijf admiraliteiten ingesteld, die van Rotterdam, Amsterdam, Noorderkwartier, Zeeland en Friesland. In deze colleges zaten vertegenwoordigers van verschillende gewesten, zij het met een meerderheid uit de eigen provincie. Zij voeren het (financiële) beheer van de marine, en voorzagen in haar financiële behoeften door het heffen van in- en uitvoerrechten (de zogenaamde konvooien en licenten). De landmacht werd gefinancierd door middel van een omslagstelsel.

Wat was de rol van de Raad van State?

De Raad van State stonden de Staten-Generaal terzijde. De Raad van State bestaat uit vaste of voor een bepaalde tijd benoemde leden en het denkbeeld stamt uit het Bourgondisch-Habsburgse bestuur. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de Raad van State het permanente college zou zijn dat het dagelijkse beleid voor de uniezaken zou voeren voor een slechts van tijd tot tijd bijeenkomende Staten-Generaal. De ontwikkeling werd een andere: de niet grote geneigdheid van de Staten-Generaal om de zaken over te laten, werd nog verzwakt door de omstandigheid dat in de Raad van State hoofdelijk, dus niet per gewest, werd gestemd. Bovendien zaten er gedurende de eerste veertig jaar in de Raad één of meer Engelse leden, die ter waarneming van de belangen van onze bondgenoot tegen Spanje aanwezig waren. Hierdoor kreeg de Raad van State een meer ambtelijke taak, namelijk de zorg voor het leger te land en in verband daarmee de jaarlijkse voordracht van de begroting aan de Staten-Generaal. Ook was de Raad van State bestuurder van de Generaliteitslanden.

Wat was de rol van de Rekenkamer?

De twee voornaamste ambtenaren van de unie die het toezicht hielden op het financieel beheer waren de thesaurier-generaal en de ontvanger-generaal. Er bestond een generaliteitsrekenkamer, die heeft bijgedragen dat de integriteit en de orde van het financieel bewind van de republiek gunstig afstaken bij de toen elders voorkomende toestanden. De grondslag van de rekenkamer zoals wij die nu kennen is hiermee dus gelegd.

Het gebied aan de monden van de Rijn, Maas en Schelde, waar sinds het begin van onze jaartelling Friezen woonden en enige eeuwen later ook Frankische en Saksische stammen zijn gevestigd, heeft behoord tot het grote rijk van Karel de Grote (768-814). Na verdelingen van dit rijk in 843 en 870, behoorde dit gebied, met uitzondering van het huidige Zeeuws-Vlaanderen, tot het Duitse koning- en keizerrijk, de voorloper van het latere heilige roomse rijk (962-1806).

Hoe werd de eenheidsstaat gevestigd? - Chapter 10

Waarom werd de Nationale Vergadering in het leven geroepen?

De Nationale Vergadering is in het leven geroepen na de komst van de Franse revolutionaire legers en het vertrek van stadhouder Willem V in januari 1795. In de meeste stedelijke regeringen waren de aanhangers van het oude bewind vervangen door de Patriotten. De nationale vergadering zou de taak van het oude lichaam overnemen en een constitutie ontwerpen. Het was de taak van de Staten-Generaal om in hun nieuwe samenstelling een reglement voor de verkiezing en de werkzaamheid van deze nationale vergadering vast te stellen. Zo werd het nieuwe regime aan het oude vastgeknoopt. Maar het oude regime had de regel dat unanimiteit noodzakelijk was om besluiten te nemen, wat ook nu weer voor moeilijkheden zorgde. Op 30 december 1795 werd het reglement dan eindelijk vastgesteld, overigens zonder dat unanimiteit was verkregen: Friesland, Groningen en Zeeland verleenden pas later hun goedkeuring. De nationale vergadering werd gekozen door een algemene verkiezing. Dit waren alle mannelijke burgers van 20 jaar en ouder die een vaste woonplaats hadden, niet bedeeld waren en verklaarden de gedachte van de volkssoevereiniteit te aanvaarden. Per 500 stemgerechtigden werd er één kiezer gekozen en telkens 30 kiezers kozen één representant, wat uiteindelijk leidde tot een nationale vergadering van 126 representanten. De eerste vergadering was op 1 maart 1796.

Het ontwerp van 918 artikelen probeerde een oplossing te bieden voor de verdeeldheid in de vergadering, ontstaan door de federalisten en de unitarissen. De federalisten wilden uit vrees voor een overmacht van Holland de oude confederale structuur handhaven, de unitarissen wilden met een schone lei beginnen. Bij de volksstemming werd het ‘dikke boek’ uiteindelijk niet geaccepteerd (8 augustus 1797). Er werd een nieuwe nationale vergadering aangesteld die het werk moest overdoen. Ook deze poging strandde door de verdeeldheid van de leden. Op aanstichten van de Franse gezant Charles Delacroix pleegden in 1797 radicale elementen een staatsgreep en gebruikten militaire medestanders (Daendels) om de meest vooraanstaande federalistische en gematigde elementen te doen gevangen nemen. Van de overgebleven leden werd een ‘verklaring van onveranderlijke afkeer van het stadhouderlijke bestuur, de aristocratie, het federalisme en de regeringloosheid’ gevergd. De verklaring werd ook van de stemgerechtigden geëist. Hierdoor kon de ontwerp-constitutie die uit Frankrijk was gezonden als uitgangspositie worden genomen en kon reeds in april 1798 een nieuw ontwerp aan de volksstemming worden onderworpen.

Hoe kwamen het Bataafsche Volk en haar staatsregeling tot stand?

Door de eerdergenoemde verklaring van de leden en de stemgerechtigden is de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk tot stand gekomen. Zij begon met een inleiding van 72 artikelen (algemene beginselen en individuele rechten). De staatsregeling zelf bevatte in totaal 308 artikelen, vijf grote bijlagen en negen additionele artikelen. Veel gehate instellingen van het oude regime en ook de staatskerk werden afgeschaft. De staatsregeling nam de leer van de machtenscheiding van Montesquieu over, maar kende de hoogste macht toe aan de vertegenwoordigende macht waardoor het machtsevenwicht uit balans raakte. Het vertegenwoordigend lichaam (uitvoerende macht) werd gekozen door het volk en in naam van het volk zou het wetten uitvaardigen. Het was verdeeld in 2 kamers waarbij 30 leden als leden van de Tweede Kamer en de overige leden tot de Eerste Kamer werden aangewezen. De Eerste Kamer had en heeft niet het recht om wetsvoorstellen in te dienen. Een college van 5 personen vormde het uitvoerende bewind en had slechts de registratie en afkondiging te verzorgen. Het had overigens wel een eigen taak waarbij het werd bijgestaan door een achttal ministers. De provinciën werden afgeschaft en vervangen door departementen, die vernoemd werden naar rivieren en geen rekening hielden met eerder bestaande grenzen van de gewesten of die van de kiesdistricten. Van stadsrechten was geen sprake meer. De departementale en gemeentelijke besturen waren ondergeschikt aan de nationale volksvertegenwoordiging en het volk mocht zich geen enkele macht inschuiven. Geheel volgens de Franse traditie werd een breedvoerige regeling gegeven die geen rekening hield met de eigen instellingen.

De nationale vergadering en de leiders van de staatsgreep van januari wilden zich uitroepen als het constitutioneel vertegenwoordigend lichaam en uitvoerend bewind. Maar daar stak (opnieuw) Daendels met de staatsgreep van juni 1798 een stokje voor. Hij bracht de gematigden aan het bewind, die nieuwe verkiezingen uitschreven. Doordat de staatsregeling in de praktijk veel te centralistisch was, werd het op aandringen van Napoleon omgezet, hoewel elke herziening tot 1801 verboden was. Op 14 september 1801 kondigde, bij proclamatie, een meerderheid van het uitvoerend bewind een ontwerp-constitutie af, waarover in de grondvergaderingen werd gestemd.

Welke staatsregelingen waren er in 1801 en 1805?

De opkomst voor de staatsregeling van 1801 was nog geen 20% en de grote meerderheid verwierp het nieuwe ontwerp. Maar omdat men de thuisgeblevenen telde als voorstemmers kon in oktober 1801 de nieuwe staatsregeling afgekondigd worden. Met 106 artikelen was zij veel beknopter dan de eerste en het huldigde niet langer het beginsel dat de volksvertegenwoordiging de hoogste macht was. Ook de werkwijze van het samenstellen van de lichamen week af van de bepalingen in de oude regeling. Zo bestond het uitvoerend bewind nu uit 12 personen, waarvan de meerderheid door het oude uitvoerende bewind zou worden benoemd en de rest door deze personen werd gekozen. De departementen kregen de grenzen van de oude gewesten en zij kregen, evenals de gemeenten, een aantal oude bevoegdheden terug. De financiële scheiding van kerk en staat werd vrijwel teniet gedaan. Deze staatsregeling introduceerde ook een Nationaal Gerechtshof, welke instelling is gehandhaafd in de staatsregeling van 1805 en de constitutie van 1806.

Napoleon drong er in de herfst van 1804 op aan om het 12-koppige bewind te vervangen door één leider. In Parijs was er al iemand voor deze functie gevonden, Rutger Jan Schimmelpenninck. De grondvergaderingen moesten hierover stemmen, maar er was maar een opkomst van 5%. Van de 14229 stemmen waren er slechts 136 stemmen tegen de nieuwe staatsregeling. De staatsregeling van 1805 bevatte slechts 87 artikelen en hierin stond de raadpensionaris (zo zou de functie van Schimmelpenninck heten) tegenover een wetgevend lichaam dat uit slechts 19 personen bestond, die voor de eerste maal door hem, daarna door de departementale besturen, werden benoemd. Er werd geknipt in de bevoegdheden van de lagere overheden zodat de macht van de raadpensionaris kon worden vergroot. In de korte tijd van de regering van Schimmelpenninck werden de grondslagen voor een nationaal belastingstelsel gelegd en werd een onderwijswet uitgevaardigd die ruim 50 jaar heeft gegolden. Maar de raadpensionaris voldeed niet aan de verwachtingen van Napoleon en werd terzijde geschoven.

Hoe verliep het koninkrijk en inlijving in Frankrijk?

Napoleon slaagde erin om zijn broer Lodewijk Napoleon als koning van Holland aan te wijzen. Hierop volgde de constitutie van 1806. Krachtens een keizerlijk decreet van 9 juli 1810 wist Napoleon, na 4 jaren de schijn van zelfstandigheid te handhaven, de inlijving van Nederland bij het Franse keizerrijk te realiseren. De bestuurlijke en rechterlijke organisatie in de Hollandse departementen werden in latere decreten geregeld en een aantal Franse wetten, waaronder de Franse wetboeken, kregen hier gelding. Charles François Lebrun wordt aangesteld als gouverneur-generaal. Aan het hoofd van de departementen werd een préfet aangesteld. Gemeenten kregen een maire. Zo werden al snel de voor- en nadelen van een sterk gecentraliseerd, efficiënt en doortastend bestuursapparaat duidelijk. In een periode van 15 jaar had men het gehele scala van de verschillende consequenties van de revolutie doorlopen. Dat hiermee een einde aan de vormen en instellingen van de republiek is gekomen is het meest blijvende resultaat geweest. Geen van de verschillende regimes heeft lang genoeg bestaan om zich te kunnen ontwikkelen, geen ervan heeft de oude gewoonten en oude opvattingen grondig kunnen wijzigen. Die taak was weggelegd voor de nieuwe Nederlandse Staat.

Wie was Gijsbert Karel van Hogendorp?

Gijsbert Karel van Hogendorp is de leidende figuur bij het herwinnen van de onafhankelijkheid in 1813. Ook nam hij de leiding bij het scheppen van een nieuw grondwettelijk recht voor de herboren Staat. Hij probeerde continu het staatsrecht van de republiek te verbeteren. In een memorie uit 1795 bepleit hij om de zorg voor de buitenlandse aangelegenheden (landmacht, zeemacht, koloniën) te brengen bij vijf departementen van de generaliteit, waarvan de hoofden zouden staan onder de stadhouder, terwijl dan daarnaast de Staten-Generaal de gelden moest toestaan en de wetgevende bevoegdheid uitoefende. Het gehele binnenlandse bestuur, met inbegrip van justitie, zou bij de provincies blijven, maar er zou wel een centraal hoogste gerechtshof voor de hele republiek moeten komen. Hogendorp stelde nog 2 stukken op, in 1799 ‘Unie van Utrecht herzien’ en in 1801 ‘Verklaring aan het Staatsbewind’. De eerste beschreef de bevoegdheden van de erfstadhouder en in het tweede stuk keurde hij elke constitutie af die het Huis van Oranje niet de waardigheid toekende. Op dit beginsel rust de Schets van een Grondwet van het Koninkrijk Holland van 1812. Deze heeft hij na opmerkingen van vrienden nog iets gewijzigd en aangevuld.

Op 30 november 1813 bood Hogendorp de Schets aan prins Willem, zoon van Willem V, aan. Hierop had de prins zelf nog wat aanvullingen en aanmerkingen en dit leidde tot de ‘Schets van een Grondwet voor de Verenigde Nederlanden’. Deze heeft als leidraad gediend voor de commissie die een Grondwet moest ontwerpen, aangesteld op 21 december 1813, waarvan Hogendorp voorzitter was. Er ontstonden meningsverschillen tussen de leden waarvan enkelen vasthielden aan de tijd vóór de revolutie, vooral op het gebied van de rechterlijke macht en de hervormde kerk. Uiteindelijk resulteerde dit in veel compromissen en kon men concluderen dat in vergelijking met de Schets het centrale gezag niet onbelangrijk werd versterkt. Er werden 600 representanten aangesteld die over de nieuwe Grondwet moesten stemmen. Op 29 maart 1814 kwamen zij bijeen in de Nieuwe Kerk te Amsterdam en daar werd met 26 stemmen tegen de nieuwe Grondwet afgekondigd.

Wat stond er in de nieuwe Grondwet en de herziening daarvan?

De Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814 bevestigde dat Willem I de soevereine vorst was. Naast hem kwam een volksvertegenwoordiging met de (oude) naam van Staten-Generaal, bestaande uit één kamer van 55 leden. De Staten-Generaal en de soevereine vorst vormden samen het wetgevende orgaan, met het recht van initiatief aan beide zijden. De soevereine vorst kreeg de bestuursmacht, al bracht de Grondwet hier wel beperkingen op aan. Bij de uitoefening werd de vorst bijgestaan door ministeriële departementen, waarvan hijzelf de hoofden benoemde. De Raad van Staten fungeerde als adviserend orgaan.

De Grondwet had veel details niet geregeld en liet deze ter beslissing over aan de soevereine vorst. Er werd een kiezersstelsel voor de steden ingesteld, waar de ingezetenen op de kiezerscolleges konden stemmen en eens per jaar de opengevallen plaatsen in de raad zouden aanvullen. De besturen van de dorpen en districten werden op zodanige wijze ingericht dat zowel de belangen van de ingezetenen als de met het verkregen recht van de belanghebbenden bestaanbaar was. Waarschijnlijk werd hier gedoeld met een herstel van de heerlijkheden, maar werd de jurisdictie van de ambtsheren, anders dan de Schets beoogd had, niet hersteld. Door de vereniging met België was er een nieuwe, ook in het Frans gestelde, grondwet nodig, waarbij ook de Belgen inspraak hadden. Er werd door de koning een nieuwe commissie ingesteld, bestaande uit 12 Noord-Nederlanders en 12 Belgen, die de taak hadden om te bekijken welke veranderingen in de Grondwet noodzakelijk waren. Wederom was van Hogendorp voorzitter. Na ruim drie maanden vergaderen kon de commissie haar rapport op 13 juli 1815 aanbieden. Hoewel het ontwerp meer stemmen tegen dan voor kreeg, werd de Grondwet op 24 augustus 1815 toch verklaard te zijn aangenomen.

De Grondwet van 1815 bracht ons het tweekamerstelsel. De Eerste Kamer zou bestaan uit 40 tot 60 aanzienlijken, voor het leven benoemd. De Tweede Kamer zou bestaan uit 55 leden voor het Noorden en 55 leden voor het Zuiden. De Staten-Generaal zouden beurtelings een jaar in Den Haag en dan een jaar in Brussel vergaderen. De vergaderingen zouden openbaar worden gemaakt. De provincies zouden worden gekozen door de drie standen.

Wat was de rol van Willem I?

Koning Willem I beschouwde al hetgeen niet uitdrukkelijk in de wet was geregeld als een zaak van de koninklijke regering. Willem I gedroeg zich dan ook als het centrum van de staat. Deze houding werd nog versterkt doordat het toch al niet zeer scherpe begrotingstoezicht geheel onvolledig werd ten gevolge van het feit dat de regering beschikte over belangrijke geldbronnen buiten de begroting om, met name de inkomsten uit het beheer van de koloniën en het zogenaamde amortisatiesyndicaat. Willem I werd dan ook gekarakteriseerd als een ‘verlicht despoot’. Een duidelijk voorbeeld daarvan was de bemoeienis met de kerkelijke aangelegenheden. In 1816 stelde Willem I een algemeen reglement vast voor het bestuur van de hervormde kerk. De bedoeling hiervan was om orde op zaken te stellen in de oude staatskerk en dit organisme tot een grotere besluitvaardigheid te brengen in het nationaal belang. Soortgelijke reglementen werden ook voor de lutherse kerk en het Israëlitische kerkgenootschap opgesteld. Voor de rooms-katholieke kerk stelde hij beschikkingen en voorschriften op en bemoeide hij zich met de priesteropleiding. Dit viel niet bij alle betrokkenen in goede aarde en toen van overheidswege in kerkelijke geschillen werd ingegrepen en partij werd gekozen, rees de vraag naar de rechtmatigheid daarvan en werd de vrijheid van godsdienst aan de orde gesteld. Dit dreef de rooms-katholieke kerk in het kamp van de oppositie en heeft de afscheiding van België bevorderd. In het Noorden was men bereid te vertrouwen op de wijsheid en daadkracht van de koning. De Belgen hadden echter onder heerschappij van Spanje, Oostenrijk en Frankrijk geleefd en dit nieuwe regime was een vervolg daarop. Dit moest op den duur wel leiden tot een afscheiding. Tot groot verdriet van Willem I, maar in wezen overeenkomstig met de wensen van het noorden en het zuiden. De opgelegde vereniging was door ons ondervonden als een opgelegde zaak en men voelde zich, na de eerste verontwaardiging van de opstand, weer thuis in de knusse vaderlandse verhouding.

Waarom deed Willem I afstand van de troon?

Dat verschil van gevoel leidde tot de eerste meer algemene verwijdering met de koning, een spanning die in december 1839 tot uiting kwam in de verwerping door de Tweede Kamer van de koloniale Leningwet en de Begrotingswet. Hierop volgde het ontslag van de ministers van Koloniën en Financiën, een gang van zaken die het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid aankondigde. Koning Willem I ervoer dit alles als miskenning en in 1840 besloot hij afstand te doen van de troon.

De Nationale Vergadering is in het leven geroepen na de komst van de Franse revolutionaire legers en het vertrek van stadhouder Willem V in januari 1795. In de meeste stedelijke regeringen waren de aanhangers van het oude bewind vervangen door de Patriotten. De nationale vergadering zou de taak van het oude lichaam overnemen en een constitutie ontwerpen. Het was de taak van de Staten-Generaal om in hun nieuwe samenstelling een reglement voor de verkiezing en de werkzaamheid van deze nationale vergadering vast te stellen. Zo werd het nieuwe regime aan het oude vastgeknoopt.

Hoe is de parlementaire democratie ontstaan? - Chapter 11

De afscheiding van België bracht mee dat er een grondwetsherziening moest komen om de veranderde omstandigheden, zoals de grenzen van Nederland, daarin op te nemen. De regering en de Tweede kamer hebben toen 13 wijzigingen aangebracht, waaronder de ministeriële verantwoordelijkheid. In de dubbele Tweede Kamer, die voor de tweede lezing van de grondwetsherziening bijeen werd geroepen, deden twee toekomstige coryfeeën hun intrede in de Staten-Generaal: J.R. Thorbecke (1798-1872) en G. Groen van Prinsterer (1801-1876). De belangrijkste wijzigingen in de Grondwet waren de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor daden in strijd met de (Grond)wet, de versterking van het begrotingsrecht van de kamers door de splitsing van de begroting over beide kamers, een vermindering van het aantal leden in de Eerste en Tweede Kamer en tenslotte werd het actief en passief kiesrecht bij wet geregeld. Deze beperkte herziening gaf echter geen voldoening aan de opkomende liberale partij. In 1844 heeft de Tweede Kamer nog op een nieuwe herziening aangedrongen, maar de Eerste Kamer weigerde dit.

Onder leiding van Thorbecke werd een ingrijpend voorstel ingediend, gebaseerd op Thorbecke zijn in 1840 gepubliceerde boek ‘Proeve van herziening der Grondwet’. De Tweede Kamer wijst dit verzoek af, want een verzoek tot herziening behoorde van de kroon uit te gaan. Koning Willem II gaf Boreel van Hogelanden, voorzitter van de Tweede Kamer, zonder medeweten van zijn ministers te kennen bereid te zijn tot een verdergaande herziening, waaromtrent de kamer haar wensen bij het onderzoek van ingediende ontwerpen kenbaar zou kunnen maken. Enkele dagen later werd in een rapport van de commissie van rapporteurs 15 hoofdpunten naar voren gebracht.

Hierop benoemde de koning een commissie van vijf leden (Donker Curtius, De Kempenaer, Luzac, Storm, en Thorbecke) die een volledig ontwerp van grondwetsherziening mochten gaan voordragen. De tweede opdracht voor de commissie was om haar denkbeelden van een samenstelling van een nieuw ministerie mede te delen. De ministers voelden de distantiëring van de koning en dienden hun ontslag in. Een week later trok de koning de tweede opdracht weer in. De koning verzocht Graaf Schimmelpenninck, de zoon van een eerder genoemde raadpensionaris, om de portefeuille van Buitenlandse Zaken te beheren. Schimmelpenninck had bedongen een nieuw tijdelijk ministerie te vormen onder zijn voorzitterschap en bood een aantal leden een portefeuille aan. Thorbecke, die toch bestemd leek voor de portefeuille Binnenlandse Zaken, werd gepasseerd.

Een aantal weken later overhandigde de grondwetscommissie, onder leiding van Thorbecke, het rapport aan de koning. Op veel vlakken vertoonde het rapport overeenkomsten met het negenmannenvoorstel uit 1844. Herzieningsvoorstellen bleven ondertussen uit, want er was een ernstig meningsverschil ontstaan tussen Schimmelpenninck en de andere ministers. Schimmelpenninck had gepleit voor hervormingen, waar de koning noch de meerderheid van de ministers het mee eens waren, terwijl de in het ministerie opgenomen leden van de commissie in de hoofdzaken trouw bleven aan het ontwerp. Hierop volgde het ontslag van Schimmelpenninck en De Kempenaer werd aangesteld als minister van Binnenlandse Zaken. De herziening in de Staten-Generaal werden door hem en Donker Curtius verdedigd.

Wat betekende de grondwetsherziening van 1848?

De herzieningsvoorstellen, die op enkele punten afweken van het ontwerp van de commissie, werden bij koninklijke boodschap van 19 juni 1848 aangeboden. Op 11 oktober 1848 werden de herzieningsvoorstellen bekrachtigd. De herziening van 1848 maakte een einde aan de politieke rechten die de standen en de eigenaars van de heerlijkheden in 1814 hadden verworven. Voor de Tweede Kamer, provinciale staten en gemeenteraden werden rechtstreekse verkiezingen ingevoerd en de leden van de Tweede Kamer werden voor 4 jaar gekozen. Hun aantal werd bepaald naar de bevolking, voor iedere 45000 stemmen één. Het ledenaantal van de Eerste Kamer werd gereduceerd naar 39 leden en haar vergaderingen werden openbaar. Doordat de begroting voor slechts één jaar werd vastgesteld zag de Tweede Kamer haar budgetrecht versterkt. De Tweede Kamer kreeg de belangrijke rechten van amendement en enquête. De invoering van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid bereidde een ander stelsel van regeren voor, dat men aanduidt als het parlementaire stelsel. De koning kreeg het recht om de kamers te ontbinden. De leden van de Eerste Kamer, te rekruteren uit de hoogst aangeslagene in ’s rijks directe belastingen, zouden voor 9 jaar worden gekozen door de staten van de provincies, met driejaarlijkse aftreding van een derde gedeelte.

Twee grondrechten, te weten het recht van vereniging en vergadering, en het briefgeheim werden aan de reeds bestaande grondrechten toegevoegd. Aan het beginsel van vrijheid van onderwijs werd toegevoegd dat overal in het rijk voldoende openbaar lager onderwijs zou worden gegeven. Het recht van placet werd afgeschaft. Het politieke toneel werd in die tijd beheerst door Thorbecke, die de samenhang en systematiek van de grondwetsherziening voor ogen bleef houden. Niet ten onrechte werd hij soms de opvolger van Willem I genoemd. Hij duldde niemand naast zich bij uitoefening van zijn taak, zeker niet de jonge Willem II die in 1849 was opgetreden.

Wat waren de eerste ministeries?

Het eerste ministerie-Thorbecke had geen officieel programma geschreven, maar al vrij snel kwamen achtereenvolgens de Kieswet (1850), de Provinciale wet (1850), de Gemeentewet (1851), en de Onteigeningswet (1851) tot stand. In 1848 werd de scheiding van kerk en staat nog eens benadrukt en de rooms-katholieke kerk achtte het daarom noodzakelijk om haar organisatie te normaliseren. Al die tijd was ons land een ‘missiegebied’ geweest, dat niet door eigen bisschoppen maar door een pauselijke gemachtigde werd bestuurd. Doordat de emancipatie van de katholieken nu een feit bleek, werd het tijd de bisschoppelijke hiërarchie te herstellen. Door een pauselijk schrijven werd dit in april 1853 gedaan, in bewoordingen die het deden voorkomen alsof de jaren sinds 1581 slechts een interim waren geweest. Dit leidde tot betogingen en petities van de protestanten (April-beweging).

Thorbecke was van mening dat de kerkelijke zaak de regering niet aanging. De predikanten zochten traditiegetrouw hun toevlucht bij Oranje. Toen Willem III tegen aanraden van zijn ministers in zijn blijk van medeleven gaf aan de katholieken, diende Thorbecke zijn ontslag in. De koning heeft dit ontslag verleend, want in de ogen van de publieke opinie was het ministerie moeilijk te handhaven. Het Thorbecke-ministerie hield vier jaar stand (1849-1853). Het ministerie-Van Hall (1853-1856) heeft de Wet op de kerkgenootschappen ingevoerd, die in wezen de vrijheid om zich hier te lande naar eigen inzicht in te richten, alleen maar bevestigde. Op voordracht van het kabinet Van Hall werd de Tweede kamer ontbonden en de in mei 1853 gehouden verkiezingen leidde uiteindelijk tot een nieuw Thorbecke-ministerie, dat voor het eerst optrad in 1862. Wegens interne conflicten trad het ministerie-Thorbecke weer af in 1866. De onenigheid tussen de liberalen leidde tot het conservatieve minderheidskabinet Van Zuylen Van Nijevelt- Van Heemskerk (1866-1868). Maar ook dit kabinet kende interne conflicten.

Wat is de kwestie Mijer?

Het eerste conflict (kwestie Mijer) ontstond toen de minister van Koloniën, P. Mijer naar Nederlands-Indië vertrok, omdat hij daar tot gouverneur-generaal was benoemd. De kamer sprak hier haar misnoegen over uit, waarop de regering bij monde van minister J. van Heemskerk zich verdedigde met de stelling dat de Grondwet de benoeming van de gouverneur-generaal aan de koning opdroeg en dat de ministers zich ter zake van de uitvoering van een dergelijk koninklijk prerogatief niet behoefden te verantwoorden.

Daarmee stond de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid op scherp. Toen de kamer reageerde met een motie van afkeuring droeg de regering, onder leiding van J. van Heemskerk, dezelfde dag nog de ontbinding van de kamer voor aan de koning. De koning gaf hier gevolg aan en liet de voordracht waarin nog eens was gesteld dat de kamer buiten haar boekje was gegaan, openbaar maken. Op 10 oktober 1866 riep de koning bij proclamatie de burgers naar de stembus, wat resulteerde in een kleine versterking van de conservatieven. Zo kon het ministerie toch blijven zitten.

Wat is de Luxemburgse kwestie?

Het tweede conflict had verband met de Luxemburgse kwestie. Willem III had het groothertogdom, dat krachtens een besluit van het Congres van Wenen in personele unie met het koninkrijk was verbonden, bijna verkocht aan Frankrijk, toen Pruisen bij monde van zijn minister-president Bismarck tussenbeide kwam en bezwaar maakte. Het conflict werd opgelost door het traktaat Londen, waarbij de neutraliteit van Luxemburg werd vastgelegd. Nederland ondertekende het traktaat en werd aldus mede garant voor de neutraliteit van het groothertogdom Luxemburg. De Tweede kamer verwierp eind november 1867 de begroting van Buitenlandse zaken en daarop werd opnieuw de Tweede kamer ontbonden.

De nieuwe kamer

De nieuwe kamer, waarbij één van Thorbecke’s aanhangers betrokken was, verwierp de begroting van Buitenlandse Zaken opnieuw. Hierop verwachtte men een nieuwe ontbinding, en sommigen wilden zelfs de Eerste Kamer laten bemiddelen, toen het ministerie zijn conclusies trok en aan de koning ontslag vroeg. De indeling die wij nu maken over de kamer van toen - liberalen en conservatieven - is te simplistisch. Feitelijk handelden de toenmalige leden naar eigen inzicht en als vertegenwoordiger van hun district. Besluiten waren moeilijk te nemen door de verdeeldheid in de kamer en omdat het telkens weer moeilijk bleek om in de iedere twee jaar voor de helft een vernieuwde kamer met een meerderheid te vinden voor doortastende besluiten. Na 1868 is nog een tijd op de oude voet doorgegaan en de liberalen hielden de overhand. Pas toen de partij organisaties hun intrede deden en de politieke ontwikkeling zich begon te voltrekken, langs de assen van de strijd van het kiesrecht en de schoolstrijd, kwam er verandering in de situatie.

Wat waren de eerste landelijke partijen?

Sinds 1848 waren er diverse plaatselijke politieke organisaties, die trachtten leiding te geven aan de verkiezingen in hun district en daarvoor kandidaten stelden. Landelijk kwam men echter niet verder dan wat onderlinge correspondentie en contact met vooraanstaande Kamerleden. De eerste landelijke partij, het ‘Centraal comité van anti-revolutionaire kiesverenigingen’, werd opgericht door A. Kuyper (1837-1920), opvolger van Groen van Prinsterer. Al snel volgden de andere richtingen; de liberalen en later de socialisten en de katholieken. In 1884 bezetten de anti-revolutionaire en rooms-katholieke afgevaardigden met resp. 23 en 18 zetels bijna de helft van alle 86 zetels in de Tweede Kamer tegenover een overwegend liberale linkerzijde. De grootste partijen hielden zich voornamelijk bezig met de rechtspositie van het bijzonder onderwijs. De rooms-katholieken en de anti-revolutionairen maakten zich beiden sterk voor de subsidiëring van het bijzonder onderwijs. Zolang het onderwijsartikel niet werd betrokken in de voorstellen tot een grondwetsherziening weigerden de rooms-katholieken en anti-revolutionairen mee te werken (‘non possumus’ politiek).

Sinds de Lager Onderwijswet van 1857 konden bijzondere scholen worden gesticht. Bij een herziening van deze wet werden de oprichtingseisen echter opgevoerd, waardoor het kostbaarder werd om deze scholen in stand te houden. Toen er een tegemoetkoming in de kosten van de overheid werd geëist, werd aangevoerd dat artikel 194 lid 1 Gw (het openbaar onderwijs is voorwerp van de aanhoudende zorg van de overheid) zulks verbood. Volgens de heersende opinie was dat verbod terecht, want het bijzonder onderwijs vormde een splijtzwam in het nationale leven, juist door het aankweken van vooroordeel en scheiding.

Kiesrechtuitbreidingen

De aandrang tot kiesrechtuitbreiding maakte een grondwetsherziening nodig. In korte tijd kwamen er twee herzieningen (in 1884 en 1887). De eerste was nodig omdat art. 198 Gw 1848 herziening verbood tijdens een regentschap. Aangezien de bejaarde Willem III geen directe opvolger had - zijn zonen waren gestorven en prinses Wilhelmina was pas 4 jaar oud - moest met een regentschap rekening worden gehouden. In de herziening van 1884 werd de beperking uit de Grondwet geschrapt, om zo ook voor tijden van regentschap de weg naar grondwetsherziening open te houden. Daarop volgden de voorstellen voor een bredere herziening. De belangrijkste voorstellen waren dat de leden van de Tweede Kamer op 100 en van de Eerste Kamer op 50 werden gezet, dat de regelgevende bevoegdheid van de Koning werd verduidelijkt, dat de mogelijkheid van administratieve rechtspraak in het vooruitzicht werd gesteld en dat de regeling van de verplichte dienstplicht werd aangepast. Het struikelblok bleef het onderwijsartikel. Uiteindelijk werd aangevoerd dat het omstreden artikel geen verzet bood tegen subsidiëring van bijzonder onderwijs en daar moesten de twee grootste partijen maar tevreden mee zijn.

In de loop van de negentiende eeuw kreeg men oog voor de sociale misstanden die door de industriële revolutie en de afschaffing van de oude sociale organisaties waren verscherpt. Zo ging de overheid zich bemoeien met zaken die nooit eerder aan de orde waren geweest. Er ontstond een stijl van indirect bestuur, waarbij taken in overleg met en vaak door bemiddeling van particuliere organisaties werden behartigd. Denk daarbij aan taken op het gebied van volkshuisvesting en sociale verzekering. De sterk gegroeide sociaaldemocratische arbeidspartij, opgericht door predikant F. Domela Nieuwenhuis, met als woordvoerder P.J. Troelstra maakte het met haar anti-monarchale opvattingen niet makkelijk om met anderen een regeringssamenwerking aan te gaan. Het socialisme bewees dat kiesrechtuitbreiding nadelig kon zijn voor de heersende partijen. In 1892 diende de liberale minister Tak van Poortvliet een nieuw ontwerp in voor de Kieswet die door de herziening van 1887 noodzakelijk was geworden. Zijn voorstellen deden heel veel stof opwaaien en de verdeeldheid in de partijen nam toe. Verschillende partijen splitsten zich zelfs op. Het voorstel van Tak haalde het niet en leidde tot een ontbinding van de Tweede Kamer. De nieuwe verkiezingen leverden een meerderheid van de ‘anti-Takkianen’ op in de nieuwe kamer. Er werden verschillende voorstellen gedaan, maar geen van allen leidden tot een oplossing of een herziening. Uiteindelijk bracht de herziening van 1917 voor de Tweede Kamer, de provinciale staten en de gemeenteraden het algemeen mannenkiesrecht, en ook de vervanging van het districtenstelsel door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Vrouwen werden meteen verkiesbaar. Het algemeen vrouwenkiesrecht werd in 1922 in de Grondwet opgenomen. Ook werd de pacificatie van de onderwijsstrijd in de Grondwet verankerd. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs zou voortaan naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas worden bekostigd.

Hoe zag de grondwet in de laatste eeuw er uit?

Sinds 1917 is de Grondwet vijftien maal gewijzigd, maar dit kan staatkundig niet meer onder de noemer van herziening vallen. De belangrijkste wijzigingen per jaar op een rij:

1922: algemeen vrouwenkiesrecht. Vereisten lidmaatschap Kamers gelijk;

1938: mogelijkheden van een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie krijgen een ruimere plaats in de Grondwet;

1946: overgang nieuwe rechtsorde overzeese gebieden;

1953: herziening van de bepalingen over het bestuur van de buitenlandse betrekkingen;

1956: uitbreiding aantal leden van de Tweede Kamer naar 150, en de Eerste Kamer naar 75. Bepalingen omtrent de provincie gewijzigd in de Provinciewet;

1963: verlaging leeftijdgrens actief en passief kiesrecht. Wijze van troonopvolging aangepast;

1972: partiële grondwetsherziening;

1983: Ingrijpende herziening van de Grondwet;

1987: kleine herziening betreffende art. 12 en 68 Gw;

1995: kleine wijziging, handhaving dienstplicht;

1999: kleine wijziging, schrapping van het artikel inzake onafhankelijke organen voor het onderzoek van klachten en nieuwe bepaling voor de nationale ombudsman. Terminologie ‘voogdij over de minderjarige koning’ aangepast;

2000: nieuwe bepaling over de verdediging (art. 100 Gw);

2002: wijziging art. 12 Gw (alleen binnentreden van woning bij toestemming van bewoner);

2005: basis voor de wettelijke regeling van de tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers bij bevalling, zwangerschap of ziekte;

2006: vervanging volksvertegenwoordigers bij zwangerschap. Over de vervanging tijdens bij zwangerschap van de volksvertegenwoordigers was reeds lang gedebatteerd. Er was in 2005 met artikel 129 lid 3 Gw al een basis gelegd voor deze regeling, maar art. 1 Additionele artikelen bepaalde dat ‘deze bepalingen pas in werking treden na een periode van vier jaar of krachtens de wet te bepalen tijdstip’. In 2006 is de knoop uiteindelijk doorgehakt en heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel geaccepteerd.

2008: de categorale uitsluiting van wilsonbekwamen van het stemrecht werden teruggenomen. Art. 125 en 125 Gw werden ook geschrapt.

2010: de Staatscommissie-Grondwet (commissie-Thomassen) was ingesteld om te bezien of de Grondwet toegankelijker kan worden voor burgers.

De afscheiding van België bracht mee dat er een grondwetsherziening moest komen om de veranderde omstandigheden, zoals de grenzen van Nederland, daarin op te nemen. De regering en de Tweede kamer hebben toen 13 wijzigingen aangebracht, waaronder de ministeriële verantwoordelijkheid. In de dubbele Tweede Kamer, die voor de tweede lezing van de grondwetsherziening bijeen werd geroepen, deden twee toekomstige coryfeeën hun intrede in de Staten-Generaal: J.R. Thorbecke (1798-1872) en G. Groen van Prinsterer (1801-1876). De belangrijkste wijzigingen in de Grondwet waren de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor daden in strijd met de (Grond)wet, de versterking van het begrotingsrecht van de kamers door de splitsing van de begroting over beide kamers, een vermindering van het aantal leden in de Eerste en Tweede Kamer en tenslotte werd het actief en passief kiesrecht bij wet geregeld. Deze beperkte herziening gaf echter geen voldoening aan de opkomende liberale partij. In 1844 heeft de Tweede Kamer nog op een nieuwe herziening aangedrongen, maar de Eerste Kamer weigerde dit.

Welke algemene staatsbegrippen zijn van belang? - Chapter 12

Hoe verliep de overgang van standenstaat tot verzorgingsstaat?

De standenstaat van het einde van de Middeleeuwen is de laatste fase van de evolutie van een statische samenleving. In de standenstaat domineerde het kleine verband en verliep alles volgens vaste patronen. De vorst moest samenwerken met drie standen die drie typen van plaatselijk samenleven representeerden. Het stadsleven vond haar solidariteit als stand in de tegenstelling tot de beide andere standen. De adel, militaire stand, domineerde de eigenlijke samenleving in dorpen, gehuchten en familiebedrijven. De geestelijkheid en de kerk, was het verband dat de samenleving net zoveel bijeen hield als de Staat. Deze stand was zowel rivaal als het element dat gezamenlijk handelen bevorderde voor de vorst.

Weinig wetgeving

In deze tijd bestaat weinig behoefte aan wetgeving. Men kan het met de overlevering en intern beraad wel af. Geleidelijk slaagt de vorst erin om zijn rechtspraak aanvaard te krijgen en haar boven stedelijke en heerlijke rechtspraak te doen erkennen. Dit lukt minder goed ten aanzien van kerkelijke rechtspraak. Talloze veranderingen lopen uit op burger- en godsdienstoorlogen die elk Europees gebied tussen de dertiende en de zeventiende eeuw kent. Het in twijfel raken van de eenheid van de christenheid gaat samen met het begin van een nationaal saamhorigheidsbesef. Menselijk recht gaat men belangrijker vinden dan natuurrecht en hierdoor wordt het gezag van de vorsten geleidelijk aan soevereiniteit.

Hoe ontstond de volkssoevereiniteit?

Pas als de soevereine staat zich vreemde aanspraken van het lijf moet houden door soevereiniteit te stellen, maakt ze het staatsgebied en het staatsvolk. Wat een onsamenhangend aggregaat van kleine samenlevingen was, wordt een volk met een toenemend intern verkeer en een eigen cultuurbewustzijn. Door de invloed van de renaissance, de reformatie, de ontdekkingsreizen, de wending naar de natuurwetenschappen en de verlichting worden oude verbanden doorbroken en verandert de aard en het gezicht van de samenleving. Dit gaat gepaard met secularisatie waardoor ook het traditionele gezag aangetast en van zijn vanzelfsprekendheid beroofd wordt. Dit verklaart het opkomen van de nationale staat en later van de democratie. De volken die zich hebben gevormd onder het soevereine vorstengezag, raken ontevreden met de manier waarop er over hen beslist wordt, zonder dat er aan hun verlangens en behoeften gedacht wordt. De leer van de volkssoevereiniteit wordt geboren; de geregeerden willen zelf de regering ter hand nemen. De praktijk blijkt weerbarstiger.

Er vestigt zich een burgerlijk, liberaal bewind met het ideaal van een redelijke staatsburgerlijke vrijheid. De keerzijde van deze bewinden is dat men in naam van vrijheid en volkssoevereiniteit al die kleinere en lagere gemeenschappen opruimt of verwaarloost die aan dat staatsburgerschap nu juist inhoud hadden kunnen geven. De volkssoevereiniteit wordt niet verwezenlijkt, maar er wordt wel de nadruk gelegd op nationale eenheid als nieuw bindmiddel van de staat en de bron van het gezag. De door de vrijheid opgekomen maatschappij is veel meer gedifferentieerd en gecompliceerd dan die van het verleden. De klassieke overheidstaak krijgt steeds meer dimensies, waardoor er steeds meer regels en voorzieningen komen.

Welke ontwikkelingen vonden plaats onder de verzorgingsstaat?

De verzorgingsstaat is er in geslaagd om de samenleving krachtig te integreren. De ambtenorganisatie vervult een toenemend aantal sociale functies, waarvan de bevolking steeds meer afhankelijker wordt. De nationale staat heeft het ontstaan van nationale kerken, een nationaal onderwijs, nationale vakorganisaties, een nationaal bedrijfs- en verenigingswezen, nationale media en een nationaal cultureel leven in de hand gewerkt. Intussen zijn de meeste staten te klein geworden om de problemen effectief te kunnen aanpakken. De nationale samenlevingen vergroeien steeds meer, zodat ze zich tot continentale en uiteindelijk tot een wereldsamenleving vervlechten. De beslissingen vallen hier op een niveau dat de nationale staten ver te boven gaat.

Welke ontwikkelingen vonden plaats onder de rechtsstaat?

De rechtsstaat ligt ten grondslag aan vele verdrag constructies die de macht van de overheid doen berusten op een afspraak en zodoende de betrekkingen binnen de staat onderwerpen aan een gezamenlijk vastgestelde regel. Niemand heeft zich aan de macht van de vorst of staat overgegeven, want er zijn statuten opgesteld die aan de overheid bepaalde bevoegdheden toekennen om een orde van samenleven te vestigen waar ieder zijn eigen gang kan gaan, mits hij zich houdt binnen het voor onderling verkeer en verzekering van ieders veiligheid opgerichte kader. Het is een staatsbeschouwing van zelfbewuste mensen, die de noodzaak van een gemeenschappelijk regime en van een op elkaar afstemmen van de individuele en collectieve gedragingen volkomen erkennen, maar die willen weten wat hun rechten en plichten zijn en willen inspraak hebben in beslissingen. In de loop van de negentiende eeuw heeft de rechtsstaat een vaste vorm gekregen in de eis dat er een Grondwet moet zijn die een scheiding van machten verzekert en de grondrechten van de burger waarborgt.

Hoe functioneerde de staat als rechtspersoon?

Een ander aspect van de rechtsstaatidee was de kwalificatie van de Staat als rechtspersoon. Een eigenaardigheid die de Staat van andere rechtspersonen onderscheidt, is dat de Staat niet een bepaald doel heeft waaraan kan worden getoetst of hij binnen de kring van zijn bevoegdheden is gebleven. Met het spreken over de staat als rechtspersoon of als rechtsgemeenschap wordt beoogd het vraagstuk van de soevereiniteit opnieuw aan de orde te stellen.

Dit leerstuk is van 3 zijden van belang:

• De verhouding overheid en burger.

• Verhouding tot andere staten.

• Verhouding van de staat tot andere zelfstandige verbanden. (bv: kerk)

De zwakte van de rechtsstaatidee is dat zij zich te eenzijdig richt op het institutionele en op het juridische. Ze vraagt vooral hoe de staat behoort te zijn ingericht, maar te weinig wat de overheid behoort te doen. Ze biedt een regulerende norm, maar geen motorische kracht.

Hoe ontstaat een democratie?

De bewegende krachten die de rechtsstaat tracht te fatsoeneren, beroepen zich in toenemende mate op de idee van de democratie. Volgens de klassieke theorie is ‘governement by the people’ alleen te verwezenlijken langs de weg van een vertegenwoordigend stelsel, omdat een grote volksvergadering niet in staat is tot werkelijk overleg. Als de besten van het volk samenkomen, dan zullen ze wel ontdekken wat het algemeen belang vraagt en wat het is. Dit moet zich dan wel afspelen onder een regime van vrijheid van meningsuiting, zodat de publieke opinie zich een vrije weg kan vormen. Dit vertrouwen in de redelijkheid, in de besten en de zuiverende kracht van kritiek en overleg is sterk bekritiseerd. De praktijk zou heel anders zijn: de parlementaire discussie verloopt in partijschap of wordt door partijdiscipline verstikt. Iedereen vereenzelvigt zijn belangen met het algemeen belang.

Directe en pluralistische democratie

In het voetspoor van Rousseau wordt de gedachte van de directe democratie verdedigd. Men denkt dat wanneer er maar concreet tussen mensen kan worden gesproken over hun eigen problemen, dat dan de redelijkheid of de medemenselijkheid kan winnen. De pluralistische democratie opvatting ziet het volk niet als een homogene gemeenschap met identieke belangen en doelstellingen, maar zij onderkent het bestaan in eenzelfde samenleving van talloze groepen met zeer uiteenlopende en vaak tegenstrijdige belangen. H.J. Laski (1893-1950) bedacht de term ‘pluralisme’ en vond dat er binnen en samenleving verschillende centra van macht en loyaliteit moesten zijn om een tegenwicht te vormen tegen staatsalmacht en om uniformiteit te voorkomen.

De standenstaat van het einde van de Middeleeuwen is de laatste fase van de evolutie van een statische samenleving. In de standenstaat domineerde het kleine verband en verliep alles volgens vaste patronen. De vorst moest samenwerken met drie standen die drie typen van plaatselijk samenleven representeerden. Het stadsleven vond haar solidariteit als stand in de tegenstelling tot de beide andere standen. De adel, militaire stand, domineerde de eigenlijke samenleving in dorpen, gehuchten en familiebedrijven. De geestelijkheid en de kerk, was het verband dat de samenleving net zoveel bijeen hield als de Staat. Deze stand was zowel rivaal als het element dat gezamenlijk handelen bevorderde voor de vorst.

Wat is er belangrijk bij constitutie en grondrechten? - Chapter 13

Wat is het verschil tussen formele en materiële constitutie?

In de stroom van de Verlichting en het ‘Vernunftrecht’ is het begrip constitutie ontstaan. Dat wil zeggen een wet die het raam vormt voor rechtsvorming en rechtshandhaving vanwege de staat en de grondslag legt voor het optreden van de hogere en lagere autoriteiten tegen de vrije burger. Staatsmacht kan slechts rechtmatig zijn, voor zover zij in de constitutie haar grondslag vindt. De begrippen materiële en formele constitutie berusten allebei op een eigen benadering van de werkelijkheid. De materiële constitutie bestaat uit een overgeleverde en telkens weer aangevulde of aangepaste, gegroepeerde mengeling van tradities, historisch gegroeide verhoudingen, besluiten, afspraken en wetten. Groot-Brittannië bezit nog altijd geen formele constitutie of Grondwet. De tegenpool zijn de Verenigde Staten, waar de Grondwet de stichtingsakte was van een federale staat. In de ontwikkeling van de Verenigde Staten is de ‘constitution’ een belangrijke factor geweest. In de Verenigde Staten is de constitutie een rechts- en een politiek document in één, welks het gezag en de (federale) macht ondersteund en preciseert. Het is een ‘legal instrument’, een werktuig van het recht in de staat, dat die staat in opvallende mate vormt, maar dat ook door de wisselende problemen in de staat wordt gevormd.

Wat zijn kenmerken van geschreven en ongeschreven staatsrecht?

De eerste grondwetten waren er op gericht te verzekeren dat niet besloten zou worden naar maatstaven van recht en redelijkheid en naar zorgvuldige voorbereiding. Die gedachte werd verdrongen tijdens en na de napoleontische reactie, die de nadruk legde op de slagvaardigheid van de Staat. Gedurende de negentiende eeuw speelde zij echter weer een heersende rol: de Grondwet werd weer een waarborg van volksvrijheden en volksinvloed. Daarbij werd de Grondwet als uitputtende en exclusieve regeling te maken beoogd. In de praktijk deden zich echter steeds weer nieuwe kwesties voor, waarin in de Grondwet niet was voorzien.

Aanvullende regels en gebruiken

Zo ontstonden naast het geschreven staatsrecht aanvullende regels en gebruiken. Twee voorbeelden hiervan zijn de homogeniteitsregel en de vertrouwensregel. De homogeniteitsregel houdt in dat ministers naar buiten een eenheid moeten vormen en aan ingenomen regeringsstandpunten gebonden zijn. Deze regel werd nodig toen het centrum van de regering zich verplaatste van de koning naar de ministers. De ministeriële verantwoordelijkheid maakte een einde aan de absolute macht van de koning. De vertrouwensregel blijft ongeschreven, omdat het lastig is om aan te geven wat hij wel en niet inhoudt. Het komt er op neer dat een kabinet voldoende steun in de volksvertegenwoordiging moet hebben om een goede samenwerking mogelijk te maken. Een kabinet of minister aan wie het vertrouwen is ontzegd, dient heen te gaan. Er heerst een discussie of het staatsrecht naast de Grondwet ook ongeschreven regels bevat. In Engeland noemde Dicey (1835-1922) het ongeschreven staatsrecht de ‘unwritten or conventional constitution’. Hij vond dat de gewoonte geen rechtsregels had opgeleverd. Dit standpunt werd in Nederland overgenomen door Oppenheim. Krabbe, Kranenburg, Kamphuizen en Van der Pot meenden dat ongeschreven staatsrecht niet bestond uit gewoonterecht maar dat het ook kon ontstaan uit precedenten of jurisprudentie.

Ongeschreven Staatsrecht

Dölle heeft een aantal punten voor ongeschreven staatsrecht weergegeven:

1. Naast de (Grond)wet(ten) bestaat ongeschreven recht;

2. Dat ongeschreven staatsrecht manifesteert zich als gewoonterecht;

3. De gewoonte kan opgevat worden als feitelijke voorwaarde voor het accepteren van een bepaalde regelmaat als ongeschreven rechtsvorm. Volgens sommigen is een precedent voldoende;

4. Daarnaast wordt het vereiste van een algemene rechtsovertuiging opgeworpen;

5. Het ongeschreven recht is gelijkwaardig aan het wettenrecht;

6. Het ongeschreven recht kan derogeren aan het geschreven recht;

7. De wetenschap heeft wel gezag, maar kan geen geldend recht proclameren.

De interpretatie van de Grondwet

De interpretatie van de Grondwet vindt maar ten dele plaats door de rechter, zeker in Nederland waar de rechter de wet niet aan de grondwet mag toetsen (art. 120 Gw). Het gevolg is dat een tweesporigheid is ontstaan in de uitlegging van de Grondwet. Als het gaat om de uitlegging en toepassing door de wetgever of om die van bepalingen die zien op de betrekkingen tussen de hoogste staatsorganen, valt deze toe aan de organen zelf. De uitlegging en toepassing van grondwetsbepalingen door andere autoriteiten worden echter beoordeeld door de rechter. Het is moeilijk om het staatsrecht te bevatten met de gebruikelijke juridische interpretatiemethoden, vooral omdat uit de interpretatie van het staatsrecht een logica volgt die zich op verschillende niveaus moet voltrekken en zowel rechts- als politieke elementen omvat. Soms bestond er de neiging om de teksten te lezen in het licht van wat de grondwetgever heeft bedoeld. Dit is echter niet de bedoeling. Men moet de tekst op zichzelf nemen en die dan met de problemen van het ogenblik confronteren, vooral omdat dingen vaak anders gaan dan de grondwetgever zich had voorgesteld.

Hoe vindt een wijziging van de Grondwet plaats?

Omdat de Grondwet de hoofdregels van het staatsbestel bevat, moet ze minder gemakkelijk te wijzigen zijn dan gewone wetten. In Nederland kunnen kiezers langs indirecte weg uitspraak doen over een grondwetsherziening. Doordat de Tweede Kamer wordt ontbonden alvorens een grondwetsherziening haar beslag krijgt. Ook moet er voor een grondwetsherziening een versterkte meerderheid in de kamer zijn. De behandeling van het wetsvoorstel is gelijk aan die van andere wetsvoorstellen. Na de verkiezingen volgt de tweede lezing, waarbij alleen sprake kan zijn van aanneming of verwerping van het voorstel zoals het na de eerste lezing luidt. Nu is in elk van beide kamers een meerderheid nodig van twee derde van de uitgebrachte stemmen. De Tweede Kamer kan het voorstel tot verandering nog splitsen in meerdere voorstellen, maar dit kan alleen met een meerderheid van twee derde. Meer hierover staat in art. 137, 138, 138 Gw. De Grondwet moet altijd aan het statuut worden aangepast. Vanaf 1995 wordt de eerste kamer niet meer ontbonden, dit komt omdat de Provinciale Staten de eerste kamer kiest. Omdat de PS niet wordt ontbonden, zouden ze waarschijnlijk dezelfde mensen kiezen in dezelfde opstelling, waardoor het geen effect zou hebben.

Hoe verhoudt de Grondwet zich tot andere regelingen?

De Grondwet is een hogere regeling dan andere regelingen in Nederland. Dit karakter van hogere regeling komt in ons staatsrecht tot uiting in de eed van trouw aan de Grondwet die door de koning, de ministers en de leden van de Staten-Generaal wordt afgelegd (art. 32, 37, 49, 60 Gw). Een uitzondering geldt voor regelingen die boven de Staat staan. In veel landen kent men een vorm van rechterlijk toetsingsrecht van de wet aan de Grondwet. De rechter ontzegt dan de verbindende kracht van elke met de Grondwet strijdige regeling. In Frankrijk geldt dit denkbeeld echter niet. Daar is het de wetgever zelf, aan wiens oordeel in laatste instantie is overgelaten of een regeling zich met de constitutie verdraagt.

In Nederland geldt een toetsingsverbod (art. 120 Gw).

Grondwettelijk overgangsrecht

In art. 140 Gw staat het algemeen overgangsrecht, geldend bij elke herziening voor zover in de additionele artikelen geen afwijkende regeling is getroffen. Bestaande wetten en andere regelingen en besluiten die in strijd zijn met een verandering in de Grondwet blijven gehandhaafd, totdat daarvoor een voorziening is getroffen. De tekst van art. 140 Gw handhaaft de bestaande wetten en regelingen, ook als de herziene grondwet tekst voor directe toepassing vatbaar is. Op deze manier wordt duidelijkheid geschapen. Indien de grondwetgever het in een bepaald geval anders bedoeld, dan kan hij dat laten merken door een additioneel artikel.

Grondwet studie en staatsrecht beoefening

De rechtsgeleerde behandeling van het staats- of constitutionele recht heeft zich in ons land ongeveer in gelijk tempo ontwikkeld, als de ons omringende landen. Thorbecke’s gedachtegoed heeft een diepe en langdurige indruk gemaakt, waarvan tijdgenoten en leerlingen zich maar moeilijk konden bevrijden. Buijs schreef het boek: De Grondwet, toelichting en kritiek (1883-1888). Hij slaagde erin om een tot op grote hoogte onbevangen presentatie van het staatsrecht te geven. Het zette zich af tegen de opvattingen van Thorbecke. In de 20ste eeuw heerste er een ander klimaat. Het staatsrecht werd nu meer bekeken vanuit het historische oogpunt. De opkomst van de politicologie en de bestuurskunde heeft tot de verdediging van nieuwe visies op het staatsrecht en zijn functies geleid. In grote lijn vallen 2 tendensen te onderscheiden. Enerzijds is er een sterke instrumentele rechtsopvatting te signaleren, het staatsrecht is er om de politieke besluitvormingssystemen te ordenen en aan te vullen waar nodig is. Anderzijds vind men een bij het wegnemen van de ontoereikendheid daarvan.

Wel moet men oppassen dat er naast de formele en materiële constitutie, geen derde ontstaat, de juristenconstitutie, waarbij men door middel van rechterlijke uitspraken tot duidelijkheid kan komen.

In de stroom van de Verlichting en het ‘Vernunftrecht’ is het begrip constitutie ontstaan. Dat wil zeggen een wet die het raam vormt voor rechtsvorming en rechtshandhaving vanwege de staat en de grondslag legt voor het optreden van de hogere en lagere autoriteiten tegen de vrije burger. Staatsmacht kan slechts rechtmatig zijn, voor zover zij in de constitutie haar grondslag vindt. De begrippen materiële en formele constitutie berusten allebei op een eigen benadering van de werkelijkheid.

Hoe zijn grondrechten opgebouwd? - Chapter 14

Sinds 1814 (1815) heeft de Grondwet (Gw) dezelfde naam: Grondwet voor het koninkrijk der Nederlanden. Het voorzetsel ‘voor’ duidt aan dat het niet gaat om een stichtingsakte of oprichtingsbesluit, maar om een rechtsregeling voor een al bestaande staatkundige eenheid. Het koninkrijk, de Staat, berust niet op de Grondwet, maar wordt erdoor genormeerd.

Omdat de Grondwet een rechtsregeling is voor iets dat zich al geconstitueerd heeft, begint het met een hoofdstuk grondrechten. Vóór 1983 begon de Grondwet met een hoofdstuk over het rijk en zijn inwoners. Het bevatte verder bepalingen over het grondgebied, de gelijke bescherming van alle inwoners, het Nederlanderschap, vreemdelingenrecht en over de gelijke benoembaarheid van Nederlanders tot openbare ambten. Ook stonden er al een paar belangrijke grondrechten in: de vrijheid van drukpers, het recht van petitie en het recht van vereniging en vergadering. In 1953 werden de eerste sociale grondrechten in de Grondwet opgenomen. In 1983 zijn de klassieke en sociale grondrechten bij elkaar gebracht en in het eerste hoofdstuk gezet. Het hoofdstuk bevat ook een aantal artikelen die niet zoveel met grondrechten te maken hebben, maar meer grondslagen of instructienormen van het staatsbestel zijn. De betekenis van het vooropstellen van de grondrechten ligt in het feit dat de Staat er is voor de burgers en niet omgekeerd. De grondrechten zijn echter niet de kern van ons staatsrecht. Ze zijn ook niet de reden van staatsvorming. Ze zijn er omdat er een Staat is tegenover wie zij gelden.

Welke grenzen heeft het koninkrijk?

Tot 1887 werd Nederland als ‘het koninkrijk’ gezien. De overzeese gebieden van het koninkrijk waren ondergeschikt en werden in de Grondwet niet nader aangeduid. Vanaf 1887 stond in art. 1 Gw het koninkrijk omschreven en werd deze Grondwet middels art. 2 Gw alleen van toepassing verklaard voor Nederland, tenzij anders aangegeven. In 1922 werden alle delen van het koninkrijk voor het eerst bij naam in de Grondwet genoemd: Nederland, Nederland-Indië, Suriname en Curaçao. Voortaan werd ernaar gestreefd een zekere gelijkwaardigheid van de verschillende gebieden uit te stralen. In 1954 trad het Statuut voor het koninkrijk der Nederlanden in werking. Hierin werd een nieuwe rechtsorde gesticht met Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. Het Statuut staat boven de (voortaan op de Nederlandse staatsinrichting gerichte) Grondwet en garandeert de gelijkwaardigheid van de verschillende rijksdelen. Na Nederlands-Indië werd ook Suriname in 1975 onafhankelijk. In 2010 zijn de Nederlandse Antillen opgeheven en kent het koninkrijk vier landen: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Bonaire, Saba en Sint Eustatius zijn bijzondere gemeenten van Nederland geworden.

Grenzen

De oostelijke grens van Nederland is bepaald door de leenstaatjes die in de vijftiende en zestiende eeuw onder de macht kwamen van de Bourgondisch-Oostenrijkse heerschappij. De zuidgrens is door de tachtigjarige oorlog bepaald. Weliswaar kwam België in 1815 erbij, maar bij de afscheiding in 1830 werd teruggevallen op de oude landsgrenzen, met uitzondering van aanpassingen in Limburg. In 1942 en 1943 is de zuidgrens in verschillende traktaten definitief vastgelegd.

Zeegrenzen

Over de zeegrenzen van landen is internationaal veel discussie geweest. Sinds de zeventiende eeuw is bepaald dat het grondgebied van landen 3 zeemijl (5,5 km) in zee pas ophoudt. Later eisten sommige staten een bredere strook voor bevissing, milieubescherming, en het delven van bodemschatten. Het zeerechtverdrag van de Verenigde Naties geeft staten de bevoegdheid om een territoriale zee van twaalf zeemijl te claimen. Nederland en de Nederlandse Antillen hebben dit in 1985 bij wet geregeld.

Sinds 1814 (1815) heeft de Grondwet (Gw) dezelfde naam: Grondwet voor het koninkrijk der Nederlanden. Het voorzetsel ‘voor’ duidt aan dat het niet gaat om een stichtingsakte of oprichtingsbesluit, maar om een rechtsregeling voor een al bestaande staatkundige eenheid. Het koninkrijk, de Staat, berust niet op de Grondwet, maar wordt erdoor genormeerd.

Welke algemene kennis over grondrechten is van belang? - Chapter 15

Grondrechten en mensenrechten zijn niet precies hetzelfde, maar kunnen toch wel door elkaar worden gebruikt. Het gaat in beide gevallen om fundamentele rechten die aan ieder mens (in een bepaalde staat/samenleving) toekomen. Het woord grondrechten duidt vooral op deze rechten die in een grondwet of verdrag zijn opgenomen, terwijl dat voor mensenrechten niet nodig is. Dat grondrechten rechten zijn die een ieder toekomen en aanspraak geven tegenover de staat, komt voort uit het idee dat de staat er is voor de mens. Het begrip grondrecht werd een vast begrip door de verschillende schriftelijke uitwerkingen van revoluties. De Engelse Bill of rights, maar met name de Franse Declaration des Droits de l’Homme. Grondrechten zijn vaak een uitwerking van fundamentele overtuigingen over staatsinrichting en de verhouding tussen mens en staat. Het is dus voor de rechter bijvoorbeeld erg belangrijk om te weten waar grondrechten vandaan komen en welk gedachtegoed er aan ten grondslag liggen. Jellinek zei hierover dat de grondrechten voortkwamen uit de strijd voor vrijheid van godsdienst en gewetensvrijheid. Grondrechten zijn dus iets wat de staat moest waarborgen en zijn handen thuis moest houden. Anderen zagen grondrechten meer als een plicht van de overheid tot handelen en het verzekeren van fundamentele rechten. In de 20e eeuw komt men tot een conclusie dat het om beiden gaat. In sommige gevallen vraagt men de overheid om zijn handen thuis te houden, in andere gevallen is voor het verzekeren handelen van de overheid nodig. Daartussen bevindt zich een spanningsveld, de vraag in welke mate de overheid iets moet doen is niet goed te beantwoorden.

Grondrechten kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld. Er is bijvoorbeeld een onderscheid te maken tussen: persoonlijke rechten, politieke rechten, economische rechten, sociale en culturele rechten. Er is geen bindend onderscheid. Al in de 18e eeuw werd gesproken over grondrechten en soms werden deze dus ook al opgeschreven in documenten van staten (niet noodzakelijk in de grondwetten), het was echter niet zo dat de overheid deze perse respecteerde en het was zeker niet zo dat men er tegenover de overheid altijd een beroep op kon doen. Grondrechten waren meer een kijk op de samenleving of onderwerp van maatschappelijke discussies.

Wanneer men kijkt naar de juridisch-dogmatische leer over grondrechten komt men al snel uit bij Robert Alexy. Hij ontwikkeld een model dat gebruikt kan worden om belangrijke vraagstukken over grondrechten te behandelen. De twee belangrijkste vragen die men zich moet stellen volgens Alexy zijn de reikwijdte van het grondrecht en de mogelijke beperkingen. Men moet zich eerst afvragen of een bepaalde handeling, een bepaald geval wel onder de bescherming van een grondrecht norm valt om vervolgens te kunnen kijken of dit grondrecht beperkt wordt/kan worden. Voor een antwoord op beide vragen is het echter ook belangrijk om te kijken wie een aanspraak kan doen op grondrechten en bij wie. In beginsel kunnen alle mensen individueel aanspraak maken op grondrechten. Maar niet alleen individuen kunnen een beroep doen op grondrechten in de grondwet. Zo is bepaald dat rechtspersonen en andere samenwerkingsverbanden ook een beroep kunnen doen op grondrechten. Hiervoor geldt dat per geval en per grondrecht moet worden bepaald of er een beroep op kan worden gedaan. Wanneer een grondrecht zich niet leent voor aanspraak door rechtspersonen is dit dus niet mogelijk. Zo valt te denken aan kiesrecht en onaantastbaarheid van het lichaam. Terwijl godsdienstvrijheid en uitwerking hiervan zich juist erg goed leent voor een beroep door een rechtspersoon. Het is echter wel zo, dat bij een botsing tussen een aanspraak van een rechtspersoon en een aanspraak van een individu op een grondrecht, de laatste zwaarder weegt. Naast rechtspersonen nemen ook ambtenaren een bijzondere positie in. Ambtenaren zijn immers onderdeel van de overheid/staat, waartegen juist aanspraak kan worden gemaakt op grondrechten. In 1972 was de norm dat een ambtenaar zich moest gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt. Dat kwam er op neer dat de ambtenaar zich loyaal gedroeg tegenover de overheid. De mate van vrijheid die een ambtenaar had was afhankelijk van het onderwerp en zijn positie. Bij de grondwetsherziening nam men echter het standpunt in dat er een grondslag in de grondwet moest bestaan voor de beperking van grondrechten. De wetgeving die tot stand werd gebracht hebben op allen in overheidsdienst betrekking. Het komt er op neer dat men in overheidsdienst weliswaar kritisch mag zijn tegenover het overheidsbeleid, maar zich van uiting van deze vrijheid moet onthouden wanneer een goede functionering van de openbare dienst niet verzekerd kan worden. In de praktijk komt het op hetzelfde neer als de regeling in 1972. Kan de overheid/staat zelf ook aanspraak maken op grondrechten? De Hoge raad heeft in een arrest in 1993 in één geval wel aangegeven dat de overheid aanspraak kon maken op de vrijheid van meningsuiting. De reacties hierop waren kritisch en er mag worden aangenomen dat dit een eenmalige uitspraak was, die niet gevolgd zal worden. Of grondrechten ook werking hebben tussen burgers onderling, dus horizontale werking zal in het volgende hoofdstuk behandeld worden.

Welke internationale grondrechten zijn er?

De Verenigde Naties was de eerste internationale organisatie die de grondrechten op tekst zette, in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948. Dit is echter geen bindende verklaring voor de betrokken staten. In Europa ontstond de behoefte aan een dergelijke verklaring die wel staten kon binden. In 1950 kwam het EVRM tot stand. Het EVRM is sinds de opstelling in 1950 aangevuld met 14 protocollen en de meest ingrijpende wijziging was het 11e protocol in 1994. Vanaf Europees niveau kan toezicht worden uitgeoefend op de staten betreffende hun verplichtingen voortvloeiend uit het EVRM. De secretaris-generaal van de Raad van Europa kan van alle betrokken staten een rapport verlangen waarin wordt duidelijk gemaakt hoe de grondrechten van het EVRM in het nationale recht worden gewaarborgd. Daarnaast kunnen staten ook over elkaar een klacht indienen, wanneer wordt vermoed dat er niet aan de verdragsregels wordt voldaan. In de praktijk blijkt het individueel klachtrecht van art. 34 EVRM het belangrijkst. Dit houdt in dat een ieder die vindt dat hij/zij slachtoffer is van verdragsschending door zijn staat, bij het EHRM een klacht in kan dienen tegen die staat. Om ontvankelijk te zijn moeten wel eerst alle nationale middelen zijn uitgeput en moet binnen zes maanden na de definitieve uitspraak van de nationale rechter een klacht bij het EVRM worden ingediend. Andere regels betreffende ontvankelijkheid staan in art. 35 EVRM. Wanneer de klacht ontvankelijk wordt verklaard, wordt er geprobeerd om een schikking te treffen, lukt dit niet dan volgt einduitspraak.

Verdragen

In bijzondere gevallen kan een klacht worden doorverwezen naar de grote kamer van het EVRM, dat is een kamer met 17 rechters. De uitspraken van het EHRM worden met redenen omkleed en indien er geen sprake is van unanimiteit mogen de rechters hun persoonlijke mening aan de uitspraak toevoegen. Een gewone meerderheid is overigens genoeg voor een uitspraak. Een proces bij het EHRM duurt erg lang, er liggen inmiddels zoveel klachten te wachten op überhaupt een eerste behandeling, dat kan worden gezegd dat het EVRM en EHRM te succesvol blijken. Nederland heeft lang gedacht wel te voldoen aan de regels voortvloeiend uit het EVRM, maar inmiddels zijn er zo’n vijftig uitspraken waarbij schending van het verdrag door Nederland is geconstateerd. De wetgever moet daarop en op andere jurisprudentie van het EHRM de wetgeving aanpassen. Probleem is echter dat het EHRM in concrete gevallen uitspraak doet en daardoor niet altijd duidelijk is wat de uitspraak in de wetgeving voor uitwerking zou moeten hebben. In 1961 kwam het ESH tot stand, dat door Nederland in 1980 werd geratificeerd. Dit verdrag kent geen statenklacht en ook geen individueel klachtrecht. De controle op het verdrag is dus veel minder sterk. Daarnaast bestaan er nog enkele gespecialiseerde verdragen door de Raad van Europa opgesteld.

Andere Verdragen

In 1966 stelde de VN het IVBPR en het IVESCR op, deze zijn in Nederland geratificeerd. Het IVBPR heeft eenzelfde toezicht mechanisme als het EVRM. Het statenklachtrecht en het individuele klachtrecht zijn facultatief. Het comité voor de rechten van de mens doet uitspraak over de individuele klachten. Het toezicht op naleving is net als bij het ESH erg zwak. Daarnaast zijn door de VN nog andere gespecialiseerde verdragen opgesteld. Eén van de belangrijkste is het verdrag inzake uitbanning van rassendiscriminatie.

Het toezicht hierop was het voorbeeld voor het toezicht op het IVBPR. De uitspraken van het comité voor de rechten van de mens zijn overigens in beide gevallen (klacht n.a.v. IVBPR of n.a.v. verdrag uitbanning rassendiscriminatie) niet bindend, wat overigens niet betekend dat ze geen gezag hebben. Daarnaast is er een verdrag tegen foltering (1984) waar eenzelfde klachtrecht is bij bovengenoemde , daarnaast kan het comité zelf onderzoek instellen.

Hoe verhouden internationale grondrechten zich tot Nederland?

Volkenrechtelijk is Nederland aan de verdragen gebonden. Door art 93 en 94 van de grondwet gaat het echter veel verder. Wanneer bepalingen uit verdragen naar aard en inhouden een ieder verbindend zijn, hebben ze rechtstreekse werking. Zijn nationaal wettelijke voorschriften in strijd met deze verdragsbepalingen dan moeten deze nationale voorschriften zelfs buiten toepassing worden gelaten. Voor Nederland is dit van groot belang want in veel verdragen worden grondrechten beschermd die in de grondwet niet worden genoemd, of in verdragen breder worden beschermd. Daarnaast is het de Nederlandse rechter verboden om formele wetten aan de grondwet te toetsen, volgens artikel 120 GW. Zo’n toetsingsverbod geldt echter niet ten aanzien van verdragen, dit is dus een manier voor de rechter om formele wetten alsnog aan grondrechten te toetsen. Dit versterkt de rechtsvormende taak van de rechter, waar overigens wel opgepast moet worden voor een te verre rechtsvorming.

De grondrechten uit het EVRM kennen wel een verre beperking. Bij de behandeling hiervan is het altijd nodig om:

• Te kijken of de beperking bij wet is voorzien. Het EVRM ziet het woord wet heel erg ruim. Het vereiste om onder het begrip ‘wet’ te vallen is de duidelijkheid en kenbaarheid van de regel.

• Af te vragen of er wordt voldaan aan beperking op basis van de doelcriteria. Ook deze worden erg ruim uitgelegd. Onder doelcriteria moeten bijvoorbeeld worden verstaan: openbare orde, veiligheid etc.

• De subsidiariteit en proportionaliteit te beoordelen. Anders gezegd: is de beperking nodig voor het behoud van een democratische samenleving. Hier is aan de staat beoordelingsvrijheid gegeven die per grondrecht en geval verschillend is.

Meestal komt het neer op de laatste vraag. Naast het EHRM doen ook Nederlandse rechters hierover uitspraken. In tegenstelling tot grondrechten uit de grondwet toetst de Nederlandse rechter hier op basis van net zulke ruime begrippen als het EHRM. De beoordelingsvrijheid speelt voor de Nederlandse rechter weliswaar geen rol, toch zal ook hier sprake zijn van marginale toetsing, omdat de Nederlandse rechter zich voor een goede uitwerking van de trias politica terughoudend moet opstellen. Het mag overigens niet zo zijn dat bepalingen uit verdragen een verdere beperking vormen op nationale grondrechten dan is toegelaten in nationale grondwetten. Zo mag in Nederland bijv. in de meeste gevallen alleen worden beperkt middels wet in formele zin, dan kan het ruime begrip van wet van het EVRM dat niet veranderen. Ook in het verdrag tot oprichting van het EG staan grondrechten.

Dit zijn de vrije-verkeersrechten, deze hebben rechtstreekse werking. Daarnaast heeft het Hof van justitie aangegeven de gemeenschappelijke grondrechten te eerbiedigen, hiermee werd hoofdzakelijk gedoeld op het EVRM. Het handelen van instellingen van het EG wordt door het Hof van Justitie dan ook getoetst aan deze gemeenschappelijke grondrechten. Het Hof van justitie kan evenwel geen uitspraken doen over de geldigheid van nationaal recht bij uitleg van het gemeenschapsrecht n.a.v. een prejudiciële vraag. Wel kan worden aangegeven dat er eigenlijk sprake is van onverenigbaarheid, maar er kan dus geen ongeldigheidsverklaring over nationale wetten worden gedaan. Andersom kunnen ook de nationale rechten, de handelingen van de instellingen van de gemeenschap niet ongeldig verklaren, dat kan alleen het Hof van Justitie.

Wat is grondrechtenbeperking in de grondwet?

Over de grondrechtenbeperking in de grondwet kan niet in zijn algemeenheid iets worden gezegd. Nederland hanteert namelijk de leer van de bijzondere beperkingen. Elk artikel in de grondwet heeft zijn eigen beperkingsclausule. Hoewel de Nederlandse wetgever de leer van de algemene beperkingen niet aanneemt, zijn er toch wel enkele uitzonderingen. Als de heersende overtuiging zo is dat bepaalde beperkingen algemeen aanvaard zijn dan behoeft dit geen wettelijke beperkingsclausule. Bepaalde verboden rechtsinstellingen die in het leven worden geroepen die aanvaard zijn in het rechtsbestel en waarvan het beëindigen van die instelling tot ontwrichting zou leiden zodat deze niet meer ongrondwettig kunnen worden verklaard. Als laatste, en dit lijkt zeer op de leer van de algemene beperkingen, kan onder bepaalde omstandigheden de beperking van een grondrecht zo belangrijk zijn en het vernietigen van een maatregel die, deze beperking mogelijk maakt zo onredelijk zijn, dat de ongrondwettigheid van de maatregel niet volgen.

Is er ook sprake van horizontale werking?

Grondrechten hebben in elk geval verticale werking. Of er ook sprake is van horizontale werking komt hier aan de orde. Horizontale werking is de werking tussen burgers onderling. Kunnen burgers of groepen ook aanspraak maken op grondrechten ten opzichte van elkaar? Er zijn verschillende gezichtspunten met verschillende uitkomsten. Aan de ene kant lijkt het duidelijk dat regels die geschreven zijn voor de verhouding burger-overheid, ook alleen gelding hebben tussen de burger en de overheid. Aan de andere kant, met in het achterhoofd de veranderde samenleving, zou het best logisch zijn dat beginselen van behoorlijkheid in handelen ook tussen burgers onderling van toepassing zouden zijn. Er is geen algemene regel als het gaat om horizontale werking van grondrechten. Sommige grondrechten normen kunnen ook tussen burgers onderling worden toegepast waarbij de scheve verhouding tussen burgers ook mee kan tellen, andere zijn puur en alleen tussen de burger en de overheid. Ook de mate van horizontale werking kan verschillen. Het is grotendeels overgelaten aan de rechter om te bepalen of een grondrecht doorwerkt in verhoudingen tussen burgers onderling en in welke mate.

Het bekendste geval waarin horizontale werking is aangenomen is in het arrest ‘Edamse bijstandsvrouw’ (HR 9-1-1987). Waar de jurisprudentie altijd terughoudend is geweest. In het aannemen van horizontale werking kan langzaamaan wel een kleine verschuiving worden gedetecteerd. Er is geen vaste lijn in de jurisprudentie en de vraag van horizontale werking wordt dan ook per geval behandeld. Van horizontale werking wordt overigens niet gesproken indien er sprake is van een particuliere instelling die bijna volledig beheerst wordt door de overheid, dan wordt er gesproken van verticale werking. Het is lastig om te bepalen wanneer een instelling als particulier wordt aangemerkt en wanneer als publiek. De Nederlandse rechter heeft van sommige grondrechten uit verdragen aangenomen dat zij horizontale werking hebben. Deze horizontale werking werkt alleen binnen de Nederlandse rechtsorde, men kan niet ineens bij het EHRM een klacht indienen tegen een ander individu of particuliere instelling. Indirect kan dit overigens wel, door een klacht in te dienen tegen de staat die iets had moeten doen om te zorgen dat grondrechten ook gewaarborgd zouden zijn tussen burgers onderling. De overheid moet volgens het EHRM in veel gevallen namelijk actief zorgen voor de bescherming van grondrechten van burgers. Zij moet door middel van regelgeving er alles aan doen dat grondrechten geschonden worden door burgers onderling.

Wat wordt verstaan onder samenloop en botsing van grondrechten?

Bij samenloop van grondrechten gaat het om de situatie dat de burger zich op meerdere grondrechten kan beroepen. Deze grondrechten kunnen verschillend worden beperkt en dan is het van belang te bepalen welk grondrecht en daarmee welke beperking van toepassing is. De regeling is dan zo: men beroept zich op het grondrecht met de meeste bescherming. Anders gezegd, alleen de beperking die volgens alle grondrechten van toepassing zijn en die geoorloofd zijn, worden toegelaten. Bij botsing van grondrechten beroepen verschillende grondrechten gerechtigden zich op verschillende grondrechten tegenover elkaar/ de overheid. Hoe meer er sprake is van een horizontale werking hoe evidenter dit probleem wordt, ook bij grondrechten die veel vragen om overheidsbemoeienis ter waarborging van de grondrechten is deze kwestie zeer aanwezig. Sinds 1983 is het gelijkheidsbeginsel steeds belangrijker worden, waardoor er haast automatisch sprake is van botsing met andere grondrechten zoals godsdienstvrijheid, verenigingsvrijheid etc. Er is geen algemene oplossing bij botsing van grondrechten. Wel is het zo dat bij botsing tussen klassieke en sociale grondrechten de beperkingsclausule van het klassieke grondrecht in acht moet worden genomen. Los daarvan is er veel discussie over de behandeling van deze kwesties en een algemene opinie ligt nog niet in het verschiet. De rechter moet dan ook per geval beslissen welke aanspraak voorrang heeft, wat neerkomt op een belangenafweging.

Wat is het verband tussen grondrechten en gelijkheid? - Chapter 16

Het recht op gelijkheid wordt beschermd in de artikelen 1 GW, 14 EVRM en 26 IVBPR. Daarnaast wordt discriminatie in verschillende artikelen verboden. Uitwerking van artikel 1 en het discriminatieverbod heeft zowel de Nederlandse als de Europese wetgever gedaan. Ten aanzien van het discriminatieverbod zijn artikelen opgenomen in het wetboek van strafrecht en ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel zelf is er bijvoorbeeld de Algemene Wet Gelijke Behandeling.

Wat is de betekenis en inhoud van gelijkheidsrecht?

Artikel 1 Gw geldt voor ingezetenen en bepaalt dat mensen in dezelfde gevallen gelijk behandeld moeten worden. Het is een belangrijk uitgangspunt en doet afstand van alle mogelijke standenstaten die Nederland heeft gekend. Inmiddels is het gelijkheidsbeginsel iets wat vanzelfsprekend tussen de grondrechten hoort (alhoewel er over de uitwerking vele meningen zijn) maar dat is niet altijd zo geweest. Ook maakt het artikel zelf al een beperking in reikwijdte duidelijk. Er zijn nooit twee precies gelijke gevallen, dat zou betekenen dat het artikel geen betekenis heeft. Daarom wordt er in de wet bepaald wat wel en wat niet als een gelijk geval wordt gezien. Daarnaast heeft men dus juist het recht om anders/ongelijk te zijn en toch gelijk te worden behandeld als een ander. Men hoeft immers volgens het artikel niet gelijk te zijn men moet gelijk worden behandeld. Het artikel spreekt van gelijke behandeling in gelijke gevallen. Het impliceert niet alleen dat er verschillende gevallen zijn, maar ook dat deze verschillende gevallen worden gemaakt en in regelgeving worden aangegeven. Deze verschillen mogen niet volstrekt willekeurig zijn. Wanneer er wel en wanneer er geen verschillen mogen worden aangenomen is niet een kwestie van feiten, het is meer een kwestie die politiek bepaald wordt. Dit kan ook niet anders want de meningen zijn niet gelijk als het gaat om geoorloofde verschillen en niet geoorloofde verschillen in wetgeving. Voor de rechter is het dus ook moeilijk om te toetsen of er sprake is van willekeurige categorieën of niet.

Het tweede deel van artikel 1 GW voegt het verbod van discriminatie toe. De vraag die men zich hierbij kan stellen is die naar de definitie van discriminatie en daarmee ook de reikwijdte. Discriminatie is een behandeling die kwetsend is, maar moet het dan gaan om bedoeld kwetsen? Of is onbedoeld kwetsen ook discriminatie? Er moet sprake zijn van een behandeling die meer is dan een enkele uitspraak waarbij een deel van een ander mens, diens ‘zijn’, wordt afgewezen. Toch is discriminatie niet een vaste term en er moet per geval en in de geest van de tijd worden gekeken of er sprake is van discriminatie. De toetsing van de rechter is ook niet bij elke discriminatiegrond hetzelfde, maar afhankelijk van de mate waarin de discriminatie kwetsend is. Dat de overheid niet mag discrimineren betekent niet dat zij geen onderscheid mag maken, dit moet alleen wel een gerechtvaardigd onderscheid zijn. De rechter toetst naar evenredigheid, wat wil zeggen dat een discriminatie gerechtvaardigd is indien het doel gerechtvaardigd is en de middelen in verhouding staan tot dat doel. Direct onderscheid is bijna altijd verboden, er is echter ook nog indirecte discriminatie.

Bij indirecte discriminatie wordt er onderscheid gemaakt op basis van bepaalde gronden die neutraler lijken maar die eigenlijk neerkomen op hetzelfde als directe discriminatie. Ook indirecte discriminatie is ongeoorloofd maar er zal sneller sprake kunnen zijn van een rechtvaardigingsgrond die wel standhoudt. Het is ook nog mogelijk dat de overheid op bepaalde gronden positieve discriminatie toepast, wat overigens ook impliceert dat, voor hen op wie de regel niet van toepassing is, negatieve discriminatie ook aan de orde is. Positieve discriminatie is niet altijd ongeoorloofd. Wanneer het doel is om bepaalde groepen weer op een gelijke positie te brengen of gelijke kansen te geven dan is een voorkeursbehandeling toegestaan, mits deze voldoet aan het proportionaliteitsvereiste. De vraag naar horizontale werking is voor het gelijkheidsbeginsel ook van belang. De wetgever zou hierover duidelijkheid moeten geven maar heeft dit niet gedaan. De rechter heeft in enkele gevallen wel horizontale werking van artikel 1 GW aangenomen.

Wat staat er in Art 3 GW?

Artikel 3 geeft Nederlanders het recht om op gelijke voet in openbare dienst te kunnen worden benoemd. Dit recht geldt in tegenstelling tot artikel 1 niet voor alle ingezetenen, maar alleen voor Nederlanders ook voor hen die zich niet in Nederland bevinden. Er mag dus worden 'gediscrimineerd' op grond van nationaliteit. Het EU-recht beperkt dit en geeft aan dat werknemers van lidstaten in werkgelegenheid, loon en arbeidsvoorwaarden niet mogen worden gediscrimineerd. Deze regeling geldt weliswaar niet voor de overheidsdienst maar lidstaten mogen er niet opeens ‘op los’ discrimineren, daarnaast moet het begrip ‘overheidsdienst’ eng worden geïnterpreteerd.

Wat is bewegingsvrijheid?

Bewegingsvrijheid staat niet apart genoemd in de grondwet en men moet bij artikel 1 GW zijn voor een beroep op bewegingsvrijheid. Er is veel discussie geweest over een apart artikel over bewegingsvrijheid, deze is er echter niet. Artikel 2 spreekt enkel over de (bewegings-) vrijheid het land te verlaten, tenzij de wet of, daaruit voortvloeiend, een rechterlijke uitspraak dat niet toelaat. Het recht op bewegingsvrijheid is wel veelvuldig beperkt. Bijvoorbeeld de ‘verboden toegang’, ‘op de paden blijven’ of bouw- en vestigingsvergunningen zijn beperkingen in bewegingsvrijheid. Deze beperkingen komen vaker voor dan we ons bedenken. Beperkingen kunnen niet alleen bij formele wet worden gesteld maar ook door verordeningen van gemeenten en provincies. Bewegingsvrijheid is wel expliciet beschermd in artikel 2 van het 4e protocol bij het EVRM en artikel 12 lid 1 IVBPR. Ook deze bepalingen laten echter vergaande beperkingen toe. Een zware beperking op de bewegingsvrijheid vormt, naast de gevangenisstraf, ook het straatverbod. Wat overigens lijkt op horizontale werking van het grondrecht maar aangenomen wordt dat er hier toch sprake is van een verticale situatie, de overheid bepaald of het straatverbod in het belang is van de openbare orde. De burgemeester heeft overigens ook vergaande bevoegdheden als het gaat om het beperken van de bewegingsvrijheid, indien hij dit in het belang van de openbare orde en veiligheid acht. Of de toepassing van veiligheidsrisicogebieden hier ook onder horen is nog niet duidelijk, dit zou ook wel eens onder de vrijheidsontneming in plaats van de vrijheidsbeperking kunnen vallen. De burgemeester is alleen bevoegd tot vrijheidsbeperking

Het recht op gelijkheid wordt beschermd in de artikelen 1 GW, 14 EVRM en 26 IVBPR. Daarnaast wordt discriminatie in verschillende artikelen verboden. Uitwerking van artikel 1 en het discriminatieverbod heeft zowel de Nederlandse als de Europese wetgever gedaan. Ten aanzien van het discriminatieverbod zijn artikelen opgenomen in het wetboek van strafrecht en ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel zelf is er bijvoorbeeld de Algemene Wet Gelijke Behandeling.

Wat wordt verstaan onder vrijheid van meningsuiting, vereniging en vergadering en betoging? - Chapter 17

Hoe wordt vrijheid van meningsuiting gewaarborgd?

De vrijheid van meningsuiting wordt gewaarborgd en beschermd in art. 7 van de grondwet en in de artikelen 10 EVRM en 19 IVBPR. Naast het kernrecht bevatten de artikelen veel deelrechten/vrijheden. Dit betekent voor de grondwet ook dat deze verschillende deelrechten allen op andere wijzen kunnen en worden beperkt. Censuur, het voor publicatie een geschrift o.i.d. moeten voorleggen aan een overheid, was los van de Franse tijd en middeleeuwen verboden en is dat nog steeds. Dit betekent niet dat er geen beperkingen zijn aan de vrijheid van drukpers/meningsuiting. Er kunnen wel beperkingen worden opgesteld en er kan zelfs sprake zijn van strafbare feiten bij de uiting van een mening. Art. 7 GW en art. 10 EVRM behandelen de vrijheid van meningsuiting niet hetzelfde, de uitwerking in de jurisprudentie is dan ook niet hetzelfde. Waar art. 7 GW een onderscheid maakt tussen de verschillende communicatiemiddelen, gaat art. 10 EVRM over de vrijheid van meningsuiting en vervolgens over de beperkingsmogelijkheden. Door de Hoge raad is in 1950 een onderscheid gemaakt tussen het openbaren van gedachten en gevoelens en het verspreiden hiervan. Waaruit volgt dat plaatselijke overheden het verspreiden beter kan beperken. Het openbaren van gedachten en gevoelens is volgens de Hoge Raad het eigenlijke grondrecht. Lange tijd was het de vraag of ook reclame en inlichtingen onder dit recht vallen.

Wat staat er in Art. 7 over handelsreclame?

Handelsreclame heeft inmiddels een eigen lid in art. 7 GW, feitelijke inlichtingen behoorden volgens de Hoge Raad wel onder vrijheid van meningsuiting en dit was ook het idee van de grondwetgever. Art. 7 garandeert de vrijheid van drukpers waarbij het woord drukpers ruim moet worden uitgelegd, aldus de Hoge Raad in 1967. Het moet enkel gaan om leesbare uitingen. Beperkingen op de vrijheid van drukpers kunnen alleen middels formele wet. De term verspreidingsmiddelen moet volgens de Hoge Raad ook ruim worden uitgelegd, maar het verspreidingsrecht kan wel gemakkelijker worden beperkt. Het recht van verspreiding is immers niet het grondrecht dat wordt beschermd, zij vloeit er echter wel onontkoombaar uit voort. Zonder verspreidingsrecht is het grondrecht weinig waard. Zo kan de gemeenteraad wel in het belang van de openbare orde beperkingen en regels stellen aan het verspreidingsrecht. Het recht van verspreiding kan op meer gronden worden beperkt en niet alleen bij formele wet. Een beperking mag echter niet zover gaan dat het eigenlijk neer komt op een verbod van verspreiding of algemeen vereiste van voorafgaande goedkeuring voor verspreiding. Er moet altijd een middel tot verspreiding open blijven staan. Ten aanzien van de inhoud van het te verspreiden stuk kan alleen de formele wetgever regels en beperkingen stellen, waarbij het ook voor de formele wetgever niet nodig is om in het algemeen voorafgaande toestemming te vragen voor de te verspreiden geschriften.

Artikel 7 Inhoud

Lid 2 van art. 7 GW gaat over de communicatiemiddelen radio en televisie. Dit recht lijkt enigszins achterhaald nu er niets wordt gezegd over nieuwe communicatiemiddelen (internet) en communicatiemiddelen die horen bij televisie en radio. De communicatiemiddelen televisie en radio worden veel minder beschermd dan de drukpers. De regels zijn vooral van belang voor omroepen. Volgens het artikel mogen omroepen aan allerlei regels en vergunningen worden onderworpen. Het enige wat zeker niet mag is uitzendingen (naar hun inhoud) van te voren aan toestemming onderwerpen. Ook niet om te controleren op reclameboodschappen. Art 7 GW is uitgewerkt in de Mediawet en de Telecommunicatiewet. Deze hebben betrekking op kabelnetwerken, etherfrequenties etc. Bij kabelfrequenties geldt dat deze geweigerd mogen worden door de OPTA op basis van regels die limitatief staan opgesomd in de wet. Wel moeten aanbieders een basispakket aan televisie- en radioprogramma’s uitzenden. Etherfrequenties worden uitgegeven door minister van Verkeer en Waterstaat en hierbij hebben publieke omroepen voorrang. De restfrequenties worden in overeenstemming met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen uitgegeven.

Lid 3

Lid 3 gaat over de bescherming van overige communicatiemiddelen. Hierin wordt censuur verboden. De nieuwe communicatiemiddelen genieten dus bescherming middels artikel 7 lid 3 GW, maar deze bescherming gaat niet veel verder dan het enkele verbod op censuur. Bij vrijheid van meningsuiting kan echter ‘hostile audience’ een rol spelen. Het kan gebeuren dat het uiten van de mening van de ene persoon of groep kan zorgen voor een boze groep tegenstanders. Dit kan de openbare orde verstoren. Pas wanneer er van een onhoudbare situatie sprake zal zijn mag de vrijheid van meningsuiting eventueel worden beperkt.

Lid 4

Lid 4 van artikel 7 gaat speciaal over handelsreclame en bestaat sinds 1983. Volgens de Hoge Raad was het voor die tijd al zo dat reclame uitingen onder de vrijheid van meningsuiting vielen zoals deze is geformuleerd in de artikelen 10 EVRM en 19 IVBPR. Overigens laten deze artikelen ook beperkingen aan de handelsreclame toe en deze beperkingen zullen door de rechter ook sneller kunnen worden aanvaard. Los van handelsreclame garandeert artikel 19 IVBPR ook nog het recht van vrije nieuwsgaring, dit gaat dus over de kant van de ontvanger. En artikel 10 EVRM en 19 IVBPR noemen expliciet het recht om inlichtingen door te geven en te ontvangen, dat eerste wordt in artikel 7 GW niet genoemd, maar wordt wel geïmpliceerd.

Hoe wordt verenigingsrecht beschermd?

Dit recht wordt beschermd in art. 8 Gw als ook in de artikelen 11 EVRM en 22 IVBPR. Het bevat tevens het recht om geen lid te zijn van een vereniging en geldt voor ingezetenen en niet-ingezetenen. Zowel individuen als rechtspersonen zijn subject van dit recht. Er is een aparte positie voor politieke partijen en vakverenigingen. In Nederland bestaat het recht tot vereniging al sinds 1798 alhoewel het toen nog ging om verenigingen ten behoeve van positief staatsdenken, of sterk beperkte verenigingen. In de nieuwe staatsregelingen werd niet meer over de vrijheid van vereniging gesproken en was er in feite sprake van onvrijheid. Pas in 1848 werd weer een voorstel gedaan ten aanzien van de vrijheid tot vereniging. Vanaf 1848 was er een grondwetsartikel waarbij vrijheid van vereniging werd gegarandeerd, in zoverre dat de regering het recht op vereniging en vergadering beperkte, in het belang van de openbare orde.

Dit artikel bleef tot 1983 in ongewijzigde vorm in de grondwet. Toen is het recht van vereniging en het recht van vergadering in aparte artikelen gekomen. Vanaf 1983 was het geen plicht meer voor de overheid om het recht van vereniging te beperken in belang van de openbare orde maar een bevoegdheid. De bevoegdheid om het recht van vereniging te beperken kan alleen bij wet. Het recht tot vereniging wordt verder uitgewerkt in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin wordt bijvoorbeeld geregeld wanneer een vereniging rechtspersoonlijkheid heeft of wanneer kan worden gesproken van een verboden vereniging. Een vereniging is verboden wanneer diens aard en werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde. Het OM moet een verbod op de vereniging vragen bij de rechter. De oprichting van de vereniging wordt vrijgelaten. In internationale verdragen wordt het recht tot vereniging ook beschermd en artikel 11 EVRM heeft in één rechterlijke uitspraak horizontale werking gehad. Het is niet duidelijk of andere rechters zullen volgen en in welke gevallen.

Wat houdt het recht op vergaderen en betogen in?

Het recht op vergadering wordt gegarandeerd door art 9. van de grondwet en de artikelen 11 EVRM en 21 IVBPR, het recht op betoging alleen in art 9. van de grondwet. Er zijn bijzondere beperkingsclausules en bij een afweging tussen deze rechten en andere grondrechten wordt gekeken naar de handhaving van de openbare orde. Gemeenten en provincies spelen bij deze grondrechten een grote rol. Het recht moet worden uitgeoefend met de inachtneming van de normen van het strafrecht en burgerlijk recht en de doelen op basis waarvan mag worden beperkt zijn ruimer dan de beperkingsdoelen van de vrijheid tot vereniging. Beperkingsmogelijkheden en regels kunnen in dit geval wel worden gedelegeerd en kunnen dus niet alleen door formele wet worden gegeven. In 1988 is de wet Openbare Manifestaties in het leven geroepen die over vergadering en betoging (in het openbaar) gaat. Er is in de wet een onderscheid gemaakt tussen manifestaties die in het openbaar plaatsvonden en manifestaties die niet op openbare plaatsvonden.

Manifestaties in het openbaar kunnen alleen worden beperkt in het belang van de gezondheid, verkeer en ter bestrijding van wanorde. Voor vergadering en betoging kan in sommige gevallen een voorafgaande kennisgeving worden vereist, over de inhoud kunnen geen gegevens worden vereist. Naar aanleiding van de gegevens kan de burgemeester beperkingen of een verbod instellen. Dit kan echter niet op basis van de inhoud. Tegen deze bepalingen van de burgemeester staat een procedure volgens de Awb open. Tijdens de vergadering/betoging kan de burgemeester inlichtingen geven of de betoging beëindigen. Indien er sprake is van een vergadering of betoging op een niet-openbare plaats dan kan deze alleen worden beperkt of gestopt in het belang van de gezondheid of ter voorkoming van wanordelijkheden. Wat zowel bij het recht tot vereniging als bij vergadering en betoging een probleem kan vormen is ‘hostile audience’ van anderen. In beginsel moet de vereniging, vergadering of betoging alsnog door kunnen gaan. Dit kan in uitzonderlijke gevallen ertoe leiden dat wanorde niet kan worden voorkomen, dan bestaat de mogelijkheid tot een verbod. Hier is niet te snel sprake van.

De vrijheid van meningsuiting wordt gewaarborgd en beschermd in art. 7 van de grondwet en in de artikelen 10 EVRM en 19 IVBPR. Naast het kernrecht bevatten de artikelen veel deelrechten/vrijheden. Dit betekent voor de grondwet ook dat deze verschillende deelrechten allen op andere wijzen kunnen en worden beperkt.

Wat is vrijheid van belijdenis? - Chapter 18

Hoe wordt vrijheid van godsdienst en levensovertuiging beschermd?

De vrijheid van godsdienst en levensovertuiging wordt beschermd in art. 6 GW en de artikelen 9 EVRM, 18 IVBPR en 10 van het Handvest. Al deze artikelen beschermen de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in verschillende mate. De reikwijdte van het artikel is vaak een probleem. Tot 1983 stond er in de grondwet een heel hoofdstuk over godsdienstvrijheid. Deze gaf de overheid verder geen opdracht tot het maken van regels, wel tot eerbiediging en bescherming. Na 1983 werd ook de vrijheid van levensovertuiging in de grondwet opgenomen en werden godsdienst- en levensovertuiging vrijheid, 1 artikel, bij de andere grondrechten opgenomen. Beide zijn in de grondwet beschermd behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De reikwijdte van vrijheid van belijdenis van godsdienst en levensovertuiging wordt vooral in de jurisprudentie behandeld. De Hoge Raad heeft uitspraak gedaan dat deze bescherming niet betekent dat men wetten kan toetsen aan godsdienstige opvattingen en zich als gevolg daarvan niet aan de wetten en regels zou hoeven houden. Wanneer niet duidelijk is of er sprake is van belijdenis van godsdienst, bijvoorbeeld het dragen van bepaalde kleding of bepaalde gedragingen, kan dit worden nagegaan op basis van de common sense.

Er zijn verschillende opvattingen over het wel of niet moeten voldoen aan wettelijke verplichtingen in strijd met godsdienstige overtuigingen. De eerste opvatting is dat met een beroep op godsdienst niet de vrijheid wordt gegeven om zich te onthouden aan het voldoen van gewone wettelijke verplichtingen. De andere opvatting is dat een beroep op godsdienstige overtuigingen wel kan betekenen dat iemand niet hoeft te voldoen aan een wettelijke verplichting, indien het beroep gerechtvaardigd is. Vervolgens moet dan worden gekeken of de wettelijke verplichting een beperking inhoudt van de vrijheid van godsdienst en deze beperking is slechts dan gerechtvaardigd indien een dwingend algemeen belang de beperking noodzakelijk maakt. Het is lastig te bepalen of er sprake is van godsdienstige uitingen, het is nog lastiger om te bepalen of er sprake is van niet-godsdienstige uitingen die ook door art. 6 GW, 9 EVRM en 18 IVBPR worden beschermd. Er is in de jurisprudentie nog geen duidelijkheid over. Het moet waarschijnlijk in elk geval gaan om een samenhangende levensbeschouwing. In veel gevallen kan de rechter zich echter redden doordat de regels geen belemmering inhouden op de uitingsvrijheid. In sommige gevallen lijkt het haast alsof de rechter overgaat tot de leer van de algemene beperkingen, weliswaar wordt deze dan de leer van de redelijke uitlegging van de grondwetsbepalingen genoemd maar deze lijkt op hetzelfde neer te komen.

Beperkingen

Het lijkt algemeen te zijn aanvaard dat de vrijheid van godsdienstuiting meestal niet inhoudt dat men algemene normen mag negeren of strafbare feiten mag plegen op basis van godsdienst. Los hiervan is het moeilijk om te bepalen wanneer er sprake is van een mogelijkheid tot beperken van godsdienstvrijheid en de uiting ervan. De wetgever maakt beperkingen in elk geval wel mogelijk. Jarenlang was daarnaast de mogelijkheid en ook de gangbare praktijk dat de overheid zich bemoeide met de oprichting en dagelijkse gang van zaken betreft de kerkgenootschappen. Hier werd eerst in de wet een einde aan gemaakt. Inmiddels wordt aangenomen dat artikel 6 van de grondwet ook de vrijheid van inrichting van kerkgenootschappen inhoudt. Het Burgerlijk Wetboek geeft kerkgenootschappen ook rechtspersoonlijkheid (art 2:2 BW) en hebben hun eigen regels zolang deze maar niet in strijd zijn met de wet. De kerk en staat zijn dus zover gescheiden dat in geval van kerkelijke conflicten de overheid niet meer tussenbeide komt om kerkelijke orde te handhaven. De rechter doet dus geen uitspraak over dogmatische vraagstukken. Er is nog wel een financiële band tussen de kerk en de staat, deze band komt voort uit de geschiedenis en is in verzwakte vorm nog steeds van toepassing. Nu gaat het meestal om restauratiesubsidies en geestelijke bijstand in het leger en subsidies van levensbeschouwelijk onderwijs op openbare scholen. Onder de vrijheid van godsdienst hoort ook de vrijheid om de godsdienst in het openbaar uit te oefenen. De wetgever had echter uit vrees voor confrontaties de mogelijkheid gegeven om de uitoefening van godsdienst op de openbare weg te verbieden. Er was tijdelijk praktisch sprake van een processieverbod. Inmiddels staat in de grondwet dat men vrij is zijn godsdienst zowel in besloten plaatsen/gebouwen als op openbare plaatsen uit te oefenen. Voor deze laatste vorm geldt echter wel dat de wetgever beperkingen op kan stellen ter bescherming van gezondheid, verkeersbelang of tegen wanorde. Deze beperkingsmogelijkheid is door de wetgever aangegrepen en de uitoefening van godsdienstuitingen op openbare plaatsen wordt nu geregeld in de Wet Openbare Manifestaties.

Overige vraagstukken

De vraag is net als bij andere grondrechten of de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de uiting daarvan ook horizontale werking heeft. Daarvoor is het van belang om te bepalen of het recht wordt ingeroepen in de interne sfeer van een (kerkelijk)genootschap of een maatschappelijke instelling of daarbuiten. Bij de eerste geldt het grondrecht voor de instelling en is het dus voor individuele leden niet mogelijk een beroep te doen op het grondrecht tegenover die instelling. In het geval van een maatschappelijke instelling is het afhankelijk van de positie die de persoon in kwestie inneemt of in zou nemen. Buiten deze gevallen is er in beginsel gewoon een beroep op vrijheid van godsdienst en uiting ervan mogelijk. De Wet Algemene behandeling is in deze sfeer juist wel van toepassing. Er zijn enkele belangrijke arresten van het EHRM betreffende de godsdienstvrijheid. In deze arresten komt naar voren dat de overheid een beperking op de vrijheid van meningsuiting kan stellen ten behoeve van bescherming van de vrijheid van godsdienst van anderen.

Wat is gewetensvrijheid?

Deze vrijheid wordt beschermd door dezelfde artikelen die van toepassing zijn bij de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. De vrijheid van geweten wordt in sommige van deze artikelen geïmpliceerd, bij anderen expliciet genoemd. Ook hier is de reikwijdte weer een probleem. De gewetensvrijheid gaat over meer dan alleen godsdienstovertuiging en kan bijvoorbeeld ook een politieke overtuiging inhouden.

Er is pas bescherming van de gewetensvrijheid wanneer er kan worden gesproken van een diepe overtuiging waaraan niet kan worden ontkomen door degene die zich erop beroept. Of hiervan sprake is, is duidelijk niet in het algemeen te bepalen en zal dus ook voor ieder geval apart bepaald moeten worden. Tegenwoordig heeft het grondrecht betreffende gewetensvrijheid vooral betrekking op gewetensbezwaren die men kan hebben om niet aan een wettelijke verplichting of algemene regel te voldoen. De wetgever heeft aangegeven geen algemeen beroep op gewetensbezwaren aan te nemen. Vrijstelling van wettelijke verplichtingen op grond van gewetensbezwaren is wel mogelijk maar dan onder de voorwaarden door de wetgever bepaald. Ook de Hoge Raad geeft aan artikel 9 EVRM geen inhoud dat een beroep op gewetensbezwaren, algemene vrijstelling van wettelijke regelingen geeft.

De vrijheid van godsdienst en levensovertuiging wordt beschermd in art. 6 GW en de artikelen 9 EVRM, 18 IVBPR en 10 van het Handvest. Al deze artikelen beschermen de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in verschillende mate. De reikwijdte van het artikel is vaak een probleem. Tot 1983 stond er in de grondwet een heel hoofdstuk over godsdienstvrijheid. Deze gaf de overheid verder geen opdracht tot het maken van regels, wel tot eerbiediging en bescherming. Na 1983 werd ook de vrijheid van levensovertuiging in de grondwet opgenomen en werden godsdienst- en levensovertuiging vrijheid, 1 artikel, bij de andere grondrechten opgenomen.

Wat is het verband tussen grondrechten en persoonlijke vrijheden? - Chapter 19

Onder persoonlijke vrijheden kunnen worden verstaan: persoonlijke levenssfeer, gezin, geen willekeurige vrijheidsbeneming en huisrecht. Verder zijn er nog enkele aanverwante rechten. De rechten betreffende persoonlijke vrijheden liggen aan de basis van de samenleving.

Wat staat er in Artikel 10 over Privacy?

Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is een grondrecht dat wordt verzekerd in art. 10 lid 1 GW, art. 8 EVRM en 17 IVBPR en ligt aan de basis van de persoonlijke vrijheden. Het valt voor een deel samen met de grondrechten die er uit voortvloeien, maar wel een eigen plek hebben. Tussen deze artikelen en de grondrechten uit andere artikelen die eruit voortvloeien bestaat overlap en verder vullen ze elkaar aan. Wat artikel 10 GW allemaal omvat is niet precies duidelijk. De grondwetgever heeft in 1983 bij de herziening van de grondwet wel aangegeven welke categorieën onder het recht van artikel 10 GW vallen, maar daarmee is nog geen precieze duidelijkheid. Wel kan daaruit worden opgemaakt dat artikel 10 GW een ruime bescherming biedt en er veel onderwerpen onder vallen. Dat er geen volledige duidelijkheid is wat er precies onder art. 10 GW valt is onwenselijk want de beperkingen op art. 10 GW kunnen alleen bij formele wet worden gedaan. Voor de vraag of een beperking geoorloofd en mogelijk is, is het belangrijk om te weten of iets onder de reikwijdte van art. 10 GW valt of onder één van de bepalingen daarna (artikelen 11-13 GW).

De privacybescherming van art 8 EVRM is overigens effectiever en bruikbare jurisprudentie moet vooral hier worden gezocht. Zo heeft het EHRM onder andere bepaald dat art. 8 EVRM niet slechts van de overheid vraagt om privacy te eerbiedigen maar ook actief te handelen om dit te waarborgen, door middel van (straf)wetgeving. De arresten van het EHRM lopen uiteen betreft uitspraken over het gezinsleven, waar veel uitspraken over zijn die alle aspecten van het gezinsleven omvatten, zelfs opsporings regels. Er zijn ook uitspraken over uitzetting van vreemdelingen in relatie tot het gezinsleven, hierin is het EHRM echter wel terughoudend omdat uitzetting van vreemdelingen vooral een taak is van de staten zelf. De Nederlandse rechter heeft ook uitspraken gedaan betreffende zaken over artikel 8 EVRM en is daarin verder gegaan dan het EHRM wat er in sommige gevallen ook voor heeft gezorgd dat er een uiteindelijk wetswijzigingen werden doorgevoerd. Een belangrijke uitspraak van de Hoge Raad is die van 9-1-1987. Daarin wordt door de Hoge Raad bepaald dat privacybescherming zich niet enkel richt op iemands woonomgeving, wel wordt een inbreuk op privacy minder snel aangenomen op openbare plaatsen. Het gaat er volgens de Hoge Raad om dat schending van privacy sneller wordt aangenomen op een plek waar iemand volledig zichzelf zou willen zijn. De wetgever heeft ook in de (straf)wet bepalingen opgenomen omtrent de privacy van burgers en inbreuk daarop. Ook zijn er meer strafvorderlijke bepalingen die het voor de overheid/het OM mogelijk maken om in bepaalde gevallen inbreuk te maken op iemands privacy.

De bescherming van de privacy en andere grondrechten kunnen met elkaar botsen en hier zijn ook wel voorbeelden van geweest in de jurisprudentie. Privacy gaat volgens het EHRM bijvoorbeeld boven het grondrecht van de vrije informatiegaring als het openbare debat niet geholpen is met de informatiegaring. De wetgever zelf heeft zich ook uitgesproken over de mogelijkheid van de burgemeester om wegens ordeverstoring een woning te ‘sluiten’. Deze mogelijkheid heeft de burgemeester alleen wanneer er sprake is van een ernstige schending van de openbare orde en veiligheid of gezondheid.

Horizontale werking

De bescherming van privacy is in meerdere privaatrechtelijke artikelen genoemd en heeft dan dus ook werking tussen burgers. De Hoge Raad heeft aangegeven dat artikel 8 EVRM ook horizontale werking heeft. Er is sinds de invoering van de artikelen technologisch veel veranderd en deze veranderingen maken privacybescherming een juist nog belangrijker artikel. Zo kunnen persoonlijke gegevens worden opgeslagen in databanken, hebben bijna alle mensen toegang tot internet en informatie die daar kan worden gegeven en verkregen. Hiervoor zijn aparte richtlijnen opgesteld door de EU en ook de Nederlandse wetgever heeft met bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens getracht om deze zaken te regelen. In die wet staan bijvoorbeeld de gevallen genoemd waarin persoonsgegevens mogen worden verwerkt, dit is een limitatieve opsomming.

Wat staat er in Artikel 11 over Onaantastbaarheid van het lichaam?

Artikel 11 GW is sterk gerelateerd aan artikel 10 GW. Dit gaat zo ver dat artikel 11 amper praktische betekenis heeft, nu de bescherming die het biedt al wordt geboden in artikel 10. De beperkingen die kunnen worden gesteld zijn ook dezelfde beperkingen als te stellen aan artikel 10 GW. Deze moeten dus ook door de formele wetgever worden gedaan. Er is inderdaad wetgeving ter uitvoering van artikel 11. Bijvoorbeeld bepaalde artikelen in de Politiewet en de wet BOPZ. Er bestaat horizontale werking van artikel 11 GW. De onaantastbaarheid van het lichaam wordt in verdragen ook beschermd in de artikel: 2, 3, en 8 EVRM en 6,7 en 17 IVBPR. Daarnaast zijn er gespecialiseerde anti-folteringsverdragen. Het is overigens niet zo dat van schending van dit recht in Europa nooit sprake is, en er zijn meerdere uitspraken van het EHRM waar werd aangegeven dat artikel 3 EVRM (folteringsverbod) werd geschonden.

Wat staat er in Artikel 12 over Huisrecht?

Huisrecht is het beschermen van het huis tegen anderen en die de toegang kunnen weigeren. Toch iemand anders zijn/haar woning betreden zonder toestemming is in de meeste gevallen strafbaar (art. 138 Sr). Artikel 12 GW biedt daartegen geen bescherming, maar wel tegen binnendringen van een woning door een ambtenaar, terwijl daarvoor geen toestemming is gegeven. Artikel 12 GW geeft aan dat dit niet willekeurig mag gebeuren en geeft aan dat de formele wetgever bepalen kan in welke gevallen dit wel mag. Het gaat hier om het traditionele begrip woning, ook al hiervoor genoemd: ‘waar iemand volledig zichzelf wil kunnen zijn’. Het EHRM heeft een ruimere uitleg van het begrip ‘woning’ gebruikt en het kan zijn dat de Nederlandse rechter dit over moet nemen.

Voordat een overheidsfunctionaris kan binnentreden zonder toestemming moet deze zich eerst legitimeren, er moet een wettelijke basis zijn voor het binnentreden en verdere wettelijke voorschriften moeten worden gevolgd. De legitimatie hoeft alleen dan niet, wanneer het doel van het binnentreden daardoor niet meer kan worden bereikt. De uitwerking van artikel 12 GW kan worden gevonden in de Algemene wet op het binnentreden. In lid 1 van dat artikel wordt aangegeven met welk doel/ reden kan worden binnengetreden en welke vereisten daar aan worden verbonden.

Wat staat er in Artikel 13 over Post Geheim?

Tot 1983, toen post overigens nog een staatszaak was werd het postgeheim net zo sterk beschermd als het huisrecht. Alleen op last van de rechter kon communicatie tussen burgers worden beperkt. Inmiddels is artikel 13 GW opgesplitst in een briefgeheim en een telefoon- en telegraafgeheim. Het briefgeheim staat in lid 1 van artikel 13 en beschermt alle post, ook die post die niet door de overheid wordt vervoerd, alleen de rechter kan in een concreet geval anders bepalen. Het lastige is om te bepalen wat onder brieven wordt verstaan. Pakketten kunnen niet zomaar als brief worden gezien. Enkel een gesloten envelop op andere wijze waaruit duidelijk kan worden afgeleid dat de inhoud niet bestemd is voor de overheid/derden valt onder de term ‘brief’. Na privatisering zijn er ministeriële richtlijnen die postbedrijven nu ook opdragen om het briefgeheim te eerbiedigen. Het telefoon- en telegraafgeheim wordt beschermd in artikel 13 lid 2 GW. Dit kan makkelijker worden doorbroken. Er kunnen bij wet gevallen worden gegeven waarbij geen bescherming van telefoon- of telegraafgeheim bestaat en de wet kan ook functionarissen aanwijzen die in een concreet geval kunnen beslissen over het telefoon- en telegraafgeheim. Mobiele telefonie valt echter niet onder de bescherming van artikel 13 lid 2 GW, waardoor de betekenis van het artikel steeds kleiner wordt. Er is geprobeerd om het artikel te wijzigen, door privatisering en liberaliseren is de betekenis steeds kleiner geworden maar tot nu toe is dat niet gelukt. Artikel 8 EVRM en 17 IVBPR beschermen het postgeheim ook en het EHRM heeft uitspraken gedaan over de kwaliteitseisen aan nationale wetgeving betreffende het postgeheim.

Over vrijheidsontneming en behoorlijke berechting

Regels hierover kunnen vooral worden gevonden in de verdragen, het EVRM en IVBPR. Zo geeft art. 2 lid 1 EVRM alleen het recht iemand van het leven te beroven, als uitvoering van een gerechtelijk vonnis. In Nederland bestaat deze optie niet, want artikel 114 GW verbiedt de doodstraf in Nederland. Artikel 2 EVRM is geen grondrecht waarbij de overheid niets hoeft te doen, het EHRM heeft meermaals aangegeven dat het ook inhoudt dat de staat zich moet inzetten om het recht op leven daadwerkelijk te beschermen. Artikel 3 EVRM verbiedt foltering en andere mensonterende behandelingen. Artikel 4 verbiedt de slavernij en verplichte arbeid, de dienstplicht valt hier niet onder. Het verbod op willekeurige vrijheidsontneming is neergelegd in de artikelen 5 EVRM en 9 IVBPR, deze bieden vergaande bescherming tegen willekeurige vrijheidsontneming. Vrijheidsontneming en vrijheidsbeperking zijn twee verschillende dingen en artikel 5 EVRM gaat niet op voor vrijheidsbeperking.

In sommige gevallen is het echter moeilijk om de grens te vinden tussen vrijheidsontneming en vrijheidsbeperking. Vrijheidsontneming die artikel 5 EVRM wel toestaat: gevangenisstraf als gevolg van gerechtelijk vonnis, voorlopige hechtenis in afwachting op het proces, hechtenis ter voorkoming van illegaal betreden van het land, vervangende hechtenis, jeugddetentie of heropvoeding en de ontneming van iemands vrijheid wegens medisch of ander gevaar voor zichzelf/anderen/de samenleving. Degene wiens vrijheid wordt ontnomen als gevolg van arrestatie moet binnen een redelijke tijd worden berecht en ook meteen met de vrijheidsontneming op de hoogte worden gesteld voor de redenen die aanleiding gaven voor de vrijheidsontneming. Nauw verbonden met artikel 5 EVRM is artikel 6 EVRM betreffende de behoorlijke berechting. Het geeft alle gevallen aan waarin daadwerkelijke toegang tot de rechter moet worden verleend en geeft waarborgen voor de daadwerkelijke berechting. De behandeling van rechtszaken moet openbaar zijn, er moet een eerlijk proces zijn en dit moet binnen een redelijke termijn plaatsvinden. De Nederlandse staat is enkele keren op de vingers getikt vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Schending van artikel 6 wordt dan ook vaak ingeroepen in Nederland bij de Hoge Raad, want naast de redelijke termijn staan bijna alle waarborgen in artikel 6. Vervolging kan niet plaatsvinden voor een strafbaar feit wat ten tijde van het plegen nog geen strafbaar feit was, zo kan ook geen hogere straf gegeven worden, ten tijde van het plegen van het delict. Dit volgt uit artikel 7 EVRM maar ook uit de Nederlandse strafwet en is ook een onderdeel van de behoorlijke berechting.

Onder persoonlijke vrijheden kunnen worden verstaan: persoonlijke levenssfeer, gezin, geen willekeurige vrijheidsbeneming en huisrecht. Verder zijn er nog enkele aanverwante rechten. De rechten betreffende persoonlijke vrijheden liggen aan de basis van de samenleving.

Hoe worden vermogensrechten beschermd? - Chapter 20

In art. 14 Gw en art. 1 Eerste protocol EVRM vindt men eigendom als grondrecht. Als wetgeving en bestuur aan alle kanten de inrichting, de bestemming, de beschikking over het gebruik en het beheer van onroerende zaken meesturen en meebepalen, zou veronderstelt kunnen worden dat in de moderne vorm het dominium eminens van de overheid is teruggekeerd. Voor de revolutionaire leer bezat de overheid een recht van hogere orde, dat naast het dominium vulgare van de gebruiker en eigenaar bestond en waar indien nodig een beroep op gedaan kon worden. Deze oude voorstelling leek niet meer nodig. De overheid heeft de behoefte gehouden om op bepaalde terreinen niet alleen voorschriften en regels te stellen maar ook procedures vast te stellen voor ordelijk en planmatig gebruik en wil tevens eigenaar van die terreinen worden of blijven. Zowel voor het werken aan de infrastructuur als voor de realisatie van ruimtelijke plannen wordt het vaak nodig gevonden dat de overheid eigenaar is van de grond. Mocht een minnelijke aankoop niet lukken, dan is onteigening een nuttig extra instrument om in het algemeen belang te kunnen optreden. Voor de burger houdt het onteigenings artikel een waarborg in en niet een bevoegdheidstoekenning aan de overheid. In wezen vinden de meeste onteigeningen niet meer plaats voor een bepaald werk, maar voor een complex van samenhangende werken. Hierbij moet gedacht worden aan de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening, die in samenhang woningbouw, wegenaanleg, industrieterreinen en recreatiegebieden onteigenen. Om dit te bereiken kwam de gedachte op aan ‘onteigening par zônes’, dat houdt in dat een onteigening ook van die stroken grond, de waarde door het werk zeer zal stijgen.

Hoe ziet de Onteigeningswet er uit?

De rechten op onroerende zaken, behalve eigendom, waarvan de onteigening in de Onteigeningswet is geregeld, zijn in art. 4 opgesomd. Het bestaan kan blijken uit openbare registers. De onteigende partij kan zich dan wenden tot degene die in de registers van het kadasters als eigenaar voorkomt, krachtens art. 3 lid 1. Dit heeft als voordeel dat er geen onderzoek naar de ware eigenaar hoeft worden gedaan, mocht iemand beweren eigenaar te zijn dan kan hij in het geding tussenkomen en in dat geval wordt schadevergoeding geconsigneerd conform art. 3 lid 2 en lid 3. Als het goed zelf onteigend moet worden, waarvan het gevolg is dat de eigendom onbezwaard overgaat. Behalve de mogelijkheid dat de erfdienstbaarheden daarop gevestigd blijven (art. 59 lid 3). De rechter spreekt onteigening uit. Dit kan alleen plaats vinden als er een koninklijk besluit tot stand is gebracht waarin de te onteigenen rechten of goederen zijn aangewezen inclusief de te onteigenen eigenaren, dit is van belang voor de dagvaarding die vervolgens dient te worden uit te gaan, op grond van art. 18 Onteigeningswet. Bij de vonnis tot onteigening van de rechter stelt hij de schadeloosstelling, nadat hij een rapport van deskundigen over de waarde van het onteigende heeft ontvangen, vast. De richtsnoer ligt in art. 40 e.v. tevens leggen deze artikelen enkele uitgangspunten vast, en noemen sommige van de factoren waaraan bij de vaststelling van een schadeloosstelling aandacht aan moet worden besteed. Volgens art. 40 moet de schadeloosstelling een volledige vergoeding vormen voor alle schade die de eigenaar noodzakelijk en rechtstreeks door het verlies van zijn zaak lijdt. De werkelijke waarde van de onteigende zaak wordt vergoed op grond van art. 40b. Bij het bepalen van de schadeloosstelling wordt geen rekening gehouden met nadelen of voordelen, door het werk waarvoor onteigend wordt, noch met de overheidswerken die in verband staan met dat werk op grond van art. 40c. Daarnaast blijven plannen ook buiten beschouwing. De rechter dient daarom ook nauwkeurig vast te stellen welke voorgenomen maatregelen onder de in art. 40c bedoelde plannen vallen. De huurder, pachter en de andere beperkt gerechtigden ontvangen schadeloosstelling voor het genot dat zij derven (art. 41a-45), het goed gaat namelijk onbezwaard over. Er staat geen hoger beroep open tegen het vonnis van de rechtbank, wel voorziening in cassatie (art. 52). De schadeloosstelling moet binnen drie maanden nadat het vonnis van onteigening kracht van gewijsde heeft verkregen, zijn betaald op grond van art. 55. Het cassatietermijn is twee weken, om mogelijke onzekerheid over de status van de in het geding zijnde eigendomsrechten zo kort mogelijk te laten duren.

Vervroegde uitspraak en het nutswetje

Als een uitspraak kracht van gewijsde heeft verkregen, kan zij worden ingeschreven in openbare registers, terwijl nog niet over de schadeloosstelling is beslist. De rechtbank spreekt wel de onteigening uit met bepaling van een voorschot op de schadeloosstelling. De normale procedure is vrijwel geheel en al naar de achtergrond verdrongen door deze vervroegde onteigeningsprocedure. Het nutswetje was volgens de Grondwet van 1848 vereist dat het nut van een onteigening eerst bij wet werd vastgesteld.

Onverwijlde onteigening in noodgevallen

Art. 14 lid 2 Gw ziet op omstandigheden van zodanig dringende aard, dat zij een onverwijlde inbezitneming vorderen. De eis dat de schadeloosstelling vooraf vaststaat, geldt hier niet. De regeling in art. 73 e.v. Onteigeningswet komt hierop neer dat, wanneer in geval van watersnood of brand ogenblikkelijke inbezitneming volstrekt noodzakelijk wordt geacht. De eigendom gaat over, maar het besluit tot inbezitneming moet wel zo snel mogelijk in de openbare registers worden ingeschreven. Zodra het mogelijk is moet de schadeloosstelling gerechtelijk worden aangeboden. In art. 76a e.v. Onteigeningswet is de onverwijlde onteigening in andere noodgevallen geregeld. Art. 76a bis maakt ogenblikkelijke inbezitneming op last van de hoogste militaire autoriteit die ter plaatse aanwezig is, mogelijk. Wanneer geen overeenstemming kan worden bereikt geschiedt de vaststelling van de schadeloosstelling door het recht krachtens art. 17.

Wat staat er in Art. 1 Eerste Protocol EVRM?

Dit artikel speelt een belangrijker rol dan art. 14 Gw. Dit artikel bepaald dat het niet in de weg staat voor belastingheffing door de verdragsstaten. De verdragsstaten zijn niet verplicht aan hun burgers bepaalde rechten te verlenen, maar als ze het gedaan hebben kunnen ze moeilijk terug. Dit wordt de ‘vastklik methode’ genoemd, en heeft tot gevolg dat de reikwijdte van de eigendomsbescherming eerder groter dan kleiner wordt. Het eerste lid van art. 1 EP beschermt het recht van zowel iedere natuurlijke persoon als rechtspersoon op het ongestoord genot van zijn eigendom. Alleen in algemeen belang en onder voorwaarden is ontneming van eigendom geoorloofd. Het tweede lid handhaaft uitdrukkelijk de bevoegdheid van de staat om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van boetes, belastingen, of andere heffingen te verzekeren. Het begrip eigendom wordt door het Europese Hof ruim uitgelegd, het begrip heeft namelijk niet alleen betrekking op eigendom van zaken maar ook op andere belangen en rechten die vermogensbestanddelen zijn. Dieren vallen ook onder het eigendomsbegrip van art. 1 EP, maar niet alle dieren. Een vordering uit onrechtmatige daad, goodwill, een alcoholvergunning en jachtrechten worden ook als eigendom aanvaard. Het recht op een sociale uitkering werd ook als eigendom aangemerkt, ook al bestond er slechts een indirecte relatie tussen de uitkering en betaalde premies. Hoe ruim het eigendomsbegrip uit dit artikel ook is, in de uitleg geldt wel de eis dat het betreffende recht of belang met voldoende zekerheid moet vaststaan. Een recht om eigendom te verwerven kan in dit artikel niet worden gelezen. De staat heeft ten aanzien van ontneming van eigendom een margin of appreciation, die ruimer is dan bij (andere) grondrechten beperkingen, die aan de eis van ‘nodig in een democratische samenleving’ moeten voldoen. De maatregel moet namelijk in een redelijke, evenredige relatie staan tot het doel dat wordt nagestreefd, er moet aldus een fair balance bestaan tussen enerzijds hetgeen gevorderd wordt door de individuele eigendomsbescherming en anderzijds door het algemeen belang. Dit geldt ook voor de gevallen waarin de voordelen van een ontneming aan een andere burger toevallen in plaats van aan de overheid. Bij onteigening wordt volledige schadevergoeding niet in het artikel voorgeschreven, maar dit wordt ten aanzien van ontneming van eigendom in de Europese jurisprudentie in beginsel wel in de bepaling geïmpliceerd geacht. In dat geval heeft het EHRM de bevoegdheid slechts te beoordelen of de staat grenzen van zijn margin of appreciation heeft overschreden. Het aantal gevallen waarin dit artikel wordt geschonden is klein. De bepaling vervult ook een rol, waar zij in het geding is, zonder geschonden te zijn, namelijk bij de beoordeling van de vraag of de staat het discriminatieverbod van art. 14 EVRM met betrekking tot het genot van het eigendomsrecht heeft geschonden.

SNS Reaal

In deze uitspraak kwam art. 1 EP aan de orde. Art. 6:8 e.v. van de Wet financieel toezicht is voorzien in een passende schadeloosstelling, wat vast moet worden gesteld door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam. Voor de beoordeling van de gevolgen van de nationalisatie voor het eigendomsrecht van de aandeelhouders sluit de Afdeling zich aan bij de benadering van het EHRM. De minister heeft bij maatregelen op het terrein van het bewaken van de stabiliteit van het financiële en bancaire stelsel een ruime margin of appreciation. De bestreden maatregelen die genomen zijn met het oog op de belangen die zijn gemoeid met het voorkomen van een bank run, met de instandhouding van de publieke nutsfuncties die een bank vervult en met het voorkomen dat de gevolgen van de problemen overslaan naar andere financiële ondernemingen speelt daarbij mee.

Varkenshouderij

Dit arrest gaat over de Wet herstructurering varkenshouderij, die ter vermindering van de problematiek van vermesting en verzuring, de maxima van de te houden varkens verlaagt. Het arrest laat zien dat ook de formele wetgever moet stil staan bij problemen van schadevergoeding en nadeelcompensatie, ook op terreinen die eventueel niet vallen onder de in art. 14 Gw bedoelde onteigening. Verschillende vormen van buitenwettelijke nadeelcompensatie lijken in de praktijk aan het belang te hebben gewonnen, maar de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding, codificeert dit terrein.

Wat beschermt het Grondrechtenhandvest?

Art. 17 van het Grondrechtenhandvest beschermt zowel over eigendom in het algemeen als intellectuele eigendom in het bijzonder. Aan niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet, mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Bij wet kan het gebruik van de goederen worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist. Los hiervan kent het IVBPR kent geen eigendomsbescherming.

In art. 14 Gw en art. 1 Eerste protocol EVRM vindt men eigendom als grondrecht. Als wetgeving en bestuur aan alle kanten de inrichting, de bestemming, de beschikking over het gebruik en het beheer van onroerende zaken meesturen en meebepalen, zou veronderstelt kunnen worden dat in de moderne vorm het dominium eminens van de overheid is teruggekeerd. Voor de revolutionaire leer bezat de overheid een recht van hogere orde, dat naast het dominium vulgare van de gebruiker en eigenaar bestond en waar indien nodig een beroep op gedaan kon worden. Deze oude voorstelling leek niet meer nodig. De overheid heeft de behoefte gehouden om op bepaalde terreinen niet alleen voorschriften en regels te stellen maar ook procedures vast te stellen voor ordelijk en planmatig gebruik en wil tevens eigenaar van die terreinen worden of blijven

Wat wordt verstaan onder sociale grondrechten? - Chapter 21

Sociale grondrechten worden vaak wel gezien als de ‘restcategorie’ grondrechten. De vraag is of sociale en klassieke grondrechten wel van elkaar gescheiden kunnen worden. Ze hebben een sterke samenhang en zijn vaak van elkaar afhankelijk. Ook is niet altijd even makkelijk aan te geven welk grondrecht op een bepaald moment in het geding is.

Welk karakter kunnen grondrechtsnormen hebben?

Grondrechtsnormen kunnen zowel het karakter hebben van subjectieve rechten of objectieve normen. De waarden die ze tot uitdrukking brengen hoeven er niet perse alleen voor burgers te zijn om een beroep te doen maar kunnen ook aan de grondslag van overheidsbeleid liggen. Grondrechten kunnen ook een meer of minder programmatisch karakter hebben. Dit onderscheid is wel moeilijk te maken, aangezien grondrechten vaak begonnen zijn als puur programmatische regels en pas later als inroepbaar voor de burger. Het bekende onderscheid tussen sociale en klassieke grondrechten heeft te maken met de positie van de overheid. Waar de klassieke grondrechten van de overheid vragen om rechten te waarborgen en dus iets niet te doen, roepen sociale grondrechten de overheid juist op om actief te handelen. Maar heel scherp is het onderscheid niet. In veel gevallen is er ook voor het waarborgen van klassieke grondrechten immers overheidshandelen vereist. Ook niet alle sociale grondrechten zijn gelijk.

Daar waar sommigen de burger duidelijk een aanspraak verlenen op de overheid, zijn er andere doelstellingen die voor de overheid gelden die ruim geformuleerd zijn, waardoor een burger er moeilijker aanspraak op kan doen. Het VN-comité heeft zich ook uitgelaten over de mate van toetsbaarheid aan sociale grondrechten. Volgens het comité kunnen aan alle sociale grondrechten (uit het IVESC) wel gedeeltelijk worden getoetst. De mate is afhankelijk van hoeveel beleidsvrijheid wordt gegeven aan de overheid in het grondrecht. Aan de elementen waar de overheid geen beleidsvrijheid wordt gegeven kan worden getoetst. Wordt de overheid bijvoorbeeld opgeroepen om zich van handelen te onthouden dan kan gemakkelijk worden getoetst of dit het geval is. Wordt daarentegen van de overheid een prestatie verlangd waarbij veel beleidsvrijheid is gegeven dan is dit moeilijker te toetsen. In Nederland wordt nog een grote terughoudendheid betracht als het gaat om toetsen aan sociale grondrechten, er wordt vaak gewezen op de grote ruimte van beleidsvrijheid, daarnaast worden de meeste sociale grondrechten uit verdragen in Nederland niet gezien als een ieder verbindende bepaling en zijn ze dus niet rechtstreeks inroepbaar. Niet rechtstreeks inroepbaar betekent overigens niet dat deze grondrechten niet via een omweg toch van toepassing zijn.

Sociale grondrechten worden vaak wel gezien als de ‘restcategorie’ grondrechten. De vraag is of sociale en klassieke grondrechten wel van elkaar gescheiden kunnen worden. Ze hebben een sterke samenhang en zijn vaak van elkaar afhankelijk. Ook is niet altijd even makkelijk aan te geven welk grondrecht op een bepaald moment in het geding is.

Wat is het verband tussen grondrechten en onderwijsvrijheid? - Chapter 22

Het grondrecht betreffende onderwijs dateert 1972 en is in 1983 niet herzien. De systematiek ten aanzien van delegatie en regelingen over beperkingen zijn dus ook anders dan bij grondrechten die wel zijn herzien in 1983.

Wat is de geschiedenis van onderwijsvrijheid?

Voor de hervorming was onderwijs een aangelegenheid van de kerken. Daarna gingen de plaatselijke overheden zich met het onderwijs bemoeien, maar godsdienstonderwijs bleef nog steeds het belangrijkst. Aan het eind van de 18e eeuw begon een bepaalde laag van de bevolking te beseffen dat goed onderwijs bevorderlijk was voor het algemeen belang, deze gedachte won langzaamaan terrein. Aan het begin van de 19e eeuw kwamen verschillende onderwijswetten tot stand als product van de verlichting. In 1814 stond in de grondwet dat openbaar onderwijs een taak was van de regering. Al het onderwijs werd uit de publieke kas betaald en was ter bevordering van de godsdienst. Na de eerste decennia van de 19e eeuw werd onder openbaar onderwijs niet meer het onderwijs ter bevordering van de godsdienst verstaan. Het geven van onderwijs was met de wet van 1816 niet vrij, de gemeente zorgde voor scholen en een vergunning van de gemeente was nodig voor bijzonder onderwijs. In 1848 wordt in de grondwet vrijheid van onderwijs als een grondrecht aangenomen, de overheid houdt wel het toezicht op de bekwaamheid van onderwijskrachten. De inrichting van het openbaar onderwijs zou een wettelijke regeling vereisen en alle godsdiensten moesten geëerbiedigd worden bij deze regeling. In die tijd vond ook de schoolstrijd plaats. Waar kerkelijk gezinden wilden dat godsdienstig onderwijs zou worden gelijkgesteld en zelfs gesubsidieerd. Dit werd gerealiseerd in de grondwetswijziging van 1917.

Wat is het verband tussen Artikel 23 GW en onderwijswetgeving?

Het recht op onderwijs zelf wordt niet expliciet in de grondwet genoemd. Lid 2 (en 3) van artikel 23 geeft op drie gebieden vrijheid van onderwijs: er is vrijheid van richting (zie ook lid 5), er is vrijheid van inrichting naar godsdienst en er is vrijheid van oprichting. Lid 4 geeft de overheid de verplichting om te zorgen dat overal voldoende openbaar lager onderwijs wordt aangeboden. Hiervan kan worden afgeweken indien dan ook direct in een oplossing wordt voorzien. Lid 5 en 6 gaan over de eisen die aan het onderwijs worden gesteld, wanneer dit om onderwijs gaat dat door de overheid wordt gefinancierd. De Hoge Raad heeft de vrijheid van richting in zoverre verduidelijkt dat het zo kan zijn dat een bijzondere school eisen kan stellen aan de religie van ouders voordat een kind wordt toegelaten op die school, het kind kan de toegang tot dit onderwijs worden geweigerd ook als het de enige onderwijsinstelling in de omgeving is die deze richting aanbiedt. Er zijn wel uitzonderingsgevallen. Lid 7 gaat over bijzonder algemeen vormend onderwijs, wanneer dit aan de eisen voldoet dan moet het net als het openbaar, algemeen vormend onderwijs worden gefinancierd. In 1900 kwam er voor het eerst een Leerplichtwet, deze is inmiddels vervangen door de Leerplichtwet van 1969. De leerplicht houdt in dat ouders of verzorgers de kinderen waarvoor zij verantwoordelijk zijn, van hun 5e tot 16e/17e onderwijs moeten laten volgen.

Onderwijswetten zijn getracht te maken en in sommige gevallen ook gemaakt ter vernieuwing van het voortgezet/middelbaar onderwijs. Onderwijs werd namelijk meer en meer gezien als een manier om maatschappelijke verschillen te overbruggen. Nederland heeft een duaal onderwijsstelsel wat inhoud dat bijzonder en openbaar onderwijs van elkaar gescheiden zijn. Samenwerkingsscholen was dus geen mogelijkheid en in strijd met de grondwet, overigens ook tegen de zin in van confessionele partijen. Er kan enkel samenwerking plaatsvinden op bestuurlijk niveau.

Er is sinds 1970 getracht om tot een herziening van het grondwetsartikel over onderwijs te komen. Of het klimaat was er niet naar, of partijen konden het niet eens worden over de wijzigingen. De behandeling van voorstellen die er lagen gingen erg traag. Vaak was er een botsing tussen dat wat de confessionele partijen wilden en dat wat andere partijen wilden. Het heeft er in geresulteerd dat in essentie artikel 23 GW hetzelfde is gebleven als in 1917. Ook heeft de wetgever aangegeven dat de terminologie omtrent delegatie die ging gelden voor de grondrechten sinds de herziening van 1983, niet van toepassing is op artikel 23. Over de interpretatie van artikel 23 zijn echter tussen de confessionele en andere partijen nog steeds grote meningsverschillen.

Welke internationale regels over onderwijs zijn er?

In het 1e protocol bij het EVRM, artikel 2 is het recht op onderwijs erkend. Dat recht kan niemand worden onthouden. De overheid moet de ouders eerbiedigen in hun wens om hun kinderen het onderwijs te geven wat past bij hun levensbeschouwelijke overtuigingen. Dit betekent niet dat er geen religieuze en filosofische kennis overgebracht mag worden maar dit moet wel op een objectief-kritische wijze

Het grondrecht betreffende onderwijs dateert 1972 en is in 1983 niet herzien. De systematiek ten aanzien van delegatie en regelingen over beperkingen zijn dus ook anders dan bij grondrechten die wel zijn herzien in 1983.

Hoe interacteren regering en koning met elkaar? - Chapter 23

Hoe verliep de ontwikkeling van het Nederlandse koningschap?

Bij het onderwerp koningschap gaat het om een instituut en niet om een zaak van individuele personen. Het koningschap kenmerkt zich door erfelijkheid binnen een bepaalde dynastie en door het feit dat zijn dragers het in beginsel voor het leven uitoefenen. Een ander kenmerk is dat de koninklijke macht al sinds de middeleeuwen niet alleen door de vorst wordt waargenomen, maar ook door een reeks van dienaren op wie het koninklijk gezag uitstraalt. Het koningschap heeft zich ontwikkeld van persoonlijk leiderschap, tot het rustend punt van een groep ambten en functies die daaraan hun samenhang en continuïteit danken.

Wat was de rol van stadhouders?

Nederland werd een republiek na de opstand tegen Spanje. Ons vorstenhuis stamt in de rechte mannelijke lijn af van Jan van Nassau, uit wie de Friese stadhouders voortkwamen. Hij was de oudste broer van Willem van Oranje. Zijn kleinzoon (Willem Frederik van Nassau) trouwde met de kleindochter van Willem van Oranje (Albertina Agnes) waardoor ons vorstenhuis ook afstamt van Willem van Oranje. In de tijd van de republiek bekleedden de stadhouders het hoogste gewestelijke ambt. De soevereiniteit van de gewesten behoorde tot de staten van de gewesten. De Hollandse stadhouder was tevens kapitein-generaal van het leger en admiraal van de vloot, dus hij bekleedde een unie-ambt. Naast de stadhouders waren er bij de gewesten en bij de unie ook een soort ministers (dignitarissen). De meeste Hollandse stadhouders werden door hun huwelijks verbintenissen met vreemde vorstenhuizen gezien als het eminente hoofd van de staat. Men zocht na tijden van stadhouderloze tijdperken en in tijden van nood zijn toevlucht tot het herstel van het stadhouderschap. In 1747 kwam het stadhouderschap in één hand en werd het erfelijk verklaard in de mannelijke en vrouwelijke lijn. Toen in 1813 de bevrijding van de Franse bezetting en inlijving kwam, keerde men zich (wederom) tot de oude dynastie. De zoon van de laatste stadhouder werd de eerste vorst.

Wat was de rol van ministeriële departementen?

Onder het koningschap van Willem I (1813-1840) zijn de hoofden van de ministeriële departementen (art. 35 Gw 1814) eigenlijk dienaren, omdat de koning een zeer persoonlijk regime voert. Hij onderhoudt contact met ze door middel van een secretaris van staat. Onder Willem II (1840-1849) verandert dit, omdat de koning zich minder met de regering inlaat, waardoor de ministers meer zelfstandigheid ontwikkelen. Gedurende een korte tijd is de minister van Financiën (F.A. van Hall) zelfs de centrale figuur in de regering.

Hoe werd de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd?

Door invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid verandert de verhouding tussen koning en ministers. Hierdoor krijgen de ministers meer invloed op de regering. Vanaf dat moment treedt één orgaan naar buiten op namelijk de regering (art. 42 lid 1 Gw). Het overleg tussen koning en ministers gebeurt schriftelijk, met behulp van het kabinet van de koning, een instituut dat in 1841 de plaats van de algemene staatssecretaris heeft ingenomen. De kosten komen thans voor rekening van het ministerie van Algemene Zaken. De regering wordt gevormd door de koning en de ministers. In de Grondwet is de terminologie inzake de koning niet erg duidelijk.

Wat houdt het koningschap in?

Als staatshoofd blijft de koning de verpersoonlijking van de eenheid van de Staat, van het koninkrijk. Republikeinse constituties plegen de wetgeving, het bestuur en de rechtspraak ‘in naam van de republiek’ of ‘in naam van het volk’ te stellen. Bij ons staan die zaken op naam van de koning. Omdat de symbolische betekenis zo duidelijk is, zal niemand het met de werkelijkheid verwarren. Het plechtige van een koning als staatshoofd heeft zelfs een voordeel. Het herinnert de staatsdienaren eraan dat zij niet voor zichzelf optreden, maar dit doen in verantwoordelijkheid en dienst aan het door de koning gerepresenteerde geheel. Het gevolg is dat het in een monarchie republikeinser pleegt te gaan dan in menige republiek. Zijn functie heeft zich gewijzigd en is er niet meer op gericht om de staat als politieke onderneming te leiden, maar om hem als een levensgemeenschap te doen ervaren. Het koningschap van het huis van Oranje-Nassau verwijst naar de historische banden die ons verbinden. Het koningshuis is in staat om de wederzijdse achting en genegenheid onder het volk te bevorderen en te ondersteunen. Tegenwoordig staat het koningschap vaak ter discussie. Eeuwenlang is van dynastiek bepaalde gezagsposities een grote en vanzelfsprekende overtuigingskracht uitgegaan. Dat is tegenwoordig veel minder het geval. Sceptici vinden dat het koningschap een instelling is die eigenlijk niet meer in een democratisch staatsbestel past. Deze gedachten krijgen voedsel door de schermutselingen die zich af en toe in de media en in de politiek afspelen rond het koningshuis.

Welke persoonlijke rechten heeft de koning?

Het regerings gezag wordt uitgevoerd door de koning en de ministers. Aan het koningschap zijn echter een aantal persoonlijke rechten verbonden. De eerste is de koninklijke onschendbaarheid (art. 2 Statuut, art. 42 lid 2 Gw). Geen ander orgaan in de staat kan dwingend gezag over de koning uitoefenen. Enige dwang tegen de koning, zoals gepaard gaat met strafvervolging, kan nooit plaatsvinden. In 1848 is dit ingebracht in de Grondwet, in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid is een uitvloeisel van de koninklijke onschendbaarheid. De Grondwet van 1848 bracht samen met de koninklijke onschendbaarheid een verruimde ministeriële verantwoordelijkheid. In strafrechtelijke zin blijft deze beperkt tot de besluiten waaraan de ministers, blijkens hun medeondertekening, hebben meegewerkt. In politieke zin strekt de verantwoordelijkheid zich echter uit over het gehele koninklijke optreden. Alles wat de koning zegt en doet kan opgevat worden als politieke handeling en daarvoor is de minister verantwoordelijk. Om spanningen te voorkomen moet de koning de ministers niet in moeilijkheden brengen en de ministers moeten zich niet met het persoonlijk leven van de koning bezighouden. De toestand is delicater geworden doordat het koningschap een sterke symboolfunctie heeft gekregen. Hierdoor heeft het publiek meer belangstelling voor het handelen van de koning en zijn omgeving.

Wat valt er onder de ministeriële verantwoordelijkheid?

Het is moeilijk om de leden van het koninklijk huis los te zien van de koning. Het uitgangspunt is dat ook de leden van de koning buiten politieke discussies worden gelaten. In de commotie rond het huwelijk van prinses Irene zijn de woorden ‘afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid’ geïntroduceerd. Men wilde dit begrip gedefinieerd zien. Nu heeft de ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden van het koninklijk huis een vastere inhoud gekregen. In de staatsrechtelijke wereld wil men dit nog niet als staatsrechtelijke regel erkennen, maar door verschillende kabinetten is hier wel vaak een invulling aan gegeven. P.J. Oud en W. Drees hebben gesteld dat ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor alle leden van het koninklijk huis, maar niet steeds in dezelfde mate. Voor de leden van het koninklijk huis (die geen koning zijn) betreft de verantwoordelijkheid van de ministers niet direct het doen en laten, maar enkel het preventief en repressief optreden van de ministers jegens deze leden. Het openbaar belang zou maatgevend moeten zijn voor dit repressief of preventief optreden, met name wanneer het functioneren of het gezag van het staatshoofd wordt geraakt. Hoe verder het lid van het staatshoofd is verwijderd, hoe minder het openbaar belang in het geding kan komen. Volgens Drees en Oud gaat het hier om een afgeleide of indirecte verantwoordelijkheid, die voor de overige leden van het koninklijk huis niet al te snel moet worden aangenomen. De intensiteit van de afgeleide of ministeriële verantwoordelijkheid wordt niet bepaald door de afstand van het lid tot het staatshoofd, maar door de concrete gedraging van het lid van het koninklijk huis in relatie tot het openbaar belang. Als leden van het koninklijk huis taken uitoefenen die deel uitmaken van de koninklijke functie, in het verlengde daarvan liggen of als vervanging daarvan kunnen worden aangemerkt, ligt een activering van de ministeriële verantwoordelijkheid onder omstandigheden voor de hand. Er wordt dan in regeringsverband tot een afstemming van activiteiten en uitlatingen overgegaan. Doel hiervan is het bewaren en bewaken van de eenheid van de kroon en zorgen dat het staatshoofd niet in politieke discussies verzeild raakt of op andere wijze in diskrediet wordt gebracht.

Wie is er lid van het koninklijke huis?

Art. 39 Gw bepaalt dat de wet regelt wie er lid is van het koninklijk huis. Dit is in 1972 omgezet van een AMvB naar een wet, omdat men de ministeriële verantwoordelijkheid zo belangrijk vond, dat de kring van degenen voor wie deze gold, bij de wet, dus samen met de Staten-Generaal moest worden vastgesteld. Enerzijds zou het passend zijn de kring van de leden van het koninklijk huis te laten samenvallen met die van de Koninklijke familie, anderzijds bestaat de behoefte om het aantal mensen voor wie de ministeriële verantwoordelijkheid gold, klein te houden. Het heeft lang geduurd voordat er een wet kwam (30 oktober 1985). De Wet lidmaatschap koninklijk huis van 30 oktober 1985 bepaalde dat met de koning als hoofd van het koninklijk huis daarvan lid zijn, en ook zij die krachtens de Grondwet de koning kunnen opvolgen, en een koning die afstand heeft gedaan (art. 1), alsmede de echtgenoten van de genoemden (art. 2). In 2002 is deze wet vernieuwd, waardoor zij die in de tweede graad verwant zijn aan de koning lid zijn van het koninklijk huis. Degenen die lid waren op grond van de voorgaande regeling zijn lid gebleven. De aanleiding hiervoor is een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid voor de leden van de koninklijke familie die geen lid zijn van het koninklijk huis is vergelijkbaar met de verantwoordelijkheid van ministers voor het gedrag van burgers in het algemeen. Bij de totstandkoming van de nieuwe wet in 2002 erkende de regering weliswaar dat er voor leden van de koninklijke familie, die wel erfopvolger zijn, maar geen lid van het koninklijk huis, een ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor bijvoorbeeld de indiening van een toestemmingswet bij een huwelijk. Voor het overige is die verantwoordelijkheid voor deze personen er niet en ook niet voor de overige leden van de koninklijke familie. De intentie van bovenstaande maatregelen was om voor de overige leden van het koninklijk huis en de koninklijke familie die niet tot het huis behoren een vrijheid te scheppen die groter is dan die van het onschendbare staatshoofd.

Wat houdt de onschendbaarheid van het staatshoofd in?

Aan de onschendbaarheid van het staatshoofd zitten veel beperkingen vast die zijn aangelegen in de ministeriële verantwoordelijkheid. Omdat voor de overige leden van het huis de onschendbaarheid niet geldt, hebben zij meer vrijheid. Alleen wanneer hun optreden en uitlatingen de uitoefening van de koninklijke taak raken of deze schaden, kan de ministeriële verantwoordelijkheid geactiveerd worden. Ook is het zo dat naarmate de vrijheid van de overige leden van het koninklijk huis sterker aan banden wordt gelegd, de kans toeneemt dat pogingen worden ondernomen om dit cordon te doorbreken of te tarten.

Welke jaarlijkse uitkeringen ontvangt de koning?

Bij de persoonlijke rechten van de koning horen ook art. 40 en 41 Gw. De koning ontvangt jaarlijks uitkeringen van het rijk naar regels bij de wet te stellen (art. 40 Gw ). Dit bepaalt de Grondwet sinds 1972. Vroeger kreeg de koning een vast bedrag dat was vastgesteld in de Grondwet, maar sinds de wereldoorlogen veranderde de waarde van het geld zo sterk, dat de Grondwet vaak gewijzigd moest worden. In 1972 kwam de Wet financieel Statuut van het koninklijk huis. De uitkering die de koning en de andere leden ontvangen zijn vrij van persoonlijke belastingen. Hetzelfde geldt voor vermogensbestanddelen die dienstbaar zijn aan de uitoefening van hun functie. Alles wat de koning of zijn vermoedelijke opvolger door erfrecht of schenking ontvangt van een lid van het koninklijk huis, is vrij van successie- en schenkingsrecht. Verdere vrijheid van belasting kan bij de wet worden verleend. Hier wordt dus een uitzondering op het gelijkheidsbeginsel toegestaan. Omdat er als sinds 1814 belastingvrijdom bestond, wilde men hier geen verandering in aanbrengen.

Hoe werkt de inrichting van zijn huis door de koning?

In art. 41 Gw staat dat de koning zijn huis inricht met inachtneming van het openbaar belang. Het is de bedoeling om de koning vrij te laten, maar de toevoeging ‘met inachtneming van het openbaar belang ‘ geeft aan dat de ministeriële verantwoordelijkheid ook hier kan gelden. Deze bepaling heeft niet meer zoveel belang sinds de arbeidsvoorwaarden en de bekostiging van het personeel tot een begroting aangelegenheid zijn geworden. De regering kan de titel prins op prinses van Oranje aan de vermoedelijke erfopvolger op elk gewenst moment bij koninklijk besluit verlenen

Bij het onderwerp koningschap gaat het om een instituut en niet om een zaak van individuele personen. Het koningschap kenmerkt zich door erfelijkheid binnen een bepaalde dynastie en door het feit dat zijn dragers het in beginsel voor het leven uitoefenen. Een ander kenmerk is dat de koninklijke macht al sinds de middeleeuwen niet alleen door de vorst wordt waargenomen, maar ook door een reeks van dienaren op wie het koninklijk gezag uitstraalt. Het koningschap heeft zich ontwikkeld van persoonlijk leiderschap, tot het rustend punt van een groep ambten en functies die daaraan hun samenhang en continuïteit danken.

Hoe interacteren regering en ministers met elkaar? - Chapter 24

Wat valt er onder de ministeriële verantwoordelijkheid?

In 1815 is al een voorstel gedaan om de ministeriële verantwoordelijkheid in te voeren en in de Grondwet op te nemen. Hierbij had men het oog op een verantwoordelijkheid voor handelingen in strijd met de Grondwet. Toch heeft het voorstel het niet gehaald, omdat het strijdig leek met de atmosfeer van groot vertrouwen in de koning, waarin men in 1815 nog leefde. In de jaren dertig van de negentiende eeuw gebeurden er een aantal dingen waardoor de behoefte aan ministeriële verantwoordelijkheid groter werd. Het lang volgehouden verzet tegen de voorwaarden van de afscheiding van België maakte de regering van Willem I zeer impopulair, ook door de zware druk van militaire en financiële lasten. Verder blijkt in 1839 dat er onrechtmatige financiële handelingen hebben plaatsgevonden. Dit gebeurde in 1835 en 1836 toen de Indische baten gebruikt werden ten behoeve van militaire uitgaven, zonder dat deze door de Staten-Generaal bij begrotingswet waren toegestaan. Op deze en andere praktijken ontstond veel verzet bij de volksvertegenwoordiging, voornamelijk doordat bij de gevolgde praktijken de volksvertegenwoordiging geen controle kon uitoefenen. In 1839 werd een begroting afgewezen, waarop twee ministers aftraden omdat ze het vertrouwen van de kamer niet meer hadden. Dit hoefde strikt genomen natuurlijk niet, omdat de ministeriële verantwoordelijkheid en het parlementaire stelsel nog niet bestonden.

Ongeschreven en gecodificeerd

In de voorstellen tot grondwetsherziening van 1840 was de ministeriële verantwoordelijkheid nog niet opgenomen. De koning bleef zich op het standpunt stellen dat de ministers wel verantwoordelijk behoorden te zijn, maar aan hem. De Tweede Kamer hield echter voet bij stuk en hanteerde het enige wapen wat ze hadden: een budget weigering. Op 16 mei 1840 werd een nieuw ontwerp tot grondwetsherziening ingediend waarin de ministeriële verantwoordelijkheid was opgenomen. Mede hierdoor besloot Willem I om afstand van de troon te doen. Art. 75 Gw 1840 stelde de ministers verantwoordelijk voor alle daden, door hen als zodanig verricht of waaraan zij hadden meegewerkt, waardoor de Grondwet of de wetten geschonden of niet opgevolgd waren. Dit is de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Het belangrijkste hierbij was dat ze daardoor ook aansprakelijk waren voor de besluiten van de koning waaraan ze hadden meegewerkt (dit bleek uit ondertekening van het besluit). Pas in 1855 werd de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de wet geregeld (Wet van 22 april 1855). Zij beperkt in art. 1 haar werking tot de niet-naleving door de ministers van hun verplichting om te zorgen voor de uitvoering van de Grondwet en van de andere wetten voor zover die uitvoering van de kroon afhangt. Alles hieromtrent wordt nu geregeld in art. 255 en 356 Sr. Ook voor andere ambtsmisdrijven (art. 362, 363 Sr) staat de minister terecht voor de Hoge Raad, aldus bepaalt art. 119 Gw 1983. Andere relevante artikelen zijn art. 483, 44, 7-18, 484, 356 Sr.

Wat valt er onder de politieke verantwoordelijkheid?

De strafrechtelijke verantwoordelijkheid is in 1948 op een zijspoor beland doordat elders in de Grondwet (art. 53 Gw) de ministeriële verantwoordelijkheid geheel werd uitgesproken, en vastgeknoopt werd aan de onschendbaarheid van de koning. Art. 53 Gw raakte het regeringsbeleid in volle omgang, schiep de twee-eenheid koning-minister en maakte daarin de minister tot de politiek verantwoordelijke. De politieke verantwoordelijkheid werd de sleutel tot een steeds sterkere parlementaire controle. Voortaan kwam de politieke verantwoordelijkheid in het middelpunt te staan en daardoor raakte de strafrechtelijke verantwoordelijkheid geheel op de achtergrond. Het is gebruikelijk dat de minister een koninklijk besluit aan de koning voordraagt ter tekening en na deze ondertekening zelf ondertekend. De koning is niet verplicht om ministeriële voordrachten voetstoots te volgen, maar meestal komt het daar wel op neer.

Ministers en ministeries

De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen (art. 43 Gw) en art. 44 Gw voegt eraan toe dat bij koninklijk besluit ministeries worden ingesteld. De benoeming en het ontslag worden vooral beheerst door de werking van het parlementaire stelsel, zodat het initiatief vaak in handen ligt van de leiders van de Tweede Kamerfracties waarop het kabinet steunt.

Welke departementen zijn er?

Na 1868 bestonden er nog zeven departementen, namelijk Buitenlandse Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken, Marine, Financiën, Oorlog en Koloniën. Dit is in de loop der jaren veranderd. Het aantal departementen is namelijk flink toegenomen. Marine en Oorlog werden samengevoegd tot Defensie, Koloniën verdween, Algemene zaken kwam er bij en uit het departement van Binnenlandse Zaken (nu Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties) zijn de volgende departementen ontstaan: Economische Zaken; Sociale Zaken en Werkgelegenheid; Verkeer en Waterstaat; Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer; Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; en Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Wat is de rol van ministers?

Een minister treedt niet alleen op als hoofd van een ministerie, maar is teven lid van het kabinet dat gezamenlijk leiding moet geven aan de kluwen van ministeries, diensten enz. In de ministerraad komen alle conflicten aan de orde die op lager niveau niet opgelost zijn. Ministers kunnen opstappen als zij zich verantwoordelijk voelen voor een fout die onder hun bewind is gemaakt. Dit lost niets op, maar dramatiseert de ernst van het falen van het ambtelijk apparaat. De ministeriële homogeniteit is ook belangrijk. Ministers dienen de eenheid te bewaren, zodat een minister zijn collega’s niet voor een voldongen feit kan plaatsen.

Ministers zonder portefeuille en van de staat

Sinds 1938 kennen wij ook ministers zonder portefeuille. Dit zijn ministers die niet met de leiding van een ministerie zijn belast, maar die wel lid zijn van de ministerraad en daarin ook stemrecht hebben (art. 44 lid 2 Gw). Ministers zonder portefeuille worden benoemd als men bepaalde onderdelen van de taak van een ministerie een bijzonder reliëf wil geven, zonder nochtans tot splitsing van ministeries over te gaan. Naast ministers met en zonder portefeuille zijn er ook nog ministers van de staat. Dit is tegenwoordig een eretitel die wordt toegekend aan staatslieden die al buiten de dagelijkse politiek staan. Zij vervullen geen publiek ambt, maar worden soms geraadpleegd bij gecompliceerde kwesties.

Wat is de rol van staatssecretarissen?

Staatssecretarissen staan de minister bij met politieke verantwoordelijkheid en ze kunnen op dezelfde voet als ministers met de Staten-Generaal verkeren. Staatssecretarissen zijn geen lid van de ministerraad (zie art. 25 ev. Gw), maar ze kunnen wel met raadgevende stem aan de vergaderingen van de raad, onderraden en andere commissies uit de raad deelnemen voor zover het zaken zijn waar ze rechtstreeks bij zijn betrokken. Ze kunnen bij afwezigheid van de minister uit dien hoofde optreden (art. 3 lid 1 sub b RvO MR).

Wat doen de Ministerraad en de minister-president?

In 1823 heeft Willem I de raad der ministers ingesteld en daarvoor een reglement van orde vastgesteld. De bedoeling was om - door eenheid te brengen in de aan hem uitgebrachte adviezen - eenheid in de regering te bevorderen. Behalve de gouvernementele noodzaak heeft ook de politieke ontwikkeling ertoe bijgedragen om de ministers als een ‘team’ te beschouwen dat gezamenlijk optreedt en politiek een zekere homogeniteit bezit. Die eis is sterker geworden met de groei van het partijwezen, waarmee een verankerde en versterkte werking van het parlementaire stelsel gepaard ging.

Hoe verloopt de kabinetsformatie?

De wijze waarop zich een kabinet vormde heeft veel veranderingen doorgemaakt, maar er ontwikkelde zich onder leiding van L.J.M. Beel een vaste procedure. Hieronder is beknopt weergegeven hoe de kabinetsformatie verloopt.

1. Koning wint advies in van vice-president Raad van State

2. Koning wint advies in van voorzitters Eerste en Tweede Kamer

3. Koning wint advies in van fractievoorzitters Tweede Kamer

4. Koning benoemt informateur

5. Informateur doet onderzoek

6. Informateur brengt verslag uit

7. Koning benoemt formateur

8. Formateur en coalitiepartners stellen regeerakkoord op

9. Posten in kabinet worden verdeeld

10. Constituerend beraad

11. Aan niet-terugkerende ministers wordt ontslag verleend

12. Nieuwe ministers en staatssecretarissen worden beëdigd door Koning

13. Regeringsverklaring en debat in Tweede Kamer

14. Regeerperiode (max. 4 jaar)

15. Termijn is over of regering komt ten val

16. Eventuele lijmpoging als het kabinet gevallen is

17. Bij succesvolle lijmpoging gaat regeerperiode verder

18. Anders biedt het Kabinet ontslag aan en wordt demissionair

19. Verkiezingen Tweede Kamer

In 1964 was er het voorstel om de minister-president gelijk met de Kamerverkiezingen door verkiezing te doen aanwijzen. Dit zou een ingrijpende wijziging, zo niet dan zou het de feitelijke afschaffing van het parlementaire stelsel betekend hebben. Er zijn meer van dit soort voorstellen geweest, ook om de formateur te kiezen, maar deze zijn allemaal afgewezen.

De ministerraad

Art. 45 lid 1 Gw bepaalt dat de ministerraad een officiële autoriteit is en lid 3 geeft daaraan een taak en een bevoegdheid. Lid 2 van art. 45 legt de voornaamste functie van de minister-president vast. Zijn positie als eerste minister wordt onderstreept doordat art. 43 hem apart noemt en doordat art. 48 bepaalt dat hij zijn eigen benoeming, die van zijn ambtgenoten en die van de staatssecretarissen ondertekend. Dat maakt hem tot de bewaarder van de identiteit en de eenheid van het kabinet.

Wat betekent 'regering'?

De term regeringsbeleid geeft de kern van het begrip aan. Regering betekent het geven van een algemene leiding, waarbij de uiteenlopende factoren en de onderscheiden aspecten in het oog worden gehouden en wordt beslist wat op een gegeven ogenblik of op de lange duur het zwaarste moet wegen. Beleid geeft aan dat men bij het besturen niet vrij beslissen kan, maar afhankelijk is van allerlei elementen. In Nederland is het eigenlijk crisis- en conflict management waarbij toch in een bepaalde richting moet worden gestuurd. Art. 45 Gw is uitgewerkt in het reglement van orde voor de raad van ministers. De vaststelling van het reglement van orde gebeurt conform de traditie nog steeds bij koninklijk besluit. Alle belangrijke zaken omtrent de ministerraad staan in het reglement. Art. 11 en 12 van het reglement zijn belangrijk. Hierin staat dat een minister niet mag handelen tegen een besluit van de raad. Als ze dit toch doen, moeten ze opstappen.

Hoe het zit

De ministerraad kent onderraden en commissies (paragrafen 4 en 5 van het reglement). De minister-president is voorzitter van de onderraden. Uit de vaste leden wordt een coördinerend minister aangewezen, die toeziet op de deugdelijke interdepartementale voorbereiding van de onderwerpen die in de onderraad worden behandeld (art. 18). Deskundigen mogen het overleg in een onderraad bijwonen (art. 23). Voor de slotbepalingen komt nog een paragraaf 6 van één artikel: geheimhouding. Er bestaat een geheimhoudingsplicht van alles wat er tijdens een vergadering gebeurd en besproken wordt. Deze plicht duurt voort nadat de minister ontslag heeft genomen.

De Minister-President

Meestal is de minister-president de formateur geweest van het kabinet dat zijn naam draagt. Het voorbereidende werk moet wel door anderen worden verricht. De Nederlandse minister-president treedt op als regeringsleider. De minister-president is er verantwoordelijk voor dat de raad goed functioneert en dat de door de raad uitgestippelde regering route ook gevolgd wordt. Het algemeen regeringsbeleid is zijn zaak. De minister-president is de primus inter pares: de eerste onder zijn gelijken. Hij is de voorzitter van de ministerraad, art 45 lid 2 GW.

De positie van de minister-president is versterkt door het ontstaan van de Europese Raad. De staatshoofden/regeringsleiders van de lidstaten van de EU overleggen hier en maken bepaalde afspraken. Hierdoor is de minister-president de representant van het land in veel internationale en supranationale zaken

In 1815 is al een voorstel gedaan om de ministeriële verantwoordelijkheid in te voeren en in de Grondwet op te nemen. Hierbij had men het oog op een verantwoordelijkheid voor handelingen in strijd met de Grondwet. Toch heeft het voorstel het niet gehaald, omdat het strijdig leek met de atmosfeer van groot vertrouwen in de koning, waarin men in 1815 nog leefde. In de jaren dertig van de negentiende eeuw gebeurden er een aantal dingen waardoor de behoefte aan ministeriële verantwoordelijkheid groter werd.

Welke rol neemt De Staten-Generaal in? - Chapter 25

Hoe wordt het Nederlandse volk vertegenwoordigd?

“De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk” (art. 50 Gw). Deze bepaling is in 1813 aan de grondwet toegevoegd en sindsdien ongewijzigd gebleven. Dat wil echter niet zeggen dat zij steeds op dezelfde wijze is ontstaan. In de late middeleeuwen bestond die vertegenwoordiging vooral uit een vertegenwoordiging van de afgevaardigden bij de vorst. Hier ontstonden heuse onderhandelingen omdat de afgevaardigden alleen met de plannen van de vorst instemden als de vorst ook aan de wensen en de klachten van de afgevaardigde wilde voldoen. Door het belang van een krachtige wilsvorming verschoof het accent langzamerhand van overleg tussen afgevaardigden en hun committenten, naar een overleg tussen de afgevaardigden onderling. Aan deze ontwikkeling kwam als eerst een einde in Engeland, door de in de achttiende eeuw aanvaarde `sovereignty of parliament´.

Volksvertegenwoordiging

Het was de Engelsman Edmund Burke die in 1774 de klassieke formule voor de volksvertegenwoordiging uitsprak. “Het parlement is geen congres van ambassadeurs met verschillende wensen en meningen die bekvechten met andere ambassadeurs met andere wensen en meningen, maar één eenheid van één staat met één doel waarbij het gaat om de gemeenschappelijke wil.” De formule had succes in Frankrijk toen na de revolutie de parlementen zich niet langer als standenvergadering beschouwden, maar zich volksvertegenwoordigers gingen noemen. Emmanuel Joseph Sieyes (1748-1836) benadrukte dat het volk de natie is, en dat de nationale soevereiniteit alleen kan bestaan als het volk zelf de besten, kundigsten, en meest verlichten uit eigen midden aanwijst als vertegenwoordiging. Via de vertegenwoordiging kan het volk worden beschermd en voor haar belangen opkomen. Eenzelfde gedachte komt terug bij Van Hogendorp. Hij zei dat alle leden voor zichzelf moesten stemmen, onafhankelijk, en zonder beïnvloed te worden door Committenten of andermans belangen. In de Grondwet van 1814 komt dit weer terug. Zij bepaalde namelijk dat de leden voor zichzelf stemmen, zonder last of ruggespraak met de vergadering door welke zij benoemd zijn. Tegenwoordig geldt alleen nog het verbod op last (art. 67 lid 3, en ook art. 129 lid 6 Gw).

Hoe verloopt de ontwikkeling van monarchaal naar parlementair?

In de eerste helft van de negentiende eeuw ontstond een strijd om de voorrang, tussen monarchale regeringen en de parlementen. Dit werd echter geen probleem omdat de parlementen zich beriepen op hun functie van volksvertegenwoordiging om een groter aandeel in de wetgeving en meer grip op de financiën te krijgen. Ook dachten ze dat misverstanden wel zouden verdwijnen als zij hun toekomende invloed zouden krijgen. Bij het parlement ontstond het ideaalbeeld, dat door debatteren, toetsen van feiten en het afwegen van alle belangen, vanzelf een wet zou ontstaan, voortvloeiend uit een gemeenschappelijke overtuiging. Langzamerhand verschoof de macht van koning naar parlement. Door het parlementaire stelsel maakte het parlement nu zelf deel uit van de overheid. Doordat het parlement nu zelf besluiten moest gaan nemen, was het niet langer voertuig van klachten en wensen uit de samenleving, maar werd het zelf mikpunt van ontevredenheid. Doordat het proces van een monarchaal stelsel naar een parlementair stelsel zo langzaam en geleidelijk heeft plaatsgevonden, heeft men nauwelijks stilgestaan bij de functiewijziging van het vertegenwoordigend lichaam. In Duitsland gebeurde dat wel, aangezien daar het monarchale stelsel heel abrupt overging op zowel een republiek, parlementaire als een democratisch stelsel. Hans Kelsen, aanhanger van de republiek van Weimar, zei dat de volksvertegenwoordiging slechts een fictie is, een noodoplossing omdat het volk zelf niet spreken, besluiten en regeren kan. Carl Schmitt vond dat de democratie een “aristocratisch” element nodig had om te kunnen functioneren. Gerhard Leibholz stelde voorop dat staatsrechtelijke representatie niet mag worden verward met de civielrechtelijke vertegenwoordiging. Die representatie is geschikt om de bevolking uit haar machteloze verscheidenheid te verlossen en tot volk te maken, als zij tenminste de ideale waarde van het volk representeert, het volk voorstelt zoals de bevolking beseft dat zij zou moeten zijn en zo de idee van een regering van het volk, door het volk, voor het volk weet te belichamen.

Waar bestaat representatie uit?

Representatie bestaat uit het bewerken van een eenheid van handelen. Het is niet zo dat er slechts staatkundig gehandeld mag worden waar een democratie bestaat, maar de werkelijkheid is dat er gehandeld moet worden en dat er daarom democratie is om de mensen te mobiliseren voor wat toch gebeuren moet, willen zij in leven blijven. In dat perspectief dient ook de volksvertegenwoordiging te worden gezien. Het is een opdracht tot handelen en besluiten voor degenen die dat zelf niet kunnen omdat zij te veel in aantal zijn, te verspreid wonen, niet deskundig genoeg zijn en wel wat anders te doen hebben.

Zo geeft de medewerking van de volksvertegenwoordiging aan de wet verhoogd gezag en haar toezicht voldoet aan de eis van verantwoordelijke regering en heeft een verantwoordelijk bestuur.

Wat is een partijenstaat?

Anders dan in andere landen heeft het verschijnsel van de politieke partijen nog steeds geen grondwettelijke erkenning gekregen. In de 19e eeuw meende men dat politieke partijen een belemmering vormden voor de openheid van de nationale wil- en besluitvorming. Leibholz verkondigde dat de moderne staat een partijenstaat was. In de massademocratie moeten de wil en het handelen van de partijen in het parlement en regering met die van het volk worden gelijkgesteld. Parlementariërs worden afgevaardigden, onderhandelaars van hun partij. Het partijenverschijnsel past goed in de representatie gedachte. Mensen met gelijke meningen kunnen zich nu bij elkaar aansluiten, waardoor hun positie versterkt en zij een klankbord vinden voor hun opvattingen in een grotere groep. Zo krijgt de menings- en besluitvorming lijn en wordt het politieke bruggen bouwen bevorderd. De partijen die zich, ten dele als weerslag op de fractievorming in het parlement, en ten dele als gevolg van het massaler worden van het kiezerskorps, hebben gevormd, beogen eveneens lijn te brengen in het proces van politieke wilsvorming. Zij zijn - anders dan het parlement - geen staatsorganen, maar maatschappelijke verschijnselen, bestemd om op het staatkundig besluitvormingsproces over te brengen wat er aan verlangens, behoeften en conflictstof in de samenleving borrelt. De partijprogramma’s die de partijen gebruiken kunnen worden gezien als een compromis tussen uiteenlopende wensen (bruggenbouwers functie).

Partijendemocratie

Het idee dat de partijen het volk organiseren, klopt niet. De motieven op grond waarvan de kiezer zijn stem voor een bepaalde partij uitbrengt, hebben meestal weinig van doen met haar programma. Omdat de bevolking niet opgaat in de politieke partijen en de ‘volkswil’ niet door vergelijking van partijprogramma’s is vast te stellen, zou een parlement dat ‘het gehele Nederlandse volk’ vertegenwoordigt, in zijn representatieve taak tekort schieten, indien het zich alleen maar als een verzameling partijvertegenwoordigers gedroeg. De moderne partijendemocratie vindt in de 20ste eeuw in Duitsland en andere Europese landen een zekere weerklank. Er werd betwist dat politieke partijen een dominante positie waren gaan innemen. Volgens Kriele echter kan het functioneren van politieke partijen heel goed in overeenstemming worden gebracht met de grondbeginselen van de representatieve democratie. Hij ziet de politieke partijen als een uitdrukking van maatschappelijk pluralisme. Leibholz ziet partijen juist als een instrument om het maatschappelijke pluralisme binnen de perken te houden.

Partijen pluralisme

Het politieke partijen pluralisme wordt door hem aanvaard om eenheid in de politieke besluitvorming te realiseren: verstatelijking van het partijwezen wordt aangeprezen om het politieke pluralisme van het maatschappelijke pluralisme te isoleren en om politieke verscheidenheid te verminderen. Tussen 1960 en 1980 was de conclusie van vele auteurs dat de politieke partijen zich te veel op de Staat oriënteerden en daarmee vervlochten waren geraakt, waardoor hun binding met de samenleving verloren was gegaan. Politieke partijen verzuimden dit echter te corrigeren. De term ‘Parteienverdrossenheit duikt op en geeft het toenemende falen en verval van de politieke partijen aan. Vergelijkbare situaties deden zich voor in Nederland. Zo werd de opkomst van de vele actiegroepen rechtstreeks in verband gebracht met het gebrekkige functioneren van het partijwezen. Fundamentele wijzigingen in het kiesstelsel en in de procedure van regeringsvorming werden doorgevoerd, alsmede een algehele democratisering van politieke en maatschappelijke verbanden werden als oplossingen tegen deze kwalen aangeboden.

Partijen concurrentie

In de periode na 1960 kregen de politieke partijen concurrentie van andere maatschappelijke organisaties, wat leidde tot een verzwakking van de politieke partijen. De partijen consolideerden zich echter op statelijk niveau als dragers van de politieke besluitvorming. De vergaande ‘politisering’ van de samenleving uitte zich in een tevoren niet bestaande politieke actieradius van burgers, maatschappelijke organisaties en politieke partijen. Partijcongressen bemoeiden zich intensief met kabinetsformaties en concrete politieke beslissingen. Via verkiezingsafspraken werden parlementariërs steeds intensiever gebonden aan de eisen van de politieke partij. Door de ontstane situatie kregen visies zoals die van Leibholz weer zekere sympathie en instemming. Een ander beeld ontstaat als we de periode na 1980 bekijken. Er is nu sprake van een zogenaamde toeschouwersdemocratie. Politieke partijen vallen steeds meer samen met politieke leiders. In partijen draait het tegenwoordig om korte ‘statements’ en mediacommunicatie. De kiezer stapt bij aarzelend of falend politiek leiderschap al snel over naar een andere partij of onthoudt zich van enige partijpolitieke activiteit. De band tussen de samenleving en de politieke partijen is de afgelopen decennia drastisch veranderd. Er is een structurele neergang in het aantal leden, niet alleen in Nederland, maar ook in alle omringende landen.

Legitimiteitserosie van partijen

De positie van politieke partijen is in vrijwel alle landen tanende. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de maatschappelijke positie en de politieke positie van de partijen. Het lijkt erop dat toename van de machtspositie van de politieke partijen in het politieke besluitvormingsproces leidt tot een erosie van hun maatschappelijke positie. Door deze maatschappelijke erosie ontstaan nieuwe impulsen om de positie van de partijen overeind te houden door overheidssubsidies. Het gevolg daarvan is een steeds sterkere legitimiteitserosie van de politieke partijen. Hierbij hoort ook het beeld van de huidige partijen als ‘kartelpartijen’; partijen hebben ook elkaar nodig om hun eigen positie te handhaven. In plaats van een intermediaire rol te vervullen tussen het politieke systeem en de samenleving, laten ze zich inkapselen in het politiek-bestuurlijke systeem. Tegelijkertijd echter heeft de politiek zich verplaatst. Partijen hebben zich genesteld in een politiek systeem dat zelf al minder centrale betekenis heeft gekregen. Op die manier wordt de positie van de politieke partijen dus dubbel verzwakt.

In andere landen

Er is veel gespeculeerd over alternatieven voor de vertegenwoordigende partijendemocratie, zoals de gedepolitiseerde netwerksamenleving en de partijloze plebiscitaire democratie. Zuid-Amerikaanse modaliteiten worden veelal gekwalificeerd als democratuur, een combinatie van democratie en dictatuur, waarin de kiezer politiek leiderschap plebiscitair legitimeert, maar geen uitspraak kan doen over de politieke inhoud. In de Europese landen functioneert een representatieve partijendemocratie, waarbij door (grond)wettelijke instrumenten een soort evenwicht wordt geschapen tussen de kiezersdemocratie enerzijds en de partijendemocratie anderzijds.

Wat houdt het lastverbod in?

Een belangrijk instrument voor de realisering van dat evenwicht is het verbod van last (art. 67 lid 3 Gw). Nadat een volksvertegenwoordiger is gekozen, mag hij zich niet in een lastverhouding begeven jegens een ander. Het lastverbod impliceert tevens dat derden, inclusief politieke partijen, geen juridische middelen ter beschikking staan om een volksvertegenwoordiger tot zetelafstand te dwingen. Uittreden uit de fractie of opzegging van het partijlidmaatschap betekent dus niet dat diegene zijn zetel moet opgeven. Dit wordt de ‘restfunctie’ van het vrije mandaat genoemd. Er is de juridische garantie dat zij niet in rechte kan worden afgedwongen. Partijen kunnen niet vrijelijk bezitten over zetels in de volksvertegenwoordiging. De stem van de kiezers wordt afgeschermd tegen dwingende invloeden van politieke partijen en anderen.

Wat is een representatieve democratie?

In een vertegenwoordigend stelsel, zoals bij ons de representatieve democratie, kunnen ook vormen van rechtstreekse democratie aanwezig zijn, zonder daarmee de representatieve democratie aan te tasten. Zo is er de mogelijkheid om via volksinitiatief wetsvoorstellen aanhangig te maken bij het parlement, waardoor deze wetsvoorstellen aan een volksstemming kunnen worden onderworpen. Eén van de voorstellen van de staatscommissie-Biesheuvel was de invoering van het referendum. Als een wetsvoorstel door de Eerste kamer is aangenomen, kan een ieder een inleidend verzoek doen om dat voorstel aan een volksstemming te onderwerpen. Dit inleidend verzoek moet vergezeld zijn van tenminste 10.000 kiezers. Is dit gelukt, dan krijgen zij radio en televisiezendtijd in ‘prime time’ om hun medeburgers van hun mening te overtuigen. Wanneer 300.000 kiezers hun handtekening hebben gezet, word overgegaan op een volksstemming. De vraagstelling luidt daarbij altijd: “Moet het omstreden, door het parlement aanvaarde wetsvoorstel wel of niet van kracht worden?”. Het voorstel wordt verworpen bij een meerderheid tegen het voorstel, mits deze meerderheid meer dan 30% van het totaal aantal kiesgerechtigden bedraagt. Als het voorstel niet wordt verworpen, is de regering verplicht het meteen te bekrachtigen.

Hoe wordt volksinitiatief genomen?

Een ander voorstel van de staatscommissie was die van een volksinitiatief. Hierbij dient een inleidend verzoek vergezeld te gaan van een uitgewerkt wetsvoorstel, en de namen te bevatten van drie personen die zullen worden belast met de verdediging van het voorstel in het parlement. Ook in dit geval zijn 300.000 handtekeningen vereist voor het uiteindelijke verzoek. Als aan die eis is voldaan, dan moet de wetgever het voorstel in behandeling nemen en binnen bepaalde termijnen (een jaar voor de Tweede Kamer, drie maanden voor de Eerste Kamer en een maand voor de regering) de behandeling voltooien. Een volksstemming volgt in de volgende vier gevallen: Als de Tweede Kamer het voorstel verwerpt, maar meer dan 30 leden stemden voor, of als de Tweede Kamer niet op tijd beslist, of als de Eerste Kamer het voorstel verwerpt, of als een door beide kamers aanvaard voorstel niet binnen een maand door de regering is bekrachtigd. Het voorstel wordt aanvaard als de meerderheid voor stemt en deze meerderheid meer dan 30% van het totaal aantal kiesgerechtigden bedraagt. De regering moet het voorstel meteen bekrachtigen. Het kan van grote betekenis zijn dat in incidentele gevallen het volk zelf als wetgever kan optreden, maar als enig hoofdinstrument van politieke besluitvorming zijn volksinitiatief en referendum niet bruikbaar. Het zijn ingrijpende voorstellen met zware procedurele eisen, en in eerste instantie leek er dan ook niets van terecht te komen.

Toen CDA-fractievoorzitter Brinkman in 1992 inzake referendum overstag ging, kon de commissie-De Koning zich alsnog over het onderwerp buigen, hetgeen resulteerde in een meerderheid advies ten gunste van de aanbevelingen in het rapport van staatscommissie-Biesheuvel. In 2002 kwam de Tijdelijke referendumwet, bedoeld om ervaring op te doen met raadgevende referenda. Deze wet zou automatisch vervallen per 1 januari 2005. Op initiatief van de Tweede Kamer kwam in 2005 nog wel een raadplegend referendum betreffende de goedkeuring van het Europees grondwettelijke verdrag voor het koninkrijk der Nederlanden. Dit heeft de discussie omtrent het referendum opnieuw doen aanwakkeren; in het najaar waren bij de Tweede Kamer drie wetsvoorstellen aanhangig gemaakt met als initiatiefnemers PvdA, GroenLinks en D66.

Hoe ziet het Twee kamer stelsel er uit?

Onze Staten-Generaal zijn verdeeld in twee kamers (art. 51 Gw). De Staten-Generaal die door de Grondwet van 1814 in het leven werden geroepen, bestond uit één kamer. Maar Belgische leden van de grondwetscommissie van 1815 wilden een eigen vertegenwoordiging van adel, zoals ook Engeland die bezat. Zover is het echter niet gegaan, want tot lid van de nieuwe kamer werd behalve wie door geboorte, ook wie door aan de staat bewezen diensten of gegoedheid tot de top van de bevolking behoorde, benoembaar. De benoeming geschiedde door de koning en gold voor het leven. Dit tweekamerstelsel werd door de commissie voorgesteld als de bolwerk theorie: De kamers vormen het bolwerk ter bescherming van de troon en om de natie zekerheid te geven tegen alle willekeurige uitbreiding van gezag.

Hoe wordt de Eerste Kamer behouden?

Ondanks Thorbecke’s mening over de Eerste Kamer als zijnde ‘zonder grond en zonde doel’ was de meerderheid van de staatssecretarissen voor het behoud van de Eerste Kamer. Nu de Tweede Kamer rechtstreeks werd gekozen wilde men tegenwicht scheppen in de andere kamer door haar als een bijzondere vertegenwoordiging van het grootgrondbezit te doen functioneren. Bij de herziening in 1887 werd het behoud van de Eerste Kamer niet meer (ernstig) betwist en langzamerhand nam de rechtsgrond voor het bestaan van de Eerste Kamer het motief aan dat deze kon waken tegen overijling. Toen in 1917 het passieve kiesrecht voor een ieder werd opengesteld verloor zij echter haar behoudende karakter. Toen in 1992 ook voor haar samenstelling het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werd ingevoerd, verloor zij bovendien in belangrijke mate het karakter van een vertegenwoordiging naar provincie en werd ze een ‘doublure’ van de Tweede Kamer genoemd. Afschaffing van de Eerste Kamer werd in 1922 dan ook maar net voorkomen.

Sindsdien gaat haar populariteit op en neer. In 1927 werd de kamer erg populair door het verwerpen van de Belgisch-Nederlandse verdagen tot regeling van het Schelde-vraagstuk. Zo vond ook grote instemming haar verzet, in 1968, tegen de te goedgeefs opgezette regeling van de financiële positie van oud-ministers. Maar toen de Eerste kamer in 1972 de ontwerp-comptabiliteitswet, en vervolgens in 1980 en in 1981 voorstellen verwierp tastte ze haar eigen positie ernstig aan. De Eerste Kamer zal zich in het algemeen moeten blijven verweren tegen het in de Tweede Kamer en ook onder de ministers levende gevoel dat nieuwe behandeling van alle wetsontwerpen vooral een nutteloze zaak is die veel tijd kost.

Hoe werken directe verkiezingen?

De staatscommissie-Van Schaik stelde voor om ook de Eerste Kamer door directe verkiezingen te doen samenstellen en haar zittingsduur op vier jaar vast te stellen. Na veel getouwtrek legde de regering zich neer bij het voorstel van de Tweede Kamer om de leden van de Eerste Kamer door de provinciale staten te laten kiezen, als voorheen, en voor vier jaar in plaats van zes, meteen na de periodieke statenverkiezingen. In 1983 zijn de grondwetsbepalingen omtrent de Eerste Kamer in de door de Tweede Kamer gewenste zin bijgesteld. Uit art. 51 Gw is af te leiden dat de Tweede Kamer voorop wordt gesteld.

Wat is het primaat?

De taak van de Eerste Kamer is beperkt tot het aannemen of verwerpen van de haar door de Tweede Kamer toegezonden voorstellen van wet. Ondanks dat het bestaansrecht van de Eerste Kamer vanaf het begin omstreden is geweest en haar nut beperkt is, leerde de grondwetsherziening van 1983 dat haar afschaffing slechts door een minderheid word verlangd. Daardoor, en door de gelijktijdige vierjaarlijkse verkiezingen van al haar leden, heeft zij de laatste jaren een toegenomen geldingsdrang tentoongespreid. Dit blijkt uit de toegenomen aantallen van de:

1. verwerpingen van wetsvoorstellen,

2. (na kritiek van de Eerste Kamer) door de regering ingetrokken wetsvoorstellen en

3. door de Eerste Kamer afgedwongen novellen.

Het tweede kabinet-Kok was niet blij met deze ontwikkelingen en wilde graag terug naar de situatie zoals hij was voor 1983. Daar kwam weinig van terecht. We kunnen wel concluderen dat de gelijktijdige verkiezingen van de Eerste Kamer voor een periode van vier jaar de verhouding tussen de eerste en Tweede Kamer onnodig onder druk heeft gezet. Het was algemeen geaccepteerd dat de Eerste Kamer het primaat moest laten aan de Tweede Kamer, niemand had baat bij een spanningsverhouding tussen die twee. Het was dan ook geen probleem dat in de Eerste Kamer sprake was van een vertraagde samenstelling: om de drie jaar werd de helft ‘ververst’.

Een scherpere rol

In 1974 werd een voorstel tot directe verkiezingen van de Eerste Kamer dan ook verworpen, omdat zij hierdoor een grotere politieke legitimatie zou krijgen. Dit zou kunnen leiden tot een concurrentiestrijd met de Tweede Kamer. Het voorstel tot afschaffing van de gehalveerde samenstelling bleef echter wel overeind. Regering en parlement hadden zich onvoldoende gerealiseerd dat ook een gelijktijdige verkiezing voor een periode van vier jaar tot sterkere politieke legitimatie zou leiden. Die sterkere politieke legitimatie levert een spanningsverhouding tussen de Tweede Kamer en Eerste Kamer, vooral omdat de Eerste Kamer op een ander moment wordt samengesteld dan de Tweede Kamer. De verkiezingen voor de Eerste Kamer fungeren als een electorale vuurproef voor het zittende kabinet; de verkiezingen worden beheerst door de vraag of de zittende coalitie een meerderheid zal verliezen. Nog twee zaken hebben gezorgd voor een scherper profiel van de Eerste Kamer. Doordat de Tweede Kamer met handen en voeten gebonden is aan het kabinet, heeft de Eerste Kamer een vrijere rol. Dat is de eerste factor. De tweede factor betreft de zorgvuldigheid inzake de wetgeving namelijk dat de Eerste Kamer een kritischere rol heeft ingenomen ten opzichte van de Tweede Kamer. Aangezien de gewijzigde verkiezingswijze van de Eerste Kamer toch de grootste rol speelt bij haar positieversterking, is de heroverweging van de huidige verkiezingswijze nog steeds actueel.

Hoe wordt de Tweede Kamer samengesteld?

De grondwetswijziging van 1917 bracht een ingrijpende verandering van het kiesstelsel. Voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, de gemeenteraden en de provinciale staten, verving zij het zogenaamde districtenstelsel door dat van de evenredige vertegenwoordiging. Onder de Kieswet-Van Houten (1896) kende Nederland een heel ander kiesstelsel dan nu. Het land was verdeeld in 100 enkelvoudige kiesdistricten. In zo’n district geschiedde de verkiezing als een zelfstandige procedure zonder verband met de rest van het land. Om gekozene van zo’n district te worden, moest je de absolute meerderheid halen. Wanneer geen van de kandidaten een meerderheid had behaald, moest er twee weken later opnieuw worden gestemd tussen de twee kandidaten die de meeste stemmen hadden gekregen. De gekozene was min of meer aan het district gebonden en behartigde hun belangen in Den Haag. Dit stelsel had echter ook nadelen, kleine partijen met een ongunstig verspreid wonende aanhang hadden nauwelijks kans. Bovendien ontstond er samenwerking tussen bepaalde partijen, omdat in de meeste districten geen partij op een meerderheid hoefde te rekenen. Er werden onderling afspraken gemaakt waar andere partijen de dupe van werden. Het grootste nadeel echter was het feit dat de kiezers die op een verliezende partij hadden gestemd, hun stem ‘verloren’ zagen gaan. Dit bezwaar speelde een grote rol bij de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.

De evenredige vertegenwoordiging

Bij deze kies vorm geldt dat het aantal door een partij te bezetten zetels evenredig dient te zijn aan het aantal op haar uitgebrachte stemmen. Een bekend probleem steekt de kop op, als het hele land namelijk als één kiesgebied fungeert, of in beperkt aantal grote gebieden, hoe moeten dan de stemmen worden geteld? Dat kan volgens een personenstelsel, waarbij de kiezer de kandidaat nummert in volgorde van zijn voorkeur. Het kan ook volgens een lijstenstelsel; de op de eerste kandidaat ‘te veel’ uitgebrachte stemmen komen automatisch bij de tweede kandidaat van de lijst enzovoort. In zijn eenvoudigste vorm laat het lijstenstelsel kiezen tussen lijsten van iedere partij, waarop haar kandidaten in volgorde zijn genoemd. De kiezer stemt op een lijst en als bekend is hoeveel zetels die lijst toekomen, dan zijn de hoogst geplaatsten in gelijke getale gekozen. Nederland kent een tussenstelsel waarin de kiezer zijn stem uitbrengt op een kandidaat op een lijst. Zijn stem telt voor de lijst en, indien daaraan zetels worden toegewezen, voor de beslissing aan welke kandidaten deze worden toebedeeld. Haalt de kandidaat van zijn keuze te weinig stemmen, dan is alsnog de lijstvolgorde bepalend. De voorkeursdrempel bedraagt thans een kwart van de kiesdeler.

De territoriale indeling

Naast het probleem van de overdracht staat dat van de territoriale indeling. Is het hele land één kiesgebied, dan is de evenredigheid het zuiverst, maar de afstand kandidaat-kiezer erg groot. Die afstand is kleiner bij een beperkt aantal grote kiesgebieden, maar dat werkt in het nadeel van de kleine partijen. Nederland is verdeeld in 19 kieskringen, waarbinnen lijsten worden ingeleverd waaruit de kiezer mag kiezen. De door dezelfde partij in de onderscheiden kieskringen ingediende lijsten vormen tezamen een lijstengroep, die dan voor de zetelverdeling als één lijst telt. De meeste mensen zijn zich niet eens bewust van het bestaan van deze kieskringen en het oogmerk - de kandidaatstelling decentraliseren en de invloed van de partijbesturen verzwakken - is dan ook niet verwezenlijkt. De kiesraad (centraal stembureau) speelt een centrale rol in de gang van zaken bij de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. In elke gemeente registeren burgemeester en wethouders de kiesgerechtigden van die gemeente in de gemeentelijke administratie. Deze registratie is met waarborgen omgeven, omdat zij de formele grondslag is voor de uitoefening van het kiesrecht.

De kandidaatstelling

Op de voor de kandidaatstelling bepaalde dag, worden bij de voorzitters van de hoofdstembureaus van de 19 kieskringen, de kandidatenlijsten ingeleverd, die vergezeld moeten gaan van ten minste 30 schriftelijke verklaringen van kiezers dat ze de lijst ondersteunen. Op dezelfde dag worden dan bij het centraal stembureau lijsten tot een lijstencombinatie verbonden. Een partij die nog niet in de Tweede kamer wordt vertegenwoordigd, moet een borgsom betalen van 11.250 euro. Behaalt zij minder dan drie kwart van de kiesdeler, dan vervalt de waarborgsom aan het rijk. Met toestemming van de kiesraad (centraal stembureau) kan een politieke groepering die een vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid, een aanduiding van die groepering boven haar kandidatenlijsten plaatsen. Het centraal stembureau dient daarbij haar toezicht te beperken tot de vraag of het verzoek op één van de in art. G 1 lid 4 genoemde gronden moet worden afgewezen. Tegen zijn beslissingen staat binnen een week beroep open op de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op de drieënveertigste dag na de kandidaatstelling vindt de stemming plaats. De kiezer meldt zich die dag met de eerder ontvangen oproepkaart op het stembureau. Het is echter niet verplicht om van je kiesrecht gebruik te maken. Bij de verkiezingsuitslag worden per stemdistrict het aantal uitgebrachte stemmen op elke kandidaat vastgesteld en de resultaten worden per kieskring samengevoegd en doorgegeven aan de kiesraad. De kiesraad stelt vervolgens de uitslag voor het hele land vast. Daarna word de kiesdeler bepaald dat het aantal geldige uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal zetels. Het aantal door de partij verkregen stemmen wordt gedeeld door de kiesdeler en zo is bekend hoeveel zetels elke lijst krijgt. De zogenaamde restzetels worden door het stelsel-D’Hondt verdeeld. Er wordt berekend hoeveel stemmen per zetel op een lijstencombinatie of lijstengroep zouden zijn uitgebracht als er 1, 2 of 3 zetels meer zouden zijn. Een lijst komt alleen voor een restzetel in aanmerking als deze ten minste de kiesdeler heeft gehaald. Art. P 15 e.v. regelt welke kandidaten de aan iedere lijst toegewezen zetels zullen bezetten. Allereerst krijgen de kandidaten met meer dan 25% van de kiesdeler een zetel, zulks in de volgorde van de aantallen op hen uitgebrachte stemmen. Vervolgens worden de overige zetels aan de nog niet gekozen kandidaten toegewezen in de volgorde van de lijst. De regeling van de Kieswet maakt geen onderscheid tussen democratische en niet-democratische partijen. De regeling is dus partij-neutraal. Toen verschillende malen zonder wettelijke grondslag de vanwege de Nederlandse Volksunie aangeboden lijsten werden afgewezen met een beroep op het ‘racistisch’ karakter van de groepering, werd het nodig om die beslissingen aan een rechterlijke instantie te onderwerpen en werd een beroep op de toenmalige Afdeling Rechtspraak van de Raad van State ingevoerd. De Kieswet heeft thans de inhoudelijke beoordeling van doelstellingen en activiteiten van politieke groeperingen verwijderd uit de sfeer van de Kieswetgeving en voorbehouden aan de burgerlijke rechter. De naamregistratie en de acceptatie van kandidatenlijsten van niet-verboden partijen kunnen niet langer worden geweigerd met een beroep op de wijze waarop die partijen hun programma uitdragen.

Splinterpartijen

Het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging is iets anders uitgepakt dan men in eerste instantie had verwacht. De partijtoppen kregen meer overwicht in plaats van minder en ook de splinterpartijen kregen meer kans. Om versplintering niet teveel te bevorderen werd de kiesdrempel verhoogd; de partijen kwamen alleen in aanmerking voor een restzetel bij een aantal stemmen even groot als de kiesdeler (100% in 1935), terwijl dat in 1917 nog maar 50% van de kiesdeler hoefde te zijn. Toen de Tweede Kamer zich in 1956 uitbreidde van 100 naar 150 zetels veranderde deze kiesdeler weer naar 2/3 % van de uitgebrachte stemmen.

Hoe vinden wijziging van het kiesstelsel plaats?

Na 1960 begon een hernieuwd debat over wijziging van het kiesstelsel, waarbij werd verwezen naar Duitsland. Daar zijn het districtenstelsel en evenredige vertegenwoordiging op ingenieuze wijze met elkaar verbonden. De staatscommissie-Cals/Donner wilde het land verdelen in 12 kiesdistricten waar de verkiezing en zeteltoewijzing op grondslag van evenredige vertegenwoordiging zelfstandig zou plaatsvinden, dus zonder verbinding van lijsten uit de verschillende districten. Het voorstel werd gesteund door het toenmalige kabinet, maar stuitte in de publieke opinie op verzet. Het beoogde gevolg, bemoeilijking van het opkomen van de kleine partijen, werd niet eerlijk gevonden. Daardoor is de wijziging nooit doorgezet. Het debat over het kiesstelsel verstomde echter niet, want in 2003 eiste D66 garanties voor de wijziging van het kiesstelsel; kiezers zouden twee stemmen krijgen, één voor een landelijke lijst die de zetelverdeling zou bepalen over de deelnemende partijen en een stem voor de kandidaten. Ook hier kreeg men te maken met politieke onenigheid en de voorstellen tot wijziging van het kiesstelsel verdwenen na het aftreden van D66-minister De Graaf in het voorjaar van 2005.

Wat gebeurde er in de parlementaire periode?

Sinds 1887 worden de leden van de Tweede Kamer leden voor een periode van 4 jaar gekozen. De zittingsduur van vier jaar is thans vastgelegd in art. 52 Gw. Deze periode kan echter worden doorkruist door gebruik van het in art. 64 Gw geregelde ontbindingsrecht.

Om toch een vast aanvangstijdstip van een parlementaire periode mogelijk te maken, (de donderdag in de periode van 10 tot 16 maart) regelt art. C 2 Kw de zittingsduur van de na een ontbinding gekozen leden. Deze kan langer of korter zijn dan vier jaar. Tot slot regelt art. C3 het tijdstip van aftreden als de verkiezingen vanwege samenloop met andere verkiezingen in mei werden gehouden. De tussentijdse verkiezingen van individuele leden zijn door het stelsel van evenredige vertegenwoordiging uitgesloten. Van iedere lijst worden gekozen en ook niet gekozen kandidaten gerangschikt in volgorde waarin zij aanspraak maken op een zetel. Ontstaat er een vacature, dan wordt degene die het hoogst op de lijst staat geplaatst, benoemd.

Hoe wordt de Eerste Kamer samengesteld?

Toen men in 1848 ook voor de Eerste Kamer verkiezingen wilde invoeren, lag het voor de hand dat de provinciale staten, die van 1814 tot 1848 de leden van de Tweede Kamer kozen, nu met de samenstelling van de Eerste Kamer werden belast. Dit systeem drukt een politieke stempel op de verkiezingen van de provinciale staten. Voor de grondwetsherziening van 1922 koos elke Statenvergadering afzonderlijk een aantal van de toen vijftig leden van de Eerste Kamer. De leden werden gekozen voor negen jaar, waarbij om de drie jaar 1/3e aftrad en elk college van provinciale staten dan een of enkele benoemingen moest doen. Sinds 1922 is ook de verkiezing van de Eerste Kamer op grondslag van evenredige vertegenwoordiging voorgeschreven en veranderde ook de zittingsduur van negen naar zes jaar met driejaarlijkse vernieuwing van de helft. Vanaf toen is de gedachte van een provinciale representatie ten offer gevallen aan het beginsel van evenredigheid. Er werd toen niet meer per provincie gekozen, maar de staten werden tot vier groepen samengevoegd, die ieder eerst twaalf of dertien leden (en na de verhoging in 1956 van het aantal eerste Kamerleden tot 75,17 tot 21 leden) kozen.

De zittingsduur

Door de frequentie van grondwetsherzieningen kwam niks meer terecht van de bedoeling om de Kamer om de drie jaar voor de helft te vernieuwen. Bij de Grondwetsherziening in 1983 is de zittingsduur uiteindelijk op vier jaar gesteld. De leden worden gelijktijdig gekozen door de leden van de provinciale staten. De verkiezing wordt, behoudens in geval van ontbinding van de kamer, gehouden binnen drie maanden na de verkiezingen van de leden van de provinciale staten, en wel op de maandag in de periode 23 tot 29 mei. De zittingsduur van een na ontbinding optredende Eerste Kamer eindigt op het tijdstip waarop de zittingsduur van de ontbonden kamer zou zijn geëindigd (art. 64 lid 4 Gw) opdat de koppeling met de Statenverkiezingen gehandhaafd blijft. Een ietwat gekunstelde, maar begrijpelijke constructie als men bedenkt dat de grondwetgever de representativiteit van de Eerste Kamer heeft willen verhogen door de verkiezing van de leden zo nauw mogelijk te binden aan de door de verkiezing van de leden van provinciale staten gedane kiezers uitspraak, zoals ook blijkt uit art. 52 lid 2 Gw.

Steun uitruil

Meestal is de uitslag van de verkiezingen van de eerste kamer geen verrassing meer, daar het bekend is van de leden van de provinciale staten op welke lijsten zij zullen stemmen. Toen de indeling in vier groepen provincies nog bestond en twee systemen van restverdeling golden, konden politieke partijen door steun uitruil de uitslag beïnvloeden. Niet altijd waren de leden van provinciale staten bereid te voldoen aan deze partij-instructies, waardoor de uitslag onder omstandigheden verrassingen opleverde. Onder invloed van het thans geldende stelsel van de grootste gemiddelden is er tegenwoordig minder sprake van steun uitruil.

Welke vereisten zijn er voor lidmaatschap van de Staten-Generaal?

Om lid te zijn van de Staten-Generaal moet je Nederlander zijn, minstens de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en niet uitgesloten van het kiesrecht zijn (art. 56 Gw). Niemand kan lid van twee kamers zijn (art. 57 lid 1 Gw) en het lidmaatschap is niet verenigbaar met de in art. 57 lid 2 Gw genoemde hoge ambten, en met de hoedanigheid van ambtenaar der kamers (art. 61 lid 2 Gw). De onverenigbaarheid van het Kamerlidschap met het ambt van minister is pas in 1938 in de Grondwet opgenomen. Toch was het al veel langer ongebruikelijk. Sinds 1887 bepaalde de Grondwet: ‘De wet regelt voor zoveel nodig de gevolgen van de vereniging van het lidmaatschap van de een der beide kamers met andere dan in het eerste lid uitgesloten, uit ’s lands kas bezoldigde ambten’. Zo werd voor een heleboel ambtelijke functies in rijksdienst een non-activiteitsregeling getroffen. Bij verkiezingen werden deze ambtenaren automatisch non-actief als ambtenaar. De staatscommissie-Cals/Donner stelde voor om de regeling ook uit te strekken tot provinciale en gemeentelijke ambtenaren.

Nog verder ging het kabinet-Den Uyl die in de tekst de beperking tot openbare ambten liet vervallen. Ook ambten als die van geestelijken of functies in het bedrijfsleven zouden hierdoor onverenigbaar met het Kamerlidschap worden. De Tweede kamer voelde hier echter niets voor en maakte er bij amendement ‘andere openbare betrekkingen’ van.

Onverenigbare functies

Na invoering van de ‘Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees parlement’ werd alleen het ambt van ombudsman onverenigbaar met het kamerlidmaatschap, voor de overige ambten werd een non-activiteitsregeling getroffen. Voor beide kamers golden nu dezelfde onverenigbare functies, en deze werden door de wet aangewezen. Intussen bestaat er de neiging om de vereniging van het lidmaatschap van de Tweede Kamer met niet-openbare functies onwenselijk te achten. Dit omdat de combinatie van de functies afbreuk kan doen aan de volledige vervulling van dat lidmaatschap, en bovendien de onafhankelijkheid van de leden kan schaden. Anderzijds kan gezegd worden dat een combinatie van ambten ten goede komt aan de vertegenwoordigende functie, nu de representant ook de dampen van andere atmosferen inademt dan alleen de ijle lucht der politiek.

De rechtspositie van leden

Elke kamer onderzoekt de geloofsbrieven van haar nieuwe kamerleden (art. 58 Gw). De Kieswet (art. V 4 lid 1) regelt de wijze waarop het onderzoek van de geloofsbrieven geschiedt. Bij aanvaarding van hun ambt leggen de leden van de kamers een eed dan wel verklaring en belofte af. Daarnaast zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt. Daarnaast verlangt art. 47 Statuut een eed of belofte van trouw aan de koning en Statuut, ondanks het feit dat trouw aan het staatshoofd al is inbegrepen in de Grondwet en het Statuut. De tekst van de af te leggen eden of verklaringen en beloften is thans te vinden in art. 2 van de Wet beëdigde ministers en leden Staten-Generaal. Het onderzoek van de geloofsbrieven is een aangelegenheid die voorheen van groot belang was. Daarom hield het parlement het onderzoek van geloofsbrieven graag in eigen handen zodat zij de wettigheid van hun samenstelling zonder bemoeienis van andere ‘machten’ kon toetsen. Omdat de indruk bestond dat van de bevoegdheid soms gebruik werd gemaakt om politiek of anderszins onwelgevallige gekozene te weren, werd het onderzoek van de geloofsbrieven door de parlementen wel eens afgekeurd en verlangde men een rechterlijke procedure. Dit is echter min of meer achterhaald met de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.

Geloofsbrieven

Daarom is in 1917 voorgeschreven dat de kamers ‘voor zover de wet niet anders bepaalt’ de geloofsbrieven onderzoeken en geschillen dienaangaande beslissen ‘volgens regels door de wet te stellen’. Als het onderzoek van de geloofsbrieven leidt tot de conclusie dat de stemming in een of meer stemdistricten ongeldig is of dat de uitslag onjuist is vastgesteld, en de ongeldigheid of onjuistheid heeft invloed gehad op de verkiezing van een kandidaat, dan kan dat tot gevolg hebben dat een benoemd lid niet wordt toegelaten. Er moet dan een nieuwe stemming komen, of de uitslag moet opnieuw worden vastgesteld. Ook als de benoemde niet voldoet aan de vereisten voor het lidmaatschap, of daarnaast nog een ambt vervuld die onverenigbaar is met dat lidmaatschap, kan dat leiden tot niet-toelating; de eerstvolgende op de lijst wordt in zijn plaats benoemd.

Een benoemde wordt kamerlid door toelating (art. V 11 Kw). Na deze toelating kan hij zijn lidmaatschap niet verliezen, behoudens wanneer de rechter hem op grond van het plegen van bepaalde misdrijven ontzet van de verkiesbaarheid. In 1934 rees de vraag wat er kon worden ondernomen tegen kamerleden die ernaar streefden staatkundige veranderingen aan te brengen met toepassing of bevordering van onwettige middelen. De Grondwet liet een vervallenverklaring niet toe, maar doordat men nieuwe moeilijkheden vreesde met nationaal socialistische kamerleden, kwam men er ter gelegenheid van de grondwetsherziening in 1938 weer op terug. Voorstellen om vervallenverklaring door de Raad van State mogelijk te maken, waarbij de opengekomen zetel niet zou worden vervuld, haalde niet de vereiste 2/3e meerderheid in de tweede lezing in de Tweede Kamer.

Het verdient uiteraard de voorkeur om anti-democratische stromingen juist wel in het parlement toe te laten en hen aldaar te bestrijden. In latere jaren is wel de vraag gesteld of een volksvertegenwoordiger die ophoudt lid te zijn van de partij op welker lijst hij is verkozen, niet van zijn mandaat vervallen verklaard behoort te worden. Ook deze maatregel verdient geen aanbeveling. Ten eerste omdat het lastig is vast te stellen of de vertegenwoordiger of de partij zelf, afwijkt van de ingenomen politieke standpunten. Ten tweede krijgen partijen dan zeggenschap over de volksvertegenwoordiging en dat zal ze tot volle partijvertegenwoordigers maken.

Immuniteit

Vóór 1848 sprak de Grondwet over uitdrukkelijk verlof van de Staten-Generaal voor het betrekken van een lid in rechte wegens een misdrijf, in de uitoefening van zijn functie begaan, en wees in zo’n geval de Hoge Raad aan als forum privilegiatum. In 1983 werd duidelijk dat de immuniteit ook civielrechtelijke aansprakelijkheid betrof. Door de uitbreiding tot andere deelnemers aan de beraadslaging is de bepaling geheel losgemaakt van de traditionele oorsprong, maar de wens dat niemand bij het parlementaire debat in de vrije uiting van zijn gedachten zal worden belemmerd door de vrees, dat één of andere uitlating hem met de rechter in aanraking zou kunnen brengen, blijft gewaarborgd.

De kamers zelf bezitten daarentegen wel tuchtrechtelijke bevoegdheid tegen misbruik van de vrijheid van spreken. De voorzitter van de Tweede Kamer ziet er op toe dat een lid die beledigingen, orde verstoringen of aansporing tot onwettige handelingen uit, in de gelegenheid wordt gesteld deze woorden terug te nemen. Als het lid daar geen gebruik van maakt, kan de voorzitter het lid het woord ontnemen en uitsluiten van verdere deelname aan het in behandeling zijnde onderwerp.

Geldelijke voorzieningen

Art. 63 Gw bepaalt dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden bij de wet worden vastgesteld. Leden van de Eerste Kamer kunnen in tegenstelling tot de leden van de Tweede Kamer geen aanspraak maken op pensioen en wachtgeld.

Hoe wordt de Staten-Generaal ingericht?

Lange tijd werd op de derde dinsdag van september de jaarlijkse zitting van de Staten-Generaal geopend door de koning. De grondwetsherziening heeft echter met dit oude gebruik gebroken. Art. 65 Gw bepaalt nu dat op de genoemde dag of op een bij de wet te bepalen eerder tijdstip door of namens de koning in een verenigde vergadering der Staten-Generaal een uiteenzetting wordt gegeven van het door de regering te voeren beleid.

Ook is de benoeming van de voorzitters van de kamers door de koning verdwenen. De kamers kiezen nu elk hun eigen voorzitters (art. 61 lid 1 Gw). Het is aan de kamers zelf overgelaten of zij een voorzitter willen benoemen voor de gehele zittingsduur of voor de periode van een vergaderjaar. De voorzitter van de Eerste Kamer heeft, net als voorheen, de leiding van de verenigde vergadering (art. 62 Gw). Verder stellen de kamers in verenigde vergadering elk afzonderlijk een reglement van orde vast, dat van grote betekenis is voor het functioneren van het parlement. Art. 154 Gw bepaalt dat de kamer te allen tijde kan besluiten van de bepalingen van het reglement af te wijken indien geen der leden zich daartegen verzet en indien de afwijking niet in strijd is met het Statuut, de Grondwet of de wet.

De vergaderingen van de kamers zijn in beginsel openbaar, maar de deuren worden gesloten op verlangen van een tiende gedeelte der aanwezige leden of van de voorzitter, waarna de vergadering beslist of met gesloten deuren zal worden beraadslaagd en besloten (art. 66 Gw).

Stemming

Art 67 lid 1 Gw bevat de regeling van het quorum: de kamers mogen alleen vergaderen als meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is. Besluiten in zowel de Eerste als in de Tweede Kamer worden bij meerderheid van stemmen genomen (art. 67 lid 2 Gw). De leden stemmen zonder last (art. 67 lid 3 Gw). Hoofdelijke stemming vindt plaats als een lid daarom vraagt, en dan gaat het om een mondelinge stem; “voor” of “tegen”. Stemming over personen gebeurt met stembriefjes in een stembus. Ondanks het feit dat een lid onafhankelijk mag stemmen, speelt de fractie een grote rol. De fractie komt graag als eenheid naar voren en verdeeld stemmen, dat wordt dan ook niet aangemoedigd. In de praktijk zijn de marges voor een individueel lid dus vrij smal; hij zou zich toch moeten houden aan de programmapunten van zijn partij, waarmee hij met zijn kandidaatstelling akkoord is gegaan.

“De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk” (art. 50 Gw). Deze bepaling is in 1813 aan de grondwet toegevoegd en sindsdien ongewijzigd gebleven. Dat wil echter niet zeggen dat zij steeds op dezelfde wijze is ontstaan. In de late middeleeuwen bestond die vertegenwoordiging vooral uit een vertegenwoordiging van de afgevaardigden bij de vorst. Hier ontstonden heuse onderhandelingen omdat de afgevaardigden alleen met de plannen van de vorst instemden als de vorst ook aan de wensen en de klachten van de afgevaardigde wilde voldoen. Door het belang van een krachtige wilsvorming verschoof het accent langzamerhand van overleg tussen afgevaardigden en hun committenten, naar een overleg tussen de afgevaardigden onderling. Aan deze ontwikkeling kwam als eerst een einde in Engeland, door de in de achttiende eeuw aanvaarde `sovereignty of parliament´.

Welke andere raden, kamers en colleges zijn belangrijk? - Chapter 26

Bij de Grondwetsherziening in 1983 is het aantal hoofdstukken van de Grondwet teruggebracht van 13 naar 8, en die vermindering was des te groter omdat er een geheel nieuw hoofdstuk bijkwam, namelijk hoofdstuk 4, gewijd aan de Raad van State, de Algemene rekenkamer en de vaste colleges van advies. Eerder waren de bepalingen betreffende die autoriteiten verspreid in de Grondwet opgenomen. Art. 80 Gw bepaalt dat de adviezen van deze colleges openbaar worden gemaakt en behoudens bij de wet bepaalde uitzonderingen aan de Staten-Generaal worden overgelegd.

Wat doet de Raad van State?

De Raad heeft zijn centrale plaats verloren na aanvaarding van het moderne beginsel dat bepaalt dat de ministers als hoofden van de departementen politiek verantwoordelijk zijn aan het parlement. Hij hield echter niet op te bestaan en vervulde nuttige taken waarvoor men zo snel geen ander orgaan kon vinden. Onder de Bourgondische en Habsburgse landsheren was de Raad van State een algemene regeringsraad die de vorst of zijn landvoogd in belangrijke zaken adviseerde. Toen in 1581 de vorst werd afgezworen, werd echter de Raad van State behouden als permanent college van de generaliteit, dat algemene functies uitvoerde (buitenlands beleid, opperbeheer in krijgszaken, beheer van de geldmiddelen van de generaliteitslanden en een zekere mate van rechtspraak). Na invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 gingen er stemmen op om de Raad van State maar af te schaffen. De regering was het hier niet mee eens en wilde dat de Raad van State werd omgebouwd tot een werkplaats waar de ontwerpen van de wetten en algemene maatregelen van bestuur in samenhangende stijl konden worden opgesteld. Er kwam een wet ‘houdende regeling van de samenstelling en bevoegdheid Raad van State’ die inmiddels is vervangen door de huidige ‘Wet op de Raad van State’.

Een nieuwe Afdeling Bestuursrechtspraak

Van 1848 tot 1976 was de Raad van State een adviserend orgaan. Dat veranderde door de inwerkingtreding van de ‘Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen’ in 1976. Naar aanleiding van het Benthem-arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens werden twee afdelingen van de Raad van State belast met de beslissing van grote aantallen bestuursgeschillen. Sinds 1994 zijn de afdelingen voor de geschillen van bestuur en rechtspraak opgeheven en is een nieuwe Afdeling Bestuursrechtspraak in het leven geroepen.

Taken

De Raad van State heeft nu een adviestaak in zaken van wetgeving (zie art. 73 lid 1 Gw). De Grondwet laat in het midden aan wie de raad zijn wetgevingsadviezen uitbrengt. De bedoeling daarvan is geweest om het mogelijk te maken dat ook de Staten-Generaal zich rechtstreeks tot de Raad van State kunnen wenden. Ingevolge art. 15b Wet op de Raad van State kan slechts bij twee categorieën voorstellen betreft het horen, achterwege blijven. Art. 75 Gw schrijft voor dat de wet de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de raad dient te regelen, en dat bij de wet aan de raad of een afdeling van de raad andere dan de in art. 73 genoemde taken kunnen worden opgedragen.

De samenstelling

De raad bestaat uit een vice-president en ten hoogste 28 staatsraden (art. 1 Wet op de Raad van State). Op voordracht van de minister van binnenlandse zaken, en in overeenstemming met de minister van justitie, worden de leden voor het leven benoemd. Zij kunnen alleen door de Raad zelf worden ontslagen. De leeftijdsgrens is gesteld op 70 jaar. Er kunnen staatsraden in buitengewone dienst worden benoemd, ten hoogste 25 (art. 5 Wet op de Raad van State). Zij vervullen een vaste deeltaak of worden opgeroepen om deel te nemen aan bepaalde werkzaamheden, en hebben in deze gevallen dezelfde bevoegdheden als de staatsraden. Leden van het koninklijk huis die zitting in de raad hebben kunnen aan de beraadslagingen deelnemen, maar onthouden zich van stemmen (art. 2 lid 3 Wet op de Raad van State).

Horen

Het horen van de Raad van State is in de wet in drie verschillende artikelen geregeld. Art. 15 Wet op de Raad van State gaat over het horen van de Raad van State door de regering, art. 15a gaat over het horen door de Tweede kamer en art. 15b bepaald de gevallen waarin het horen achterwege kan blijven. De regering is verplicht de Raad van State te horen over de ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, over de voorstellen tot goedkeuring van een verdrag of van het voornemen tot opzegging van een verdrag en over de ontwerpen van door de kroon te nemen vernietigingsbesluiten (art. 15). Daarnaast bepaalt dit artikel dat de raad moet worden gehoord als de wet dit voorschrijft. De Raad van State wordt niet gehoord over de nog niet door de Staten-Generaal aangenomen initiatiefvoorstellen (art. 15 lid 2 tweede volzin). Art. 15a lid 1 bepaalt dat de Tweede Kamer de raad hoort over de bij haar door een of meer leden aanhangig gemaakte voorstellen van wet, voordat zij deze in behandeling neemt. Het in 1993 ingevoegde art. 15c belast de raad met het opstellen van een ontwerp van een weinig voorkomend type koninklijk, namelijk een besluit ten aanzien van geschillen tussen openbare lichamen (zie art. 136 Gw).

Omdat de raad wordt gehoord op momenten dat grondige veranderingen in de aangeboden wetsvoorstellen niet meer aanvaardbaar zijn, heeft de raad maar weinig invloed op de samenhang, uniformiteit en stijl van de wetgeving. Door dwingend geformuleerde wetgeving voornemens in regeerakkoorden lijkt het effect van de adviezen van de Raad van State te verminderen.

De rechtsprekende taak

Een afzonderlijke en steeds belangrijker geworden taak van de raad is die betreffende de afdoening van bestuursgeschillen. De rechtsprekende taak van de Raad van State heeft zich geleidelijk aan ontwikkeld. Bij de invoering van de Wet Arob (1976) werd voor een ten dele nieuwe categorie van geschillen voor de overgang naar rechtspraak en naar beslissing door de raad zelf gemaakt. Voor de gerechtelijke afdoening van deze geschillen werd de raad verrijkt met een Afdeling Rechtspraak. Deze afdeling en de Afdeling Geschillen van Bestuur fungeerden sedertdien naast elkaar. De Afdeling Geschillen van bestuur had tot taak de uitspraak van de kroon in zaken die haar ter beslechting waren opgedragen, voor te bereiden. Hoewel bij dit kroonberoep nagenoeg altijd het oordeel van de Afdeling Geschillen van bestuur werd gevolgd, waren afwijkingen van dit oordeel mogelijk en deze enkele mogelijkheid maakte dat het kroonberoep niet voldeed aan de eisen die art. 6 EVRM stelt ter zake van de behandeling door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Het EHRM tikte Nederland in het Benthem-arrest (23 oktober 1985) wat dat betreft op de vingers. De wetgever besloot hierop de beslissing inzake kroongeschillen over te hevelen naar de Afdeling Geschillen van bestuur. Het gevolg was dat nu twee afdelingen van de Raad van State als administratieve rechter werkzaam waren waardoor de rechtsbescherming tegen de overheid opnieuw werd gecompliceerd. Deze situatie heeft aanleiding gegeven tot herziening van de rechterlijke organisatie.

De Afdeling Bestuursrechtspraak

In 1993 is de Wet op de Raad van State ingrijpend herzien. De twee rechtsprekende afdelingen zijn samengevoegd tot één nieuwe rechtsprekende afdeling, de Afdeling Bestuursrechtspraak. Alle staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst zijn lid van deze afdeling. Ook staatsraden die geen jurist zijn, kunnen hierdoor (beperkt) deelnemen aan het werk van de Afdeling Bestuursrechtspraak. Met de afschaffing van het kroonberoep en de instelling van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is de ontwikkeling naar een stelsel waarin de beslissing van ministers, provinciale, gemeentelijke en andere besturen genomen besluiten aan de raad zelf is opgedragen, voltooid. Door verschillende uitspraken van het EHRM is de vraag wat de toekomst van de Afdeling Bestuursrechtspraak zal zijn.

Wat doet De Algemene Rekenkamer?

De Rekenkamer is net zo oud als de monarchie, want er moest op worden toegezien dat de inkomsten die de vorst toekwamen, ook werkelijk werden ontvangen. Ten tijde van de republiek waren er gewestelijke rekenkamers. In Holland zelfs twee (één voor het noorderkwartier en één voor het zuiderkwartier). Daarnaast was er een rekenkamer der generaliteit, waarin elke provincie twee leden afvaardigde .Art. 120 Gw 1814 en art. 202 Gw 1815 spraken van een Algemene Rekenkamer. De taak van de algemene rekenkamer was de jaarlijkse rekening van verschillende departementen van algemeen bestuur op te nemen en te liquideren maar ook om rekening en verantwoording te vorderen van alle bijzondere landscomptabelen. Bij de Grondwetsherziening van 1840 werd het toezicht verscherpt, juist omdat dit tijdens het conflict met België onvoldoende bleek te zijn geweest, in het bijzonder wat de ontvangsten betrof. De positie van de leden werd versterkt, doordat zij voor het leven werden benoemd en hun bezoldiging geregeld moest worden door de wet. In 1841 kwam de wet, houdende instructie voor de Algemene Rekenkamer, tot stand, die haar samenstelling en taak tot het in werking treden van de Comptabiliteitswet van 1927, inmiddels vervangen door die van 2001, heeft geregeld. De taak van de rekenkamer is beperkt tot het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het rijk. Provincie en gemeente moeten een rekenkamer, dan wel een rekenkamerfunctie instellen op decentraal niveau.

De leden van de Algemene Rekenkamer

De leden worden per koninklijk besluit benoemd op voordracht van drie personen uit de Tweede Kamer (art. 77 Gw). Deze heeft van tevoren van de rekenkamer een aanbevelingslijst van zes kandidaten ontvangen (art. 70 Comptabiliteitswet). Zo heeft men aan het college tegenover de regering, die zij moeten controleren, een onafhankelijke positie gegeven. Daarnaast is het grondwettelijk voorschrift dat de leden voor hun leven benoemd worden, van dezelfde strekking. De leeftijdsgrens is echter gesteld op 70 jaar. Verder kunnen zij alleen geschorst en ontslagen worden door de Hoge Raad (art. 77 lid 3 Gw).

Het college bestond uit zeven, toen vijf en nu drie vaste leden. Daarnaast telt het college nog drie leden in buitengewone dienst. Deze worden door de president opgeroepen om aan bepaalde werkzaamheden deel te nemen. Verder beschikt het college met zijn controlerende functie over een staf van meer dan 300 ambtenaren. Enkele parlementaire enquêtes hebben aangetoond dat er veel mis kon gaan in het staatsbestuur en dat zowel het parlement als de rekenkamer in hun controlerende taken tekort schoten. Daarop heeft de Tweede Kamer midden jaren 80 een bijzondere commissie voor een onderzoek van de organisatie en de werkwijze ingesteld. In juni 1986 is het reglement van orde aangepast. Door deze aanpassing is de activiteit van de rekenkamer ook verhoogd. De algemene en jaarlijks terugkerende rapportages van de Algemene Rekenkamer, maar met name ook de rapporten over speciale onderwerpen, bieden de regering en Staten-Generaal in veel gevallen een adequaat aanknopingspunt voor bijstellingen van het beleid.

Wat is de rol van de Nationale Ombudsman?

In 1981 werd het ombudsman-instituut geïntroduceerd door de Wet Nationale Ombudsman. Vanaf 1983 werd in de tweede paragraaf van het hoofdstuk wetgeving en bestuur, een in algemene bewoordingen gesteld artikel over het onderzoek van klachten betreffende overheid gedragingen opgenomen. Sinds 1999 prijkt de ombudsman in het opschrift van hoofdstuk 4, en in het daarin opgenomen art. 78a van de Grondwet. De Nationale Ombudsman en de substituut-ombudsman worden door een bij de wet te bepalen termijn benoemd. Zij kunnen worden ontslagen op eigen verzoek of door een bij de wet te bepalen leeftijd. Hun taak is om op verzoek of uit eigen beweging onderzoek te verrichten naar gedragingen van bestuursorganen van het rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen. Bij of krachtens de wet kunnen ze echter ook andere taken opgedragen krijgen. Door de regering is de ombudsman aangemerkt als een hoog college van de staat, met als rechtsgevolg dat de ombudsman voorkomt in de in art. 1 Comptabiliteitswet vermelde begroting van de hoge colleges van staat, van het kabinet van de koning en van de kabinetten van de gouverneurs van de Nederlandse Antillen en Aruba, waarover de minister van Binnenlandse zaken het beheer voert. Over dit beheer worden afspraken gemaakt met de hoge colleges van staat en zo wordt recht gedaan aan hun staatsrechtelijke positie.

Welke vaste colleges van advies zijn er?

De Grondwet vermeldt slechts die instellingen die in de klassieke staatsinrichting het meest relevant waren: de regering, de Staten-Generaal, de rechterlijke macht, de Raad van State, de Algemene rekenkamer en de nationale ombudsman. Art. 79 Gw dankt zijn ontstaan aan de zorg over ongemerkte verplaatsingen van de macht binnen de Staat. Het artikel werd in 1922 in de Grondwet opgenomen en sproot voort uit onrust van de volksvertegenwoordiging over de vele adviesinstanties waarmee regering en bestuur zich bij de snelle uitbreiding van de overheidstaken omringden. Door de oorlogsomstandigheden en veranderende sociaal economische inzichten was de overheid gedwongen zich met allerlei zaken welke haar vreemd waren en waar zij dus de behoefte had zich daarbij door ter zake kundigen te laten adviseren. Maar die deskundigen waren tevens vaak de eerst belanghebbenden en men vreesde dat dit zou leiden tot belangenvertegenwoordiging met grote invloed op het overheidsbeleid. Daardoor zou het de invloed van de echte volksvertegenwoordiging gaan bedreigen. Art 78 Gw bepaalt thans dat de instelling van vaste colleges van advies, in zaken van wetgeving en bestuur van het Rijk geschiedt bij of krachtens de wet, die dan tevens regels inhoudt omtrent hun inrichting, samenstelling en bevoegdheid. Hierdoor is medezeggenschap verleend aan de Staten-Generaal ten aanzien van de hoofdtrekken van het adviserend apparaat waarmee de regering zich meent te moeten omringen. Zij kunnen invloed uitoefenen op de samenstelling en inrichting van deze raden, commissies en, indien de desbetreffende wet de mogelijkheid daartoe opent, eventueel ook zelf adviezen vragen. Raden en commissies met dwingende bevoegdheden zouden op de wet moeten berusten, maar voor colleges die ministers slechts adviseren het instellen bij koninklijk of ministerieel besluit voldoende moeten zijn. Commissies van tijdelijke aard vallen niet onder de reikwijdte van artikel 78 (het artikel spreekt alleen van vaste colleges). De vele ambtelijke commissies waarin ambtenaren van verschillende departementen of van verschillende diensten overleg plegen en hun ministers of de ministerraad adviseren vallen ook niet onder de bepaling van art. 79. Dit behoort namelijk tot hun normale ambtelijke taak. Pas wanneer niet-ambtelijke personen regelmatig deel gaan nemen aan het overleg, is art. 79 van belang.

Er is aangedrongen op een ingrijpende herziening van het adviseringsstelsel, omdat het adviserend apparaat topzwaar zou zijn geworden. Het ingrijpende project herziening adviesstelsel heeft uiteindelijk gestalte gekregen in vier algemene wetten; Wet afschaffing adviesverplichtingen, Herzieningswet adviesstelsel, Kaderwet adviescolleges en de Aanpassingswet herziening adviesstelsel. Als gevolg van deze wetten hielden met ingang van 1 januari 1997 alle adviserende organen van het rijk, met uitzondering van de Raad van State, de sociaal economische raad en de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, op te bestaan. Nadat het hele bestaande adviesstelsel dus was weggevaagd, zijn bij afzonderlijke wetten ongeveer 25 nieuwe adviescolleges ingesteld.

Bij de Grondwetsherziening in 1983 is het aantal hoofdstukken van de Grondwet teruggebracht van 13 naar 8, en die vermindering was des te groter omdat er een geheel nieuw hoofdstuk bijkwam, namelijk hoofdstuk 4, gewijd aan de Raad van State, de Algemene rekenkamer en de vaste colleges van advies. Eerder waren de bepalingen betreffende die autoriteiten verspreid in de Grondwet opgenomen. Art. 80 Gw bepaalt dat de adviezen van deze colleges openbaar worden gemaakt en behoudens bij de wet bepaalde uitzonderingen aan de Staten-Generaal worden overgelegd.

Hoe is het recht georganiseerd? - Chapter 27

Bij de grondwetsherziening van 1983 is gepoogd om organen en functies te scheiden:

• Regering.

• Staten-Generaal.

• Raad van State, Algemene rekenkamer en vaste colleges van advies.

• Wetgeving en bestuur.

Rechtspraak bevat niet alleen bepalingen omtrent het beslissen van geschillen en de berechting van strafbare feiten, maar ook over de rechterlijke macht en (eventuele) andere rechters en zelfs over administratief beroep.

Wat wordt verstaan onder de rechterlijke macht?

De term ‘rechterlijke macht’ kwam reeds in de Grondwet van 1814 voor. Pas in 1887 is de term aangenomen als titel van de tweede afdeling van het hoofdstuk justitie en tegenwoordig opent het hoofdstuk rechtspraak hiermee. De term rechterlijk macht duidt tegenwoordig op het orgaan complex, al staat niet langer vast welke gerechten daarvan deel uitmaken.

Vóór 1983 verstond men onder rechterlijke macht slechts de Hoge Raad, de gerechtshoven, de arrondissementsrechtbanken en de kantongerechten. Ook de leden van het Openbaar Ministerie en de griffiers werden en worden er nog steeds onder verstaan. Sinds 1887 was de mogelijkheid om andere dan de in art. 167 genoemde twistgedingen aan de gewone rechters of aan een college met administratieve rechtspraak belast, op te dragen. Hierbij werd onderscheid gemaakt tussen de gewone rechters en de administratieve rechters of rechters, die niet tot de rechterlijke macht werden gerekend.

Vervaagd

De duidelijkheid van het begrip ‘rechterlijke macht’ is thans vervaagd. Art. 116 Gw bepaalt dat de wet de gerechten aanwijst die tot de rechterlijke macht behoren. Art. 117 bevat voorschriften over benoeming, schorsing en ontslag van leden van de rechterlijke macht. Bij de voortgaande ontwikkeling van het Europese constitutionele kader zou het passend zijn als in de Grondwet een bepaling zou voorkomen met betrekking tot de benoeming van rechters in het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de EG. Het probleem, dat wij een open begrip rechterlijke macht in de Grondwet aantreffen, is op zichzelf wel te voorkomen. Problematischer is dat de waarborgen die vroeger aan het begrip rechterlijke macht waren opgehangen daardoor ook verwaterd raken.

De gerechten

Nog steeds maken art. 112 e.v. Gw onderscheid tussen gerechten die wel en die niet tot de rechterlijke macht behoren. Bestuursrechtspraak is in eerste aanleg toebedeeld aan de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. In hoger beroep kom je terecht bij de Centrale Raad van Beroep, het College van beroep voor het bedrijfsleven of de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze colleges behoren niet tot de rechterlijke macht. Talrijke bijzondere bestuursrechters zijn de afgelopen jaren opgeheven en overgebracht naar de rechtbanken. Art. 116 Gw bepaald dat de wet de gerechten aanwijst die tot de rechterlijke macht behoren, alsmede dat de wet de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht regelt. De wet die dit regelt is de Wet op de rechterlijke organisatie. Deze is de afgelopen jaren veel en ingrijpend veranderd, maar het blijft merkwaardig dat bestuursrechters niet tot de rechterlijke organisatie in de zin van deze wet worden gerekend, en dat een gedeelte van de bestuursrechtspraak wordt verricht door gerechten die tot de rechterlijke macht behoren, terwijl een ander gedeelte plaatsvindt door gerechten die daartoe niet behoren.

Rechtspraak

De tekst van de Grondwet biedt geen aanknopingspunten voor het antwoord op de vraag welke ambten als gerechten zijn te beschouwen. Kortmann stelt dat een gerecht ieder ambt is dat rechtspraak uitoefent. Maar wat is rechtspraak? Op te merken valt, dat aan rechterlijke colleges verschillende taken en bevoegdheden toekomen, die niet zonder meer als rechtspraak zijn aan te merken, zoals bijvoorbeeld benoemingen. Simons geeft de volgende omschrijving van rechtspraak: ‘Het van overheidswege, op basis van positieve recht, door van de organen die de functies regelgeving en bestuur vervullen, onafhankelijke organen, bindend beslechten van rechtsgeschillen tussen rechtssubjecten’. Bij deze omschrijving speelt de onafhankelijkheid van bestuur en wetgever een grote rol.

Wat is de samenstelling van de rechterlijke macht?

Art. 116 Gw bepaalt dat de wet de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht moet regelen, hetgeen dus is geschied in de Wet op de rechterlijke organisatie. De leden van de Hoge Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd uit een voordracht van drie personen opgemaakt door de Tweede Kamer (art. 117 lid 1 en 118 lid 1 Gw). Deze regeling beoogt de onafhankelijkheid tegenover de regering van dit college. Benoeming van de president en de vice-presidenten van de Hoge Raad geschiedt naar volgorde van anciënniteit. In de tweede plaats bevat de Grondwet enkele bepalingen die een algemene waarborg scheppen voor de onafhankelijkheid van de leden van de rechterlijke macht. Hun rechtspositie moet geregeld worden door de wet (art. 117 lid 4 Gw). Zij die met de rechtspraak belast zijn en de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden voor het leven genoemd (art. 117 lid 1 Gw). Aan hen wordt ontslag verleend bij het bereiken van de leeftijd van 70 jaar. Zij kunnen alleen door een tot de rechterlijke macht behorend gerecht worden geschorst of ontslagen. Dit alles is om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Wat doen rechterlijke ambtenaren?

De Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) regelt de rechtspositie van rechters. Rechterlijke ambtenaren kunnen door de Hoge Raad worden ontslagen. De procureur generaal bij de Hoge Raad oefent in de eerste plaats het toezicht uit op de leden van de rechterlijke macht. Hij is bevoegd tot het doen van vorderingen tot ontslag voor de beoordeling of sprake is van ongeschiktheid wordt advies ingewonnen van een commissie van drie deskundigen. Naast het ontslag kent de Wrra nog de disciplinaire maatregel van schriftelijke waarschuwing. Die maatregel wordt opgelegd door de president van het gerecht. De sanctie wordt pas opgelegd nadat de betreffende rechterlijk ambtenaar zijn zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren heeft kunnen brengen (art. 46c lid 1 Wrra). Tegen deze sanctie staat beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. Dat deze sanctie alleen door een rechterlijk ambtenaar kan worden opgelegd en niet door het gerechtsbestuur, waarin ook anderen dan rechterlijke ambtenaren zitting hebben, is ingegeven door motieven die verband houden met de rechterlijke onafhankelijkheid.

Welke invloed heeft het EHRM?

Het internationale recht heeft veel invloed op de rechterlijke organisatie. Vooral art. 6 EVRM heeft gezorgd voor een aantal grote veranderingen, dit kwam vooral door het Bentham-arrest. In dit arrest werd benadrukt dat met betrekking tot burgerlijke rechten en verplichtingen ingevolge art. 6 EVRM een gang naar een onafhankelijke en onpartijdige rechter mogelijk moet zijn. Nadien heeft het EHRM zich kritisch betoond ten aanzien van de positie van het college van beroep voor het bedrijfsleven, op grond van het feit dat in de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie een - nimmer toegepaste - bepaling voorkwam die het mogelijk maakte dat de Kroon ingreep na een beslissing van de hoogste economische bestuursrechter. Ook de taken van de Raad van State, de combinatie van advisering over wetgeving enerzijds en rechtspraak anderzijds binnen een orgaan, leidden volgens het EHRM tot een schending van art. 6 EVRM. Er bestonden naar het oordeel van het EHRM onvoldoende waarborgen voor onafhankelijke en structureel onpartijdige oordeelsvorming. Vervolgens heeft de Raad van State haar taken aangepast.

Het arrest-Kleyn (EHRM 6 mei 2003) zorgde echter opnieuw voor heftige discussies en leidde tot een verdere aanpassing van de interne werkwijze van de Raad van State. In het Procola-arrest heeft het EHRM een beslissing gegeven in een Luxemburgse zaak betreffende de positie van de Raad van State. In de Grondwet ontbreekt een bepaling die de onafhankelijkheid van de rechter expliciet noemt. Toch is de rechterlijke onafhankelijkheid een kernwaarde van de rechtsstaat. De Grondwet, het EVRM en het ongeschreven constitutioneel recht bevatten waarborgen voor deze onafhankelijkheid.

Op welke manier werd de rechterlijke organisatie herzien?

De rechtsbescherming tegen de overheid vormde in de loop van de twintigste eeuw een lappendeken. Hiervoor kunnen verschillende redenen worden genoemd: een zekere neiging tot particularisme, het behoud van specialismen binnen de rechterlijke organisatie, de verwachting van een snelle rechtsgang of budgettaire redenen. Het stelsel van de rechtspraak verbrokkelde steeds meer, wat een gevaar vormde voor de rechtseenheid omdat waarden als gelijkheid en rechtszekerheid in het gedrang kwamen. Na de oorlog begon de overheid een reeks aantal besluiten te produceren die diepgaand het leven van de burgers beïnvloedde. Grondrechten zorgden ervoor dat het overheidsingrijpen binnen rechtsstatelijke grenzen bleef. Om te voorkomen dat de rechtsstaat totalitaire trekjes kreeg, diende (en dient) de burger bij een geschil met deze overheidsbeslissingen, terecht te kunnen bij een onafhankelijke rechter. Zo ontstonden er drie doelstellingen die met een herziening van de rechterlijke organisatie moesten worden bereikt:

1. Voorwaarden scheppen voor de instandhouding en verbetering van de juridische kwaliteit van de rechtspraak;

2. Voorwaarden scheppen voor de verbetering van cliëntgerichtheid van de rechtspleging;

3. Evenwicht scheppen in de structuur van de rechterlijke organisatie.

Een herziening in drie fasen

Men koos voor een herziening in drie fasen. Centraal in deze ingrijpende operatie stond het begrip integratie. Een organisatorische en personele eenwording van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak zou het belangrijkste middel zijn ter verwezenlijking van de drie doelstellingen van de herziening. Per 1 januari 1994 is de eerste fase voltooid en zijn de eerste twee tranches van de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden. Met de voltooiing van de eerste fase was er sprake van een volwaardig stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid. De huidige inrichting van de rechterlijke organisatie is, ondanks het feit dat er nog steeds een veelheid aan rechtsingangen bestaat, eenvoudiger en meer eenvormig in vergelijking met enkele decennia geleden. In eerste aanleg zijn de rechtbanken bevoegd (met een sector kanton), in tweede instantie de gerechtshoven, en de drie gespecialiseerde hoogste bestuursrechterlijke colleges. Cassatie staat over de hele linie open, op enkele bijzondere gevallen na, bij de Hoge Raad. De nieuwe regeling van het hoger beroep in civiele zaken en strafzaken, zoals gepland in fase twee, lijkt daarmee van de baan.

Vervolgens is de derde fase samengevallen met een operatie die sinds 1995 gaande was en eerst een heel ander doel had, namelijk de herziening van het bestuur en beheer binnen de rechterlijke organisatie. Ook het Openbaar Ministerie heeft in die periode een nieuwe structuur gekregen. Hierdoor is zowel de beheers- als de bestuursstructuur van de zittende en staande magistratuur sterk veranderd.

Wat is de invloed van de raad voor de rechtspraak?

Het in het leven roepen van een raad voor de rechtspraak leverde ingrijpende veranderingen op. Deze raad heeft een beheersmatige, adviserende en coördinerende taak, maar mag zich niet bemoeien met de uitvoering van taken en houdt zich ook niet bezig met behandeling of inhoudelijke beoordeling van concrete gevallen. Omdat de raad niet afhankelijk is van de Minister van Justitie, betekent dit dat de beheerstaak ten aanzien van de rechterlijke organisatie verplaatst is naar de raad, de gerechtshoven en de rechtbanken. De minister blijft echter de algemene verantwoordelijkheid tegenover de volksvertegenwoordiging dragen voor het functioneren van de rechterlijke organisatie in het algemeen.

Hoe is de organisatie van de gerechten geregeld?

De organisatie van de gerechten is geregeld in art. 14 e.v. Wet RO. De huidige wet kent een aantal nieuwe zaken; zo is geregeld dat elk gerecht een bestuur heeft dat bestaat uit een voorzitter, de sectorvoorzitters en een niet-rechterlijk lid (art. 15 Wet RO). De bestuursleden worden per koninklijk besluit benoemd voor een periode van 6 jaar, met mogelijkheid van herbenoeming (art. 15 lid 5 Wet RO). Nieuw is ook de indeling in organisatorische eenheden, ‘sectoren’ genaamd (art. 20 Wet RO). Art. 23 Wet RO betreft de taken en bevoegdheden van het rechtbankbestuur. De rechtbankpresident is veel meer manager geworden dan de belangrijkste rechter. Beslissingen in kort geding worden dan ook niet meer door hem genomen, maar door de voorzieningenrechter (art. 50 Wet RO).

Veranderingen

Andere veranderingen vonden plaats bij de organisatie van het parket van de Hoge Raad. Aan het hoofd van het parket staat de procureur generaal (art. 116). Zijn taken zijn: de vervolging van ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen, het nemen van een aan de Hoge Raad uit te brengen conclusies zoals het instellen van cassatie in het belang der wet en de instellingen van vorderingen tot het door de Hoge Raad genomen beslissingen. De procureur-generaal hoort niet bij het college van procureurs-generaal. Het EVRM stelt allerlei eisen aan de inrichting van de rechtspraak, de onpartijdigheid, de onafhankelijkheid van rechters, en aan termijnen, alsmede aan het procesrecht (anonieme getuigen, afstemming tussen verschillende procedures). In de rechtspraak van het EHRM is daarbij de laatste jaren meer nadruk komen te liggen op het belang van effectieve rechtsbescherming op nationaal niveau.

Welke reorganisatie vond plaats bij de staande magistratuur?

Ook de staande magistratuur, het openbaar ministerie, heeft een belangrijke reorganisatie gekend. Steeds was daarbij de vraag wat de positie is van het openbaar ministerie binnen de openbare dienst. Het antwoord op deze vraag is bepalend voor de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van het OM. Om het OM beter toe te rusten voor zijn taken en om helderheid te scheppen over de positie van het openbaar ministerie en de verantwoordelijkheden van de minister, is bij de herziening van de Wet op de rechterlijke organisatie een nieuw hoofdstuk ingevoegd, geheel en uitsluitend gewijd aan het OM. Daarnaast is de verhouding tussen het OM en minister geregeld (art. 127 Wet RO). Het college van procureurs-generaal heeft in art 130 Wet RO een wettelijke basis. Aan het hoofd van het openbaar ministerie staat een college van procureurs-generaal.

Bij de grondwetsherziening van 1983 is gepoogd om organen en functies te scheiden:

• Regering.

• Staten-Generaal.

• Raad van State, Algemene rekenkamer en vaste colleges van advies.

• Wetgeving en bestuur.

Rechtspraak bevat niet alleen bepalingen omtrent het beslissen van geschillen en de berechting van strafbare feiten, maar ook over de rechterlijke macht en (eventuele) andere rechters en zelfs over administratief beroep.

Welke brug is er tussen een staatsorgaan en het publiek? - Chapter 28

Hoe is het ambtelijk apparaat ontstaan?

Het boek hanteert het begrip openbare diensten om nadruk te leggen op een eigenaardigheid van het ambtelijk apparaat. De leiding van de opkomende staten moesten telkens een beroep doen op de medewerking van grote edelen, bisschoppen en abten en van stedelijke magistraten. Op den duur wist de vorst een groep van dienaren te vormen die geheel van hem afhankelijk was en zijn bevelen uitvoerden. Zo ontstond een organisatie die zich in dienst van de leiding, in openbare dienst, zich daarin sterk voelde en er ook belang bij had dat die dienst sterk bleef. De administratie of ambtenarenorganisatie die zich hierbij vormde was door de vorst afgekeken van de kerk die al over een samenhangend net van gecontroleerde ambtsdragers en inkomsten gaarders beschikte. De benaming ‘openbare dienst’ raakte in de negentiende eeuw in zwang, toen de ambtenaren uit dienst van de vorst overgingen in dienst van de staat te gaan. Trouw aan de koning werd verdrongen door trouw aan de Grondwet. Hierdoor kreeg de ambtenaar een vaste positie die hem onttrekt aan de wisselvalligheden van de politiek.

Wie is de leidinggevende binnen het ministerie?

Aan het hoofd van elk ministerie staat een secretaris-generaal, onder wie afdelingen, directoraten of directoraten-generaal werkzaam zijn als staf ter voorbereiding en uitvoering van het beleid op de heterogene terreinen waarvoor de minister (met de staatssecretarissen) verantwoordelijk is. Aan de secretaris-generaal en andere leidinggevende ambtenaren wordt een groot deel van de routinematige afdoening van de lopende zaken overgelaten. De minister blijft echter verantwoordelijk voor wat er op zijn ministerie en door zijn staf gebeurt.

Er is een toegenomen aandacht voor het vraagstuk van de integriteit, want integriteitskwesties schaden het imago van de overheid. De regelgeving (art. 125 lid 1 sub k AW; art 61 lid 3 ARAR) bepaalt welke nevenfuncties wel en niet acceptabel zijn.

Verder worden ambtenaren in opleiding met integriteitsvraagstukken geconfronteerd, tevens functioneren zij als vertrouwenspersonen en in klokkenluidersregelingen.

Ambtenaren

De Grondwet bevat een afzonderlijke bepaling voor ambtenaren (art. 109), die qua inhoud niet wezenlijk verschilt van wat art. 19 lid 2 reeds voorschrijft voor ‘hen die arbeid verrichten’. Vroeger werd de ambtenaar in openbare dienst aangesteld en kon hij ontslagen worden als het dienstbelang dat meebracht. De rechtsbetrekkingen tussen de overheid en haar ambtenaren waren in principe onttrokken aan de toepassing van het arbeidsovereenkomstenrecht. Beloning berustte in principe niet op collectieve contracten maar op beslissingen van de begrotingswetgever en op de publiekrechtelijk regelingen van het ambtenarenrecht. De ambtenaar bevond zich in een status-positie, een positie die algemene voorschriften was geregeld, waarvan noch in nadeel noch in zijn voordeel kon worden afgeweken. Inmiddels heeft zich, sinds de Ambtenarenwet 1929, een situatie ontwikkeld, waarbij de ambtenaar de voordelen van een verzekerde en meestal gunstige rechtspositie (wachtgeld, pensioen) gecombineerd ziet met die van een quasi-contractuele rechtstoestand.

Welke functies vervullen politieke partijen?

Politieke partijen vervullen een aantal functies in de praktijk, die hierna aan de hand van een aantal thema’s aan bod komen: representatie, leidersrecrutering, regering, participatie, vernieuwing en integratie.

Participatie

Participatie: Politieke partijen zijn de kanalen waardoor personen en groepen participeren aan de politieke wils- en besluitvorming. Dit geschiedt op twee niveaus: 1) op landelijk niveau, waarbij de partijen als eenheden met elkaar wedijveren en samenwerken, en waar zij om macht en invloed uit te oefenen wel als eenheid moeten trachten op te treden, en 2) binnen de partij, die beslist in welke zin de macht van de partij zal worden aangewend. Partijen beginnen meestal onder charismatische leiders, met ondubbelzinnig en rudimentaire doelstellingen. Naarmate de tijd vordert zal echter binnen de partij een richtingenstrijd bewerkstelligd worden. De politieke partij neemt de functie van de pontifex in, de bruggenbouwer. Er wordt namelijk wederzijds begrip voor uiteenlopende standpunten gekweekt.

Representatie en selectie

Representatie: De meeste partijen zijn ontstaan als representanten van lagen, klassen, groepen die zich miskend voelden en om erkenning door het ‘establishment’ vroegen.

Selectie: Max Weber zag het belang van politieke partijen vooral in de selectie van de besten als politieke leiders. Partijen spelen echter ook een rol bij de vorming van de politieke en bestuurselite in ruimere zin. Zo is het partijlidmaatschap van groot belang bij de benoeming van burgemeesters, commissarissen, de Raad van State en ambtelijke topfuncties.

Regering, integratie en vernieuwing

Regering: De regeringsfunctie bestaat vooral zodat dat een partij die ernaar streeft om aan de regering deel te nemen, wel verplicht is om met een verkiezingsprogramma te komen dat vatbaar is om verwezenlijkt te worden en dat zich niet slechts over enkele politieke vragen uitlaat, maar ten aanzien van alle actuele politieke problemen een standpunt inneemt. Deze functie kan worden beschouwd als een tegenhanger van de representatieve functie van partijen. Partijen zullen steeds een afweging moeten maken tussen het ‘conflicten verbeelden’ en het ‘in conflicten bemiddelen’. De partijen bepalen met hun verkiezingsprogramma en de daarin gestelde prioriteiten in sterke mate het verkiezingsdebat en de lijnen van de discussie in de volgende zittingsperiode.

Integratie: Partijen hebben een integrerende functie – die ze ten dele onbewust uitoefenen – doordat zij de problemen als nationale problemen aangeven, die met eigen middelen en binnen eigen land moeten worden opgelost. Zo creëren ze een gevoel van samenhorigheid onder de bevolking.

Vernieuwing: Van partijen wordt verwacht dat zij met nieuwe oplossingen komen voor oude en nieuwe problemen, maar uit de praktijk is gebleken dat vernieuwingen meestal over ons zijn gekomen en niet door partijen zijn gebracht.

Geen benoeming in de Grondwet

Politieke partijen worden niet in de Grondwet genoemd. Wel is de Wet subsidiëring politieke partijen (17 mei 1999) tot stand gekomen. De toegenomen taken en sterk gedaalde ledenaantallen plaatsten de partijen voor grote financiële problemen en de wet staat rechtstreekse subsidiëring aan politieke partijen toe.

Het boek hanteert het begrip openbare diensten om nadruk te leggen op een eigenaardigheid van het ambtelijk apparaat. De leiding van de opkomende staten moesten telkens een beroep doen op de medewerking van grote edelen, bisschoppen en abten en van stedelijke magistraten. Op den duur wist de vorst een groep van dienaren te vormen die geheel van hem afhankelijk was en zijn bevelen uitvoerden. Zo ontstond een organisatie die zich in dienst van de leiding, in openbare dienst, zich daarin sterk voelde en er ook belang bij had dat die dienst sterk bleef. De administratie of ambtenarenorganisatie die zich hierbij vormde was door de vorst afgekeken van de kerk die al over een samenhangend net van gecontroleerde ambtsdragers en inkomsten gaarders beschikte. De benaming ‘openbare dienst’ raakte in de negentiende eeuw in zwang, toen de ambtenaren uit dienst van de vorst overgingen in dienst van de staat te gaan. Trouw aan de koning werd verdrongen door trouw aan de Grondwet. Hierdoor kreeg de ambtenaar een vaste positie die hem onttrekt aan de wisselvalligheden van de politiek.

Wat is het verband tussen organen en functies? - Chapter 29

Wat wordt verstaan onder de machtenscheiding?

Schrijvers als Montesquieu en Kant deelden het denkbeeld dat de vrijheid van de burger het best wordt beschermd wanneer de overheidsbevoegdheid over verschillende machten is verdeeld. In de loop der tijd is de eis van een scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht dan ook tot het vaste bestand van het rechtsstaatidee gaan behoren. Het denkbeeld dat de overheid zich moet beperken tot het stellen van algemeen verbindende regels, het uitvoeren daarvan en het berechten van geschillen bij de toepassing en naleving daarvan, bleek voor de praktijk steeds onbruikbaar geweest. De constitutionele teksten hebben het doctrinaire schema dan ook nooit volledig omarmd. Het ideaal dat elk van de onderscheiden functies door een apart orgaan wordt waargenomen is eigenlijk alleen verwezenlijkt voor de rechtspraak, die uitsluitend door rechters wordt uitgeoefend. Maar voor datgene wat onder wetgeving en uitvoering kan worden gebracht, is een volledige scheiding van verschillende organen nergens consequent doorgevoerd. De voorkeur is gegeven aan stelsels van ‘checks and balances’. Zo geschiedt in Nederland de vaststelling van wetten door regering en parlement gezamenlijk (art. 81 Gw). De scheiding is hier en daar vervaagd, maar door de juiste verdeling van de bevoegdheden van de overheidsorganen wordt het gevaar van machtsconcentratie tegengegaan.

Het parlementaire stelsel

De constitutionele monarchie zoals zij hier in 1814 gevestigd werd, kende een eenvoudige machtsverdeling tussen de vorst en de volksvertegenwoordiging. Zij oefenden gezamenlijk de wetgevende functie uit. De vorst oefende de bestuursfunctie uit, maar die functie werd, aanvankelijk zeer beperkt, beïnvloed door het budgetrecht van de vertegenwoordiging.

In 1848 werd het beginsel van ministeriële vertegenwoordiging aanvaard. Er ontstond een strijd tussen minister Thorbecke, die de macht van de volle kroon voor de ministers opeiste, en de Tweede Kamer die zijn macht door middel van het budgetrecht gebruikte om een onwelgevallige minister het aanblijven onmogelijk te maken. Dit resulteerde in de belangrijke ongeschreven regel van het staatsrecht dat een minister of een ministersploeg waarin de (meerderheid van de) Tweede Kamer heeft laten blijken geen vertrouwen (meer) te hebben, dient heen te gaan, tenzij de regering zou besluiten om de kamer te ontbinden. Het specifieke van een parlementair stelsel is dat de uiterste sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid wordt gevormd door de vertrouwensregel. De vertrouwensregel is bij ons gevestigd toen in de jaren 1866-1868 onomstotelijk kwam vast te staan dat de ministeriële verantwoordelijkheid zich over elke regeringsdaad uitstrekt en dat een kabinet of minister die het vertrouwen van het parlement, bij ons met name dat van de Tweede Kamer, mist, zich niet kan handhaven.

De rechter- en linkerzijde

Tussen 1887 (na de grondwetsherziening) en 1917 ontstond er een regelmatige machtswisseling tussen rechter- en linkerzijde. De verkiezingen gaven aan de rechter- of linkerzijde een meerderheid en het lag voor de hand dat dan een kabinet optrad van dezelfde kleur als die van de meerderheid. Het staatsbestel functioneerde regelmatig, de verkiezingsuitslagen wezen soms als het ware de kabinetsformatie reeds aan en de hechtheid van coalities en blokken leek onverstoorbaar. In 1913 gaven de verkiezingen een overwinning te zien van de linkerzijde, maar de poging om daaruit een kabinet samen te stellen mislukte, omdat de socialisten, die hun aantal zetels meer dan verdubbeld zagen, er niets voor voelden om vanuit een minderheidspositie deel te nemen aan een ‘burgerlijke’ regering. Het gevolg was het optreden van een alleen uit vrijzinnigen bestaande kabinet, dat, waar het geen nauwe betrekkingen had met bepaalde fracties, als ‘extra parlementair’ werd aangeduid, maar dat zichzelf op ‘de volkswil’ zoals die uit de verkiezingen zou zijn gebleken, beriep. Het kabinet stond, door de noodtoestand geschapen door de eerste wereldoorlog, sterk tegenover de kamers. Principiële beleidsbeslissingen vielen steeds meer in de ministerraad en werden achteraf pas met de kamers besproken. Op den duur bleek dit een keerpunt in de verhoudingen te zijn geweest.

Na de invoering

Na invoering van de evenredige vertegenwoordiging behoorde de regelmatige machtswisseling tussen rechter- en linkerzijde voorgoed tot het verleden. Kabinetten zonder hechte vertrouwensband met geestverwante fracties in de Tweede Kamer werden steeds gebruikelijker. De vanzelfsprekendheid waarmee rechtse coalities en linkse blokken na het winnen van de verkiezingen een kabinet uit eigen midden opstelden, was verdwenen.

Het kabinet, wat nu moeizaam werd gevormd uit partijen die vaak niet met elkaar op een lijn lagen, werd door de kamer vaak meer gedoogd dan vertrouwd. Na 1930 werd er bij gebrek aan een besliste kamermeerderheid vooral door de ministerraad geregeerd en besloten. Een kabinet bleef voor zijn optreden en voortbestaan niettemin aangewezen op ondersteuning door een kamermeerderheid. Het parlement kreeg meer een controlerende dan een wetgevende en meeregerende functie. De eigen plaats en functie van de regering werden herontdekt en het dualisme van regering en volksvertegenwoordiging werd opnieuw erkend.

De controlerende functie

Na de tweede wereldoorlog kan van die slechts controlerende functie van het parlement niet meer worden gesproken. De kabinetsformatie ging vastere structuren aannemen en regeerakkoorden speelden hierin een belangrijke rol. Deze akkoorden dienden als maatstaf voor de ondersteuning van het kabinetsbeleid, zodat over een belangrijke afwijking ervan tussen de meerderheid en het kabinet moest worden overlegd. Dit leidde tot het meeregeren van de kamer. Doordat bij ons niet twee potentiële meerderheidspartijen elkaar de regeringsmacht betwisten, maar dat voor de vorming van een kabinet altijd twee of meer partijen nodig zijn, kan er in ons land naast de regeringsfracties ook in sommige gevallen worden meegeregeerd door de oppositie. Regering en kamer zijn, zoals bij het parlementaire stelsel past, dichter bij elkaar gekomen en hebben elk de specifieke functies die het dualisme hun toekent enigszins verloren. Het is de taak van de politieke partijen om te zorgen dat de regering niet meer tegenover de kamer staat, maar regering en kamer beiden als overheid tegenover het volk staan.

Wat is kamerontbinding?

Krachtens de vertrouwensregel is een kabinet aangewezen op het vertrouwen of althans het gedogen van de meerderheid van de kamer. Omgekeerd is het bestaan van het kabinet een voorwaarde voor het functioneren van de kamer. Het parlementaire stelsel heeft zich ontwikkeld tot een ingewikkeld en continu onderhandelingsproces. Kamer en kabinet beschikken over en weer over tal van beïnvloedingsmogelijkheden. Hierdoor zijn vooral het kabinet en de regeringsfracties genoodzaakt zeer goed naar elkaar te luisteren. Een belangrijke beïnvloedingsmogelijkheid van het kabinet is de bevoegdheid van de regering om de kamer te ontbinden (art. 64 Gw). De regering kan hetzelfde doen met de kamer door haar te ontbinden en daarmee een voortijdig einde te maken aan haar in beginsel grondwettelijk vastgelegde zittingsduur (art. 52 Gw). In 1848 deed het instituut van kamerontbinding op twee verschillende plaatsen zijn intrede in de Grondwet. In art. 70 Gw 1848 werd in algemene zin aan de koning het recht gegeven om, uiteraard onder ministeriële verantwoordelijkheid, de kamers der Staten Generaal, elk afzonderlijk of beide tezamen, te ontbinden. De grondwet zweeg (en zwijgt) over de rechtvaardiging van deze drastische ingreep, maar deze mogelijkheid werd echter gezien als een wezenlijk onderdeel van het nieuwe systeem van constitutionele ‘checks and balances’ dat in 1848 werd ingevoerd. De positie van de Tweede Kamer was belangrijk versterkt door haar rechtstreekse verkiezing, door de ministeriële verantwoordelijkheid, door vaststelling van de begroting voor een jaar en door de aan de kamer toegekende rechten van amendement, enquête en interpellatie. Als tegenwicht tegen deze machtsverschuiving ten gunste van de Tweede Kamer kreeg nu de regering het ontbindingsrecht, waarvan zij met name gebruik zou kunnen maken om een eventueel conflict met de kamer als het ware uit te vechten voor de kiezers.

Het ontslag

Het kabinet dat ontbond vroeg zelf geen ontslag. Pas na 1887, toen de kamer om de vier jaar in het geheel werd vernieuwd, traden kabinetten bij een ongunstig stembus resultaat terstond af. Pas na invoering van de evenredige vertegenwoordiging is het gebruik geworden dat kabinetten ontslag aanbieden aan de vooravond van de verkiezingen, derhalve ongeacht de uitkomst daarvan. In de 19e eeuw gingen de Koninklijke besluiten tot kamerontbinding vrijwel onmiddellijk in en ontstond er dus een periode van ‘kamerloosheid’ tot aan het optreden van de nieuwe kamer omstreeks twee maanden later. En aangezien de Grondwet bepaalde dat bij ontbinding van een van de kamers de vergadering van de Staten-Generaal gesloten werd, lag als gevolg van een ontbindingsbesluit het hele parlementaire bedrijf stil. Later is het systeem van ontbinding ‘op termijn’ gebruikelijk geworden, waarbij het ontbindingsbesluit de ontbinding pas bij de samenkomst van de nieuwe kamer laat ingaan. Deze methode werd voor het eerst toegepast bij de ontbinding van de kamers in verband met de grondwetsherziening van 1917. Sindsdien is deze methode bij alle ontbindingen gevolgd en is hij in 1983 zelfs in de Grondwet vastgelegd (art 64 lid 3).

Kamerontbinding in verschillende situaties

In de 19e eeuw volgden vele ontbindingen elkaar op met de bedoeling om de kamers opnieuw te kunnen samenstellen of vanwege conflicten. Het ontbindingsrecht is na zijn invoering in 1848 nogal veranderd. Een echte conflict ontbinding is alleen nog maar denkbaar na het optreden van een minderheidskabinet dat na kortere of langere tijd wordt weggestemd en dan aan kiezers om een meerderheid zou kunnen vragen. Minderheidskabinetten komen echter zelden voor. Ontbinding is een ingrijpende maatregel, waartoe eigenlijk alleen in uiterste noodzaak mag worden overgegaan. Kamerontbinding kan in verschillende situaties worden toegepast, vooral wanneer er behoefte bestaat om door middel van te houden verkiezingen en een daarop gevolgde formatie een nieuwe start te maken.

De eerste kamer is slechts eenmaal ontbonden (1904) dit gebeurde na de verwerping door de in meerderheid liberale eerste kamer van het door het rechtse ministerie-Kuyper ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Hoger-onderwijswet. Na invoering van de evenredige vertegenwoordiging bij de verkiezingen van de Provinciale Staten en van de Eerste Kamer waren er geen tussentijdse verkiezingen meer, waardoor de verschuivingen in hun politieke samenstelling minder groot werden. Daarnaast worden sinds 1983 alle leden van de Eerste Kamer tegelijkertijd gekozen, ontbinding heeft zodoende weinig zin meer. Ook de vertrouwensregel geldt in beginsel voor de Eerste Kamer, ondanks het feit dat het vertrouwen tussen de Eerste Kamer en de regering van andere aard is dan die van de Tweede Kamer.

Schrijvers als Montesquieu en Kant deelden het denkbeeld dat de vrijheid van de burger het best wordt beschermd wanneer de overheidsbevoegdheid over verschillende machten is verdeeld. In de loop der tijd is de eis van een scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht dan ook tot het vaste bestand van het rechtsstaatidee gaan behoren. Het denkbeeld dat de overheid zich moet beperken tot het stellen van algemeen verbindende regels, het uitvoeren daarvan en het berechten van geschillen bij de toepassing en naleving daarvan, bleek voor de praktijk steeds onbruikbaar geweest. De constitutionele teksten hebben het doctrinaire schema dan ook nooit volledig omarmd.

Hoe ziet een wetgevende functie er over het algemeen uit? - Chapter 30

Eén van de klassieke overheidsfuncties is het geven van algemene regels (de wetgeving). Het onderwerp wetgeving is om verscheidene redenen onderwerp van voortdurende staatsrechtelijke aandacht. Ten eerste vanwege het (ongeschreven) legaliteitsbeginsel. Door dit beginsel moet er telkens worden nagegaan of er sprake is van een bevoegdheid die op de wet berust. De wet staat centraal in het stelsel van bevoegdheidstoedeling. Ten tweede vanwege de veranderingen die de positie van de wet heeft ondergaan als gevolg van Europese ontwikkelingen. Ten derde omdat de wetgevende functie in de publieke aandacht staat op grond van de vraag naar “deregulering”, “vermindering van regeldichtheid” en meer transparantie in de veelheid van regelingen die door verschillende wetgevers worden vastgesteld.

Wat is de 'Rule of law'?

Het legaliteitsbeginsel is hét centrale beginsel van de democratische rechtsstaat. Het volk stelt zichzelf - via zijn vertegenwoordigers – regels (democratisch element), en de burgers zijn aan geen andere regels gebonden dan de regels die door het volk zelf of zijn vertegenwoordigers gesteld zijn. Ook de overheid is aan regels gebonden. Daarnaast bezitten overheidsorganen geen andere bevoegdheden dan de bevoegdheden die hun door deze regels zijn toegekend (rechtsstatelijk element).De overheid hoort dienstbaar te zijn aan de belangen van de burgers, en de burgers bepalen welke richting het overheidsbeleid uitgaat, en welke bevoegdheden aan de overheidsorganen toekomen. Dat zij dit niet rechtstreeks maar via vertegenwoordigers doen lijkt onvermijdelijk, maar is voor de democratische betekenis van het legaliteitsbeginsel niet wezenlijk. Waar het om gaat is dat het volk op de een of ander manier betrokken is bij de uitvoering van het vaststellen van voorschriften waaruit voor hen zelf vervolgens verplichtingen kunnen voortvloeien. Begin negentiende eeuw raakt het begrip “rechtsstaat” in zwang, inhoudende dat niet alleen de burgers zich aan wetten moesten houden, maar ook dat het gezag van de overheid uitsluitend op de wet gebaseerd kon zijn. Dit begrip hing samen met de geleidelijke verbreding van de democratische gedacht en de introductie van de rechten van het mens als toetssteen van de legitimiteit van het overheidsoptreden.

Wat is het belang van wetgeving?

Zelfs volksvertegenwoordigers blijken niet altijd veel belangstelling hebben voor wetgeving. Een sterk vertrouwen in de controlerende bevoegdheden van de Staten-Generaal draagt ertoe bij dat men weinig moeite heeft met de situatie waarin de regering in belangrijke mate niet alleen de inhoud van de wetten bepaalt, maar ook het overgrote deel van de normen vaststelt op basis van wetten in formele zin zonder dat daar een grote betrokkenheid van de Staten-Generaal bij bestaat. Volksvertegenwoordigers hechten meer belang aan hun controlerende taak dan hun recht om deel te nemen aan het tot stand komen van algemeen verbindende voorschriften. Het onderwerp staat kennelijk laag aangeschreven. Volgens Jeremy Waldron komt dit doordat juristen vaak wel een ideaalbeeld van de rechter voor ogen hebben, maar dat een ideaalbeeld van de wetgever ontbreekt.

Traagheid

Wetgeving wordt tegenwoordig gezien als een proces van het sluiten van moeizame compromissen. Traagheid in wetgeving wordt veroorzaakt door het parlement (stroperige parlementaire debatten, scoringsdrift van politici), maar ook door de moeizame wijze waarop departementen met elkaar omgaan, gekenmerkt door onderlinge rivaliteiten en territoriumdrift. Ook politici spelen een negatieve rol, doordat zij tegenwoordig meer waarde hechten aan controle van het bestuurlijk handelen, en minder aan het deelnemen aan het tot stand brengen van wetgeving.

Hoe werkt internationalisering van het legaliteitsbeginsel?

Het toegenomen belang van de Europese gemeenschap en dus ook van het EG-recht, brengen nieuwe vraagstukken betreffende de situering van het legaliteitsbeginsel met zich mee. De notie van een Europese gemeenschap als een functionele staat - naast de lidstaten - is overgenomen door het idee van een Europese overheid die in beginsel alle aangelegenheden kan aantrekken. De noties van autonomie en voorrang komen in beeld en betekenen dat de Europese bevoegdheden de nationale geheel gaan overvleugelen.

Het dereguleringsproces

Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt in Nederland gestreefd naar terughoudendheid met regelgeving. Diverse commissies en rapporten hebben de nadelen van regeldichtheid en de voordelen van deregulering beschreven, zowel voor de overheid (minder bureaucratie) als voor de burgers (minder last).

De grote operaties

Een ‘dereguleringsoperatie’ vond in de jaren tachtig plaats, als onderdeel van de zes zogenaamde ‘grote operaties’: reorganisatie van de rijksdienst, deregulering, decentralisatie, heroverweging, privatisering en afslanking.

Tintje aan het wetgevingsproces

Ook hebben zich de nodige ontwikkelingen voorgedaan rond het thema harmonisatie en coördinatie van wetgeving. Om te bereiken dat de wetgevende taak bij de verschillende wetgevende instanties geharmoniseerd zou worden, is in 1980 een interdepartementale commissie in het leven geroepen, waarin de wetgevingsafdelingen van alle departementen vertegenwoordigd waren. In 1985 kwam onder auspiciën van deze commissie een draaiboek voor de wetgeving tot stand. Sindsdien is het draaiboek uitgegroeid tot een gedetailleerde handleiding voor het wetgevingsproces, bestaande uit 347 aanwijzingen. Tegenwoordig kan het thema wetgeving niet meer ontbreken in de ambtelijke en politieke wereld. Ook de wetenschap blijft niet achter. Zij becommentarieert gebeurtenissen op het gebied van wetgeving en wijdt daaraan theoretisch getinte beschouwingen.

Hoe komen wetten tot stand?

Zowel op Europees als op nationaal niveau bestaan procedures met betrekking tot de totstandkoming van regelgeving. Art. 249 EG geeft aan hoe dit in zijn werk gaat binnen de Europese Unie: het Europees parlement, de Raad en de Commissie hebben de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen. De codecisieprocedure is de belangrijkste procedure. De verordening werkt rechtstreeks en is in al haar onderdelen verbindend.

Dit is anders bij de Europese richtlijn. De Europese richtlijn bepaalt doelstellingen die door de nationale overheden moeten worden bereikt. De lidstaten kiezen de middelen zodat deze doelstellingen bereikt kunnen worden. Zij zijn derhalve slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat.

Op nationaal niveau

Art. 81 Grondwet spreekt over de “vaststelling van wetten”. Over de inhoud van die wetten wordt verder niets gezegd. Doorgaans wordt met het begrip ‘wetgeving’ aangeduid algemeen verbindende voorschriften van allerlei aard. Het onderscheid tussen wetten ‘in formele zin’ en wetten in ‘materiële zin’ is daarna gangbaar. Met wet in formele zin wordt bedoeld het product van de samenwerking van regering en Staten-Generaal volgens de procedure van art. 81 e.v. Gw, terwijl algemeen verbindende voorschriften als wetten in materiële zin worden aangeduid. Voor het stellen van algemeen verbindende voorschriften is een wettelijke of grondwettelijke bevoegdheidsgrondslag vereist. De Algemene wet bestuursrecht spreekt van ‘algemeen verbindend voorschrift’, maar maakt de materie ingewikkeld door in art. 1:3 te spreken van ‘algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift’. Daardoor wordt de suggestie gewekt dat pas van algemeen verbindendheid kan worden gesproken indien mede aan een of meer formele kenmerken is voldaan. Een regel is echter per definitie algemeen. In een arrest uit juni 1919 heeft de Hoge Raad aangegeven wanneer er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Er moet algemeenheid naar personen zijn, maar er moet ook een werking van het voorschrift buiten de sfeer van de overheid zijn.

Hoe wordt de wetsvorm gekozen?

De Regering en Staten-Generaal zijn niet altijd vrij om de vorm van een besluit te kiezen. Zo moet de rijksbegroting bij wet worden vastgesteld (art. 105 Gw). De uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen geschiedt ook bij wet (art. 4 Rijkswet voor goedkeuring en bekendmaking van verdragen), evenals de benoeming van een regent (art. 37 Gw) of de vaststelling dat een grondwetsherziening in overweging moet worden genomen (art. 137 Gw). In veel gevallen zijn regering en parlement vrij in de keuze van de vorm waarin zij bepaalde besluiten nemen. In het Fluorideringsarrest heeft de Hoge Raad aangenomen dat voor “ingrijpende” beslissingen een grondslag in de wet moet zijn. Dit lijkt vanzelfsprekend maar de Grondwet zwijgt hierover. Eenvoudig lijkt het niet om het standpunt van de HR te operationaliseren.

Wat is het recht van initiatief?

Art. 82 Gw geeft aan dat de regering en Staten-Generaal het recht van initiatief hebben. Het gebruik van dit recht van de Staten-Generaal is echter voorbehouden aan de Tweede Kamer. De keren dat een wet tot stand komt krachtens initiatief van de Tweede Kamer is verhoudingsgewijs niet groot. Dit komt doordat voor veel wetsvoorstellen men de beschikking behoeft over materiaal dat de regering door haar ambtenaren kan laten verzamelen, maar dat voor een kamerlid moeilijk te verkrijgen is. Vaak zullen de voorstellen dan ook strekken tot het wijzigen van reeds bestaande wetten.

Hoe ontstaat een wetsvoorstel?

Wetsvoorstellen van de regering plegen op het ministerie of de ministeries van de betrokken ministers te worden voorbereid. Wetsvoorstellen kunnen ook voortvloeien uit bij kabinetsformatie gemaakte afspraken, uit de koker van een vaste commissie (bv. commissie voor de burgerlijke wetgeving) en uit rapporten van een ad hoc ingestelde commissie, samengesteld uit ambtenaren, deskundigen en belanghebbenden. In een enkel geval waren zij het werk van een daartoe uitgenodigd jurist.

Verdere ontwikkeling wetsvoorstel

In de praktijk worden voorontwerpen soms eerst gepubliceerd voor reactie en/of toegezonden aan de Tweede Kamer en soms aan beide kamers. Uit de behandeling daarvan kan de regering nagaan in hoeverre het voorstel gesteund zal worden.

Vervolgens gaat het voorstel, als wetsontwerp met een daarbij behorende memorie van toelichting, naar de ministerraad (art. 4 lid 2 a RvO MR). Indien de ministerraad zijn goedkeuring geeft, wordt het advies van de Raad van State ingewonnen. Deze advisering omvat een beleidsanalytische toets, een juridische toets en een wetstechnische toets. Vaak wordt een positief advies afgegeven (art. 25a lid 4 onderdeel b Wet op de RvS). De beleidsanalytische toets omvat een toetsing aan de redengeving, aan de effectiviteit en aan de uitvoering van de voorgestelde wetgeving. Bij de juridische toetsing wordt het ontwerp getoetst aan bestaande regels (i.e. hoger geschreven recht en ongeschreven rechtsbeginselen). Tenslotte vindt een wetstechnische toetsing plaats. Daarbij betreft het vooral de details van de wetgevingstechniek: terminologie, opzet en samenhang tussen tekst en toelichting. Wanneer het ontwerp belangrijk wordt gewijzigd, komt de zaak terug bij de ministerraad.

Commissies van de Tweede kamer

Voorstellen van wet worden door het presidium (de voorzitter en een door de kamer te bepalen aantal ondervoorzitters) in handen van een commissie gesteld (art. 90 RvO II). De kamer kent vaste commissies voor iedere ministerie – behalve Algemene zaken – (art. 16 RvO II), algemene commissie – voor onderwerpen die van belang zijn bij de uitoefening van de taken van de Kamer -, tijdelijke commissies – voor specifieke zaken/onderwerpen - (art. 17 en 18 RvO II) en themacommissies (art. 17 a RvO II). De bevoegdheden van de commissies zijn in art. 27 en 29 RvO te vinden. Wetsvoorstellen worden door het voorzitterschap van de kamer in handen van een commissie gesteld. Voordat de commissie tot onderzoek overgaat, kan binnen de kamer een debat op hoofdlijnen worden gehouden over het wetsvoorstel (art. 91 RvO II). De commissie moet een verslag uitbrengen aan de Kamer over het vooronderzoek. In de Tweede Kamer volgt een schriftelijke behandeling in één ronde. Het verslag van de commissie wordt door de regering beantwoord met een nota naar aanleiding van het verslag (de vroegere memorie van antwoord), eventueel vergezeld van een nota van wijziging. Een wetgevingsoverleg kan zowel in de plaats treden van het schriftelijke voorbereidende onderzoek, als eraan voorafgaan of erop volgen. Het strekt ertoe om de plenaire vergadering zoveel mogelijk te ontlasten. Het vindt plaats in het openbaar en er kunnen moties (art. 43) en amendementen (art. 96) worden ingediend. Een wetgevingsoverleg kan de plenaire beraadslaging bekorten of zelfs geheel overbodig maken. De stemmingen vinden in de kamer zelf plaats.

Algemene beraadslaging

Na het voorbereidend onderzoek, kan de plenaire beraadslaging over het wetsvoorstel aanvangen. Het wordt verdedigd door de minister, die zich kan laten bijstaan door de op grond van art. 69 lid 3 Gw benoemde personen. De algemene beraadslaging vindt plaats in twee termijnen en kan worden gevolgd door een artikelsgewijze behandeling. De Kamer kan op grond van art. 101 RvO II ook besluiten tot een andere wijze van behandeling.

De Kamer kan nu gebruik maken van haar recht van amendement. Amendementen kunnen betrekking hebben op het lichaam (samenstel van artikelen), of op de considerans of op de beweegredenen. Zij kunnen worden ingediend zodra het voorstel in handen van een commissie is gesteld. Dikwijls vindt indiening pas plaats vlak voor of tijdens de plenaire beraadslaging. Voorstellers van een amendement dienen - alvorens hun amendement in te dienen - contact op te nemen met het betrokken ministerie ter juridische en wetgevingstechnische toetsing. De indiener van het amendement kan ook juridische en technische bijstand inroepen. Intrekking of wijziging van het amendement is toegestaan ingevolge art. 98 RvO II. De grenzen van het recht van amendement zijn niet nauwkeurig afgebakend. Art 97 RvO geeft wel in algemene bewoordingen aan wanneer een amendement ontoelaatbaar is.

Wetsvoorstel bij de Eerste Kamer

Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen, gaat het naar de Eerste Kamer (art. 85 Gw en art. 107 RvO II). Een wetsvoorstel dat verworpen is, wordt teruggezonden aan de koning (art. 108 RvO). De Eerste Kamer heeft geen recht van amendement. Het voorbereidend onderzoek van de Eerste Kamer geschiedt schriftelijk. De Eerste Kamer hoeft slechts over aanneming of verwerping van het wetsvoorstel in zijn geheel te stemmen. Wanneer de Eerste Kamer tegen een enkel onderdeel bezwaar heeft en tot verwerping stemt, moet een eventueel nieuw ontwerp de gehele procedure opnieuw doorlopen.

De beslissing van de Eerste Kamer wordt aan de Koning en Tweede Kamer medegedeeld (art. 118-120 RvO I).

Novelle

Soms dringt de Eerste Kamer aan op indiening van een ‘novelle’ ter tegemoetkoming aan bij de kamer tegen onderdelen van een wetsvoorstel gerezen bezwaren. Bij een novelle dient de Eerste Kamer een (voorstel tot) wijziging van een wet in, waarvan het voorstel nog bij de Eerste Kamer in behandeling is. Men spreekt wel eens van een ‘verkapte’ uitoefening van een de Eerste Kamer niet toekomend recht van amendement. Wanneer de regering een novelle indient, maar dat daarvoor vervolgens in de Tweede Kamer geen steun te vinden is, kan aan de Eerste Kamer worden gevraagd of zij erin kan berusten dat de door haar verlangde wijziging van de wet niet tot stand komt.

Hoe kom je van een voorstel naar een wet?

Nadat het voorstel door de Eerste Kamer is aangenomen moet het voorstel nog worden bekrachtigd. Art. 87 Grondwet geeft aan dat het voorstel door de regering wordt bekrachtigd. Ingevolge de in art. 86 Grondwet vastgelegde bevoegdheid kan het een gedaan voorstel weer intrekken zolang de Eerste Kamer nog niet heeft beslist. De intrekking geschiedt door de betrokken bewindspersoon, na besluit van de ministerraad (art. 4 lid 2 sub a RvO MR) en na verkregen machtiging van de koningin.

Bekendmaking en inwerkingtreding (de Bekendmakingswet)

De door art. 88 Gw verlangde wet die de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten moet regelen, is de Bekendmakingswet. Niet alleen voor de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten is de Bekendmakingswet van belang, maar ook – zulks ter uitvoering van art. 89 Gw - voor die van algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en vanwege het Rijk anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften (avv’s). Art. 3 Bekendmakingswet bepaalt dat de bekendmaking van wetten, AMvB’s en andere Koninklijke besluiten waarbij algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld, geschiedt door plaatsing in het Staatsblad. Ministeriële regelingen en de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften worden bekendgemaakt in het Staatsblad, Staatscourant of op andere wijze (art. 4 en 5). Over de inwerkingtreding gaat art. 7 de door de wet bestreken voorschriften treden, indien een aanduiding daaromtrent ontbreekt, in werking met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking. Sinds de invoering van art. 7a is een versnelde inwerkingtreding mogelijk voor regelingen die uitsluitend strekken tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees parlement en de Raad gezamenlijk, of van de Commissie van de Europese gemeenschappen.

Hoe worden initiatiefvoorstellen ingediend?

De Tweede Kamer of de verenigde vergadering kan initiatiefvoorstellen indienen. Zij worden aanhangig gemaakt door een of meer leden, en moeten schriftelijk en ondertekend bij de voorzitter worden ingezonden (art. 114 RvO II). De behandeling is dan verder gelijk aan die van een regeringsvoorstel, met dien verstande dat de indiener niet aan het onderzoek van het voorstel kan deelnemen (art. 116 RvO II). Hierna brengt de Raad van State advies uit over het voorstel. De Tweede kamer heeft het recht van amendement, art. 84 lid 1. Het voorstel kan nog worden ingetrokken door degene die het aanhangig heeft gemaakt.

Nadat de Tweede Kamer het voorstel heeft aangenomen, wordt het naar de Eerste Kamer gezonden (art. 85 Gw en art. 117 RvO II), wat betekent dat het voorstel is ‘ingediend’ (art. 82 Gw). Ingevolge art. 85 Gw tweede volzin kan de Tweede kamer een of meerdere van haar leden opdragen een door haar ingediend voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen. Die opdracht wordt verleend aan de initiatiefnemer(s), tenzij de Kamer anders besluit (art. 118 RvO II). De Tweede Kamer heeft de mogelijkheid om het voorstel in te trekken zolang de Eerste Kamer het niet heeft aangenomen (art. 86 lid 1 Gw). Als de Eerste Kamer het voorstel verwerpt, gaat het terug naar de Tweede Kamer (art. 119 lid 3 RvO I). Wordt het voorstel aangenomen, dan gaat het - tezamen met een aanbiedingsformulier - naar de Koning met een verzoek tot bekrachtiging (art. 118 lid 3). De regering heeft de bevoegdheid om een bekrachtiging te onthouden, maar van deze bevoegdheid maakt zij praktisch nooit gebruik. Het zal immers niet licht voorkomen dat de koning niet bereid is om op voordracht van zijn ministers een door het parlement aanvaard initiatiefvoorstel te tekenen.

Wat is de wetmatigheid van het bestuur van de Staat?

Een essentieel grondbeginsel van de rechtstaat is dat alle bestuur op rechtsregels moet berusten. De democratie verlangt dat door het volk gekozen vertegenwoordigende lichamen in de totstandkoming van die regels een beslissend aandeel hebben. Dit betekent dat het bestuur van de Staat moet berusten op een wet in de zin van art. 81 Gw. Overigens is dat beginsel nooit geheel verwezenlijkt. In 1814 en 1815 kende de Grondwet een andere regeling: het bestuur moest onder de centrale leiding van de koning worden gebracht. De Grondwet maakte een onderscheid tussen wetten die in gemeen overleg met de Staten-Generaal moesten worden vastgesteld en de algemene maatregelen van (inwendig) bestuur die zulk overleg niet behoefden. Aan de koning werden allerlei bevoegdheden toegekend en de Grondwet van 1848 bepaalde zelfs dat de uitvoerende macht bij de Koning berust. De Koning behoefde dus niet op wettelijke regelingen te wachten om aan het werk te gaan.

Wettelijke grondslag

Pas later kwam de vraag op voor welk overheidsoptreden nu een wettelijke grondslag vereist was. Een aanknopingspunt bood de door Napoleon hier ingevoerde Code d’instruction criminelle die voorschreef dat bij veroordeling tot een straf de wet moest worden aangehaald waarop de veroordeling berustte. Deze belemmering werd door de Wet van 6 maart 1818 gedeeltelijk uitgebannen. Op grond van deze wet kon de koning gebods- en verbodsbepalingen vaststellen zonder overleg met de Staten-Generaal. En de koning maakte hier ook ruimschoots gebruik van. Pas in 1848 bepleitte Thorbecke om grondwettelijk vast te leggen dat een algemene maatregel van bestuur op een wet moest berusten. Het advies werd echter (nog) niet opgevolgd.

Meerenberg-arrest

In het Meerenberg-arrest (13 januari 1879) ging de Hoge Raad ‘om’. De Hoge Raad bepaalde dat een bevoegdheid tot regelgeving uitdrukkelijk door een wet aan de koning moest zijn toegekend of berusten op ‘enig bestanddeel van ’s konings in de Grondwet omschreven macht’. De Hoge Raad sloot de regelstelling bij algemene maatregel niet uit, mits dit kon steunen op de Grondwet of wet. Uitgerekend Buijs, een liberale staatsrechtgeleerde, keerde zich tegen dit arrest van de Hoge Raad. Met verwijzing naar de Duitse literatuur, meende hij dat de indeling van staatsfuncties naar de trias-leer te simpel was.

Wat hield de grondwetsherziening in 1887?

In de grondwetsherziening van 1887 is de visie van Buijs opgenomen (het huidige art. 89 Gw). Hierin is bepaald dat bepalingen door straffen te handhaven in een algemene maatregel van bestuur slechts mogen worden gemaakt krachtens de wet. Het artikel bevatte echter een aantal mankementen. Op de eerste plaats veroordeelde het artikel namelijk misstanden die al over hun hoogtepunt heen waren. Een nieuw euvel, de steeds verdergaande delegatie van wet- of regelgeving, stond echter voor de deur en zou de gemoederen bezig gaan houden. Een tweede manco van de in 1887 gekozen oplossing was dat de regulerende Staat in de voorzieningenstaat, de herverdelingsstaat en de verzorgingsstaat was beland. Daarin worden burgers niet in de eerste plaats met geboden of verboden benaderd, maar met uitkeringen, bijdragen, subsidies enz.

Delegatie van wetgeving: de AMvB en andere algemeen verbindende voorschriften

Zonder regels kan geen overheid taken verrichten. Niet alleen haar ambtenaren (en de lagere overheden), maar ook het publiek vragen erom. In het kader van de bespreking van de verhouding tussen wetten en gedelegeerde regelgeving is het van belang een paar basisbeginselen te onthouden:

a. De hiërarchische verhouding tussen verschillende soorten regelingen: wet, algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling.

b. Een regeling van een bepaald niveau kan slechts gewijzigd worden door een regeling van datzelfde niveau.

c. Afwijken van een regeling door middel van een lagere regeling is niet toegestaan.

Hoe functioneert de regering als delegataris en wetgevende bevoegdheid?

AMvB

De wetgever kan de bevoegdheid tot regelgeving delegeren aan de regering. Dan hanteert hij daarvoor de formule dat bepaalde voorschriften ‘bij algemene maatregel van bestuur’ worden gegeven. Een algemene maatregel van bestuur is een koninklijk besluit, waarover de Raad van State wordt gehoord en dat in het Staatsblad wordt gepubliceerd. Over de vraag of een algemene maatregel van bestuur ook qua inhoud algemeen moet zijn, wordt verschillend gedacht. De macht die de regering van de wetgever gedelegeerd krijgt is niet gelijk aan de macht van de wetgever zelf. Daarom kan een algemene maatregel van bestuur aan de Grondwet worden getoetst.

Geschiedenis van de AMvB

Art. 89 lid 1 is de grondwettelijke basis voor hetgeen al voor 1815 bekend was. In 1848 was de Grondwet (ook) voor AMvB’s de eis gaan stellen dat hun bekendmaking en inwerkingtreding bij de wet moest worden geregeld. Thans is die eis vervat in art. 89 lid 3, waaraan uitvoering is gegeven door de Bekendmakingswet. Art. 88 en 89 lid 3 en 4 Gw eisen dat wetten, algemene maatregelen van bestuur en andere vanwege het rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften niet in werking treden voordat zij zijn bekendgemaakt. Dit sluit de terugwerkende kracht van die voorschriften niet uit, maar in het algemeen wordt daarmee terughoudendheid betracht. Ten aanzien van AMvB’s houden enkele vragen de gemoederen bezig: Moeten AMvB’s altijd op de wet steunen? Wat is eigenlijk het verschil tussen een AMvB en een gewoon koninklijk besluit?

Art 89 lid 4 Grondwet

Welke zijn de andere vanwege het rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften? (Art. 89 lid 4 Grondwet)? Er zijn drie categorieën: 1. door de kroon anders dan bij algemene maatregel van bestuur, dat wil zeggen bij gewoon koninklijk besluit (klein KB), 2. door ministers (ministeriële regelingen), en 3. door ambtenaren vastgestelde voorschriften. Voor alle drie de categorieën geldt dat zij alleen tot stand kunnen komen als de wet tot hun vaststelling heeft gemachtigd. In zijn jaarverslag over 2002 heeft de Raad van State er nog eens op gewezen dat de ontwikkelingen die zich sinds het Meerenberg-arrest met betrekking tot de betekenis van het legaliteitsbeginsel hebben voorgedaan, ertoe hebben geleid dat het intussen staatsrechtelijke praktijk is ‘dat zelfstandige algemene maatregelen van bestuur alleen nog voor noodmaatregelen, interne huishoudelijke regels en tijdelijke subsidieregelingen worden gebruikt’.

Delegeren van wetgevende macht

Vrijwel alle algemene maatregelen van bestuur berusten thans op een wet, en men pleegt dan te spreken van delegatie van de wetgevende macht. Vooral wanneer de Grondwet voor een bepaalde aangelegenheid een regeling bij de wet vereiste, kwam de vraag aan de orde of de wetgever hier wel vrij mocht delegeren dan wel de voorschriften zelf moest vaststellen. In 1983 is hierin bij de grondwetsherziening duidelijkheid geschapen. Waar in de tekst van de artikelen wordt bepaald dat ‘de wet regelt’, ‘regels stelt’, of de woorden ‘regelen’ en ‘regels’ overigens worden gebezigd, is het aan de wetgever zelf overgelaten of, en hoever, hij wil delegeren. Dat is ook het geval als een bepaling voorschrijft dat iets ‘bij of krachtens’ de wet heeft te geschieden. Indien er echter staat ‘de wet bepaalt’ of ‘de wet schrijft voor’, dan is daarmee aangegeven dat de wetgever hier de materie aan zichzelf heeft willen houden en slechts op onderdelen kan delegeren. Soms is getracht om de bezwaren van delegatie te ondervangen door een bijzonder toezicht van de Staten-Generaal. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen vier methoden van geclausuleerde delegatie

1. De bepaling dat een algemene maatregel van bestuur niet eerder in werking treedt dan enkele maanden na uitgifte van het Staatsblad waarin hij is geplaatst;

2. Een algemene maatregel moet worden overlegd aan de Staten-Generaal en treedt 30 dagen na het tijdstip van overlegging in werking;

3. Een algemene maatregel dient binnen enkele maanden door de wet te worden bevestigd;

4. Een algemene maatregel dient onverwijld door indiening van een wetsvoorstel te worden gevolgd.

Naast de delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering is het mogelijk dat de wetgever open wil laten of bepaalde voorschriften in de vorm van een AMvB danwel in een andere vorm tot stand moeten komen. In die gevallen gebruikt de wetgever de woorden ‘bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. De regering krijgt dan de bevoegdheid om het bedoelde voorschrift vast te stellen, maar ook de bevoegdheid om die vaststelling dóór te delegeren (subdelegatie) aan de minister.

Hoe denkt de Hoge Raad over subdelegatie en delegatie?

Art. 120 Grondwet gebiedt de rechter terughoudendheid bij de vraag of de wet niet te veel delegeert. Maar de rechter is niet geneigd een wettelijke delegatie ruim op te vatten, getuige het Fluorideringsarrest (HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386). Hierin oordeelde de Hoge Raad dat voor een ‘zo ingrijpende maatregel’ - toevoeging van fluor aan het water - een uitdrukkelijke wettelijke grondslag was vereist. Ook ten aanzien van subdelegatie is de rechter waakzaam (zie HR 25 januari 1926 W 11464, NJ 1926, 246).

Beleidsregels

Het verschijnsel van delegatie is niet beperkt tot delegatie aan de kroon. Op allerlei plaatsen machtigt de wet ook ministers om voorschriften te geven, en soms zelfs ambtenaren. Al deze regelingen voldoen aan de omschrijving die HR 10 juni 1919, W 10 429 NJ 1919, 647, gaf aan het begrip ‘wet’ zoals dat in de toen geldende tekst van art. 99 Wet RO voorkwam: naar buiten werkende, dus tot een ieder gerichte algemene regelingen, welke zijn uitgegaan van een openbaar gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet, in de zin van een regeling door de wetgevende macht, ontleent’. Algemene verbindendheid wordt in de jurisprudentie van de Hoge Raad tot dusver alleen aangenomen als het voorschrift tot een wet in formele zin is te herleiden. Alle handelingen van wetgevende aard omvatten het algemeen verbindend voorschrift. Dat lijkt ook het standpunt te zijn van art. 89 lid 4 Gw, dat bepaalt dat de twee voorgaande leden van overeenkomstige toepassing zijn op ‘andere vanwege het rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften’. Die kunnen dus ook slechts door straffen te handhaven voorschriften geven krachtens de wet. En ook daarvan moet de wet de bekendmaking en de inwerkingtreding regelen. Inmiddels heeft de praktijk de theorie echter ingehaald.

Pseudo Wetgeving

In de praktijk bestaat namelijk het verschijnsel ‘pseudowetgeving’, thans meestal beleidsregels genoemd, voorschriften die buiten het grondwettelijk kader vallen. De Hoge Raad heeft vastgesteld dat beleidsregels, omdat zij niet worden vastgesteld krachtens een wettelijke bevoegdheid tot regelstelling, geen algemeen verbindende voorschriften zijn, maar (desondanks) wel recht in de zin van art. 99 Wet RO kunnen zijn. Pseudowetgeving ziet op het verschijnsel dat ministers die verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van een wet, allerlei richtlijnen verschaffen hoe zij de wet en de daarop berustende voorschriften uitgelegd willen zien. Deze richtlijnen zijn zeer leidend voor ambtenaren en de uitvoeringsorganen lezen zulke richtlijnen ten minste even aandachtig als de wet zelf. De rechter toetst aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en met name aan dat van de bescherming van opgewekt vertrouwen. Ook rechterlijke beleidsregels komen voor.

Hoe ziet de hiërarchie van wetten er uit?

Dat de wetgever de hogere regelaar is, wordt nergens met zoveel woorden gezegd, maar vloeit voort uit de opbouw van onze staatsrechtelijke organisatie. De rechter is verplicht de suprematie van de wet te handhaven, en indien hij een lagere regeling waarvan hem de toepassing gevraagd wordt, met een wet in strijd acht, verklaart hij haar dan ook niet-verbindend (onverbindend). Het hogere karakter van de wet en van de algemene maatregel van bestuur ten opzichte van de lagere regelgeving komt mede uit in de bepalingen dat deze van rechtswege ophouden te gelden zodra in het daarin geregelde onderwerp door een wet of algemene maatregel van bestuur wordt voorzien (art. 119 Provinciewet, art. 122 Gemeentewet, art. 59 lid 2 Waterschapswet).

Hoe beïnvloeden de wetgeving en Europa elkaar?

De Europese integratie heeft invloed gehad op de positie van de wet en op de verhouding tussen wet en gedelegeerde regelgeving. Soms eist de uitvoering van het EU-recht het totstandbrengen van regelgeving (richtlijnen en kaderbesluiten). Bij richtlijnen worden de resultaten vastgelegd, de lidstaat is vervolgens vrij in de keuze van de middelen om dat resultaat te bereiken (implementatie). Dikwijls bevat een richtlijn een termijn waarbinnen de correcte implementatie moet zijn verwezenlijkt. Voor verordeningen geldt dat zij niet geïmplementeerd hoeven te worden, omzetting in nationaal recht is zelfs niet toegestaan, maar komt in de praktijk desalniettemin wel eens voor. Ook kaderbesluiten van de Raad van de Europese Unie kunnen tot implementatiewetgeving leiden.

Implementatie

Wat betreft de implementatie van richtlijnen geldt dat zij op verschillende manieren mag plaatsvinden. In Nederland geschiedt implementatie door middel van formele wetten of door middel van gedelegeerde regelgeving. Niet- tijdige implementatie vormt een schending van EU-recht, dat leidt tot aansprakelijkheid van de lidstaat. Tenslotte moet bedacht worden dat implementatie vaak totstandkoming of (meestal) wijziging van meer dan één wettelijke regeling vereist. De problemen met het halen van de implementatietermijnen hebben ook in Nederland aanleiding gegeven tot de vraag of de rechter bevoegd was aan de wetgever bevel te geven om bepaalde wetgeving tot stand te brengen. Zie in dit verband het Waterpakt-arrest (HR 21 maart 2003, JB 2003, 120), waarin de Hoge Raad duidelijk maakte dat in het Nederlandse constitutionele recht niet wordt aanvaard dat de rechter bevoegd is de wetgever te bevelen een regeling tot stand te brengen, en het EU-recht geen aanleiding geeft daar anders over te denken.

Eén van de klassieke overheidsfuncties is het geven van algemene regels (de wetgeving). Het onderwerp wetgeving is om verscheidene redenen onderwerp van voortdurende staatsrechtelijke aandacht. Ten eerste vanwege het (ongeschreven) legaliteitsbeginsel. Door dit beginsel moet er telkens worden nagegaan of er sprake is van een bevoegdheid die op de wet berust. De wet staat centraal in het stelsel van bevoegdheidstoedeling. Ten tweede vanwege de veranderingen die de positie van de wet heeft ondergaan als gevolg van Europese ontwikkelingen. Ten derde omdat de wetgevende functie in de publieke aandacht staat op grond van de vraag naar “deregulering”, “vermindering van regeldichtheid” en meer transparantie in de veelheid van regelingen die door verschillende wetgevers worden vastgesteld.

Wat is er van belang bij buitenlandse betrekkingen? - Chapter 31

Wat is het buitenlands beleid?

Het onderhouden van buitenlandse betrekkingen is in de eerste plaats gericht op het behartigen van nationale belangen. De Grondwet geeft de regering echter de opdracht om de ontwikkeling van de nationale rechtsorde te bevorderen (art. 90). Vanaf 1848 is vastgesteld dat het verkeer met andere staten via de regering moet verlopen. Vroeger stond hier ook bij ‘de koning verklaart oorlog’. Dit vond men na de eerste wereldoorlog niet meer zo’n geschikt artikel, waardoor dit in 1922 is vervangen door: ‘De koning tracht geschillen met vreemde mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere vreedzame middelen. Hij verklaart geen oorlog dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal’. Men voelde zich verplicht om de rechtspraak voorop te stellen als de normale weg om internationale conflicten te beslechten. Na de WOII durfde men het niet meer zo te zeggen en toen werd deze bepaling gesplitst en veranderd. Art. 90 zegt niet alleen waarop het buitenlands beleid moet zijn gericht, maar legt ook stilzwijgend vast bij wie dat beleid in de eerste plaats berust. Als art. 91 voorschrijft dat het Koninkrijk niet aan verdragen wordt gebonden zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal, dan heeft art. 90 toch eerst aangegeven dat die verdragen worden gesloten door de regering.

Welke gevolgen heeft de karakterverandering van de buitenlandse betrekkingen?

Beleid en bestuur zijn geconcentreerd bij de minister van Buitenlandse Zaken, maar de buitenlandse betrekkingen zijn zo van karakter veranderd, dat de taken anders zijn dan vroeger. Het zwaartepunt, dat vroeger bij de buitenlandse posten lag, ligt nu bij het ministerie zelf. Het verkeer met het buitenland is niet langer de uitsluitende taak van de minister van Buitenlandse Zaken. De meeste ministers hebben in het kader van internationale contacten en organisaties directe verbindingen met het buitenland, maar de coördinerende instantie blijf het ministerie van Buitenlandse Zaken. De ontwikkelingssamenwerking is een apart onderdeel van het ministerie, onder leiding van een eigen minister zonder portefeuille.

Verdragen

Een groot deel van de werkzaamheden vormt de voorbereiding, sluiting en toepassing van verdragen. Ter uitvoering van art. 91 lid 1 en 2 en art. 95 GW is de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen van 7 juli 1994, Stb. 542 tot stand gekomen (Rw).

Art. 3 Statuut verklaart de buitenlandse betrekkingen tot aangelegenheid van het Koninkrijk. Art. 11 brengt daarop wel de restrictie aan dat tot de onderwerpen die de Antillen of Aruba raken, alleen de betrekkingen zijn te brengen waarbij hun belangen in het bijzonder betrokken zijn of als een voorziening voor die belangen gewichtige gevolgen kan hebben, maar in beginsel kan een verdrag alle rijksdelen binden. Ook worden de Antillen en Aruba betrokken bij de voorbereiding van verdragen die hen raken, alsmede in de uitvoering van verdragen die hen aldus raken en voor hen verbindend zijn (art. 27). Voor internationale, economische en financiële verdragen geven art. 25 en 26 nog enkele bepalingen.

Totstandkoming

De deelneming van de Nederlandse staat aan de totstandkoming van een verdrag wordt geregeld in art. 91 en in de Rijkswet. Na het onderhandelen (meestal door gevolmachtigde vertegenwoordigers) volgt het sluiten van het verdrag, het vaststellen van de verdragsinhoud en de ondertekening daarvan door de regering. De datum van de ondertekening is de datum waarmee het verdrag later wordt aangeduid. Art. 91 eist voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal om het verdrag te binden tenzij de wetgever anders beslist. Art. 7 Rw somt de gevallen op waarin geen goedkeuring is vereist, namelijk:

1. indien het een verdrag betreft, waarvoor dit bij wet is bepaald

2. indien het verdrag uitsluitend betreft de uitvoering van een goedgekeurd verdrag, maar zie art. 8

3. indien het verdrag geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan het Koninkrijk oplegt en voor ten hoogste een jaar is gesloten

4. indien in buitengewone gevallen van dwingende aard het belang van het Koninkrijk het bepaald noodzakelijk maakt dat het verdrag een geheim of vertrouwelijk karakter draagt, maar zie art. 11 en art. 13 lid 3

5. indien het verdrag betreft de verlenging van een aflopend verdrag, maar zie art. 9

6. indien het verdrag betreft wijziging van een bij een goedgekeurd verdrag horende bijlage.

Goedkeuring

Verdragen die niet onder het vereiste van goedkeuring vallen hebben dezelfde rechtswerking in de Nederlandse rechtsorde als verdragen die wel daaronder vallen en ook zijn goedgekeurd. De goedkeuring van de Staten-Generaal kan uitdrukkelijk of stilzwijgend worden verleend. De uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend bij wet (art. 3 en 4 Rw). Hierbij wordt de normale procedure van wetgeving gevolgd, hierbij kan niet de inhoud van het verdrag geamendeerd worden, maar wel de inhoud van het goedkeuringswetsvoorstel.

Stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen. De gevolmachtigde ministers van de Antillen en Aruba kunnen dezelfde wens te kennen geven, indien het verdrag de Antillen of Aruba raakt. Er wordt dan zo snel mogelijk een voorstel van wet tot goedkeuring ingediend (art. 5 Rw).

Wat gebeurt er als een verdrag afwijkt van de Grondwet?

Als een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de GW (art. 91 lid 3 GW), moet het verdrag altijd aan uitdrukkelijke goedkeuring worden onderworpen (art. 6 Rw), die door de beide kamers alleen kan worden verleend met minstens twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen. Wat ‘afwijkend’ is ten opzichte van de Grondwet is echter geen eenvoudige kwestie. Als de regering vindt dat een verdrag van de Grondwet afwijkt, moet zij dit in het wetsvoorstel tot uitdrukking brengen. Als de Tweede Kamer het hier niet mee eens is, kan ze van haar amendementsrecht gebruik maken. Dit kan ook als juist de Tweede Kamer in plaats van de regering, strijd met de grondwet ontdekt. Als de Eerste Kamer dit ontdekt, kan deze alleen het goedkeuringsvoorstel verwerpen. In het verleden is ook de vraag gerezen of verdragen mogen afwijken van het Statuut. De meningen verschillen hierover. Sommige groepen zijn van mening dat het Statuut dan eerst gewijzigd moet worden, anderen vinden dat de 91 lid 3 procedure gevolgd moet worden.

Art. 10 Rw g&bv

Volgens art. 10 Rw g&bv kan een verdrag voor ons land zonder parlementaire goedkeuring verbindend worden, als er in buitengewone gevallen van dringende aard het belang van het Koninkrijk dat eist. Het verdrag moet dan later nog wel aan goedkeuring onderworpen worden.

Ratificatie

Na de goedkeuring moet de ratificatie of bekrachtiging volgen, althans voor zover het verdrag zelf dat eist. De ratificatie is een bevestiging van de bij het sluiten genomen beslissing. Er wordt een oorkonde van opgemaakt en bij bilaterale verdragen worden vervolgens deze oorkonden uitgewisseld, terwijl ze bij multilaterale verdragen op een bepaalde plaats worden opgeborgen. Uiteindelijk vindt de bekendmaking van de verdragen plaats, deze wordt in het tractatenblad gepubliceerd. Hierna hebben de bepalingen van de verdragen die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht.

Rechtstreekse werking

Een geliefd strijdpunt vormde bij ons de manier waarop de inhoud van verdragen door zou moeten werken in onze wetgeving. Hierin vallen een dualistische en een monistische benadering van de vraag te onderscheiden. Volgens de eerste benadering kan een verdrag de burgers niet rechtstreeks binden, omdat het een overeenkomst tussen staten is waarbij de burger derde blijft. Hij is er pas aan verbonden als de verdragsinhoud tot nationaal recht wordt gemaakt (transformatieleer). In het algemeen werd aangenomen dat de goedkeuringswet daartoe voldoende was. Voor niet aan goedkeuring onderworpen verdragen bleef het probleem uiteraard bestaan. Hiertegenover staat de monistische opvatting, waarin het verdrag opgevat wordt als een rechtsregeling voor een grotere rechtsgemeenschap dan waarvoor de nationale rechtsregelingen gelden. Hier speelde de gedachte aan een toekomstig alomvattend wereldrecht soms op de achtergrond. Vaak werd een basis gezocht in het nationale recht en wel in de bevoegdheid van de koning om internationale overeenkomsten voor Nederlandse onderdanen verbindend te maken.

Wat is de verhouding van verdragen tot nationale regelingen?

Voor verhoudingen van verdragen tot nationale regelingen was de vraag voor hen die het verdrag zagen als een bovennationale regeling, als zodanig gaande boven elke vorm van nationaal recht, gemakkelijk te beantwoorden. Voor mensen die het hier niet mee eens zijn is de vraag moeilijker. Primeert het jongere verdrag boven de oudere wet of primeert de jongere wet boven het oudere verdrag? In 1953 heeft het huidige art. 94 GW de zaak beslist. In het CIF-arrest besliste het Hof van Justitie dat bestuursorganen verplicht zijn om zelf na te gaan of de nationale wetgeving die zij moeten toepassen in overeenstemming is met het EG-recht. Het lijkt erop dat dit voor Nederland middels art. 94 GW altijd al zo was.

Het onderhouden van buitenlandse betrekkingen is in de eerste plaats gericht op het behartigen van nationale belangen. De Grondwet geeft de regering echter de opdracht om de ontwikkeling van de nationale rechtsorde te bevorderen (art. 90). Vanaf 1848 is vastgesteld dat het verkeer met andere staten via de regering moet verlopen. Vroeger stond hier ook bij ‘de koning verklaart oorlog’. Dit vond men na de eerste wereldoorlog niet meer zo’n geschikt artikel, waardoor dit in 1922 is vervangen door: ‘De koning tracht geschillen met vreemde mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere vreedzame middelen. Hij verklaart geen oorlog dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal’. Men voelde zich verplicht om de rechtspraak voorop te stellen als de normale weg om internationale conflicten te beslechten.

Wat is de plaats van Nederland in de EU? - Chapter 32

Hoe ziet de geschiedenis van de EU er uit?

De EU is heel ingewikkeld opgebouwd. Om deze opbouw te begrijpen is het nodig om te weten hoe de geschiedenis van de Unie is verlopen.

1949: Raad van Europa.

• Intergouvernementeel van aard.

• Bracht in 1950 het EVRM tot stand.

1948: Organisatie voor Europese Economische samenwerking (OEES).

• Economisch terrein.

• Intergouvernementeel.

• Grote bijdrage tot de liberalisatie van het handels- en betalingsverkeer.

1951: EGKS.

• Tussen België, Duitsland, Frankrijk (initiatief), Italië, Luxemburg en Nederland.

• Creëerde een gemeenschappelijke markt voor kolen en staal.

• Nieuwe supranationale overheid: ‘hoge autoriteit’, welke in nauw overleg met een raad van ministers moest opereren en verantwoording moest afleggen aan een vergadering.

• Samengesteld uit nationale parlementen.

• Voor 50 jaar gesloten.

1954: conceptverdragen voor een Europese defensie gemeenschap (EDG) en een Europese politieke gemeenschap (EPG).

• Verworpen door Frankrijk.

1957: EEG-verdrag en Euratomverdrag.

• Verdrag van Rome.

• Tussen de EGKS-landen.

• Voor onbeperkte tijd gesloten.

• Trad in werking in 1958.

Het EGKS-verdrag, EEG- verdrag en Euratomverdrag kregen de parlementaire vergadering en het Hof van Justitie als gemeenschappelijke instellingen.

In 1973 traden het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken tot de gemeenschappen toe.

1979: De eerste verkiezingen voor het parlement vonden plaats.

1981: Griekenland treedt toe.

1986: Portugal en Spanje treden toe.

1986: De Europese akte komt tot stand. Dit was een grote wijziging van het EEG-verdrag. De invloed van het parlement werd vergroot en een Gerecht van eerste aanleg werd toegevoegd aan het Hof van Justitie. Ook gaf ze juridische grondslag aan de Europese politieke samenwerking met betrekking tot de buitenlandse politiek en aan de Europese raad.

De Duitse hereniging in 1990 kon zonder verdragswijziging worden verwerkt. In 1992 werd het verdrag van Maastricht gesloten, dat in 1993 in werking trad. Hiermee werd de EU opgericht. De EU kreeg als taak de betrekkingen tussen de lidstaten en tussen diens volkeren samenhangend te organiseren. Het was de bedoeling dat het verdrag geen boven de lidstaten geplaatste Europese constitutie was. Van ‘Kompetenz-Kompetenz’, d.w.z. het recht om de eigen bevoegdheden uit te breiden, was geen sprake van.

Op welke drie pijlers rust de EU?

De Unie rust op drie pijlers. De eerste pijler bestaat uit de drie supranationale gemeenschappen. De EEG werd omgedoopt tot EG. De centrale taak was, naast de realisering van de gemeenschappelijke markt, vooral de instelling van een economische en monetaire unie. De andere twee pijlers hebben een aanvullend karakter. De tweede pijler betreft de intergouvernementele samenwerking op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. De derde pijler heeft betrekking op intergouvernementele samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het Hof werd uit de twee nieuwe pijlers geweerd. In 1995 traden Finland, Oostenrijk en Zweden tot de Unie toe. Ook begonnen onderhandelingen met Polen, Hongarije, Tsjechië, Slovenië, Estland en Cyprus. Van een Europese constitutie of een federaal samengaan was nog steeds geen sprake. Er bestond namelijk tussen de lidstaten geen overeenstemming over het einddoel van de Europese samenwerking. In het Verdrag van Amsterdam werd de nadruk gelegd op de eerbiediging van de grondrechten. Ook werden de verdragen van de eerste pijler op veel punten gewijzigd en de positie van het Europees parlement werd versterkt.

Wat is het gevolg van de Conventie over de toekomst van Europa?

Tijdens de Conventie over de toekomst van Europa heeft men hard gewerkt aan een ontwerp voor een Grondwet voor Europa. Dit werd in juni 2003 gepresenteerd. Op 29 oktober 2004 is het Constitutioneel verdrag tot stand gekomen. Hier werd in opgenomen dat de EU rechtspersoonlijkheid krijgt en op den duur toetreedt tot het EVRM. De ratificatie hiervan werd ernstig geremd, doordat men zich in 2005 in Frankrijk en Nederland uitsprak tegen dit verdrag tijdens een referenda. De toekomst hiervan is dus nog onzeker.

Het institutionele kader van de EU is als volgt:

De Europese Raad geeft de impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en stelt de algemene politieke beleidslijnen vast. De raad van de Europese Unie bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten op ministerieel niveau conform art. 16 VEU. Dit is het orgaan waarin de regeringen van de lidstaten hun belangen behartigen. De raad beslist ook over het sluiten van verdragen en op het terrein van de tweede en derde pijler.

De commissie bestaat nu uit 28 leden, die onafhankelijk van de regeringen der lidstaten functioneren. Ze zijn niet ondergeschikt aan hun regeringen en worden geacht niet de belangen van hun eigen staat, maar het algemene gemeenschapsbelang te behartigen (art. 17 lid 3 VEU; art. 245 VWEU).

Het Europees Parlement oefent controle uit op de commissie die door middel van een motie van afkeuring kan worden heengezonden (art. 234 VWEU) de Europese raad en de Raad moeten het parlement van informatie voorzien.

De vierde instelling van de gemeenschappen is het onafhankelijke Hof van Justitie (art. 251 e.v. VWEU). Het Hof toetst het handelen en nalaten van de andere instellingen en van lidstaten aan het communautaire recht.

Een kenmerk van de Unie is het ‘gedeelde bestuur’. In verdragen en regelgeving afkomstig van de instellingen worden op Europees niveau algemene regels gegeven, maar de nadere regelgeving, uitvoering, handhaving en rechtsbescherming vindt voor het overgrote deel plaats op het niveau van de lidstaten door middel van nationale instellingen.

Hoe werken nationale constituties en de Unie samen?

De EU gaat uit van een stelsel van attributie van specifieke bevoegdheden (art. 4 lid 3 VEU). Voor iedere handeling van iedere instelling moet een grondslag in een der verdragen aanwijsbaar zijn. Hierbuiten hebben de lidstaten hun autonome bevoegdheden. De nationale overheden moeten zich hierbij wel houden aan de grenzen die uit het Unieverband voortvloeien.

Rechtstreekse werking

De lidstaten kunnen gebonden worden door het primaire recht (gemeenschapsverdragen) en het secundaire recht (zie art. 288 VWEU: verordeningen, richtlijnen en beschikkingen). Bepalingen kunnen rechtstreekse werking hebben, wat meebrengt dat particulieren zich er in een nationaal rechtelijk geding op kunnen beroepen. Art. 288 VWEU lijkt rechtstreekse werking van richtlijnen uit te sluiten omdat de lidstaat zelf de manier van doorwerking mag kiezen. Het Hof heeft echter in uitzonderingsgevallen de rechtstreekse werking van richtlijnen aanvaard, namelijk wanneer de termijn waarbinnen de lidstaat de richtlijn in nationaal recht kon omzetten ongebruikt is verstreken of als de omzetting niet naar behoren is geschied. Zie ook het Van Gend en Loos-arrest uit 1963.

Voorrang

In het Costa-ENEL-arrest bepaalde het Hof dat het gemeenschapsrecht voorrang heeft, ook ten opzichte van nationale wetgeving van latere datum. Later heeft het Hof bepaald dat een beweerde inbreuk op grondrechten uit de constitutie van de lidstaat niet kan afdoen aan de rechtstreekse werking en voorrang van het gemeenschapsrecht. Zowel de rechter als alle bestuursorganen moeten strijdig nationaal recht buiten toepassing laten. De voorrang van het gemeenschapsrecht wordt door het Hof tot nu toe voorbehouden aan bepalingen die rechtstreekse werking hebben, maar rechters moeten ook rekening houden met niet-rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht. De nationale wetgeving moet geïnterpreteerd worden in het licht van het beoogde doel van de richtlijn. Dit mag er echter niet toe leiden dat verplichtingen aan particulieren worden opgelegd.

Conforme interpretatie

Toch, door toepassing van de techniek van conforme interpretatie, komt de rechter dicht in de buurt van de wetgevende rechtspraak (op basis van de verplichting voor de rechter tot maximale verzoening van verschillende rechtsnormen). Met gebruikmaking van deze techniek kan de verhouding tussen internationale verdragsbepalingen en het nationale recht worden geharmoniseerd. Als de rechter de mogelijkheid heeft om aan een bepaling van nationaal recht verschillende interpretaties te geven, dient hij de uitleg te kiezen die leidt tot een toepassing waarbij zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan de eisen die uit hoger recht (bijv. een internationaal verdrag) voortvloeien.

Wat wordt verstaan onder de Nederlandse benadering?

De Nederlandse soevereiniteitsproblematiek wijkt af van die in de meeste andere lidstaten, doordat de soevereiniteitsvraag hier weinig wordt gesteld. Dit komt omdat wij hier vanuit commercieel oogpunt veel belang hechten aan internationale samenwerking en internationaal recht. De Nederlandse Grondwet bevat geen bepaling waarin uitdrukkelijk naar de gemeenschappen of de EU wordt verwezen. Art. 92 Gw bepaalt dat aan volkenrechtelijke organisaties bij of krachtens een overeenkomst bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden overgedragen. In de heersende Nederlandse opvatting zijn art. 93 Gw en 94 Gw niet van toepassing ten aanzien van de werking van het gemeenschapsrecht in de Nederlandse rechtsorde. Rechtstreekse werking en voorrang vloeien in deze opvatting voort uit de gemeenschapsverdragen.

De zaak Metten

Uit de zaak Metten volgt dat het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht ook geldt voor niet-rechtstreeks werkende bepalingen. Eind 2004 wees de Hoge Raad een arrest waarin hij blijk gaf van de opvatting dat art. 93 en 94 Gw niet relevant zijn voor de doorwerking van Europees gemeenschapsrecht.

Staten-Generaal

Bij de totstandkoming van primair Europees recht (de verdragen) is de Staten-Generaal formeel betrokken door zijn goedkeuringsrecht, maar de medezeggenschap blijft uiteindelijk beperkt tot de keuze verwerpen of aannemen is genomen. Ten aanzien van de totstandkoming van besluiten op grond van de verdragen ontbreekt formele medezeggenschap van het parlement. Het parlement, vooral de Tweede Kamer, kan proberen de nationale regeringsvertegenwoordigers in de Raad vooraf te beïnvloeden.

Wat wordt verstaan onder het instemmingsrecht van Nederland?

Voor een gestructureerde parlementaire betrokkenheid aan de Europese besluitvormingsprocedure heeft het Nederlandse parlement instemmingsrecht. Dit recht is een uitzondering aangezien de Staten-Generaal in het algemeen geen formele zeggenschap heeft op de Europese besluitvorming op grond van verdragen. Dit instemmingsrecht heeft de Staten-Generaal bedongen – in het kader van de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht - met betrekking tot de Nederlandse inbreng bij de totstandkoming van de derde pijler en met betrekking tot de economische en monetaire unie. Een ander controlemiddel van het parlement is de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’. Dit brengt voor bewindslieden de verplichting met zich mee om de verlangde inlichtingen aan de Staten-Generaal te geven. Dit controlemiddel, in samenhang met de vertrouwensregel, geeft het parlement een bepaalde hoeveelheid macht.

De regering

Voor de uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen geldt dat de regering en ministers, als uitvoerende organen zijn te beschouwen. Zij mogen dan nationaal aan handen en voeten gebonden zijn, op Europees niveau hebben ze een medebepalende positie. Voor de minister president heeft het Europese integratieproces een versterking van zijn positie als resultaat gehad, aangezien hij – en niet de minister van Buitenlandse Zaken – nu formeel lid is van de Europese raad. De minister-president kan informeel buiten tegenwoordigheid van de minister van Buitenlandse Zaken met andere regeringsleiders overleggen, mits er overeenstemming met de minister van Buitenlandse Zaken is.

De rechter

De nationale rechter treedt als het ware op als ‘mede-gemeenschapsrechter’. Ook bij de rechter is er sprake van een versterking in zijn positie ten opzichte van de nationale wetgever. Door de rechtstreekse werking en voorrang van het gemeenschapsrecht heeft hij het toetsingsrecht met betrekking tot de formele wet. Ook mag hij een nationale wet bij wijze van een voorlopige maatregel buiten toepassing laten wegens vermoedens van strijdigheid met het gemeenschapsrecht. Een staat kan aansprakelijk worden gesteld voor de onjuiste toepassing van het gemeenschapsrecht door de rechter. In het kader van de prejudiciële procedure stuurt het Hof van Justitie de nationale rechtspraak.

Implementatie

De Europese regelgeving bestaat voornamelijk uit verordeningen en richtlijnen die in de lidstaten worden uitgevoerd door de nationale overheden. Richtlijnen leggen het resultaat vast en lidstaten zijn vrij in de keuze van de middelen om dat resultaat te bereiken (implementatie). Voor verordeningen geldt dat zij niet geïmplementeerd hoeven te worden: omzetting in nationaal recht is zelfs niet toegestaan. Het EU-recht kan eisen dat er op nationaal niveau een regeling tot stand wordt gebracht. Implementatie van richtlijnen mag op verschillende manieren plaatsvinden (d.m.v. formele wetten of gedelegeerde wetgeving). Niet tijdige implementatie vormt een schending van het EU-recht (verdragsschending). Implementatie vereist vaak totstandkoming of wijziging van meer dan één wettelijke regeling. Problemen met het behalen van de implementatietermijnen hebben ook aanleiding gegeven tot de vraag of de rechter bevoegd was aan de wetgever bevel te geven om bepaalde wetgeving tot stand te brengen. De Hoge Raad heeft bepaald dat in het Nederlandse constitutionele recht niet wordt aanvaard dat de rechter bevoegd is de wetgever te bevelen een regeling tot stand te brengen, en dat het EU-recht geen aanleiding geeft daar anders over te denken.

Hoe vindt rechtsvorming door de rechter plaats?

Rechtsvorming door de rechter wordt als onvermijdelijk gezien omdat de wetgever nu eenmaal niet alles kan voorzien, maar ook omdat veranderingen van maatschappelijke aspecten er toe kunnen leiden dat oudere wettelijke oplossingen niet meer werkbaar, of zelfs niet meer aanvaardbaar, zijn. Doorwerking van internationaal recht: In de eerste plaats kan het zijn dat de bedoelde verdragsbepaling zelf een beslisregel oplevert. In de tweede plaats kan door het buiten toepassing laten van een wettelijk voorschrift een lacune in de rechtsorde ontstaan, een rechtstekort. Er is dan niet evident een beslisregel voorhanden om een geval te beslissen. Soms moet een artikel wel buiten toepassing worden gelaten. Dan zal het ontstane gat door de rechter moeten worden gevuld. In veel gevallen zijn er juist keuzes en afwegingen mogelijk (en noodzakelijk) die met zich meebrengen dat het gat in beginsel door de wetgever moet worden gedicht. De rechter heeft geen enkele grondwettelijke bevoegdheid om de wetgever te dwingen om daartoe over te gaan. De rechter kan de wetgever dus niet dwingen om een wet tot stand te brengen.

De EU is heel ingewikkeld opgebouwd. Om deze opbouw te begrijpen is het nodig om te weten hoe de geschiedenis van de Unie is verlopen.

Wat is het belang van veiligheidsbestuur in de Grondwet? - Chapter 33

In dit hoofdstuk komt voornamelijk het veiligheidsbestuur aan de orde. De krijgsmacht, door de Grondwet vermeldt, speelt uiteraard een rol bij het waarborgen van de uitwendige veiligheid. Veiligheidsdiensten en politie, die een rol spelen bij de inwendige veiligheid, vallen te ontwaren in formuleringen als ‘hen die daartoe bij de wet zijn aangewezen’ zie art. 12 Gw. Er zijn vier terreinen van veiligheidsbestuur die de vitale belangen betreffen waarvan de staat de behartiging aan zich heeft getrokken namelijk:

• De internationale rechtsorde; waar de veiligheid en vrede centraal staan.

• De nationale rechtsorde; waarin handhaving van de openbare orde, strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en handhaving van de democratische rechtsorde centraal staan.

• De openbare veiligheid; waarin het optreden in verband met calamiteiten centraal staat.

• De economische veiligheid; met name op de terreinen energie, telecommunicatie, financieel verkeer en transport.

Welke plaats neemt defensie in de Grondwet in?

Vanaf 1814 tot 1983 was er een afzonderlijk hoofdstuk over defensie in de Grondwet. In 2000 vond er een herziening plaats waarbij verschillende bepalingen werden gemoderniseerd en art. 100 werd vervangen door een nieuw artikel en daarnaast verviel art. 102. Art. 97 verklaard dat er een krijgsmacht is, ook zijn deze taken grondwettelijk vastgelegd. Zij omvatten de handhaving van de internationale rechtsorde en de verdediging van het Koninkrijk. Het oppergezag van de krijgsmacht houdt in ieder geval de bevoegdheid tot inzetten en tot het beëindigen van de inzet van (delen van de krijgsmacht) in. Een consequentie van de door de regering verdedigde opvatting dat oppergezag slechts betrekking heeft op het recht om delen van de krijgsmacht in te zetten en te beëindigen, is strikt genomen niet geheel duidelijk wie het oppergezag heeft. Een moeilijk punt is de verhouding tussen art. 5 NAVO-verdrag en art. 100 Gw.

Tijd van oorlog

In 1999 vond inzet van de Nederlandse krijgsmacht in NAVO-verband plaats in Kosovo. De operatie heeft in vele opzichten een markant moment gevormd. Voor het eerst opereerden NAVO-troepen buiten het NAVO grondgebied in een operatie die niet zonder meer als defensie van het eigen gebied kon worden aangemerkt, maar veeleer als handhaving van de internationale rechtsorde. Vanaf 2001 nam de Nederlandse krijgsmacht deel aan de operatie Enduring Freedom in Afghanistan. Tevens werd ook deelgenomen aan een aantal operaties in VN-verband, zowel van vredesopleggende als vredeshandhavende aard. In 2003 werd besloten om deel te nemen aan een stabilisatiemacht in Irak. Concluderend is dat een adequate volkenrechtelijke basis voor deelname aan de inval niet bestaat.

Constitutionele aspecten

Er is een intentie om tot een versterking van de Europese samenwerking op defensiegebied te komen, maar bestaande vormen van samenwerking in het verband van de West-Europese Unie en de NAVO konden niet worden vervangen, genegeerd of terzijde worden geschoven. Enkele contouren zijn wel duidelijk met betrekking tot procedures, bevoegdheden, controle en structuren. Het EU verdrag heeft het over een voornemen tot een gemeenschappelijk defensiebeleid en maakt het mogelijk dat door middel van een snellerre actiegevechtsmacht wordt opgetreden in het kader van vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid op grond van art. 42 lid 1 VEU. De inzet van battlegroups (EU-eenheden) waaraan de Nederlandse deelneemt, is krijgsmacht onderworpen aan de procedure van art. 100 Gw. Dat is ook het standpunt van de regering. De besluitvorming over de inzet en de samenstelling van EU-eenheden vindt plaats in de Raad, die de uitvoering van een missie kan toevertrouwen aan een groep lidstaten krachtens art. 42 lid 4 VEU.

Wet gewetensbezwaren militaire dienst

Een bijzondere grond voor vrijstelling van de krijgsdienst, namelijk ernstige gewetensbezwaren die tevens van de wetgever verlangd om de voorwaarden daarvoor te noemen is art. 99 Gw. Ter uitvoering hiervan kwam het jaar daarop de Dienstweigeringswet tot stand, deze is inmiddels vervangen door de Wet gewetensbezwaren militaire dienst. Art. 2 geeft een omschrijving van ernstige gewetensbezwaren als onoverkomelijke gewetensbezwaren tegen de persoonlijke vervulling van militaire dienst in verband met het gebruik van middelen van geweld waarbij men door dienstvervulling in de Nederlandse krijgsmacht kan worden betrokken. Nu konden ook gewetensbezwaren uitsluitend tegen bepaalde wapens, met name tegen kernwapens, worden erkend. Maar bezwaren tegen een bepaald militair optreden bleven uitgesloten.

Welke uitzonderingstoestanden zijn er?

Bij het staatsnoodrecht, in de zin van art. 103 Gw, draait alles om het begrip buitengewone omstandigheden. Het gaat daarbij niet zozeer om een formele afbakening van bepaalde situaties waarin bijzondere rechtsgevolgen en bijzondere regels van reeds bestaande regels in werking komen. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit moeten centraal staan. Deze beginselen zijn zowel in buitengewone als gewone omstandigheden van toepassing. Staatsnoodrecht in subjectieve zin, is van natuurrechtelijke oorsprong. Hij gaf uitdrukking aan de gedachte dat de overheid, als volk en staat in nood verkeren, een recht heeft om ter wille van beide zo nodig de regels van geschreven objectief recht te overtreden. Toen het natuurrecht uiteindelijk in diskrediet geraakte, werd de grondslag van dit subjectieve noodrecht enigszins wankel. Het noodrecht moest zoveel mogelijk wettelijk worden geregeld. Niet alleen de gevallen van nood waarin van de wet kon worden afgeweken moesten in wetten worden geregeld maar tevens de wijze waarop in die gevallen van de wet kon worden afgeweken. Om die reden ontstonden enkele complexen van rechtsregels die men ook wel als (objectief) staatsnoodrecht heeft aangeduid.

Bekrachtiging achteraf

Bekrachtiging vereist zo weinig omslag, dat het beter was om daarmee alle mogelijke twijfel aan de verbindende kracht van de besluiten uit te sluiten. Als de bekrachtiging nodig was om aan de besluiten blijvende rechtskracht te verzekeren, dan zou deze doelmatigheidsoverweging niet doorslaggevend zijn, maar in haar nota omtrent een aantal punten van regeringsbeleid heeft de regering die noodzakelijkheid ontkend. Als de wetsbesluiten rechtsgeldig tot stand waren gekomen dan viel niet in te zien waarom zij hun geldigheid bij veranderde omstandigheden zouden verliezen.

Waren de wetsbesluiten onderworpen aan de toetsing van de rechter?

Voor de legalisatie van de wetsbesluiten werd onder meer als argument aangevoerd dat zij krachtens het toenmalige art. 124 lid 4 Gw (thans art. 120 Gw) onttrokken zouden zijn aan toetsing van eventuele onverbindendverklaring door de rechter. De rechter had in beginsel het toetsingsrecht van wetsbesluiten. De rechter heeft de plicht om elke nationale regel waarvan hem de toepassing gevraagd wordt , op zijn rechtsgeldigheid te toetsen, behalve als hem dit wordt verboden zoals in art. 120 Gw. Bij principiële erkenning van de rechterlijke toetsingsbevoegdheid van de wetsbesluiten, de toepassing binnen zeer enge grenzen houden.

Welke noodtoestanden worden door de wet geregeld?

In 1887 werd van art. 185 en art. 186 een melding gemaakt in het geval van oorlogsgevaar, terwijl het nieuwe art. 187 handelde over de staat van oorlog en de staat van beleg. Door een initiatiefvoorstel werd art. 196 in 1948 toegevoegd, dat de burgerlijke staat van beleg introduceerde. O.b.v. art. 187 Gw kwam in 1887 de Oorlogswet voor Nederland tot stand, toen gebaseerd op art. 202 Gw in 1963. De Oorlogswet voor Nederland regelde de in de Grondwet genoemde uitzonderingstoestanden staat van oorlog en staat van beleg, en wil in volgorde van opklimmende zwaarte, in hoofdstuk 2 de staat van oorlog, en in hoofdstuk 3 de staat van beleg. De Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag deed iets anders, de Grondwet sprak in het artikel waarvan deze wet het uitvloeisel was slechts van buitengewone omstandigheden. In hoofdstuk 2 was een verhoogde waakzaamheid en in hoofdstuk 3 een burgerlijke uitzonderingstoestand te vinden . Beide wetten waren op elkaar betrokken in die zin dat in een en hetzelfde gedeelte van het grondgebied altijd slechts een van de vier uitzonderingstoestanden van kracht kon zijn. De uitzonderingstoestanden ex art. 203 waren de lichtere in verhouding tot die ex art. 202. Dit laatste artikel maakte het mogelijk om bij de regeling van de staat van oorlog en de staat van beleg te bepalen dat de grondwettelijke bevoegdheden van het burgerlijke gezag ten opzichte van de openbare orde en de politie geheel of ten dele op het militair gezag overgingen, dat de burgerlijke overheden aan de militaire ondergeschikt werden, en dat van een viertal grondrechten kon worden afgeweken. In de Oorlogswet en de Wet buitengewone bevoegdheden had men derhalve met burgerlijk gezag te maken met twee ter uitvoering van de Grondwet voor toestanden van nood geschreven wetten, die het mogelijk maakten om in de dergelijke toestanden op de aangegeven wijze van de Grondwet af te wijken. Los van deze wetten, die samen de kern van de noodwetgeving vormden, waren er in tientallen wetten bepalingen opgenomen die in buitengewone omstandigheden bevoegdheden toekenden aan bestuursorganen waarover zij in normale omstandigheden niet over konden beschikken, zonder dat een afwijking van de Grondwet in het geding was.

Art. 103 Gw

In 1983 bij de algehele grondwetsherziening is voor de toenmalige art. 202 en 203 één nieuw grondwetsartikel gekomen, het ongewijzigd gehandhaafde art. 103. Krachtens dit artikel bepaalt de wet in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd, en regelt zij de gevolgen. Inzake de bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen kan worden afgeweken van de grondwetsbepalingen. Het gaat om de grondrechten geregeld in art. 6, 7, 8, 9, 12 lid 2, 13 en 113 lid 1 en lid 3. Bij lezing van de grondrechten waarvan kan worden afgeweken, treft de eerbied voor de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging binnen gebouwen en besloten plaatsen. Alleen grondrechten die alleen voor bepaalde belangen dan wel op bepaalde wijze beperkt mogen worden of die een onvoorwaardelijk karakter hebben zijn genoemd.

De Coördinatiewet, uitzonderingsgevallen

Ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, zo bepaalt art.1 van de wet, kan ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president, de beperkte noodtoestand of de algemene noodtoestand worden afgekondigd. Het gaat om uitzonderingstoestanden van art. 103 Gw bij deze noodtoestanden. Daarnaast zijn het de enige grondwettelijke uitzonderingstoestanden die wij nog kennen. Het koninklijk besluit waarbij een noodtoestand wordt afgekondigd, wordt in het Staatsblad geplaatst en anderszins bekendgemaakt. Dit wordt terstond medegedeeld aan de Staten-Generaal. Opheffing kan tevens geschieden bij koninklijk besluit op voordracht van de minister-president. De beperkte noodtoestand eindigt van rechtswege bij de aanvang van de algemene noodtoestand en omgekeerd, de beide noodtoestanden sluiten elkaar aldus uit. Door einde of opheffing van een noodtoestand eindigt de werking van bepalingen van rechtswege die bij afzonderlijk koninklijk besluit in werking zijn gesteld. Paragraaf 2 van de wet gaat over inwerkingstelling, namelijk de inwerkingstelling en buitenwerkingstelling van noodwetgeving tijdens een uitzonderingstoestand. Geen enkel onderdeel treedt van de noodwetgeving in werking door de enkele afkondiging van een noodtoestand, daarvoor is een afzonderlijk koninklijk besluit nodig, dat wel gelijktijdig met het afkondigingsbesluit tot stand zal komen. Het geheel van noodwetgeving in ruime zin is opgevoerd op twee van de wet deel uitmakende lijsten A en B. De lichtere noodwettelijke bepalingen, met name die bepalingen die geen afwijkingen van de Grondwet als bedoeld in de zin van art. 103 Gw met zich meebrengen komen voor op lijst A. Alle bepalingen van lijst A, aangevuld met alle overige bepalingen van noodwetgeving, met name die waarbij afwijking van de Grondwet in het geding is, komen voor in lijst B. Het is niet mogelijk om de beperkte noodtoestand af te kondigen voor het ene deel van het land, en de algemene noodtoestand voor een ander deel aangezien de beperkte en de algemene noodtoestand elkaar uitsluiten.

Separate inwerkingstelling van noodwetgeving

Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarin de behoefte ontstaat om een of enkele van de minder zware, of geen afwijking van de Grondwet meebrengende bepalingen van noodrecht in werking te stellen, zonder over te gaan tot het afkondigen van een beperkte noodtoestand. De wetgever heeft de totstandkoming van de Coördinatiewet aangegrepen om de zwakke punten van de verspreidde, in de wetgeving voorkomende bepalingen van noodwetgeving te verbeteren. Een lichtvaardige inwerkingstelling kan beter worden voorkomen door een zorgvuldige procedure dan door een werkzaam criterium. Volgens de standaardprocedure beslist de regering indien buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij koninklijk besluit om de desbetreffende artikelen in werking te stellen, waarna onverwijld een wetsvoorstel wordt ingediend omtrent het voortduren van de in werking gesteld bepalingen. De wet die na aanneming van dit voorstel tot stand komt wordt verleningswet genoemd. Als het voorstel verworpen wordt, dan worden de in werking gestelde bepalingen bij koninklijk besluit buiten werking gesteld. Nu kunnen ook sommige bepalingen van de Oorlogswet voor Nederland en van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag separaat in werking worden gesteld.

Hoe ziet het moderne noodrecht er uit?

Flexibiliteit is het kernbegrip in het moderne noodrecht. De behoefte aan doeltreffend en slagvaardig optreden in bijzondere omstandigheden verklaart dat in de tegenwoordige noodwetten meer dan vroeger wordt voorzien in gedeeltelijke inwerkingstelling van bijzondere rechtsregimes. Het noodrecht is steeds meer op normaal recht gaan lijken. Er kunnen zich situaties blijven voordoen waarin zowel kleinschalig als grootschalig in werking stellen van noodrecht geen soelaas biedt, eenvoudigweg omdat daartoe de tijd ontbreekt of omdat naar het oordeel van de bevoegde autoriteiten de omstandigheden het niet toelaten. Dan moet worden teruggegrepen op constitutionele improvisatie namelijk het ongeschreven staatsnoodrecht.

Afwijking van grondrechtsnormen, Art. 15 EVRM

Het is mogelijk om in tijden van nood, als het voortbestaan van de natie in het geding is, er wordt afgeweken van de bepalingen van het verdrag. Het verdrag voorziet dan ook in een procedure waarbij de derogatie aan het verdrag door de betreffende staat wordt aangemeld bij de secretaris-generaal van de Raad van Europa. Ten opzichte van alle verdragsnormen is afwijking van verdragsnormen niet toegestaan en mag verder uitsluitend in de vorm van maatregelen die strikt noodzakelijk om het voortbestaan van de natie te waarborgen. De beoordeling is in handen van het Europese Hof voor de rechten van de mens.

Welke rol hebben inlichtingen- en veiligheidsdiensten?

In 2002 is de nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in werking getreden. De Wet (verder WIV) kent een Algemene Inlichtingen- en veiligheidsdienst, ofwel de AIVD. Ook kent de WIV een Militaire Inlichtingen- veiligheidsdienst. De aandacht gaat vooral uit naar de AIVD. De kerntaak wordt omschreven als het verrichten van onderzoek met betrekking tot organisaties en personen die door de doelen die zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorden, dan wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat, krachtens art. 8 lid 2 onder a WIV. De AIVD beschikt over enkele in de wet genoemde bevoegdheden. Daartoe behoren onder andere het verwerken van gegevens conform art. 12 WIV, het observeren, inclusief het afluisteren, op grond van art. 25 lid 4 WIV, maar ook volgen, doorzoeken en registreren. Voor afluisteren, en voor observeren in woningen, is toestemming nodig van de minister van Binnenlandse Zaken. Voor het betreden van een woning is een bevel van de rechter nodig, krachtens de eisen van art. 12 Gw. Voor de Rechtbank Den Haag is een last vereist voor het doorzoeken van plaatsen, aan te vragen door het hoofd van de dienst. Er moet van worden uitgegaan dat de AIVD altijd haar wettelijke bevoegdheden mag uitoefenen. Aangezien de WIV geen bevoegdheden tot het nemen van besluiten bevat, en ook niet is te zien hoe uit de handelingen van de dienst rechtsgevolgen kunnen voortvloeien, bieden de waarborgen van de Algemene wet bestuursrecht geen soelaas. Enige controle door de strafrechter is mogelijk voor zover gegevens van de AIVD in het strafproces aan de orde (kunnen komen).

In dit hoofdstuk komt voornamelijk het veiligheidsbestuur aan de orde. De krijgsmacht, door de Grondwet vermeldt, speelt uiteraard een rol bij het waarborgen van de uitwendige veiligheid. Veiligheidsdiensten en politie, die een rol spelen bij de inwendige veiligheid, vallen te ontwaren in formuleringen als ‘hen die daartoe bij de wet zijn aangewezen’ zie art. 12 Gw.

Hoe wordt het bestuur gecontroleerd? - Chapter 34

De trias-gedachte heeft grote concessies moeten doen om zich te kunnen handhaven in de staatkundige praktijk. In de negentiende eeuw, toen deze gedachte heersend was, werd de heerschappij van de wet mogelijk door de nog beperkte omvang van de overheidsbemoeienis. In het laatste kwart van de negentiende eeuw veranderden de politieke opvattingen: het begrip ‘algemeen belang’ kreeg een ruimere inhoud en er werd gestreefd naar een verdergaande overheidsbemoeienis. De Eerste Wereldoorlog en haar nasleep, de economische crisis, maakten het nodig om maatregelen te treffen. De bureaucratie deed haar intrede en nam een centrale plaats in. Aan regels had men niet meer genoeg, er moesten voorzieningen komen.

Hoe gaat de regering om met conflicten en crisis?

Het gezag voor regeren ontleent de regering aan haar democratische oorsprong, alhoewel zij de voornaamste macht ertoe ontleent aan haar plaats als top van het bestuur. Door het bestuur heeft de regering greep op de samenleving, maar het instrument is weerbarstig, want de bestuurlijke regels en voorzieningen zijn niet zo soepel als voor management wel gewenst zou zijn. De gedachte dat het bestuur een onderneming is, is veroorzaakt door de komst van de voorzieningsstaat. Het heeft ook geleid tot nieuwe termen, zoals normstelling (i.p.v. doelstelling), plan (i.p.v. voorschrift) en beleid (i.p.v. uitvoering). Heersend werd de gedachte dat mensen en omstandigheden niet beheerst werden door regels waar ieder zich naar te gedragen had.

De distributie toestand

Illustratief is de distributie toestand, toen aan alles een gebrek was. Voor de juiste distributie van de schaarse middelen werd van doel naar doel geleefd. Tijdens deze nood ontstonden een doelmatigheid en planmatigheid die bevorderden dat veel moest en ook kon worden overgelaten aan het beleid van de instanties die er dichtbij betrokken waren.

Deze toestand heeft in de hand gewerkt dat het bestuur minder veranderde dan eigenlijk nodig zou zijn geweest. Het behield de oude, autoritaire stijl. Toen gepoogd werd tegemoet te komen aan de verlangens naar inspraak, democratisering, openbaarheid en rechtsbescherming, zakte het hele doelmatige en planmatige werkwijze in elkaar.

Niet alleen het bestuur - inclusief de onzekere en log geworden ambtenarenorganisatie - was gewend geraakt aan de veelheid van taken, voorzieningen en functies, dat was het publiek óók. Er werd gevraagd om meer coördinatie, zekerheid, beleidsvoornemens en planmatigheid. Maar aan deze wens kon de regering niet meer voldoen, aangezien het ambtelijke apparaat steeds verder achter liep bij de behoeften en haar effectiviteit verloor. Zo verviel het bestuurlijk management steeds meer tot een conflicten- en crisismanagement.

Plannen tot reorganisatie van het centrale bestuur hebben hun uitwerking gevonden in de instelling en de rapporten van de commissie hoofdstructuur rijksdienst.

Welke rol heeft de 'Civil society'?

Pas vrij recent is het besef doorgedrongen dat vooral tot een herwaardering moet worden gekomen van de relatie tussen de overheid en de civil society anderzijds. Nederland onderscheidt zich door een grote en vitale civil society. Zo kent het de grootste non-profitsector ter wereld. Deze sector bestaat in belangrijke mate uit instellingen die uit publieke middelen worden gefinancierd en sterk zijn geïnstitutionaliseerd.

In dat kader wordt wel opgemerkt dat er sprake is van een doorgeslagen institutionalisering en subsidieverslaving van delen van de civil society. Ook de grote regeldichtheid en de problemen op het vlak van de handhaving en het beroep op de bestuursrechter worden aangehaald.

Wat doet de vaste commissie?

De centrale bestuursfunctie wordt verricht door de regering en de onder haar gerangschikte bestuurscolleges en - ambtenaren. De Staten-Generaal kunnen daarop invloed uitoefenen.

De invloed van de Staten-Generaal is vooral het gevolg van de ministeriële verantwoordelijkheid en het begrotingsrecht. Door het instellen van vaste en tijdelijke commissies is gepoogd een regelmatiger toezicht en grotere invloed te verkrijgen op het staatsbestuur. Er is voor elk ministerie, behalve dat van Algemene Zaken, een vaste commissie. Deze vaste commissie is belast met:

• Het voorbereidend onderzoek van de dat ministerie betreffende begrotingsontwerpen, wetsvoorstellen en stukken.

• Het bevorderen van een geregelde gedachtewisseling met de regering (inclusief het vragen van inlichtingen).

De Staten-Generaal heeft twee klassieke middelen om invloed op de regering uit te oefenen: het recht op inlichtingen en het recht van enquête (onderzoek).

Wat staat er in Art. 68 Gw?

Het recht op inlichtingen is vastgelegd in art. 68 Gw. Het artikel bepaalt dat de ministers en de staatssecretarissen de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen geven waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de Staat. Het lid dat schriftelijke vragen wil stellen dient deze vragen bij de voorzitter in. Het mondelinge vragenuur vindt plaats op dinsdag aan het begin van de vergadering. Leden die vragen willen stellen melden dit schriftelijk bij de voorzitter aan. De Eerste Kamer stelt alleen schriftelijke vragen, het stellen van mondelinge vragen wordt in strijd geacht met de positie van de Eerste Kamer. Ook los van de mondelinge of schriftelijke behandeling van een door de kamer aan de orde gesteld onderwerp kunnen kamerleden inlichtingen aan de regering vragen. Art. 133 RvO II ziet op interpellaties, dat wil zeggen gedachtewisselingen tussen regering en kamer waarbij een lid over een onderwerp dat ‘vreemd is aan de orde van de dag’ vragen kan stellen aan een of meer ministers. Voor het houden van een interpellatie is verlof van de kamer nodig.

Het staatsbelang

Inlichtingen kunnen geweigerd worden indien de verstrekking van inlichtingen in strijd is met het ‘belang van de Staat’. Het ‘belang van de Staat’ is een nogal onbestemd begrip, waarbij gedacht kan worden aan zaken als buitenlandse betrekkingen, defensie aangelegenheden, ongerechtvaardigde inbreuk op privacy belangen, of de eenheid van de kroon in het geding zou zijn, of het gevoelige bedrijfsgegevens betreft, en, tenslotte, wanneer sprake is van een wettelijke geheimhoudingsplicht. De kamer moet weliswaar beslissen of zij erin zal berusten dat een minister haar met een beroep op het staatsbelang de door (een of meer van haar) leden gevraagde inlichtingen onthoudt, dat betekent evenwel niet dat zij de minister tot het verstrekken van inlichtingen kan dwingen. Wel achtte de regering een ongeschreven rechtsplicht aanwezig voor een actieve informatieplicht van bewindslieden.

Een overzicht van de mogelijkheden die het recht op inlichtingen biedt:

• Schriftelijk

Een manier van overlegging tussen de regering en de Tweede Kamer over het beleid is de ‘nota’. Door middel van nota’s geven ministers toelichting op hun wetsvoorstel, op de begroting en geven ze een uiteenzetting van hun beleidsvoornemens. Men moet de nota niet verwarren met een wetsvoorstel; nota’s kunnen niet worden geamendeerd en/of verworpen.

• Mondeling

Bij het interpelleren vindt er een gedachtewisseling tussen regering en kamer plaats over een onderwerp dat niet op de agenda staat. Bij interpellatie kan een lid van de kamer vragen stellen aan (een van) de minister(s)(hoofdstuk XI RvO II). Lid 3 van artikel 133 RvO II geeft verdere bepalingen met betrekking tot de minister bij interpellatie. Ingevolge art. 54a RvO II is een spoeddebat ook mogelijk. Hiervoor is het geen vereiste dat de vragen van te voren moeten worden ingezonden en is er geen extra termijn voor de aanvrager. Interpellatie kan ook zonder verlof plaatsvinden, maar dan mag de interpellant niet meer dan twee keer het woord voeren. Voor andere leden geldt dan dat ze eenmalig aan het woord mogen komen. Interpellaties worden vaak afgesloten met een stemming over de door de interpellant voorgelegde kritische motie.

• Mondeling of schriftelijk

Het lid van de Kamer dient schriftelijke en mondelinge vragen in te leveren bij de voorzitter, die op zijn beurt ervoor zorgt dat de kort en krachtig geformuleerde vragen bij de betreffende minister terecht komen. De minister behoort binnen drie weken de vragen te beantwoorden, anders dient hij redenen te geven voor het niet op tijd kunnen antwoorden. De griffier houdt een overzicht bij van vragen die langer dan zes weken op antwoord wachten (schandpaal procedure). Alle schriftelijke antwoorden worden - samen met de vragen - opgenomen in het aanhangsel van de Handeling (art. 134-135 RvO II). De minister kan er ook voor kiezen de vragen mondeling te beantwoorden, in de eerstvolgende bijeenkomst. Sinds 2004 kan het kamerlid dat vragen stelt, de minister interrumperen (art. 138 lid 2 RvO II). Tijdens het vragenuur is het niet mogelijk moties in te dienen of verlof te vragen voor interpellatie (art. 139 RvO II).

Hoe worden moties ingediend?

Gedurende de behandeling van een onderwerp kan ieder lid dat het woord voert een motie indienen, zo blijkt uit art. 43 en 66 RvO II. Ondersteuning van tenminste vier andere leden is een vereiste. Het is van belang het karakter van de motie na te gaan. Zo heeft de motie van wantrouwen een bijzonder, verplichtend, karakter: de minister of het kabinet dat erdoor getroffen wordt dient heen te gaan. Evenals bij interpellatie en schriftelijke vragen het geval is, zinkt het aantal in de Eerste Kamer ingediende moties in het niet vergeleken met dat in de Tweede Kamer.

Wat houdt het recht op enquête in?

De Tweede Kamer heeft ingevolge art. 70 Grondwet het recht van onderzoek (enquête).

De wijze van uitoefening van het recht van onderzoek is ten dele in de wet geregeld, en voor het overige in de reglementen van orde van de kamers. In feite heeft de Eerste Kamer en de verenigde vergadering dit recht in 1887 verkregen, maar het duurde tot 1918 voordat het met de Enquêtewet in overeenstemming was gebracht. In de periode van 1848 -1887 (tussen de grondwetsherzieningen) zijn er in totaal acht enquêtes gehouden. Tot 1947 maakte de Tweede Kamer geen gebruik meer van haar recht. Opnieuw verstreken tientallen jaren zonder dat van het recht van onderzoek gebruik werd gemaakt. Sinds 1983 zijn echter acht enquêtes gehouden.

Aandachtspunten en oproepen van een getuige

In 2004 is de commissie vernieuwing Wet op de parlementaire enquête in het leven geroepen. Deze commissie heeft de opdracht gekregen om een initiatiefwetsvoorstel te vervaardigen tot wijziging van de wet. Daarbij wordt vooral aandacht gegeven aan:

• De toegang tot openbaarheid van en openbaarmaking van (geheime en vertrouwelijke) informatie.

• De positie van getuigen en de gronden van verschoning.

• De samenloop met ander (juridisch) onderzoek.

Wanneer een getuige of een deskundige wordt opgeroepen door de commissie, dan is deze verplicht te verschijnen en de gevraagde informatie te verschaffen. Getuigen kunnen onder ede worden verhoord en kunnen zich doen bijstaan. Art. 20 maakt het ambtenaren mogelijk om zich te verschonen met een beroep op het belang van de staat.

Welke pogingen tot rechtsuitbreiding zijn gedaan?

Bij de grondwetsherziening van 1983 is een poging om het recht uit te breiden gesneuveld. Een amendement-Patijn wilde echter het recht van onderzoek ook toekennen aan 1/5e deel van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers of van de verenigde vergadering.

De Tweede Kamer vond dit amendement te ver gaan, maar aanvaarde wel het amendement-Faber. Deze laatste wilde dat een vijfde deel van het grondwettelijk aantal leden van één der kamers of van verenigde vergadering, konden worden verplicht gebruik te maken van hun recht van onderzoek. De Raad van State maakte echter bezwaren. Hij wees op de complicaties wanneer een minderheid een enquête afdwingt terwijl die door de meerderheid niet gewenst wordt. De gedachte achter het wetsvoorstel is echter dat een door de minderheid verlangde enquête toch een zaak blijft van de kamer als geheel. Aan de ene kant lijkt het goed dat de minderheid de nodige steun krijgt, anderzijds moet het zware middel van parlementaire enquête niet lichtvaardig kunnen worden gebruikt.

Wat is de functie van de ombudsman?

De (wet nationale) ombudsman

De figuur van de ombudsman is ontstaan toen het parlement overspoeld raakte met het grote aantal aan petities van individuen over onbehoorlijk overheidsgedrag. De Wet nationale ombudsman stamt af van de ontwerp-wet commissaris van onderzoek (1976).

De Wet nationale ombudsman is op 4 februari 1981 na intensieve behandeling door de Tweede kamer aangenomen. In 1999 heeft de ombudsman een grondwettelijke basis gekregen in art. 78a Gw. In 2005 heeft de Wet extern klachtrecht een aanvulling gebracht van de Awb betreffende de behandeling van klachten over bestuursorganen door een ombudsman. Deze wet heeft ook de Wet nationale ombudsman op diverse onderdelen gewijzigd.

De voornaamste doelen van deze wet waren:

• Het bieden van een algemene regeling voor het indienen en behandelen van klachten bij externe klachtenvoorzieningen.

• Het voorzien in een volwaardig, landelijk dekkend stelsel van klachtenvoorzieningen bij decentrale overheden .

• Het harmoniseren van bestaande eisen waaraan externe klachtenvoorzieningen moeten voldoen.

De nationale ombudsman wordt door de Tweede kamer benoemd voor zes jaar. Hij is onafhankelijk, heeft zijn eigen personeel en eventuele substituut-ombudsmannen. Hij kan echter niet als een rechter worden beschouwd, omdat hij geen rechtsmacht heeft tot vernietigen of veroordelen. Nadat de burger bezwaar, beroep of beklag heeft ingediend bij het betrokken bestuursorgaan (kenbaarheidsvereiste: art. 9:20 Awb), kan hij een schriftelijk verzoek indienen bij de ombudsman, tenzij sindsdien meer dan een jaar is verstreken. Indien tegen de bestreden gedraging de mogelijkheid van bezwaar, beroep of beklag open staat, dan verwijst de ombudsman de verzoeker naar de bevoegde instantie (art. 9:19 Awb).

De ombudsman beoordeelt of het bestuursorgaan zich in de door hem onderzochte aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen (art. 9:27 Awb).

Om tot dit resultaat te komen beschikt hij over processuele bevoegdheden om inlichtingen in te winnen en personen op te roepen om te horen. Het gaat hier voornamelijk om bescherming tegen onbehoorlijk bestuursgedrag. De competentie van de ombudsman strekt zich uit over gedragingen van ministers en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame ambtenaren, en die van de bestuursorganen en ambtenaren met politietaken. Bij algemene maatregel van bestuur is die competentie uitgestrekt, onder andere ten aanzien van waterschappen en de lichamen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Vanwege de hoge kosten zijn provincies en gemeenten nog niet aan de controle van de ombudsman onderworpen.

De Wet extern klachtrecht (2005) heeft nog een enkele verandering gebracht in de systematiek: in beginsel vallen alle decentrale bestuursorganen onder de competentie van de nationale ombudsman, tenzij een eigen externe klachtenvoorziening aanwezig is.

Hoe wordt gestreefd naar openbaarheid?

Uit de rechtsstaatgedachte en de idee der democratie vloeit het streven naar openbaarheid voort. Het beginsel dat de publieke zaak in het openbaar behandeld en besproken moet worden, is thans in de Grondwet vastgelegd voor de vergaderingen van provinciale staten en gemeenteraden (art. 125 lid 1), waterschapsbesturen (art. 133 lid 2), alsmede voor terechtzittingen (art. 121 Gw). Door het rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting (commissie-Biesheuvel) werd een nieuwe impuls gegeven aan de openbaarheid. Het rapport richtte zich op de toegankelijkheid van schriftelijke informatie die tijdens vergaderingen en beraadslagingen ter tafel kwam. Die gedachte sloeg aan en op 1 mei 1980 is de Wet openbaarheid van bestuur in werking getreden. Een verzoek om informatie wordt binnen twee weken ingewilligd met inachtneming van de uitzonderingen van art 10 en 11.

De trias-gedachte heeft grote concessies moeten doen om zich te kunnen handhaven in de staatkundige praktijk. In de negentiende eeuw, toen deze gedachte heersend was, werd de heerschappij van de wet mogelijk door de nog beperkte omvang van de overheidsbemoeienis. In het laatste kwart van de negentiende eeuw veranderden de politieke opvattingen: het begrip ‘algemeen belang’ kreeg een ruimere inhoud en er werd gestreefd naar een verdergaande overheidsbemoeienis. De Eerste Wereldoorlog en haar nasleep, de economische crisis, maakten het nodig om maatregelen te treffen. De bureaucratie deed haar intrede en nam een centrale plaats in. Aan regels had men niet meer genoeg, er moesten voorzieningen komen.

Hoe worden de financiën van de Staat geregeld? - Chapter 35

Hoe wordt de rijksbegroting gemaakt?

Het vaststellen van een begroting is het geven van een reeks vergunningen om voor de in de begrotingsposten vermelde doeleinden uitgaven te doen tot de daarin genoemde bedragen. De begrotingswet is een wet in formele zin. Materieel is het een reeks van beschikkingen.

Het karakter van de begroting wordt verduidelijkt door HR 8 mei 1877, W 4119.

In dit arrest bepaalde de Hoge Raad dat aan het bestaan van een begrotingspost, hoezeer ook gespecificeerd, geen vorderingsrecht voor een derde kan ontstaan. De begroting kent kredieten toe, maar dwingt de verantwoordelijke minister niet om deze te gebruiken.

Budgetrecht

Art. 71 Gw 1814 voorzag een splitsing van de begroting van een constant deel (duurzame vredesuitgaven), en een variabel deel (bijzondere en oorlogsuitgaven). Het eerste deel zou voor onbepaalde tijd worden vastgesteld, het tweede deel telkens voor één jaar. In art. 123 Gw 1815 werd bepaald dat het eerste gedeelte voor een periode van tien jaar diende te worden vastgelegd. Art. 123 Gw 1840 veegde de splitsing van tafel en bepaalde dat de begroting voor tien jaar moest worden vastgelegd. In 1848 is de tijdsduur waarvoor de begroting geldt op één jaar gesteld (art. 120 Gw 1848) en deed ook ten aanzien van begrotingsdebatten het recht van amendement zijn intrede. Bij de herziening van 1922 is de mogelijkheid van een tweejaarlijkse begroting weer ingevoerd (art. 125 Gw 1922). In 1983 is deze mogelijkheid echter vervallen.

Indiening begroting

De indiening van de ontwerpen van de begrotingswetten geschiedt jaarlijks op de derde dinsdag van september (art. 105 lid 2 Gw). Daar gaat een lange voorbereidingsfase aan vooraf. De Comptabiliteitswet 2001 geeft regels inzake de inrichting, opstelling en indiening van de rijksbegroting. Deze wet bepaalt dat het ontwerp van de begroting ter indiening bij de Tweede Kamer aan de koning wordt aangeboden door de minister van Financiën (art. 12).

De minister van Financiën coördineert de gehele begroting:

• Alle andere ministers moeten hun wetsontwerp bij de minister van Financiën inleveren (art. 12 lid 1) en de minister van Financiën bepaalt de deadline voor het inleveren van die wetsontwerpen.

• De minister van Financiën kan bezwaar maken tegen een ontwerp-begroting (art. 12 lid 2).

• De minister van Financiën biedt de miljoenennota aan (art. 13), de voorjaarsnota (art. 15), en de najaarsnota (art. 15 lid 3).

• De minister van Financiën kan nadere regels stellen met betrekking tot de in art. 18 genoemde onderwerpen en onderhandelt met zijn collega’s over de door hen ingediende ontwerpen.

• De minister van Financiën kan weigeren het ontwerp van een ambtgenoot te accepteren, maar het laatste woord is aan de ministerraad.

Bij de voorbereidingen van de begrotingen spelen de prognoses van het centraal plan bureau een grote rol. Deze instelling ressorteert onder de minister van Economische zaken en bereidt een jaarlijks centraal economisch plan voor, vast te stellen door de regering ten behoeve van de coördinatie van het regeringsbeleid op economisch, sociaal en financieel gebied. Deze wordt door art. 3 lid 2 omschreven als ‘een evenwichtig samenstel van schattingen en richtlijnen met betrekking tot de Nederlandse volkshuishouding. Op Prinsjesdag publiceert het centraal plan bureau een ‘macro-economische verkenning’, terwijl daarnaast prognoses voor de middellange termijn worden opgesteld. Alle plannen, prognoses en verkenningen zijn ‘indicatief’, dat wil zeggen niet-bindend. Tegenwoordig speelt bij de voorbereiding van de begroting ook het Stabiliteits- en groeipact een grote rol.

Uitgaven en ontvangsten

Het gebeurt vaak dat een begrotingshoofdstuk niet vóór 1 januari is ingediend. In dat geval is de betrokken minister bevoegd voor het aangaan van verplichtingen te beschikken over ten hoogste vier twaalfde gedeelten van de bedragen die bij de overeenkomstige begrotingsartikelen van het voorafgaande jaar zijn toegestaan, en voor het verrichten van uitgaven voor de bedragen die in de aanhangige begroting hiervoor zijn geraamd.

Ook kan het voorkomen dat gedurende het jaar blijkt dat de vastgestelde bedragen niet de behoeften kunnen dekken. Dan moet het meerdere middels een begrotingswijziging (suppletoire begroting) worden aangevraagd. Art. 105 lid 1 Gw spreekt niet alleen over de begroting van de uitgaven, maar ook over die van de ontvangsten. In overeenstemming daarmee bepaalt art. 2 lid 3 Comptabiliteitswet 2001 dat de begrotingen de ramingen bevatten van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten. De ramingen van de verplichtingen en van de uitgaven hebben het karakter van een maximum, die van ontvangsten zijn slechts een prognose.

Het vaststellen van een begroting is het geven van een reeks vergunningen om voor de in de begrotingsposten vermelde doeleinden uitgaven te doen tot de daarin genoemde bedragen. De begrotingswet is een wet in formele zin. Materieel is het een reeks van beschikkingen.

Wat wordt verstaan onder het begrip rechtspraak? - Chapter 36

De rechter heeft een onafhankelijke positie en dient recht te spreken op een neutrale basis. De rechtspraak is een overheidsfunctie. Samen met de wetgever, de regering en het bestuur maakt de rechter deel uit van één bestel. De rechtspraak is van wezenlijk belang voor het integreren en ordenen van de samenleving. De onafhankelijkheid van de rechter is een middel om het gezag van de ‘politieke’ functie van de rechtspraak, het in stand houden van een samenhangende, algemeen geldende en algemeen aanvaarde samenlevingsorde te verhogen. Zij is de tol die betaald wordt aan het idee, dat die orde een rechtsorde moet zijn en dat de rechter dus vrij moet zijn om in onpartijdigheid recht te doen.

Wat is de definitie van rechtspraak?

Rechtspraak behelst geschillenbeslechting, maar ook handelingen die niet als beslechting van een geschil kunnen worden beschouwd. Volgens Simons kan rechtspraak als volgt worden gedefinieerd: het van overheidswege, op basis van het positieve recht, door van de organen die de functies regelgeving en bestuur vervullen onafhankelijke organen, bindend beslechten van rechtsgeschillen tussen rechtssubjecten. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de plaats van de rechter in het staatsbestel, en op de verhouding rechter-bestuur-wetgever. De constitutioneelrechtelijke problemen met betrekking tot de rechtspraak bevinden zich met name op dit terrein.

Welke positie neemt de rechtspraak in?

In vergelijking met de twee andere klassieke overheidsfuncties (wetgeving en bestuur), is het aanzien van de rechtspraak onverminderd groot. Voor dit verschijnsel zijn er twee verklaringen. De ene is de maatschappelijke overtuiging dat bij ongehoorzaamheid aan rechterlijke uitspraken de samenleving tot een grote chaos zou transformeren. De tweede verklaring is de rechterlijke onafhankelijkheid ten overstaan van de heersende politieke verhoudingen en de daarmee verbonden onpartijdigheid.

De veranderde rol van de rechtspraak

In de sociale en democratische rechtsstaat is de rol van de rechter ingrijpend veranderd. De ideale rechtsorde van Montesquieu en Kant – een volledig samenstel van wettelijke regels die zonder lacune de oplossing bevatten voor elk denkbaar geschil - is niet te verwezenlijken. Wetgeving is continu onderhevig aan veranderingen en blijkt dikwijls onvolledig. Dit plaatst de rechter in het spanningsveld tussen het gebod om volgens de wet recht te doen (art. 11 Wet AB) en het verbod van rechtsweigering (art. 13 Wet AB). Een probleem is dat de wet steeds meer open normen bevat die de rechter in zijn jurisprudentie moet dichttimmeren. De materiële normen worden steeds meer door het bestuur zelf op grondslag van deze open wettelijke normen vastgesteld. De controle hierop onttrekt zich grotendeels aan de volksvertegenwoordiging en wordt overgenomen door de rechter.

Welke competentie heeft de rechter?

Geschiedenis

Er is een periode geweest waarin de competentie scheiding tussen de ‘administratieve’ en de rechterlijke macht, bepaald werd door het hoogste bestuurlijke gezag. In de jaren van de inlijving bij Frankrijk was aan een prefect de bevoegdheid gegeven om in gedingen waarin het bestuur gemoeid raakte (en twijfel ten aanzien van de bevoegdheidskwestie bestond), een conflict van attributie op te werpen. De vraag of de rechter bevoegd was kon dan reeds bij voorbaat beslist worden door het staatshoofd na consultatie van de Conseil d’État.

Van 1822 tot 1844 was de competentie van de rechter bij koninklijk besluit geregeld. Indien er een geschil was waarbij er inhoudelijk over bestuurlijke zaken moest worden besloten, moest de gouverneur van de provincie de zaak opwerpen. Opwerpen is het verklaren dat het bestuur tussenbeide trad. De officier van justitie nam vervolgens de stukken over en de koning nam de uiteindelijke beslissing.

Art. 112 Gw

Of een rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, is een vraag die de betrokken rechter in twijfelgevallen zelf beoordeelt. De bevoegdheidsvraag is neergelegd in art. 112 Gw jo. art. 115 Gw. Het resultaat van deze twee artikelen is dat de rechterlijke macht bij uitsluiting van andere rechters bevoegd is voor de berechting van alle geschillen die uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan en dat zij voor het overige bevoegd is, tenzij de wet anders regelt. Dat is een vangnetconstructie die bewerkstelligd dat er voor geschillen altijd een bevoegde rechter is.

De burgerlijke rechter

Zoals opgemerkt bepaalt de burgerlijke rechter in twijfelgevallen zelf de grenzen van zijn bevoegdheid (vgl. art. 112 Gw). In het standaardarrest HR 31 december 1915, W 9947, NJ 1916, 407 bepaalde de Hoge Raad dat de uitsluitende bevoegdheid van de rechterlijke macht afhankelijk is gesteld van het voorwerp van het geschil, dat is van het recht waarin aanlegger vraagt te worden beschermd, en niet van den aard van het recht waarop de verweerder zijn verweer grondt.

Van belang is dus het objectum litis oftewel het petitum. Tevens gaat het om het recht waarin aanlegger vraagt te worden beschermd.

Onrechtmatige daadsactie tegen de overheid

De burgerlijke rechter kan ook bevoegd zijn in een geschil tussen burger en overheid, als de burger bescherming vraagt in het burgerlijk recht of doordat hij stelt dat hij een schuldvordering op de overheid heeft. Feitelijk gaat het nagenoeg echter altijd om een onrechtmatige daadsactie op grond van art. 6:162 BW.

Schadevergoeding

Vaak zal het gaan om een eis tot schadevergoeding. Aanvankelijk stelde de rechter zich terughoudend op in de beoordeling van overheidsdaden, maar uiteindelijk heeft hij die schroom overwonnen. Vooral wanneer de rechtsbescherming tegen onrechtmatig bestuur te wensen overlaat, is de burgerlijke rechter bereid deze op te vullen en schadevergoeding toe te kennen. Toetssteen was daarbij soms ook de sinds HR 31 januari 1919, NJ 1919, 161, aangenomen zorgvuldigheidsnorm. Na aanvankelijke aarzeling is de Hoge Raad er tenslotte ook toe overgegaan om bestuursbeschikkingen rechtstreeks te toetsen aan ongeschreven recht.

Onrechtmatig bestuur

De administratieve rechter oordeelt over de meeste bestuursdaden. Maar bij een geschil over feitelijk handelen door de overheid kan in het algemeen alleen de burgerlijke rechter worden geadviseerd.

Toetsing regelgeving

Voor geschillen over regelgeving, zowel betreffende algemeen verbindende voorschriften als beleidsregels, dient de burger zich tot de civiele rechter te wenden. Voor wat betreft de algemeen verbindende voorschriften, dient er onderscheid te worden gemaakt tussen wetten in formele zin en wetten in materiële zin. Een wet in formele zin mag namelijk niet worden getoetst aan de Grondwet (art. 120 Gw) en ook niet aan ongeschreven rechtsbeginselen. Sinds HR 24 januari 1969 staat vast dat een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, een onrechtmatige daad kan opleveren, zowel wegens strijd met geschreven als met ongeschreven recht. Aangezien de Awb geen mogelijkheid openstelt om algemeen verbindende voorschriften aan te vechten, is deze taak weggelegd voor de burgerlijke rechter. De uitvaardiging van een beleidsregel zal niet of nauwelijks een onrechtmatige daad opleveren. Een beleidsregel is immers bekendmaking van beleid en bindt juridisch alleen de instantie die het uitvaardigt en bindt niet de burger.

Onrechtmatige rechtspraak

Wanneer bij de voorbereiding van een rechterlijke beslissing fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak niet meer kan worden gesproken dan staat een beroep op onrechtmatige rechtspraak open. In slechts twee gevallen heeft de Hoge Raad een vordering uit onrechtmatige rechtspraak toegewezen. In zo’n geval wordt de staat aansprakelijk gesteld voor de schade die uit de onrechtmatige beslissing is voortgevloeid.

Welke taken heeft de Hoge Raad?

Art. 119 Gw bepaalt dat leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, ook na hun aftreden terechtstaan voor de Hoge Raad. Volgens artikel 118 lid 2 Gw is de HR belast met de cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht.

Gratie- en amnestieverlening

Onder gratieverlening moet worden verstaan de opheffing of vermindering van de strafrechtelijke gevolgen van een vonnis. Art. 122 schrijft voor dat gratie wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet gewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Art 2 Gratiewet bepaalt onder welke omstandigheden gratie kan worden verleend. De voorgeschreven advisering door de rechter (art. 122 Gw) maakt duidelijk dat het gratie-instrument er niet toe strekt om de kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht omtrent de strafrechtstoepassing te doen blijken, maar om ertoe bij te dragen dat door de onafhankelijke rechter opgelegde sancties in overeenstemming met de eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid zijn en dat deze vervolgens ten uitvoer worden gelegd. Doorgaans worden de adviezen van de rechter gevolgd. De Minister van Justitie is gemachtigd om op een gratieverzoek afwijzend te beslissen in overeenstemming met een daartoe strekkend rechterlijk advies. Art. 13 geeft aan dat gratie onder voorwaarden kan worden verleend. Een afwijzing van een gratieverzoek moet worden gemotiveerd ingevolge art. 18 lid 2 Gratiewet. Bij amnestie wordt aan feiten, gedurende een bepaalde tijd gepleegd, achteraf het strafbaar karakter ontnomen, onverschillig of er een strafvervolging is ingesteld en of men alle schuldigen kent. Zij kan alleen worden verleend bij of krachtens de wet. Dit komt weinig voor.

Wat is de positie van de rechter in het staatsbestel?

De machtenscheiding is niet in de Grondwet expliciet vastgelegd, zij vormt wel de leidende gedachte bij de toepassing ervan. In het Harmonisatiewet-arrest (1989) werd expliciet overwogen dat de traditionele plaats van de rechter in het staatsbestel in de weg staat aan het toewijzen van een vordering om wetgeving in formele zin te toetsen aan ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen. De rechter kan de Staat geen bevel geven om tot wetgeving over te gaan (Waterpakt-arrest).

De rechtsvormende taak van de rechter

De rechtsvormende taak van de rechter, en naar de grenzen daarvan, is een interessant constitutioneel vraagstuk. Zowel in de rechtspraak van de bestuursrechter als in die van de burgerlijke rechter speelt de problematiek van de rechtsvormende taak van de rechter een rol, in verband met de doorwerking van internationaal recht. Het probleem hangt samen met de kwesties van rechterlijke interpretatie die op alle rechtsgebieden voorkomen, maar ook met vragen die per rechtsgebied kunnen verschillen, zoals de driehoeksverhouding rechter-bestuur-wetgever of de verhouding rechter-wetgever-private regelgeving. Rechtersrecht is een oud en veelomvattend verschijnsel. Het is onvermijdelijk, de wetgever kan nu eenmaal niet alles voorzien. Bovendien kunnen veranderingen van maatschappelijke waardepatronen ertoe leiden dat naar huidige maatstaven een oudere wettelijke oplossing niet meer goed werkbaar, of zelfs niet meer aanvaardbaar is. De rechtsvormende taak komt echter in de rechtspraak voornamelijk ter sprake in die gevallen waarin de doorwerking van internationaal recht aanleiding geeft tot het buiten toepassing laten van binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften.

Internationaal Recht

Het is in laatste instantie aan de rechter om te beslissen over de vraag of een verdragsbepaling als een ieder verbindend karakter in de zin van art. 93 en 94 Gw dient te worden beschouwd. Daardoor is ook de beslissing over de omvang van de doorwerking van het internationale recht in belangrijke mate in handen van de rechter. Indien de rechter van oordeel is dat hij te maken heeft met een verdragsbepaling die een ieder verbindend karakter heeft, zal hij aan de constatering van strijd met die bepaling het door de Grondwet beoogde rechtsgevolg moeten verbinden.

Er zijn verschillende mogelijkheden:

• In de eerste plaats kan het zijn dat de bedoelde verdragsbepaling zelf een beslisregel oplevert, aan de hand waarvan het voorliggende geschil kan worden beslecht.

• In de tweede plaats kan door het buiten toepassing laten van een wettelijk voorschrift een lacune in de rechtsorde ontstaan (een rechtstekort).

In veel gevallen zijn er keuzes en afwegingen mogelijk die met zich meebrengen dat de lacune in beginsel door de wetgever zou moeten worden gedicht. De rechter heeft echter geen grondwettelijke bevoegdheid om de wetgever te dwingen daartoe over te gaan. In het Arbeidskostenforfait-arrest heeft de Hoge Raad voor dit type problemen een bevredigende oplossing gevonden: de Hoge Raad geeft zelf een richting aan waarin een wettelijke oplossing voor het gesignaleerde rechtstekort zou kunnen worden gevonden, maar acht het de taak van de wetgever om de keuze te maken.

Welke grenzen zijn er aan de rechtsvormende taak van de rechter?

De rechtsvormende taak van de rechter kent grenzen. Deze grenzen liggen met name daar waar de omvang en complexiteit van een probleem ertoe dwingen het maken van keuzes aan de wetgever over te laten. In een enkel geval kan de grens van de rechterlijke bevoegdheid zelfs voortvloeien uit het verdragsrecht (vgl. HR Sobi/Hurks). In de jurisprudentie is daarbij een onderscheid te maken tussen die situaties waarin de rechter een keuze heeft óf en hoe hij het aan hem voorgelegde probleem zal aanpakken, en de situaties waarin hij geen keuze heeft. Zo kan het gebeuren dat de Staat ervoor kiest een bepaalde kwestie aan de rechter voor te leggen, in plaats van tot wetgeving over te gaan. Aan de wetgever wordt in navolging van de jurisprudentie van het EHRM een ruime beoordelingsvrijheid gelaten waar het gaat om het antwoord op de vraag welke gevallen gelijk moeten worden behandeld, en welke objectieve rechtvaardiging er bestaat voor een ongelijke behandeling.

‘Op termijn stellen’

De Hoge Raad stelt de wetgever soms op: het geven van een algemene oplossing gaat thans de rechtsvormende taak van de rechter te buiten, maar niet uitgesloten is dat een eventueel uitblijven van een wettelijke regeling op termijn tot een andere afweging zal leiden.

Conforme interpretatie

De techniek van conforme interpretatie kan dicht in de buurt komen van wetgevende rechtspraak. Met gebruikmaking van de techniek van de conforme interpretatie kan de verhouding tussen internationale verdragsbepalingen en het nationale recht worden geharmoniseerd.

De rechter heeft een onafhankelijke positie en dient recht te spreken op een neutrale basis. De rechtspraak is een overheidsfunctie. Samen met de wetgever, de regering en het bestuur maakt de rechter deel uit van één bestel. De rechtspraak is van wezenlijk belang voor het integreren en ordenen van de samenleving. De onafhankelijkheid van de rechter is een middel om het gezag van de ‘politieke’ functie van de rechtspraak, het in stand houden van een samenhangende, algemeen geldende en algemeen aanvaarde samenlevingsorde te verhogen. Zij is de tol die betaald wordt aan het idee, dat die orde een rechtsorde moet zijn en dat de rechter dus vrij moet zijn om in onpartijdigheid recht te doen.

Hoe verloopt de decentralisatie van wetgevende en uitvoerende macht? - Chapter 37

Met het begrip decentralisatie wordt aangeduid de structuur waarbij regeling en bestuur van het rijk wordt uitgevoerd door verscheidene openbare lichamen of organen, die de toevertrouwde taken moeten uitvoeren binnen bepaalde grenzen. Decentralisatie kan plaatsvinden door middel van attributie (een nieuwe taak) of delegatie (een bestaande taak). Ook is er een verschil tussen territoriale -waarbij er een gebiedscoöperatie opereert - en de functionele decentralisatie, waar er sprake is van een doelcorporatie.

Decentralisatie was sinds de tijd van de republiek der zeven verenigde provinciën te herkennen. Historisch is het koninkrijk der Nederlanden het voortvloeisel van de zeven provinciën. De opbouw van kleine territoriale gemeenschappen die tot een grotere zijn samengevoegd, zijn zodoende steeds te herkennen. Samen met de beginselen democratie en rechtstaat is decentralisatie van groot belang in ons systeem van openbaar bestuur.

Wat is deconcentratie?

Net als bij decentralisatie vindt er bij deconcentratie ook een verspreiding van taken plaats met het enig verschil dat hierbij de taak aan een ambtenaar wordt toebedeeld ook door middel van attributie of delegatie.

Provincie en Gemeente

Bij de provincie en gemeente is de eerder genoemde gebiedscoöperatie te herkennen. Deze lichamen hebben bevoegdheden relaterende een aangewezen gebied en is er sprake van “selfgovernment” op de provinciale en gemeentelijke bevolking. Het bestuur dat de taken uitvoert komt op voor de belangen van die bevolking. Grenzen aan de bevoegdheden zijn terug te vinden in de Grondwet. Het gaat in eerste instantie om het feit dat de bevoegdheden slechts op eigen gebied wordt uitgeoefend en ten tweede om grenzen van wat door hoger gezag reeds aan zich getrokken is, hetzij om het zelf hetzij om het door anderen te laten regelen en besturen.

Waterschappen

Waterschappen, (hoofd)productschappen en (hoofd)bedrijfschappen zijn aan te merken als doelcorporaties. Onder het begrip doelcorporatie moet men verstaan een openbaar lichaam waarvan de taken beperkt zijn tot bepaalde belangen voor het gehele rijk of een deel hiervan en bij het uitvoeren van taken een autonome positie inneemt of als medebewindvoerder optreedt. Bovengenoemd doelcorporaties worden ook aangeduid als de grondwettelijke vormen van functionele decentralisatie (gelet op art. 133 Gw voor de waterschappen en art. 134 Gw voor de andere openbare lichamen).

Wanneer is er sprake van een openbaar lichaam?

Van een openbaar lichaam is sprake wanneer deze krachtens publiekrecht is ingesteld als drager van rechten en plichten die door leden (bestuur) worden uitgeoefend. Het bestuur heeft ook zeker publiekrechtelijk bevoegdheden. Bij functioneel decentralisatie is er altijd een openbaar lichaam aanwezig terwijl bij territoriale decentralisatie dit niet altijd het geval is. Bij territoriale decentralisatie kan ook functioneel decentralisatie voorkomen zonder dat er sprake is van een specifieke openbaar lichaam. Voorbeeld hiervan zijn onder anderen de verzekeringskamer, de commissie vervoersvergunning en de uitkeringsraad. Bij allemaal is er sprake van een functioneel decentralisatie uitgevoerd door een overheidsinstantie (territoriaal).

Sinds 1980 zijn er pogingen gedaan om het centralisatie probleem aan te pakken. In 1983 verscheen een decentralisatieplan waarbij planmatig rijkstaken zouden worden doorgevoerd aan provincies en gemeenten. Dit heeft echter geleid tot vermindering van toezichtmechanismen op financiën. Een andere poging was de zogenaamde D’project van Zweden en andere Scandinavische eilanden in 1988. Het project was een experiment dat inhield dat gemeenten in de gelegenheid worden gesteld om voorschriften die als knellend worden ervaren te ontheffen. Het D’project was samen met de VNG het IPO en de rijksoverheid uitgevoerd waarbij voorstellen opkwamen voor aanpassing of intrekking van regels of overdragen van rijkstaken. In zo’n 150 gevallen is de wet aangepast en is terug te vinden in de D’gemeenten en D’provincies (Wet van 29 augustus 1191, Stb. 449). De laatste jaren is er door de Tweede Kamer een parlementaire decentralisatie toets geïntroduceerd dat een stimulans is voor het decentralisatieproces. Hierbij hebben departementen de kans hun visie te geven over de decentralisatie van de betreffende ministeries. Over deze visies wordt gedebatteerd en verdere plannen omtrent het decentralisatieproces vastgelegd. Ook op Europees niveau is het belang van territoriale decentralisatie vastgelegd in het handvest betreffende lokale autonomie.

Wat is autonomie?

Autonomie is het zelfstandig regelen en besturen van de “eigen” aangelegenheden (in de Grondwet aangeduid met “huishouding”). In de vorige eeuw werd de huishouding van de drie decentrale rechtsgemeenschappen als vaststaande kringen aangenomen. Dat wat de gemeente zelf regelde of meende te moeten regelen, daar had het hoger gezag zich buiten dienen te houden. Het werd in de loop der tijd duidelijk dat dit niet zo kon blijven. De huishouding is een open begrip dat moet worden gezien in het verband van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Dus wat een hoger lichaam aan zich toetrekt in zijn huishouding, verdwijnt als zodanig uit de huishouding van een lager lichaam. In veel gevallen bleven bepaalde objecten in hun gezichtspunt als voorwerp van hun bemoeienis, zij het voortaan uit hoofde van medebewind (medebewind werd aanvankelijk genoemd naar het begrip zelfbestuur). Van verarming is geen sprake gezien de lagere overheden steeds weer nieuwe zaken binnen hun werkterrein krijgen.

Wat wordt bedoeld met medebewind?

Met het begrip “medebewind” wordt aangeduid het meewerken aan de uitvoering van een hogere regeling hetzij wetten, algemene maatregelen van bestuur of een provinciale verordening. Deze vorm van besturen werd pas in 1887 opgenomen in de Grondwet, voorheen werd het als vanzelfsprekend aangenomen. Het medebewind werd geleidelijk omvangrijker, gewichtiger en vrijer nadat het in de Grondwet is verschenen. De lagere overheden behielden hun gecentraliseerd karakter. Het feit dat de lagere overheden meer zaken als medebewind moeten uitvoeren bevestigd hun centrale rol in het openbaar bestuur.

Welke grenzen zijn er aan autonomie?

Zoals eerder aangegeven zijn er grenzen aan de autonomie. Juridisch is deze beperking dat geen decentraal lichaam in strijd mag handelen met een hogere regeling (art. 118 en 119 Provinciewet, art. 121 en 122 Gemeentewet, art. 59 Waterschapswet). De inhoudelijke autonomie is positief door doen en laten van het autonome bestuur en negatief door wat het hoger gezag doet en bepaalt. Deze laatste heeft tenslotte toezicht op de uitoefening van de autonomie mede als preventief middel en als repressief middel. Repressief toezicht kan leiden tot vernietiging van genomen besluiten door een lager orgaan (de kroon bij koninklijk besluit ingevolge art. 261 Provinciewet en art 268 Gemeentewet) en preventief kan betekenen dat besluiten soms niet in werking treden sinds het door het hoger gezag moet worden goedgekeurd. Bij waterschapsbestuur wordt het repressief toezicht uitgeoefend door gedeputeerde staten ingevolge art 156 lid 1 Waterschapswet.

Wie neemt er verantwoording bij verwaarlozing van taken?

Bij verwaarlozing van taken door decentrale organen, geldt art. 132 lid 5 Gw dit is verder uitgewerkt in art. 120 en 121 Provinciewet en art. 123 en 124 Gemeentewet. Bij grovelijke verwaarlozing is meer aan de hand. Dan kunnen er met voorbijgaan van de provinciale en gemeentelijke structuren (zoals in art. 125 en 127 Gw neergelegd) bij de wet voorzieningen worden getroffen. De rechter heeft bepaald dat het meewerkende decentraal lichaam moet opkomen voor eventuele schade bij de uitvoering van medebewind. Dus met betrekking tot de aansprakelijkheid bestaat er geen verschil tussen autonomie en medebewind. Ook qua rechtsgevolgen begint het verschil tussen autonomie en medebewind in belang af te nemen.

Een duidelijk voorbeeld hiervan is dat het college van B&W naast verantwoording af te leggen voor handelingen verricht in het kader van autonomie, sinds 1969 ook verantwoording schuldig is aan de raad voor handelingen verricht in het kader van medebewind (art 169 Gemeentewet). In het eindrapport voor de herziening van de Gemeentewet is deze visie terug te vinden van autonomie en medebewind als twee belangrijke structuurelementen binnen een totale – één vormend - veld van werkzaamheden van de gemeente. Hierover ging de Tweede Kamer terecht tegenin en wees aan dat het niet uit elkaar halen van autonomie en medebewind tegen de Grondwet in zou gaan. Ter illustratie is art. 128 Gw van belang, wat alleen geldig is bij autonomie. Ook voor de verwaarlozing regeling in art. 132 lid 5 Gw waarbij verschillende rechtsgevolgen worden gebonden ten aanzien van autonomie en medebewind. Een ander belangrijk verschil tussen de twee elementen is het eigen initiatief bij autonomie en de agenda dwang bij medebewind.

Afbakening begrippen

Bij de parlementaire behandeling van het ontwerp gemeentewet en de dualisering wetgeving bestond er verschil van mening tussen de Tweede Kamer en de regering betreffende wat er tot medebewind en wat tot autonomie moet worden gerekend. Het resultaat van het debat is ten voordele van de Tweede Kamer uitgekomen en zo is in art. 108 lid 2 Gemeentewet te lezen dat regeling en bestuur van het gemeentebestuur “bij of krachtens een andere dan deze wet (...)” kunnen worden gevorderd. Ten aanzien van provincies geldt hetzelfde en is terug te vinden in art. 105 lid 2 Provinciewet.

Wat is de positie van bestuurlijke organisatie?

Van oudsher kent Nederland drie bestuurslagen dat sinds de tijd van Thorbecke al te maken had met een dichtbevolkt land met een hoog ontwikkelde en open economie. Met de hedendaagse maatschappelijke problemen zou Thorbecke niet meer kunnen uitgaan van de gewoonlijke “driekringenleer” waarbij elke bestuurslaag een eigen natuurlijke taak heeft. Men zou geconfronteerd worden met de vraag of de gebruikelijke bestuurslagen wel de juiste schaal bezitten om effectief te kunnen functioneren. Ook is aan te merken dat problemen op stedelijke gebieden verschillen aan die van landelijke gebieden. Bijvoorbeeld door de grote druk in stedelijke gebieden vertrekken mensen soms naar rustige gebieden. Deze vertrekkende groep betreft meestal de redelijk welvarende gezinnen, de minder welvarende gezinnen blijven achter en dit leidt tot een scheve bevolkingsopbouw zowel in de grote stad als in het rustige gebied. Dit voorbeeld toont dat een samenhangend en geïntegreerd beleid noodzakelijk is voor de aanpak van het probleem. Verder nog, door de open grenzen van Europa – o.a. de grote mobiliteit en communicatiemogelijkheden – staan de steden in een concurrentiepositie tegenover elkaar. Een internationalisering, maar ook regionalisering proces is hedendaags te herkennen wat tot problemen leidt waar de bestuurlijke organen oplossingen voor moeten kunnen bieden.

Wat wordt verstaan onder het regionale gat?

Pogingen voor het dichten van de regionale gat leidde tot ideeën om een vierde bestuurslaag te creëren maar hiervoor is Nederland te klein volgens het handboek en dit is de reden waardoor het voorstel van commissie-Koelma uit 1947, om districten in te stellen, geen draagvlak kreeg. Hierna waren er nog meer mislukte pogingen voor een vierde bestuurslaag. Wel werden er van bovenaf twee gewesten ingesteld met name het openbaar lichaam Rijnmond (1964) en de agglomeratie Eindhoven (1976). Na de oorlog is er een continu proces te zien van opheffing en samenvoeging van gemeenten. Sinds 1991 gebeurt dit op basis van de Wet algemene regels herindeling (Wet ARHI). In 1976 is het ontwerp Wet reorganisatie binnenlands bestuur verschenen die de oplossing bood door schaalverkleining van de provincies. Dit ontwerp is daarna ingetrokken. In 1984 kwam de Wet gemeenschappelijke regelingen tot stand. Een jaar daarna is Eindhoven opgeheven en in 1986 was het de beurt van Rijnmond. Andere pogingen om het regionale gat te overbruggen had tot gevolg een wirwar (voor de burger niet overzichtelijk) van gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten waarbij soms ook nog organen met regelgevende en of bestuurlijke bevoegdheden in het leven werd geroepen. Voor de overzichtelijkheid kwam een verplichting om samen te werken met bepaalde gebieden de zogenaamde s. Dus als een gemeente wil samenwerken dan moet hij dat doen met een ander gemeente uit het samenwerkingsgebied. Met dit beleid werd toch wel een stap gezet richting een vierde bestuurslaag. Veel samenwerkingsverbanden openden een nieuw kantoor en werd geregeld door de wet Parkinson. Op te merken valt dat er in deze verbanden geen sprake was van voldoende democratie en nimmer van legitimatie.

Hoe verloopt het beleidsvormingsproces?

De BoN-Nota staat voor Bestuur-op-Niveau-nota en kan gezien worden als een kabinetsstandpunt. Deze nota’s toonden tussenresultaten van de beleidsvormingsproces (in 1989 van regering tezamen met de verschillende besturen van de bestuurslagen) en werden gepubliceerd. Het beleidsvormingsproces werd afgerond met de Kaderwet bestuur in verandering (KBV) van 21 april 1994. Deze wet regelde de gang van zaken waarbij in zeven aangewezen gebieden, gemeenten de kans kregen om gemeenschappelijke vraagstukken en kansen die spelen op regionaal niveau aan te pakken. In 2006 is deze Kaderwet vervangen door Wgr-plus regeling. De samenwerking met Rotterdam ontwikkelde op zo’n manier dat er een stadsprovincie in opbouw te zien was. Met de stadsprovincie zou een opsplitsing van de gemeente Rotterdam gepaard gaan. In een referendum heeft de bevolking hiertegen ingestemd. Door de in 2002 door kabinet Balkenende I gepresenteerde beleidsnotitie “Bestuur in stedelijke gebieden”, zijn de zeven stedelijke gebieden omgevormd in “Wgr-plus-regio’s”. Het zijn dezelfde zeven kaderwetgebieden maar nu met een ander wettelijk grondslag met name de Wgr-plus. Door de omvorming hebben de betreffende stedelijke gebieden nu een definitieve bestuursstructuur gekregen en kan er op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hoofdstuk XI) nieuwe Wgr-plus-regio’s in het leven worden geroepen.

Wat staat er in de wet gemeenschappelijk regeling?

Als uitwerking van art. 135 Gw is de wet gemeenschappelijke regeling tot stand gekomen. In eerste instantie regelt de wet de samenwerking tussen gemeenten maar regelt ook de samenwerkingsverband tussen provincies, waterschappen, gemeenten en provincies, gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten, provincies en waterschappen en tussen provincies en waterschappen. De wet kan ook voor andere openbare lichamen en rechtspersonen gelden. Bijvoorbeeld doordat het bestuur van een (privaatrechtelijke) rechtspersoon bij koninklijk besluit (in staatscourant gepubliceerd) hiertoe gemachtigd is (art. 93 WRG). De regeling van 1950 was een bredere opzet en die van 1984 ging hem vervangen. In deze laatste werd het stelsel van samenwerkingsgebied geïntroduceerd en de samenwerkingsregeling tot een verplichting vastgesteld. Hierna is deze regeling verscheiden malen nog gewijzigd. Begin jaren negentig was het perspectief om buiten de kaderwetgebieden op regionaal niveau een “verlengd lokaal bestuur” te doen ontstaan. In 1994 werd dit perspectief van tafel geveegd en gingen beide kabinetten-Kok voor een hoofdstructuur van drie volwaardige - democratisch te controleren – bestuurslagen met name het rijk, de provincies en de gemeenten. Er wordt getracht om de problemen op regionaal niveau op te lossen door het lokaal bestuur te versterken zodat hij in staat is een zwaar lokaal takenpakket op eigen voeten uit te voeren. Deze visie is door de kabinet-Balkenende voortgezet. De sterke gemeente moet ook kunnen samenwerken maar deze samenwerking moet in vrijheid worden aangegaan met minimum sturing van bovenaf. Hierdoor is de bundeling- en integratieverplichtingen van de Wet gemeenschappelijke regeling verwijderd.

Wat is het verschil tussen een dualistisch en monistisch systeem?

Dualisering van de openbare lichamen blijft in het kader van de versterkingspogingen bij de bestuurlijk reorganisatie. De versterking dat wordt beoogd met dualisering moet worden ingebed in een vitalisering van de lokale en provinciale democratie. Het gaat om een in de lokale en provinciale samenleving geworteld en door de burger herkenbaar stelsel van besluitvorming. Wat tot de verdere ontwikkeling van een reële, democratisch gelegitimeerde decentrale belangenafweging, goed burgerschap en van effectief bestuur van het lokale publieke domein zal leiden. De begrippen monisme en dualisme kunnen verschillende betekenissen hebben. In de rechtsorde bijvoorbeeld worden de begrippen gebruikt ter aanduiding van de doorwerking van het internationaal recht in de nationale rechtsorden. In vervolg zullen de volgende betekenissen gelden: met monisme wordt bedoeld een stelsel waarbij alle of de hoofdzakelijke bevoegdheden bij het vertegenwoordigend orgaan liggen. Het uitvoerend orgaan heeft afgeleide bevoegdheden en kan als een commissie van het vertegenwoordigend orgaan worden gezien. En de leden van het uitvoerend orgaan worden door het vertegenwoordigend orgaan gekozen. Bij dualisme gaat het om een stelsel waarbij beide organen over eigen bevoegdheden beschikken die ze door de Grondwet of de wet geattribueerd hebben gekregen. Hierbij worden de leden van het uitvoerend lichaam weliswaar door het vertegenwoordigend orgaan gekozen maar maken hiervan geen deel uit.

Als we de relatie van regering en Staten-Generaal bekijken valt op dat hier sprake is van een (gematigd) dualistische stelsel. Wat de gemeente en provincie betreft was er voor kort sprake van een monistisch systeem.

Welke problemen ondervind het decentrale bestuur?

Volgens de staatscommissie-Elzinga zijn er vier hoofdproblemen te onderscheiden binnen het huidige decentraal bestuur. Allereerst is de positie van de politieke partijen aan het verwateren waarbij het stelsel van vertegenwoordiging waarmee Nederland bekend was (met actieve politieke partijen) niet meer te herkennen is. Dit leidt niet alleen tot het verlies van de monopolistische positie die politieke partijen genoten maar ook tot het kwijtraken van hun primaat. Ten tweede concludeert de commissie dat ondanks het formeel monistisch structuur tussen gemeente en provincie, de gemeenten in sterke mate dualistisch van karakter zijn in hun bestuurspraktijken. In de praktijk is de raad een meer controlerend dan een bestuurlijk orgaan. Voor deze functie (controlerend) heeft het weinig instrumenten terwijl hij zijn bestuurlijke taak niet kan waarmaken. Deze (mede)besturende en controlerende taak van de raad dat het tot een ondoorzichtig en verwarrend orgaan maakt. Op de derde plaats stelt de commissie dat de ondoorzichtigheid ook tot uitdrukking komt in de positie van de wethouders als lid van het college, lid van de raad en voorzitter van raadscommissies. Feit dat de politieke besluiten achter gesloten deuren worden genomen, tast de politieke herkenbaarheid van de gemeenteraad aan. De commissie geeft als oplossing hiervoor het doorbreken van de gesloten politieke besluitvorming door de raadslidmaatschap van de wethouder weg te schrappen. Op de vierde plaats constateert de commissie een druk op de collegialiteit binnen het college. De burgemeester heeft een coördinerende en bewakende taak op de besluitvorming en onderscheidenlijk het collegebeleid. Hij staat min of meer boven de partijen en is in de ogen van de burgers steeds de belangrijkste bestuurder. Gezien de positie van de burgemeester die in hoge mate wordt gewaardeerd zou volgens de commissie deze eigenstandigheid ook in de taakstelling en benoemingswijze van de burgemeester tot uitdrukking moeten komen.

Het dualiseringsproces

Verder geeft de commissie verscheidene mogelijke oplossingen voor bovengenoemde problemen. Hierbij gaat hij uit van een drietal uitgangspunten met name:

1. Een aanzienlijke mate van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid. Dit van primordiaal belang doordat de sterke gemeenten en provincies iets te besturen ter beschikking moeten hebben.

2. Het bestuurlijk zwaartepunt ligt bij het college maar de eindverantwoordelijkheid moet bij de raad blijven.

3. Het collegialiteitsbeginsel moet worden gehandhaafd terwijl er sprake is van een eigenstandige burgemeestersambt waarbij deze een spilfunctie speelt binnen de gemeente en het bestuurlijk proces.

In grote lijnen zijn deze aanbevelingen door het kabinet overgenomen en heeft veranderingen met zich meegebracht in het bestuurlijk structuur. De scheiding van machten en dus een transparante bestuursstructuur is nu duidelijk, de collegeleden zijn verantwoording schuldig aan de raad, waardoor de wethouder geen lid meer kan zijn van de raad (ook verkiezing van de wethouder van buiten de raad tot gevolg). Het bestuurlijk zwaartepunt ligt bij het college. De raad normeert, bepaald het budget en controleert het college bij het besturen. De raad is als volksvertegenwoordiger aan het “hoofd” van de gemeente conform art. 125 Gw en heeft tevens het laatste woord. Hiernaast stelt het kabinet voor om de raad in het kader van zijn verordening recht, ook het recht van initiatief, amendement te geven. En in het kader van zijn controlerende taak zijn de volgende rechten/mogelijkheden te geven namelijk het recht van onderzoek, instelling van rekenkamers, recht op ambtelijk bijstand voor raadsleden en de aanstelling van griffiers.

De collegialiteit wordt veilig gesteld doordat de individuele wethouders hun portefeuilles beheren via mandaatverlening door het college.

Met het begrip decentralisatie wordt aangeduid de structuur waarbij regeling en bestuur van het rijk wordt uitgevoerd door verscheidene openbare lichamen of organen, die de toevertrouwde taken moeten uitvoeren binnen bepaalde grenzen. Decentralisatie kan plaatsvinden door middel van attributie (een nieuwe taak) of delegatie (een bestaande taak). Ook is er een verschil tussen territoriale -waarbij er een gebiedscoöperatie opereert - en de functionele decentralisatie, waar er sprake is van een doelcorporatie.

Wat is de rol van provincies? - Chapter 38

Holland was onevenredig groot en dicht bevolkt, om welke reden art.153 Gw in 1815 reeds de mogelijkheid van twee colleges van gedeputeerde staten had geopend. In 1840 werd het in twee provincies gesplitst. Art. 123 Gw (sinds 1848 in art. 2 Gw) maakt het mogelijk dat de wetgever provincies kan verenigen/splitsen en hun grenzen kan veranderen.

Qua samenstelling van de provinciebesturen keerde men in 1814 en 1815 terug naar de vorm hoe het was tijdens de republiek. Onder invloed van Van Hogendorp werd de naam staten behouden en ook werd van de ridderschappen en de stedelijke regeringen als constitutieve elementen gerept. Daarnaast werd de landelijke stand (eigenerfden) als derde element erkend door de koninklijke reglementen voor elke provincie.

Qua bevoegdheid kan er worden geconstateerd dat deze aanzienlijk verschilde van die tijdens de republiek. De grondwet liet veel over aan de staten bestuur, wat een verkeerde indruk wekte gezien de regering zich tot in de bijzonderheden bemoeide met het provinciebestuur. Dit door middel van commissarissen die in elke provincie aanwezig was. Deze commissarissen die ook wel gouverneurs werden genoemd, was een teken dat deze commissarissen meer deden dan het controleren ten behoeve van het rijksbelang. Ze moesten onder de instructies van de koning functioneren die eigenlijk beoogde de juiste uitvoering van wetten, het landsbelang en het belang van de provincie veilig te stellen. Wat ook de provincie kon missen, was de beschikking van eigen financiën.

Welke veranderingen vonden er in 1848 plaats?

In 1848 vond een radicale verandering plaats met name van de standenvertegenwoordiging naar rechtstreekse verkiezingen voor de provinciale staten. Wie aan de grondwettelijke eisen voor het kiesrecht van de Tweede Kamer voldeed, mocht stemmen (art. 123 Gw 1848). Gevolg hiervan was dat de uitoefening van gezag en macht ook bij de wet moest worden geregeld. De provincies kregen voortaan een eigen begroting waarbij ze een deel van hun uitgaven konden dekken. Verder is de controlerende en voorzittende functie van de commissaris bij vergaderingen van staten en gedeputeerde staten terug te vinden in de grondwetsherziening van 1848. Ook is vastgelegd dat uitsluitend bij de vergadering van gedeputeerde staten de commissaris stem zou hebben (art. 137 Gw 1848).

Welke organen heeft de Provincie?

De provinciale staten

Leden van de provinciale staten worden rechtstreeks gekozen door ingezetenen zoals in art. 129 lid 1 Gw bedoeld. Hier gaat het om de vraag wie de ingezetenen zijn van de provincie. Hierop geeft de Provinciewet antwoord in art. 2 dat als zodanig kan worden beschouwd degene die hun werkelijke woonplaats hebben in de provincie. Zij die als ingezetenen met een adres zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van een gemeente, worden, behoudens bewijs van het tegendeel, geacht in de provincie woonplaats te hebben, waarin die gemeente gelegen is (art. 3 Provinciewet).

In art. 8 van de Provinciewet staat het aantal toegestane leden van de Staten-Generaal vastgelegd. In 2005 is het aantal van 39 tot 83 gestegen naar gelang van de bevolkingsgrootte van de provincie. Pogingen tot reductie van het aantal leden beoogd vergroting van de slagvaardigheid en bestuurskracht van het openbaar bestuur. Het aantal leden ligt nu tussen 39 en 55. Eenmaal gekozen blijft men lid voor vier jaar behoudens de voor de wet te bepalen uitzonderingen zoals art. 129 lid 4 Gw aangeeft. Art. 129 lid 1 Gw weergeeft de vereisten voor lidmaatschap aan de provinciale staten. In art. 129 lid 5 en art. 13 Provinciewet zijn de incompatibiliteiten lijst terug te vinden (ook in art. 12 en 15 Provinciewet). Art. 11 Provinciewet verplicht een lid om openbaar te maken indien deze nog andere functies uitoefent naast zijn lidmaatschap bij de provinciale staten. Voorafgaande toelating als lid van de provinciale staten dient men o.a. een geloofsbrief in te leveren, (art. V 3 Kieswet) waarna het onderzoek geschiedt door de Statenvergadering zelf (art. V 4 Kw). Art. 14 Provinciewet bepaald de eed procedure.

Ingevolge art. 93 en 94 Provinciewet wordt de vergoeding van hun werkzaamheden, reis- en verblijfkosten, en andere kosten dan die voor reizen en verblijf, bij provinciale verordening vastgelegd. Deze provinciale verordening wordt vastgesteld overeenkomstig bij of krachtens AMvB te stellen regels en wordt ter kennis aan de Minister van Binnenlandse Zaken gestuurd (art. 95 en 96 lid 2 Provinciewet). Art. 96 lid 1 Provinciewet bepaalt dat de staten- en commissieleden geen andere vergoeding en tegemoetkomingen (ten laste van de provincie) dan de in de provinciale verordening vastgelegde mogen ontvangen. Leden van de provinciale staten stemmen zonder last (art. 129 lid 6 Gw jo. Art. 27 Provinciewet) en zijn niet gerechtelijk vervolgbaar voor hetgeen in de vergadering gezegd of schriftelijk overlegd (art. 22 Provinciewet). Regelmaat van bijeenkomsten wordt aan de leden overgelaten in art. 17 Provinciewet. De commissaris of gedeputeerde staten kunnen naar eigen oordeel het vergaderingsregelmaat bepalen. Ook op verzoek van ten minste een vijfde deel van de provinciale staten kunnen vergaderingen worden opgeroepen. In principe zijn de vergaderingen openbaar maar de wet kan enkele uitzonderingen geven (art. 125 lid 1 tweede volzin Gw, jo art. 23 en 24 Provinciewet). Artt. 19-21 en 25 e.v. Provinciewet regelt over de quorum en de besluitvorming. De daaruit voorkomende bepaling over de stemming van personen is niet van toepassing op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer, die in de Kieswet is geregeld.

Gedeputeerde Staten

Sinds de invoering van de dualisering bepaalt art. 35 lid 1 Provinciewet dat de staten de gedeputeerden benoemen ook al kunnen gedeputeerden van buiten de provinciale staten worden benoemd. Uit art. 35c lid 2 Provinciewet is af te leiden dat alleen wanneer een gedeputeerde demissionair is, de functies gedeputeerde en statenlid tijdelijk gecombineerd kunnen worden. Het aantal gedeputeerde ligt tussen drie en zeven volgens art. 35a lid 1. Ingevolge art. 35a lid 2-4 kan het aantal gedeputeerden onder bepaalde voorwaarden worden verhoogd indien de provinciale staten beslist dat een of meer gedeputeerden zijn taak als deeltijd baan zal uitoefenen. Benoeming van gedeputeerden geschiedt na de verkiezingen van de leden van de provinciale staten wanneer de eerste vergadering van de provinciale staten plaatsvindt –in zijn nieuwe samenstelling uiteraard - (art. 36 Provinciewet). Aftreding en ontslag van gedeputeerden zijn in art. 41 en 42 lid 1 Provinciewet terug te vinden. Over onvrijwillig ontslag gaat art. 49 en 50 provinciewet op in. Hierbij moeten we denken aan het ongeschreven staatsrecht van vertrouwen. Alhoewel een ontslagbesluit een beschikking is in de zin van art. 1:3 Awb, bepaalt art. 49 Provinciewet dat art. 4:8 Awb hier niet van toepassing is. Met andere woorden kan men tegen een ontslagbesluit niet in beroep gaan bij de bestuursrechter. Art. 50 sluit de beoordeling van de (burgerlijke) rechter uit, voor zover het de beoordeling van de ontslaggronden betreft. Daardoor wordt het politiek ontslag van gedeputeerden thans vrijwel geheel aan de provinciale autonomie overgelaten en past ook bij de aard van dit instrument (vertrouwensregel). Over incompatibiliteiten met de functie van gedeputeerde en de gevolgen hiervan stelt art. 35c en 45-46 nadere regels aan.

Art. 52 verplicht de gedeputeerde staten tot het stellen van een reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden. Vervolgens wordt dit reglement naar de provinciale staten gezonden (voor verdere bepalingen omtrent het vergaderen bij gedeputeerde staten, zie artt. 53-60 Provinciewet).

De commissaris van de koning

In ieder provincie is een commissaris - bij koninklijk besluit benoemd – voor 6 jaar aangesteld (art. 131 Gw jo art 61 lid 1 Provinciewet). Het profiel commissaris wordt door de Minister van Binnenlandse zaken en de provinciale staten bepaald (art. 61 lid 2 Provinciewet). Vervolgens wordt door de vertrouwenscommissie verdere informatie over de kandidaten gezocht en beoordeeld. De minister verschaft de commissie van een sollicitantenlijst met zijn oordeel bijgevoegd (art. 61 lid 3 Provinciewet). De commissie moet verslag uitbrengen van zijn bevindingen aan de minister zoals in art 61 lid 4 Provinciewet is bepaald. Binnen vier maanden nadat de sollicitatie is opgesteld zendt de provinciale staten een aanbeveling van een of twee personen (art. 61 lid 5 en lid 6 Provinciewet). Overeenkomstig art. 61 lid 7 Provinciewet dient de minister -in principe - de aanbeveling als zodanig te volgen tenzij er zwaarwegende redenen zijn om af te wijken en deze redenen gemotiveerd worden. Over de herbenoemingsprocedure gaat art. 61a Provinciewet.

Welke procedurele regels zijn er?

Art. 61b Provinciewet -Ontslag van de commissaris kan te allen tijde op voordracht van de minister, bij koninklijk besluit plaatsvinden (lid 1). Ook de provinciale staten kan aanbeveling tot ontslag zenden aan de minister indien sprake van een verstoorde relatie is (lid 2). Voordat de provinciale staten een dergelijke verklaring doen, moeten ze met de minister overleggen over de aanleiding hiervan (lid 3). De aanbeveling tot ontslag dient te worden vastgelegd tussen twee weken en drie maanden na hun verklaring (lid 4). Leden van de provinciale staten dienen ten minste 48 uur voor aanvang van de vergadering betreffende de aanbeveling een convocatie te ontvangen (lid 5). De minister kan afwijken indien deze zwaarwegende redenen heeft (lid 6). Art. 61c heeft nadere procedurele regels. In art. 61d wordt de mogelijkheid opengesteld om bij AMvB nadere regels vast te stellen omtrent benoeming, herbenoeming en ontslag van commissarissen. In tegenstelling tot de benoemingsprocedure van de burgemeester bestaat er in het geval van de commissaris geen mogelijkheid tot een raadplegend referendum.

Taken

De commissaris zit de vergadering van de provinciale staten voor (art. 125 lid 3 Gw jo art 9 Provinciewet), zij mag aan de beraadslaging meedoen maar heeft geen stem (art. 21 Provinciewet). Anders zit hij bij het college van gedeputeerde staten - gevormd door de commissaris en de gedeputeerden - (art. 34 Provinciewet) waarbij de commissaris wel een stem heeft in de vergaderingen. In de regel beperkt hij zich tot het leiden van debatten. Gezien dat de commissaris de vergadering voorzit heeft hij ook een beslissende stem bij het staken van de stemmen (art. 59 Provinciewet). De commissaris heeft een onafhankelijke en onpartijdige positie en mag hierdoor ingevolge art. 66 van de Provinciewet geen nevenfuncties vervullen die deze positie zou kunnen schaden (voor i

Incompatibiliteiten

zie art. 67 van de Provinciewet). Onder de Provinciewet wordt hij als een orgaan beschouwd en is zijn positie te vergelijken met de positie van een burgemeester binnen de gemeente. Ter uitwerking van art. 126 Gw noemt art. 182 lid 1 en 2 Provinciewet enige taken die in de -door de regering gegeven – ambtsinstructie kunnen voorkomen en dat ook andere wetten dan de Provinciewet zelf de commissaris met rijkstaken kan belasten.

Rekenkamer en rekenkamerfunctie

Ten gevolge van de dualisering is hoofdstuk IVA gekomen en bevat regels omtrent de provinciale rekenkamer en de rekenkamerfunctie. De bevoegdheden staan geregeld in hoofdstuk XIA en komen nagenoeg overeen met de bevoegdheden van gemeentelijke voorzieningen.

Ombudsman of ombudscommissie

Door de Wet extern klachtrecht is er een nieuw hoofdstuk aan de Provinciewet toegevoegd met name hoofdstuk IVC. Hierin wordt onder andere bepaalt dat de staten verzoekschriften, zoals bedoeld in art. 9:18 lid 1 Awb, kunnen overhandigen aan een provinciale ombudsman of een provinciale ombudscommissie voor behandeling.

Commissies

Hoofdstuk V van de Provinciewet regelt het instellen van commissies binnen de Provincie. De Statencommissie (art. 80) bereidt de besluitvorming van de provinciale staten voor. Commissaris en gedeputeerden kunnen geen lid van deze statencommissies zijn. Voorzitterschap wordt door een lid van provinciale staten ingenomen. Ingevolge art. 81 kunnen de provinciale staten en de gedeputeerde staten bestuurscommissies instellen die bevoegdheden kunnen uitoefenen die aan hen zijn overgedragen. Art. 82 geeft de mogelijkheid om andere soorten commissies in het leven te roepen. Over de verantwoording van de bestuurscommissie gaat art. 83 en over de geheimhouding art. 91. Betreffende de vergoeding van de leden van een commissie die geen lid zijn van de provinciale staten of de gedeputeerde staten is art. 94 Provinciewet over van belang.

Griffier en secretaris

De positie van de griffier werd in 2003 in tweeën gedeeld, met name de secretaris en de griffier. De secretaris ondersteunt de gedeputeerde staten, de commissaris en de door de gedeputeerde staten ingestelde commissies. De griffier ondersteunt de provinciale staten en de statencommissies. De twee functies zijn niet te combineren volgens art. 97 lid 2 Provinciewet.

Wat is de autonomie van de Provincie?

Hoofdstuk VIII Provinciewet bestaat uit een aantal algemene bepalingen die voor de provincie geldig zijn. Met art. 105-117 wordt beoogd de relatie tussen het rijk en de provinciale organen te regelen. Art. 105 lid 1 heeft het over het recht van autonomie van de provincie en gemeente (ook in art. 124 Gw lid 1). Het geven van aanwijzingen aan het provinciebestuur of in zijn plaats een beslissing nemen is mogelijk ingevolge lid 2 alleen als dit bij de wet geschiedt. Net als de artikelen 114 en 115 waarborgt het de eigenstandigheid van de provincie. Delegeren van medebewindstaken van de provincie aan gemeente/waterschappen wordt in art. 107 geregeld.

In sommige gevallen, bij de wet geregeld (art. 109 lid 2), kan het provinciebestuur verplicht worden door het rijk een plan/beleidsverslag op te stellen (zie art. 108 en 109).

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bewaakt de beleidsvrijheid van provincies ingevolge art. 114 en dient decentralisatie ten behoeve van de provincies te bevorderen, bepaald door art. 115 lid 1. Slechts wanneer het provinciebestuur tekortschiet in het op een doelmatige en doeltreffende manier te werk gaan, kunnen maatregelen genomen worden om de betreffende kwestie onder zorg van het rijksbeleid te brengen, dit onverkort art. 117 lid 2 Gemeentewet aangaande de gemeentelijke beleidsvrijheid (art. 115 lid 2).

Informatiestroom tussen rijk en provinciebestuur wordt geregeld in de artikelen 110-112, 116 en 117. Verplichting tot overleg tussen provinciebestuur en bewindslieden ontstaat wanneer o.a. van de provinciebesturen gewijzigde regelende of besturende taken en bevoegdheden worden gevorderd. In het verlengde van art. 112 lid 1 bepaalt art. 113 lid 1 dat de wijzigingen in regeling niet mogen afwijken van de Provinciewet dan wanneer dat bijzonder van aard is en ter behartiging van het openbaar belang. Deze bijzonderheid dient te worden gemotiveerd bij de toelichting van de wet zoals bedoeld in art. 113 lid 2.

Wat doen de provinciale staten?

Verordenende bevoegdheid provinciale staten

Art. 127 Gw is een algemene bepaling van de verordenende bevoegdheid van provinciale staten. Veronderstelt moet worden dat het voorbehoud van uitzondering “bij de wet” te maken heeft met het medebewind en de uitzondering “door hen krachtens de wet” betrekking heeft op de autonome verordening van de provinciale staten. Art. 143 lid 1 en 2 Provinciewet blijft in de spoor hiervan. Art. 145 is een algemene bepaling betreffende de verordende bevoegdheid van de provincie in zijn autonome positie. Een dergelijk bepaling bestaat er niet betreffende het medebewind. Wanneer verordeningen moeten worden gemaakt in het kader van medebewind, kunnen medebewind verordenende regelingen nadere eisen stellen. Door middel van art. 146 lid 1 kan de provinciale staten medebewind vorderen van het gemeentebestuur en of de besturen van de waterschappen. Art. 146 lid 2 bepaalt dat de kosten hierbij voor de rekening van de provincie zijn. Verdere procedures hieromtrent wordt in art. 155 bepaald. Voor de gemeente geldt, met de nodige aanpassingen, hetzelfde betreffende de verordenende autonomie. Voor grenzen aan de verordenende bevoegdheid van de gemeente moet art. 118 in rekening worden genomen. Hierin wordt de aanvullende verordenende bevoegdheid van het decentrale orgaan opgenomen ten aanzien van de anterieure hogere regeling. Verval van een provinciale verordening kan plaatsvinden op grond van art. 119 Gemeentewet indien een posterieure wet of AMvB wordt vastgelegd. De vervallen bepaling verliest voorgoed haar rechtskracht. Gezien de gedeputeerde nu geen lid meer is van de provinciale staten is aan art. 143 toegevoegd dat de provinciale staten geen verordening zou kunnen vaststellen inhoudende algemeen verbindende voorschriften, nadat zij de gedeputeerde in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en bedenkingen hierover te geven. Deze toevoeging is ter voorkoming van een situatie waarbij de provinciale staten de gedeputeerde teveel aan banden zou leggen. Deze norm suggereert eigenlijk een gedeelde verordenende bevoegdheid tussen de provinciale staten en gedeputeerde staten. Immers is dit niet terug te vinden in de Gemeentewet, deze gaat uit van het regelgevende primaat van de gemeenteraad (art. 147) en die van de provinciale staten. Voor een heldere bevoegdheidsverdeling is sinds 2003 de mogelijkheid voor de provinciale staten om beleidsregels uit te vaardigen die voor de andere organen zouden gelden.

Taken Provinciale Staten

In art. 105 Provinciewet zijn de algemene bestuursbevoegdheden van de provinciale staten voorgelegd. Hiernaast heeft het ook andere opgedragen bestuursbevoegdheden. Een paar voorbeelden hiervan zijn het vaststellen van de begroting en de jaarrekening, benoeming van gedeputeerden, rekenkamer leden en griffiers. Door de wet worden ook nog andere taken aan de provincie opgedragen. Regel hierbij is dat de bestuursbevoegdheden aan de gedeputeerde staten toekomen, in enkele gevallen aan de provinciale staten of de commissaris.

Het behartigen van het openbaar belang geschiedt in principe door middel van publiekrechtelijk rechtsvormen ingevolge art. 158 lid 2 bepaalt dat het gebruik van privaatrechtelijke rechtsvormen mogelijk is indien deze “bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang”. Lid 3 geeft hiervoor verdere bepalingen. Ander gevolg van de wet dualisering is de toevoeging van een uitgebreide regeling in de Provinciewet voor het recht van onderzoek van de provinciale staten (art. 151a t/m 151f).

Delegatie van provinciale taken is mogelijk met uitzondering van een aantal belangrijke bevoegdheden die bij de provincie moeten blijven zoals in art. 152 lid 2 vermeldt. Hierbij moeten we art. 152 lid 1 en 3 in acht nemen en aan de hand hiervan tot de conclusie komen dat de mogelijkheid tot delegatie van bevoegdheden aan gedeputeerde staten en aan de door de provinciale staten ingestelde bestuurscommissies open staat. Op de gedelegeerde taken zoals in art. 152 bedoeld zijn, ingevolge art. 153, voorschriften betreffende de bevoegdheid van provinciale staten, de uitoefening en het toezicht daarop (met uitzondering van het tweede lid van die betreffende vergadering) van overeenkomstige toepassing.

Sanctie bij overtreding

Art. 150 stelt dat verordeningen door de provinciale staten of op grond van art. 152 in delegatie uitgevaardigd kan worden en bij overtreding kan het strafrechtelijk worden gesanctioneerd. Art. 136 lid 1 bepaalt dat voor de inwerktreding van algemeen verbindende voorschriften het vereiste aan bekendmaking is verbonden. Lid 2 geeft aan hoe de bekendmaking dient te geschieden en dat het voor een ieder kosteloos beschikbaar voor inzage moet zijn en of op verzoek te verkrijgen is (art. 137-139).

Wat doen de gedeputeerde staten?

Algemene bevoegdheden

Art. 158 stelt het dagelijkse bestuur van de provincie in handen van de gedeputeerde staten voor zover niet bij of krachtens de wet de provinciale staten of commissaris hiermee belast is. Andere bestuursbevoegdheden worden in art. 158 lid 1 sub b t/m h opgesomd. Hiernaast kunnen ze ook gedelegeerde taken krijgen zoals in art. 152 bepaald of medebewind zoals in art. 105 lid 2 bedoeld.

Art. 122 Provinciewet

Bepalingen betreffende bestuursdwang zijn van de provinciewet geschrapt sinds ze nu in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn neergelegd. Bepalingen die een bevoegdheid scheppen voor de uitoefening van bestuursdwang worden in de Awb gemist maar in de provinciewet verder geregeld (lid 1). De toepassing van deze bevoegdheid, wanneer sprake is van handhaving van regels die het provinciebestuur uitvoert, komt dus aan de gedeputeerde staten toe (lid 2). Indien het gaat om regels die de commissaris uitvoert, dan is deze bevoegd (lid 3).

Verantwoordelijkheid

De gedeputeerde staten en elk van de leden zijn verantwoording schuldig aan de provinciale staten voor de door hen gezamenlijk gevoerd bestuur. Alhoewel de gedeputeerde van de provincie geen afzonderlijk orgaan is bestaat er wel de individuele politieke verantwoordelijkheid voor het collegiale bestuur (zie art. 167). Taakuitoefening door afzonderlijke gedeputeerde kan uitsluitend op grond van mandaat van het college zoals neergelegd in art. 166 Provinciewet.

Inlichtingenplicht

De gedeputeerde dient ingevolge art. 167 lid 3 de leden van de provinciale staten van gevraagde informatie te voorzien waarvan het verstrekken hiervan niet in strijd met het openbaar belang zou zijn.

Delegatie

Art. 163 jo art. 165 maken het mogelijk dat de gedeputeerde staten na overleg met de provinciale staten (art. 163 lid 3) bevoegdheden kunnen overdragen aan de door hen ingestelde bestuurscommissie.

Administratief geschil

In de artt. 168-172 geeft de Provinciewet aandacht aan regelingen van de behandeling door dit college van een van zijn beslissing onderworpen administratief geschil. Deze taak wordt verricht op grondslag van een door de provinciale staten vastgestelde verordening. In principe is de Awb hiervoor van toepassing, art. 7:16 e.v., voor zover de Provinciewet hiervan niet afwijkt (art. 169 en 172).

Art. 171 Provinciewet

Voor de behandeling van het geschil vormen de gedeputeerde staten een of meer kamers vanuit hun midden van ten minste drie leden, waartoe de commissaris als voorzitter kan fungeren. De uitspraken gelden als uitspraken van gedeputeerde staten (lid 6 laatste volzin). Opvallend is het feit dat de voorzitter de behandeling van een eenvoudige zaak kan opdragen aan één van de leden van de kamer (lid 4) hoewel deze geen orgaan is van de provincie kan de gedeputeerde dus in zo’n geval zelfstandig beslissen.

Toezichthoudende functie

Art. 173 geeft de gedeputeerde staten het recht om indien naar zijn oordeel een besluit van de raad of van de burgemeester en wethouders moet worden vernietigd, deze aan de minister mee te delen. Ten aanzien van de beslissingen van de burgemeester heeft de commissaris eenzelfde recht (art. 181). Verder houden ze toezicht over de in hun provincie gevestigde gemeenten, waterschappen en lichamen. Bij geschillen kunnen zij pogingen doen tot schikking (art.174).

Welke rol heeft de commissaris van Koning?

Algemene bevoegdheden

De commissaris is lid van gedeputeerde staten en ook afzonderlijk orgaan van de provincie. Hiernaast bepaalt art. 176 Provinciewet dat hij een vertegenwoordigende functie heeft ten opzichte van de provincie in en buiten rechte.

Voor de door hem uitgevoerde als provinciaal orgaan, is hij verantwoording schuldig aan de provinciale staten ingevolge art.179 lid 1. Voor de door hem uitgevoerde als rijksorgaan op grond van de ambtsinstructie, is hij aan de regering verantwoording schuldig. Wel staat hij vrij om aan de provinciale staten informatie te verschaffen betreffende de uitgevoerde rijkstaken. Dit rijmt echter niet goed met de aard de uit te oefenen rijkstaak als rijksorgaan (art. 182 lid 5). Als provinciaal orgaan geeft hij mondeling of schriftelijk gevraagde inlichtingen voor zover deze niet in strijd is met het openbaar belang. Zoals eerder aangegeven noemt art. 182 lid 1 en 2 Provinciewet enige taken die de, door de regering gegeven, ambtsinstructie kan inhouden en dat ook verscheidene andere wetten dan de Provinciewet zelf de commissaris met rijkstaken kan belasten.

Financiële middelen

Over de financiën van de provincie gaat titel IV over. In de verschillende hoofdstukken zijn bepalingen te vinden omtrent de begroting en jaarrekening, administratie, de controle en de provinciale belastingen. De provinciefonds is overgeheveld naar de Financiële-verhoudingswet. In art. 2 van laatstgenoemde wet wordt geregeld dat wanneer beleidsvoornemens van het rijk tot wijzigingen leiden in de uitoefening van taken of activiteiten door de provincies, in een afzonderlijk onderdeel de financiële consequenties dienen te worden aangegeven, gemotiveerd en gekwantificeerd (lid 1) en hoe deze kosten zullen worden gedekt (lid 2). Overleg met de minister is hiervoor vereist (lid 3 en art. 111 en 112 Provinciewet).

Begroting en Jaarrekening

Jaarlijks wordt door de gedeputeerde staten een begroting opgemaakt dat door provinciale staten wordt vastgesteld (art. 194 en 195). Hierbij dient per activiteit een bedrag te worden aangegeven evenals de verwachte financiële middelen. Onevenwichtigheid van de begroting mag, indien dit voor de komende jaren wordt verwacht (art. 193). De minister kan indien de provinciale staten weigeren, zelf overgaan tot het zetten van verplichte/onvoorziene uitgaven op de begroting (art. 197 en 198). Uitgaven kunnen slechts bij of krachtens de wet aan de provincies worden opgelegd (art. 191).

Bij de jaarrekening dient de gedeputeerde staten verantwoording af te leggen (art. 201) aan de provinciale staten die het vervolgens vaststelt (art. 202 lid 1). Er mag geen sprake zijn van een achteraf ontdekte onrechtmatigheid. En als de jaarrekening geen onrechtmatigheden vertoont strekt het besluit tot vaststelling van de jaarrekening de leden van gedeputeerde staten ten aanzien van het daarin verantwoorde financiële beheer tot ontheffing van verantwoordelijkheid (art. 203).

Belasting

Tot dekking van de provinciale staten wordt er ingevolge art.132 lid 6 Gw belastingen geheven, deze vormen ongeveer 30% van de totale inkomsten van de provincie. Naast de provinciale belastingen mag de provincie ingevolge art.121 lid 1 Provinciewet nog andere belastingen heffen. Maar van de provinciewet zelf mogen er een bepaald aantal soorten belastingen worden geheven, deze zijn terug te vinden in hoofdstuk XV 2de paragraaf. Verder bepaald art. 224 dat deze belastingen mogen worden geheven ongeacht het grondgebied waarop het belastbare feit zich voordoet. Alhoewel soortgelijke regelingen in het belastingrecht gebruikelijk zijn, wordt hier een inbreuk gedaan op het territorialiteitsbeginsel waarbij elk orgaan bevoegdheden uitoefent op zijn grondgebied. Art. 225 gaat over het vast te stellen tarief.

Financiële-verhoudingswet

Naast de belastingen ontvangt de provincie nog een uitkering van het rijk. Hierbij moet worden gedacht aan de provinciefonds als voornaamste bron (art. 3). Ieder uitkeringsjaar wordt een bedrag in het provinciefonds gestort (art.4) en bij verdeling van de algemene uitkering wordt er rekening gehouden met de positie van de provincies onderling (art.7) waarbij aan de hand van verdeelmaatstaven de verdeling plaatsvindt (art 8 lid 1). Welke en hoe de maatstaven worden gehanteerd bepaalt art. 8 lid 3 FVW. Buiten de algemene uitkering staat ingevolge art. 5 lid 2 de mogelijkheid open dat bedragen aan provincies kunnen worden uitgekeerd. Deze tijdelijke uitkering wordt aan de algemene uitkering toegevoegd (art. 13 ). Naast deze twee soorten uitkeringen kan de provincie nog specifieke uitkeringen van het rijk ontvangen ter bestrijding van de in de regeling van de betreffende uitkering genoemde kosten (art. 16 lid 1) en mogen deze alleen worden verstrekt “als deze wijze van bekostiging van de provinciale (..) taken bijzonder aangewezen moet worden geacht” (art. 16 lid 2). Net als eerder genoemde uitkeringen worden de specifieke uitkeringen bij of krachtens de wet vastgelegd. Voor de zekerheidstelling van de provincie bepaalt art. 20 dat de betrokken minister jaarlijks voor 1 oktober een overzicht van de specifieke uitkeringen openbaart. De wet financiering lagere overheden geeft nadere voorschriften omtrent financiering van kapitaaluitgaven.

Organisatie, administratie en controle

Artt. 216- 219 bepalen dat de provinciale staten bij verordening regels omtrent de organisatie van de administratie en het beheer van vermogenswaarden dient vast te leggen. Deze verordeningen dienen te worden vastgelegd met het oog op controle en dienen ter goedkeuring van de minister te worden voorgelegd. De minister kan ook nog te allen tijde onderzoek laten instellen betreffende dit onderwerp of de gedeputeerde staten de plicht opleggen tot periodiek onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het door de college gevoerde bestuur.

Vooraf toezicht op bestuur

Art. 132 lid 3 Gw maakt het mogelijk dat er voorafgaande (preventief) toezicht wordt uitgeoefend op het provinciebestuur terwijl art. 253 lid 1 Provinciewet een afbakening brengt door te bepalen dat dit slechts mogelijk is “in bij de wet bepaalde gevallen”. Zo bepaalt art. 153 lid 3 bijvoorbeeld dat besluiten tot deelneming aan privaatrechtelijke rechtsvormen aan ministeriële goedkeuring dienen te worden onderworpen. We kunnen concluderen dat een AMvB krachtens een wet niet kan worden vastgesteld in gevallen waarin het provinciebestuur aan voorafgaand toezicht kan worden onderworpen. Deze bepaling in de Provinciewet is in het licht van de versterking van de decentrale positie binnen het openbaar bestuur. Bij voorafgaand toezicht moeten we denken aan goedkeuring maar ook aan ontheffing of verklaring van geen bezwaar (te vinden bij andere wetten dan Provinciewet en ingevolge art. 10:32 Awb is de Awb hiervoor ook van toepassing). In een aantal gevallen is alleen een mededeling aan de minister voldoende en is geen sprake van preventief toezicht zoals in art. 253 bedoeld (art. 75, 95, 107, 155, 156, 181, 195,204 en 218). Maar niet uitgesloten wordt de mogelijkheid tot vernietiging van het besluit in het kader van repressief toezicht. Een andere mogelijkheid geeft art. 207 waarbij de minister kan beoordelen dat een begroting nog aan goedkeuring moet worden onderworpen. Art. 10:27 Awb bepaalt de gevallen waarbij van goedkeuring kan worden onthouden en art. 10:28 Awb in een omgekeerd geval. Over goedkeuring zie afdeling 10.2.1 Awb.

Achteraf toezicht op bestuur

Ingevolge art. 261 lid 1, in overeenstemming met art. 132 lid 4 Gw, kan een besluit dan wel een niet-schriftelijk beslissing (rechtshandeling) van provinciaal bestuur worden vernietigd. Vernietigingsgronden zijn terug te vinden in art. 10:35 Awb. Bekend is de zogenaamde spontane vernietiging die op mede/op voordracht van de minister (hier wordt niet staatssecretaris bedoeld) van Binnenlandse Zaken wordt vernietigd ingevolge art. 271 lid 1 Provinciewet. Een burger kan ingevolge art. 5 Gw petitierecht overgaan tot het vernietigen van een besluit. Art. 266 Provinciewet geeft de gang van zaken aan wanneer de commissaris de minister attendeert op een besluit dat naar zijn oordeel vernietigd moet worden. Ingevolge art. 10:38 Awb kan een besluit dat nog moet worden goedgekeurd of waarop een beroep- of bezwaarprocedure is ingesteld niet worden vernietigd. Art. 10:39 lid 1 Awb biedt rechtszekerheid wanneer het een privaatrechtelijk handeling betreft. Art. 10:40 Awb geeft een algemene bepaling met name dat geen besluit kan worden vernietigd na afloop van de schorsingstermijn. Ingevolge art. 10:42 lid 1 Awb wordt bij de vernietiging van een besluit een ex tunc werking gehanteerd, en dit tot het tijdstip waarop het besluit is genomen. Alhoewel is er een uitzondering hierop geregeld is in art. 10:42 lid 2 Awb waarbij niet alle rechtsgevolgen worden vernietigd. In de voorprocedure van onderzoek naar redenen tot vernietiging is schorsing mogelijk en hierover gaat afdeling 10.2.3 van de. Bij dit vernietigingsbesluit moet de Raad van State niet worden gehoord, door art. 271 lid 2 bepaald, gezien dit orgaan hier twee petten zou hebben.

Holland was onevenredig groot en dicht bevolkt, om welke reden art.153 Gw in 1815 reeds de mogelijkheid van twee colleges van gedeputeerde staten had geopend. In 1840 werd het in twee provincies gesplitst. Art. 123 Gw (sinds 1848 in art. 2 Gw) maakt het mogelijk dat de wetgever provincies kan verenigen/splitsen en hun grenzen kan veranderen.

Qua samenstelling van de provinciebesturen keerde men in 1814 en 1815 terug naar de vorm hoe het was tijdens de republiek. Onder invloed van Van Hogendorp werd de naam staten behouden en ook werd van de ridderschappen en de stedelijke regeringen als constitutieve elementen gerept. Daarnaast werd de landelijke stand (eigenerfden) als derde element erkend door de koninklijke reglementen voor elke provincie.

Wat is de rol van gemeenten? - Chapter 39

De gemeente (‘commune’ in ’t Frans) betekent de laagste, verder niet gesplitste, territoriale gemeenschap. Van oudsher werd het gemeenschappelijk belang – zonder enige opdracht van hoger gezag – door eigenaren van de erven gedurende onderonsjes/ vergaderingen besproken. Daarna kwam de ingezetenen organisatie, doordat het aantal niet-geërfden in een dorp toenam, die met de tijd de geërfden organisatie ging verdringen. Voor de rechtsbedeling (in de middeleeuwen, het van bovenaf ingestelde) werd een rondreizende graaf ingesteld wiens rol daarna door een ambtenaar (schout/baljuw) werd overgenomen. Zijn voornaamste taak was het gerecht voor zitten, recht vorderen en zorg dragen voor uitvoeringen van beslissingen. Door verlening van stadsrecht aan de bewoners van een dorp vormden zich nieuwe rechtskringen.

In 1795 is als een overgangsperiode aan te merken waarbij alle gemeenten op dezelfde voet worden geplaatst. Onder de Bataafse Republiek ondervinden de gemeenten evenals de provincies de schommelingen ten gevolge van de decentralisatie pogingen. Alles komt in handen van de burgemeester – onder streng toezicht – en bijgestaan door de wethouders. De Grondwet van 1815 maakte al onderscheid tussen platteland bestuur en stedelijk bestuur. Bij het stedelijk bestuur werden de burgemeester en wethouders door de koning benoemd, op het platteland alleen de burgemeester.

De Grondwet van 1840 schreef een wettelijke regeling voor ten aanzien van het stemrecht in steden en op het platteland. Het keerpunt komt in 1848 – onder invloed van Thorbecke – door de volgende bepalingen: eis van algemene wettelijke regelingen voor gemeentebesturen, rechtstreekse verkiezingen voor de raad, verkiezing voor bepaald aantal jaren – art. 129 lid 4 GW - (eerder was het voor leven), bescherming van autonomie tegen Koninklijke bevelen en financiële zelfstandigheid met toezicht van provinciale staten. Ten gevolge hiervan kwam de Gemeentewet van 1851 die elk verschil tussen steden en platteland deed verdwijnen. Bij de Grondwetsherziening in 1983 worden de bepalingen omtrent het gemeentebestuur gelijk getrokken met de bepalingen over provinciale besturen. Dit zet zich voort in de nieuwe versies van Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet.

Welke organen heeft de gemeente?

In overeenstemming met art. 125 lid 1 en 2 Gw bepaalt art. 6 Gemeentewet de organen van de gemeente, met name de raad, het college en de burgemeester. Commissies kunnen eventueel ook als organen aangemerkt worden (gezien ze bevoegdheden op grond van art. 82 ev. Gemeentewet van het gemeentebestuur gedelegeerd kunnen krijgen). Wethouders kunnen ingevolge art. 168 Gemeentewet niet als organen worden beschouwd gezien ze uitsluitend op mandaat fungeren.

Gemeenteraad

Leden van de raad worden rechtstreeks gekozen door ingezetenen van de gemeente die de vereisten bezitten die ook voor het kiesrecht voor de Tweede Kamer zijn gesteld, art. 129 Grondwet. Art. 130 Grondwet opent de mogelijkheid om het kiesrecht aan niet-Nederlanders toe te kennen. Deze bepaling is nader uitgewerkt en de voorwaarden zijn in art. B 3 lid 2 en 3 Kieswet terug te vinden. De verkiezingen voor de gemeenteraad vindt plaats op grondslag van een evenredige vertegenwoordiging, art. 129 lid 2 Grondwet. Art. 8 Gemeentewet bepaalt dat het aantal leden ligt tussen 9 en 45, al naar gelang het aantal inwoners van de gemeente. De zittingsduur bedraagt vier jaar, art. C4 Kieswet jo. art. 129 lid 4 Grondwet. Betreffende de vereisten voor lidmaatschap stelt art. 10 Gemeentewet jo. art. 129 lid 1 Grondwet dat hetzelfde geldt als voor de Staten-Generaal en de provinciale staten met het verschil dat de ingezetenen van betreffende gemeente moet zijn. Art. 12 Gemeentewet heeft betrekking op de nevenfuncties, art. 13 Gemeentewet jo. art. 129, lid 5 Grondwet hebben betrekking op onverenigbare ambten. Ter voorkoming van belangenverstrengeling legt art. 15 Gemeentewet een paar verboden handelingen aan de raadslid op, art. 28 Gemeentewet betreft een gedragscode over wanneer een raadslid niet aan een stemming mag deelnemen. Verder is een geloofsbrief vereist (art. V 3 Kieswet), het onderzoek daarvan geschiedt door de raad (art. V 4 Kieswet). Voor het raadslid geldt ingevolge art. 22 Gemeentewet dat hij niet kan worden vervolgd voor wat hij gedurende vergadering naar voren brengt. De in art. 125 lid 1 Grondwet bedoelde openbaarheid van vergadering wordt verder in art. 23 Gemeentewet geregeld en art. 24 Gemeentewet gaat over de inhoud van de vergadering. Art. 25 Gemeentewet regelt de geheimhoudingsplicht en de relatie tot de Wet openbaarheid van bestuur. Art 26 bepaalt de positie van de voorzitter als verantwoordelijke voor orde gedurende de vergadering. Artt. 29-32 Gemeentewet regelen het stemmen van de raad. Art. 27 Gemeentewet jo art. 129 lid 6 Gemeentewet regelt dat raadsleden zonder last stemmen.

Het college van burgemeester en wethouders

Het college is belast met het dagelijks bestuur. Deze bestaat ingevolge art. 34 en 35 Gemeentewet, uit een bij koninklijk besluit benoemde burgemeester – fungeert als voorzitter – en benoemde wethouders. Sinds de dualisering is de combinatie raadslid en wethouder niet meer mogelijk, raadsleden die wethouder worden, moeten hun lidmaatschap van de raad opgeven. Art. 36 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat het aantal wethouders maximaal uit 20% van de raad mag zijn, met een minimum van twee. Dit houdt in dat in gemeenten boven de 200.000 inwoners er maximaal negen wethouders kunnen zijn. In het geval dat er wethouders zijn die hun functie in deeltijd uitoefenen (lid 2 en 3 hier van toepassing) dan mag het aantal wethouders maximaal 25% zijn.

Benoeming van de wethouder vindt plaats in een vergadering van de raad, art. 35 Gemeentewet, in nieuwe samenstelling, art. 37 Gemeentewet. Een wethouder kan te allen tijde ontslag nemen, art. 43 Gemeentewet. Merkwaardig is dat op gemeentelijk niveau in tegenstelling tot provinciaal niveau de vertrouwensregel is opgenomen in art. 49 en 50 Gemeentewet. De raad kan een of meer wethouders ontslag verlenen, indien dezen het vertrouwen van de raad niet meer bezitten. Tegen dit ontslagbesluit is geen beroep op de bestuursrechter mogelijk. Voor de invoering van de dualisering werden deze ontslagbesluiten marginaal getoetst, o.a. aan beginselen van behoorlijk bestuur.

Individueel zijn wethouders geen bestuursorganen van de gemeente, de wet gaat er van uit dat alle beslissingen collegiaal worden genomen, dus bij meerderheid van stemmen, art. 56 Gemeentewet. Bij herhaald staking van stemmen beslist de stem van de voorzitter, artt. 56, 58 en 59 Gemeentewet. Veel collegebesluiten worden feitelijk door een lid van het college genomen. Het verschijnsel van het zogenaamde parafenbesluit houdt in dat een besluit als een besluit van het college geldt, als de meerderheid van de leden van het college het besluit voor akkoord heeft getekend. Op grond van art. 168 Gemeentewet kan het college de uitoefening van een of meer van zijn bevoegdheden aan een of meer leden van het college mandateren. De leden van het college worden op grond van art. 57 beschermd voor hetgeen ze in de vergadering uiten of schriftelijk overleggen.

Tot 1970 werd er bij de verkiezing van de wethouders naar een brede politieke samenstelling van het college gestreefd, zodat het in grote lijn met de samenstelling van de raad overeenkwam. Later werden colleges gevormd die in de raad ten minste de steun van de meerderheid hebben. Hierdoor werd een substantiële oppositie in die raden gevormd.

De burgemeester

Deze positie wordt bij koninklijk besluit ingevuld ingevolge art. 131 Gw jo art. 61 Gemeentewet en blijft de benoemde persoon voor 6 jaar de functie vervullen en is voorzitter bij de vergaderingen van de raad (art. 125 lid 3 Gw. jo art. 9 Gemeentewet). Hij mag alleen beraadslagen bij de raadsvergadering bepaalt art. 21 Gemeentewet maar heeft bij het college een stem erbij ingevolge art. 34 lid 2 Gemeentewet. Voor andere bepalingen zie hiervoor hoofdstuk IV Gemeentewet. De benoemingsprocedure (in art. 61 Gemeentewet geregeld) van de burgemeester voorziet in het waarborgen van de onafhankelijke, niet politieke, positie zowel tegenover de hogere overheid als tegen de gemeente. De in art. 61 lid 7 Gemeentewet genoemde mogelijkheid tot afwijzing is in het licht van art. 131 Gw. En dus om te voorkomen dat de benoeming van de kroon een loutere formaliteit zou zijn. Bij de herbenoeming van de burgemeester komt art. 61a Gemeentewet aanbod. En voor ontslag is art. 61b Gemeentewet van toepassing en is de vertrouwensregel ook nog opgenomen. Art. 61e gemeentewet is een nadere uitwerking van de in art. 61 lid 2 genoemd referendum. Art. 61 e is een typisch politiek compromis. Indien van de mogelijkheid van raadplegend referendum gebruikt wordt gemaakt zou de kroon hier (in principe) niet van mogen afwijken en dit ontneemt zijn positie zoals in art. 131 Gw is genoemd.

Rekenkamer(functie)

De raad kan ingevolge art. 81a een rekenkamer instellen en indien dit niet het geval is dan is de raad verplicht een rekenkamerfunctie in te stellen (Hoofdstuk IVB Gemeentewet is van toepassing). De bevoegdheden van de rekenkamer zijn in de artt. 182-185 vastgelegd. Deze heeft zo’n brede taakstelling waardoor geen enkel onderdeel van het gemeentelijk beleid voor de rekenkamer is uitgesloten. Er moet hierbij twee dingen uit elkaar worden gehaald met name de rechtmatigheidstoets en de controle op de rekening zoals in art. 213 lid 2 Gemeentewet wordt bedoeld. Het initiatief van onderzoek kan door de raad of door de rekenkamer zelf worden genomen ingevolge art. 182 lid 2 (af te leiden uit “kan”- bepaling). Betreffende de burgemeester en of college wordt niet in de wet geregeld of hun ook een aanvraag op onderzoek kunnen doen, maar dit is niet verboden. Wel heeft de aanvraag van de gemeenteraad voorrang indien de aanvraag van een burgemeester/college hier ten koste gaat (art. 213a controlerende primaat gemeenteraad). De rekenkamerfunctie is wat meer summier vergeleken met de regulering van de rekenkamer (hoofdstuk IVB Gemeentewet).

Ombudsman of ombudscommissie

De wet extern klachtrecht heeft het hoofdstuk IVC aan de Gemeentewet toegevoegd. De raad kan behandelingen zoals bedoeld in art. 9:81 lid 1 Awb aan dit orgaan opdragen.

Commissies (hoofdstuk V)

De raad kan ingevolge art. 82 lid 1, raadscommissies instellen en regelt de samenstelling, taken, bevoegdheden en geheimhoudingsplicht. Ook bestuurscommissies en anderen kunnen in het leven worden geroepen bepaald in art. 83 lid 1 en art. 84 Gemeentewet. Betreft de verantwoordelijkheid en geheimhoudingen daar gaan de artikelen 85 en 86 verder op in. Territoriale commissie (deelgemeenteraad) worden door de raad, het college en de burgemeester gezamenlijk ingesteld. De leden van deze commissie worden direct door de kiesgerechtigde van die deelgemeente gekozen ingevolge art. 87 lid 5 Gemeentewet. De deelgemeenteraad dient een dagelijks bestuur te hebben waarop de vertrouwensregel van art. 49 jo art 50 van overeenkomstige toepassing is (art. 91 Gemeentewet). In 1973 zijn de eerste deelgemeenten ingesteld. Onder invloed van de Wet dualisering gemeentebestuur is ook op de interne verhoudingen binnen de deelraden een scheiding van functies tot stand gekomen (zie hiervoor art. 87 e.v. Gemeentewet). Onder andere commissies zoals in art. 84 bedoeld moet ook worden begrepen bezwaarcommissies en beroepscommissies.

Secretaris en griffier

Een jaar eerder dan de Provincie is bij de gemeente, ten gevolge van de Wet dualisering, de functie gemeentesecretaris gedeeld in de secretaris en de griffier. De secretaris ondersteunt het college, de burgemeester en de door hen ingestelde commissies. Over verdere bevoegdheden van deze functie bepaalt art. 103-106 Gemeentewet. De positie van de griffier wordt door de raad ingevuld en ondersteunt de raad en de door hem ingestelde commissies. Zijn bevoegdheden worden in nadere instructies vastgelegd. Over de organisatie en de benoeming van ambtenaren bij de griffier werkzaam is art. 107a -107e Gemeentewet van belang.

Welke bevoegdheden heeft de Gemeenteraad?

De gemeenteraad kan overeenkomstig art. 108 Gemeentewet (ook in art. 124 Gw) taken uitvoeren die zowel geattribueerd zijn als in medebewind zijn verkregen. Bij verkrijging van taken in medebewind geeft art. 114 lid 1 de mogelijk aan het gemeentebestuur om zijn mening hieromtrent te uiten. Evenals het provinciebestuur kan van het gemeentebestuur een beleidsverslag worden gevraagd (art. 110). Verplichting hiervoor mag voortvloeien als het noodzakelijk wordt geacht voor de beleidsafstemming tussen gemeente, provincie en het rijk of wanneer sprake is van een nieuw beleidsterrein (art. 111 lid 1 Gemeentewet, art. 110 lid 2 is ook van toepassing).

De gemeenteraad

De gemeenteraad heeft ingevolge art. 147 lid 1 Gemeentewet (ook art. 127 Gw) een verordenende bevoegdheid voor zover die bevoegdheid niet bij de wet of krachtens de wet door de raad aan de college of burgemeester is toegekend. Voor de overige bevoegdheden in art. 108 genoemd geldt dat de raad deze uitoefent voor zover ze niet bij de wet of krachtens de wet aan het college of burgemeester is toegekend. Bij medebewind geldt art. 108 lid 2 jo art. 147 lid 3 Gemeentewet. De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente (art 125 lid 1 Gw) en heeft het recht van initiatief (art.147a en art.147b). In tegenstelling tot art. 168 is art. 149 een meer subjectief geformuleerd competentietoedeling. Hierbij moeten we aanhalen dat zo’n bepaling niet in het kader van medebewind zal voorkomen.

Grenzen aan huishouding

Grenzen aan de gemeentelijke huishouding zijn gedurende de jaren door de jurisprudentie en de kroon bepaald. De eerste grens is dat het aan het territorium is gebonden. De “bovengrens” zijn de hogere regelingen. De beperking van de bovengrens staat in art. 121 en in art. 122 Gemeentewet. Hierbij zal de verhouding tussen gemeentelijke verordening en hogere regeling duidelijk worden. De “benedengrens” is de privé-sfeer van de burger. Bij dit laatste is te concluderen dat regeling en bestuur slechts het gemeentelijk openbaar belang mogen betreffen en niet mogen treden in de “bijzondere belangen der ingezetenen”. Dit betekend niet dat een verordening niet de belangen van een bepaalde groep mag betreffen (bijvoorbeeld onderwijs aan kinderen van etnische minderheden), mits de belangen van deze groep maar tevens een openbaar belang behartigen.

Verhouding tussen gemeentelijke verordening en hogere regeling

Centraal hierbij staat het begrip “onderwerp”. Van hetzelfde onderwerp is sprake wanneer de hogere regeling en de gemeentelijke verordening hetzelfde object en motief hebben. Om te bepalen of een (posterieure) gemeentelijke verordening in strijd is met een (anterieure) hogere regeling kijken we dus naar het onderwerp van beide. Indien sprake is van hetzelfde onderwerp bij beide, moet er naar de hogere regeling worden gekeken of deze uitputtend is bedoeld. Soms is dit uitdrukkelijk aangegeven maar in andere gevallen zal de rechter de hogere regeling moeten interpreteren. De gemeentelijke verordening kan worden vernietigd indien de hogere regeling uitputtend is bedoeld of kan aanvullend werken indien de hogere regeling niet uitputtend is bedoeld. Indien sprake is van een posterieure hogere regeling dat hetzelfde onderwerp heeft met een anterieure gemeentelijke verordening, geldt dat de hogere regeling voorrang heeft. De gemeentelijke verordening vervalt van rechtswege. Indien deze hogere regeling niet uitputtend is bedoeld kan de raad de van rechtswege vervallen gemeentelijk verordening opnieuw vaststellen in een aanvullende regeling.

Toetsing (straf)rechter

Door de subjectieve bepaling van art. 149 Gemeentewet zal de rechter afstandelijk toetsen. Dit betekent dat hij voornamelijk gaat kijken of de verordening in kwestie onder de gemeentelijke huishouding kan bestaan. Hiernaast zal hij ook kijken of het verenigbaar is met hogere regelingen. Hij let op de voorgelegde gedraging en laat zijn gedachten gaan over andere toepassingen van de bepalingen, ter zake van een overtreding waarvan wordt vervolgd. Zijn er gedragingen die niet binnen de huishouding kunnen vallen of al door een hogere regeling wordt geregeld dan wordt de gehele verordening onverbindend verklaard (ook al kan de te berechten gedraging wel binnen de huishouding vallen of dat het niet in strijd is met een hogere regeling). Enkele merkwaardige arresten dat hier kan worden genoemd zijn de Sneek (I en II) arresten. Hierbij kon aan de gemeente niet worden verweten dat een posterieure hogere regeling (de APV) de anterieure gemeentelijke verordening (gedeeltelijk) overlapte. Uit de wetsgeschiedenis van art. 122 Gemeentewet blijkt echter dat de bepaling van een gemeentelijke verordening in wier onderwerp door een latere regeling wordt voorzien, in hun geheel van rechtswege vervallen, ook al betreft deze bepaling een gedeelte van het onderwerp dat in de hogere regeling voorkomt. Uit het oogpunt van rechtszekerheid wordt de mogelijkheid van splitsing van deze bepalingen in een verbindend en onverbindend gedeelte afgewezen. Art. 122 maakt deze splitsing niet categorisch onmogelijk waardoor het laatste woord aan de rechter toekomt.

Speciale en algemene verordeningen

De Gemeentewet maakt ruimte voor het uitvaardigen van specifieke verordeningen. Het gaat om de volgende bepalingen: artikelen 149a, 150, 151-151c, 154a, 155a lid 8, 81oa en 216. Andere bepalingen betreffende algemeen verbindende voorschriften zijn de art. 139-142 Gemeentewet.

Delegatie

Op grond van art. 156 kan de raad, behoudens de in lid 2 genoemde uitzonderingen, bevoegdheden delegeren aan het college, aan de door de raad ingestelde bestuurscommissie of aan een deelraad zoals in art. 87 is bedoeld. Art. 157 bepaalt dat voorschriften betreffende de bevoegdheid van de raad, voorschriften betreffende de uitoefening daarvan en de toezicht daarop (lid 2 geeft uitzondering hierop), ook van toepassing zijn op de krachtens art. 156 overgedragen bevoegdheden.

Wat is de rol van het College van burgemeester en wethouders?

Dit orgaan is ingevolge art. 160 belast met het dagelijks bestuur, voor zover niet bij of krachtens de wet, de raad of de burgemeester hiermee is belast. Tot het dagelijks bestuur behoort de voorbereiding van de raadsbesluiten (art. 160 lid 1 sub b) en is eveneens belast met de uitvoering van de beslissingen van de raad. Art. 160 lid 1 sub g draagt aan het college de taak over, ter voorbereiding van de civiele verdediging. Een en ander hangt samen met het in art. 1:2 lid 2 bedoelde toevertrouwde belang van een bestuursorgaan.

Het college en de leden van het college zijn ingevolge art. 169 verantwoording schuldig aan de raad. Gezien de afzonderlijke wethouder (net als de gedeputeerde) geen orgaan is van de gemeente kan deze dus uitsluitend door middel van mandaat afzonderlijk een taak uitoefenen (art. 168 Gemeentewet ook art. 10:3 Awb). Naast taken op grond van mandaat kan een ambtenaar taken d.m.v. attributie verkrijgen (art. 105 lid 1 voor de secretaris).

Wat doet de burgemeester?

Behalve zijn taak als voorzitter en lidmaatschap van het college van B&W is de burgemeester zelf orgaan van de gemeente. Hoofdstuk XI is gewijd aan zijn bevoegdheden waar de stabiliserende en stimulerende rol van de burgemeester naar voren komt. Art. 171 zet hem in de positie om de gemeente in en buiten rechte te vertegenwoordigen.

Ingevolge art. 172 is hij belast met de handhaving van de openbare orde en kan onder bepaalde voorwaarden bestuursdwang toegepast worden. Bij de uitoefening hiervan bedient hij zich van de onder zijn gezag staande politie. Art. 173 geeft hem het opperbevel bij brand. Art. 174 geeft hem de bevoegdheid om toezicht te houden op de openbare, de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. En voor zover het deze bevoegdheid betreft is de burgemeester bevoegd om verordeningen uit te voeren. Dit laatste is in afwijking met de in art. 160 aangehaalde gebruikelijk situatie waar de verordenende bevoegdheid bij het college berust. Op grond van art. 174a is de burgemeester bevoegd om in het geval dat onder andere de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord, te sluiten. Ook bij ernstige vrees hiervan kan hij tot sluiting overgaan. Op grond van art 175 kan de burgemeester alle bevelen (noodbevel) geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van het gevaar nodig acht. Gelet moet worden op het woordgebruik in dit artikel in vergelijking met art. 172. Uit de bewoordingen van art. 175 moet worden geconstateerd dat het hier gaat om een “lokale noodtoestand”. Voorwaardelijk voor het gebruik van geweld moet de burgemeester de nodige waarschuwing hebben gegeven. Verder wordt bepaald dat de burgemeester bij het geven van de bevelen mag afwijken van andere dan de Grondwet (en uiteraard met uitzondering van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties) gestelde voorschriften. Ook voor een noodverordening (art. 176) geldt dat hier mag worden afgeweken van de in de Grondwet gestelde voorschriften. In tegenstelling tot art. 139 lid 2 kan de burgemeester bepalen hoe de noodverordening wordt bekendgemaakt. In overeenstemming met art. 176 lid 7 is de burgemeester verplicht de voorschriften in te trekken, zodra de omstandigheid als in art. 175 lid 1 bedoeld, zich niet langer voordoet. Merkwaardig is de zelfstandige bevoegdheid die art. 175 verschaft aan de burgemeester en dat de raad slechts achteraf verantwoording kan vragen (art. 180). Daarentegen is de in art. 176 gegeven bevoegdheid uit te oefenen in het geval waarin de gemeenteraad niet in staat is een verordening vast te stellen, en dat de burgemeester du vooruitlopend hierop de verordening alvast uitvaardigt. Deze bevoegdheid wordt samen met de raad uitgeoefend, gezien de raad dient de noodverordening zo spoedig mogelijk te worden bekrachtigd.

Artt. 175 en 176 van de Gemeentewet verschaffen een algemeen, wat vaag, geformuleerde bevoegdheden om o.a. van de wet af te wijken bij een noodverordening. Dit betekent dat grondrechten niet op grond van deze artikelen kunnen worden beperkt sinds de Grondwet vereist dat een wet, beperking uitdrukkelijk omschrijft (een voorbeeld waarbij dit wel wordt omschreven is art. 225 Sr). De eerste leden van art. 175 en 176 zijn wel te begrijpen onder de beperkingsclausule van art. 6 lid 2 en art. 9 lid 2 Gw. De gronden zijn verschillend dan die in genoemde grondwetsartikelen. Op te merken is dat onderhavige bevoegdheden uitgewerkt zijn in de Wet openbare manifestaties. Dus de burgemeester kan op grond van twee wetten deze bevoegdheden uitoefenen.

Rechterlijke toetsing

Uit bovenstaande is af te leiden dat aan de burgemeester een grote beoordelingsruimte is gelaten met betrekking tot art. 172 lid 3, art 175 lid 1 en art. 176 lid 1. Hierdoor zal de rechter afstandelijk moeten toetsen. De rechter beslist of de burgemeester naar redelijkheid tot zijn besluit kon komen met inachtneming van de aan de burgemeester toekomende beleidsvrijheid (afstandelijke toetsing). Door de invoering van artt. 151b en 151c heeft er een uitbreiding plaatsgevonden van de bevoegdheden van de burgemeester wat het ambt tot een sterker bestuurlijk profiel heeft gevormd. Het handboek noemt deze ontwikkeling als één van de redenen voor het afzien van de “politisering” van het burgemeesterambt. De meer neutrale functie-uitoefening is van belang voor de handhaving van de openbaar orde.

Financiën

Bepalingen omtrent de financiële middelen van de gemeente zijn in Titel IV (Hoofdstukken XII t/m XV) vastgelegd. Art. 132 lid 6 geeft aan dat de wet de soort belastingen bepaalt dat door de besturen van provincies en gemeente zal worden geïnd. In art. 6 van de Financiële verhoudingswet lezen we dat er ook een gemeentefonds (naast provinciefonds) is waarbij de gemeente een jaarlijkse algemene uitkering ontvangt ten goede van de algemene middelen. Bij de verdeling van de algemene uitkering wordt rekening gehouden met de positie van de gemeenten onderling en zijn verdeelmaatstaven hier van toepassing (art 7, 8 en 9). Art. 3 stelt de minister van Binnenlandse Zaken en van Financiën als beheerders van deze fonds. Bij een slechte financiële situatie kan de gemeente een aanvullende uitkering aanvragen of verkrijgen (art. 12). De specifieke uitkering vormt de grootste inkomstenbron voor de gemeente. Anders dan bij de andere uitkeringen is de gemeente bij de specifieke uitkering niet vrij in de besteding hiervan. Door middel van deze uitkering heeft het rijk als het ware macht op bepaalde activiteiten binnen de gemeente. Over verdere bepalingen omtrent de specifieke uitkering zie hoofdstuk 3 van de FVW.

De begroting wordt door het college voorbereid zo bepaald art. 190 Gemeentewet en door de raad, elk kalenderjaar, vastgesteld (art. 189 en 186 Gemeentewet). Bij dit overzicht van uitgaven en inkomsten dienen in ieder geval de verplichte uitgaven voor te komen (art. 193). In sommige gevallen moet de begroting ter goedkeuring aan de gedeputeerde staten worden voorgelegd (art. 191 lid 2, art 203, 205 en 206). Artt. 207-211 geven nadere regels omtrent de eventuele goedkeuring. Voor de jaarrekening geven artt. 197-201 Gemeentewet bepalingen over de gang van zaken. Bij de jaarrekening legt het college verantwoording af van zijn financieel beheer en dit wordt door de raad vastgesteld. Evenals de begroting behoeft de jaarrekening geen goedkeuring van hogerhand, maar dient wel naar de gedeputeerde staten te worden gestuurd.

Belastingen

Hoofdstuk XV wijdt aan de gemeentelijke belastingen. Art. 132 lid 6 Gw eist een wettelijk grondslag voor het heffen van belastingen. Art. 219 lid 1 geeft aan dat de gemeenten geen andere belastingen mogen heffen dan die in art. 220 e.v. aangegeven, afgezien van de gemeentelijke belastingen die op basis van andere wetten dan de Gemeentewet worden geheven. Gezien de gemeente, evenals de provincie, een territoriaal gedecentraliseerd openbaar lichaam is, kan in beginsel alleen binnen het aangewezen grondgebied belasting worden geheven. Op deze algemene regel maakt art. 229a een uitzondering.

Administratie en beheer

Artt. 212-215 geven regels omtrent de organisatie binnen de gemeente met name de administratie, de controle en het beheer van de vermogenswaarden. De gedeputeerde staten kan te allen tijde onderzoek instellen om na te gaan of alles in orde is. In verband met de plicht van het college een periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid te doen, wordt de rekenkamer(functie) ingeschakeld (art. 182-185)

Op welke manier wordt toezicht op gemeentebestuur gehouden?

Voorafgaand toezicht (preventief) is mogelijk op grond van art. 132 lid 3 GW en is van beperkt omvang. Dit artikel bepaalt dat het “bij of krachtens de wet te bepalen gevallen” moet geschieden terwijl art. 259 bepaalt dat goedkeuring van besluiten en andere beslissingen van gemeentebesturen slechts mogelijk is, in de bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening bepaalde gevallen. Naast de voornaamste voorafgaande vorm van toezicht (goedkeuring) zijn er nog de ontheffing en verklaring van geen bezwaar. In een aantal gevallen dienen besluiten slechts aan de gedeputeerde staten te worden gezonden (voorbeelden art. 44 lid 5, 98, 191 lid 2, 200, 211 en 214). Voorbeelden van gevallen die aan voorafgaande goedkeuring onderworpen zijn, zijn bijvoorbeeld privaatrechtelijke rechtshandeling (art 160 lid 3) en de verordening bedoeld in art 99 lid 2. Toezicht achteraf (repressief) geschiedt ingevolge art. 268 lid 1, overeenkomstig art. 132 lid 4 Gw. Deze vorm van toezicht kan tot vernietiging van een besluit leiden. Vernietiging van een besluit strekt zich uit tot alle rechtsgevolgen waarop het was gericht en werkt dus ex tunc, tot het tijdstip derhalve waarop het besluit tot stand is gekomen. Een bijzondere vorm van toezicht is terug te vinden in art. 123 en 124. Hierbij zijn er regels vastgelegd voor wanneer er sprake is van verwaarlozing. Bijvoorbeeld wanneer de raad zijn medebewindstaken niet of niet naar behoren uitvoert, voorziet het college hierin. Of wanneer het college of de burgemeester hun medebewindstaken verwaarlozen voorzien gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris daarin, namens de gemeente.

De gemeente (‘commune’ in ’t Frans) betekent de laagste, verder niet gesplitste, territoriale gemeenschap. Van oudsher werd het gemeenschappelijk belang – zonder enige opdracht van hoger gezag – door eigenaren van de erven gedurende onderonsjes/ vergaderingen besproken. Daarna kwam de ingezetenen organisatie, doordat het aantal niet-geërfden in een dorp toenam, die met de tijd de geërfden organisatie ging verdringen. Voor de rechtsbedeling (in de middeleeuwen, het van bovenaf ingestelde) werd een rondreizende graaf ingesteld wiens rol daarna door een ambtenaar (schout/baljuw) werd overgenomen. Zijn voornaamste taak was het gerecht voor zitten, recht vorderen en zorg dragen voor uitvoeringen van beslissingen. Door verlening van stadsrecht aan de bewoners van een dorp vormden zich nieuwe rechtskringen.

Wat is de rol van de waterschappen? - Chapter 40

Sinds 1814 heeft het hoofdstuk van de waterstaat in de Grondwet gestaan, en is bij de grondwetsherziening van 1983 verdwenen. Het centraal gezag moest hier namelijk een belangrijke bevoegdheid en in ieder geval een oppertoezicht bezitten. Uiteindelijk is alleen art. 133 Gw overgebleven. Die bepaling bevat nog een aantal elementen van de vroegere voorschriften over de waterstaat.

Wat is de oorsprong en ontwikkeling van de waterschappen?

De waterschappen zijn ten dele van oude oorsprong. Te denken valt aan twee vormende krachten, in de eerste plaats het streven van naburige grondgebruikers om hun krachten te verenigen tot beveiliging van hun grond ten overlast van water, zee- en rivierwater en tegen overtollig hemelwater. Ten tweede het verlangen van de landsheer om dit streven te steunen en zo nodig het op te wekken, door het verlenen van rechtsdwang. Moesten de provinciale staten de waterschappen ontzien omdat deze als vormen van samenwerking van de belanghebbenden een privaatrechtelijke grondslag bezaten of waren het publiekrechtelijke lichamen, aan het gezag van de staten onderworpen? Vooral Thorbecke verdedigde de laatste opvatting, juist met het oog op het zeer duidelijke openbaar belang dat de waterschappen behartigen. Art. 192 Gw uit 1848 beoogde de ruime opvatting vast te leggen door aan de staten met zoveel woorden de bevoegdheid toe te kennen onder goedkeuring van de koning ook in de bestaande inrichtingen van de waterschappen veranderingen te maken en nieuwe reglementen vast te stellen. Daarnaast geldt voor elk waterschap een bijzonder reglement, waarvan de regels aan die van het algemene reglement kunnen derogeren en dat kan korter zijn naarmate in het algemene reglement meer is neergelegd. In 1887 werd de opheffing van waterschappen genoemd. Dat werd door de Waterstaatswet nader geregeld. Behoudens de koninklijke goedkeuring en een beperkt beroepsrecht, waren de waterschappen in hun bestaan volkomen afhankelijk van de provinciale staten.

Wat is de wettelijke grondslag?

Het waterschap wordt gelaten bij de provincie, volgens bij de wet te stellen regels en voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald, op grond van art. 133 lid 1 Gw. Deze wettelijke grondslag werd tot dan toe slechts gedeeltelijk verschaft door de Waterstaatswet, art. 13-32. In art. 133 lid 2 wordt geen wettelijke basis vereist voor de verordende bevoegdheden van de besturen van de waterschappen, maar tevens voor andere bevoegdheden, zoals voor de openbaarheid van de vergaderingen van deze besturen. Art. 133 lid 3 is van belang voor het stellen van regels aangaande provinciale en overige toezicht. Art. 133 Gw vraagt om nadere organieke wetgeving, dit is de Waterschapswet.

Wat staat er in de waterschapswet?

Deze wet behelst niet alleen een herziening van de bestaande wettelijke structuur van het waterschap, maar verschaft daarnaast een uitgebreide juridische grondslag voor het waterschap. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is het waterschap van te groot belang om de regeling hiervan nog langer uitsluitend per provincie en overeenkomstig de ideeën welke in die provincie leven, te laten geschieden. De overzichtelijkheid wordt bevorderd door vast te leggen wat met betrekking tot de waterschappen gemeenschappelijk is te regelen. Het is niet een eenvormig bestuursmodel, zoals provincies en gemeenten die in beginsel bezitten. Het gaat primair om regels met betrekking tot de uitoefening van door art. 133 lid 1 Gw aan de provincies toegekende bevoegdheden op het gebied van het waterschapsbestel.

Hoe fungeert het waterschap als territoriaal gedecentraliseerde doelcorporatie?

Openbaar lichaam

Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben krachtens art. 1 lid 1 Waterschapswet. Het gaat aldus om openbare lichamen, de wetgever heeft het nuttig geoordeeld dit feit nogmaals naar voren te brengen, aangezien nog wel eens de opvatting was dat waterschappen uit particulier initiatief van eigenaren van onroerende zaken waren ontstaan. De enkele particuliere polders die nog voorkomen, zijn geen waterschappen in de zin van Grondwet en Waterschapswet.

Doelcorporatie

In tegenstelling tot de territoriale openbare lichamen als de provincie en de gemeente, is een waterschap een doelcorporatie, en is werkzaam op een bepaald territoir, ook wel aangeduid als functionele decentralisatie. De taken die tot dat doel aan de waterschappen worden opgedragen bestaan uit de zorg voor, hetzij de waterkering, hetzij de waterhuishouding, hetzij beide. Deze taken moeten ook aan een waterschap worden opgedragen tenzij dit niet verenigbaar is met het belang van een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging, conform art. 2 lid 2 Waterschapswet. Een gemeente en een provincie mag een dergelijke taak niet aan zichzelf houden.

Omvang van de bevoegdheid

Uit art. 1 lid 2 Waterschapswet blijkt dat aan een waterschap dat tenminste met een van deze taken is belast, de zorg daarnaast voor een of meer andere waterstaats aangelegenheden worden opgedragen. Een waterschap verricht zekere taken in een gebied, en het komt voor dat een en hetzelfde gebied tot verschillende waterschappen behoort. Provincies en gemeenten, territoriale gedecentraliseerde lichamen, blijven beperkt tot hun gebied, bij een waterschap als een doelcorporatie op een bepaald gebied ligt dit genuanceerder. Dit blijkt uit het Peilmolen Gelkenes arrest, dat voor de waterstaat belangen van de polder het ongestoord kunnen draaien van een watermolen vereist is, het hierop betrekking hebbende voorschrift uit een keur van de polder is dan ook verbindend voor gronden buiten de in het bijzonder reglement aangegeven grenzen van de polder gelegen. Als dit voor een goede vervulling van de opgedragen taken noodzakelijk is, is een waterschap tot op zekere hoogte bevoegd om buiten het eigen gebied op te treden. Af en toe vloeit de bevoegdheid om buiten eigen grenzen te kunnen ingrijpen rechtstreeks uit de wet voort.

Instellen, reglementeren en opheffen

De bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun gebied, inrichting, taken, samenstelling van hun bestuur en categorieën van omslagplichtigen en tot de verdere reglementering van waterschappen behoren in beginsel aan de provinciale staten en dit wordt bij provinciale verordening uitgeoefend op grond van art. 2 lid 1 Waterschapswet. Art. 3 tot en met art. 9 Waterschapswet geven uitgebreide bepalingen met betrekking tot het instellen, opheffen en het reglementeren van waterschappen. Art. 3 bepaald dan ook dat wanneer gedeputeerde staten menen dat er aanleiding is een dergelijk besluit te nemen dat zij in overleg treden met het dagelijks bestuur van de betreffende waterschap voordat zij hun standpunt bepalen. Zij stellen het ontwerpbesluit op na dit overleg met het dagelijks bestuur van het betreffende waterschap. Daarnaast bepaalt art. 4 dat zij het ontwerp aan de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten zenden die geheel of gedeeltelijk binnen het betreffende waterschap zijn gelegen. Het ontwerp wordt voor een ieder ten inzage gelegd. De goedkeuring van de Minister van Infrastructuur en Milieu is nodig voor het besluit van provinciale staten tot het opheffen of instellen van een waterschap, krachtens art. 5 lid 1. Art. 5a geeft nadere regels betreft de situatie wanneer in verband met de wijziging of vaststelling van de taak van een waterschap waterstaatswerken overgaan in het beheer van het waterschap. Art. 5b geeft voorschriften ten aanzien van de regeling van de juridische gevolgen bij het opheffen van een waterschap door de provinciale staten. Wanneer het waterschap op het gebied van twee of meer provincies is gelegen geven art. 6-9 de procedure aan.

Welke organen heeft het waterschap?

Samenstelling algemeen bestuur

Ieder waterschap heeft een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.

Voor de samenstelling van het algemeen bestuur is art. 12 van belang. Omdat het een bestuur van een doelcorporatie betreft, bepaalt het eerste lid dat het algemeen bestuur is samengesteld uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Een limitatieve opsomming van deze categorieën is weergegeven in het tweede lid. De precieze verhouding tussen groepen van belanghebbenden ligt niet geheel vast. Art. 13 geeft ruimte voor een zekere differentiatie. Art. 15 e.v. zijn gewijd aan de verkiezingen van het algemeen bestuur, voor zover het de categorie ingezetenen betreft. De leden worden gekozen voor vier jaar en treden dan ook tegelijk af, terwijl de afgetreden leden weer herkiesbaar zijn. Art. 31-39 behandelen de inrichting van het algemeen bestuur. Voor het lidmaatschap is vereist dat men de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt en niet krachtens art. B 5 lid 1 Kw van het kiesrecht is uitgesloten, dit volgt uit art. 31. De leden dienen hun nevenfuncties openbaar te maken op grond van art. 32, terwijl de leden die geen lid zijn van het dagelijks bestuur een vergoeding voor hun werkzaamheden ontvangen alsmede een tegemoetkoming in de kosten blijkens art. 32a.

Art. 33 noemt de verboden handelingen en art. 31 lid 2 legt de incompatibiliteiten vast. Art. 35 en 36 regelen de openbaarheid van vergaderingen en in art. 37 komt de geheimhouding aan de orde. De leden stemmen zonder last. Art. 39 regelt de immuniteit van de leden van het algemeen bestuur en van anderen die deelnemen aan de beraadslagingen. Stemvoorschriften worden in art. 38a-38c weergeven.

Het dagelijks bestuur

Art. 40-45 zijn van toepassing voor het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur bestaat uit een voorzitter en een bij reglement door het algemeen bestuur te bepalen aantal andere leden. De samenstelling geschiedt zoveel mogelijk naar de wijze waarop de onderscheidene categorieën van belanghebbenden zijn vertegenwoordigd in het algemeen bestuur op grond van art. 40 lid 1. Tenminste één lid moet behoren tot een van de categorieën van belanghebbenden, niet zijnde de ingezetenen. De benoeming vindt plaats uit de leden van het algemeen bestuur, art. 41 lid 2. De gedeputeerde staten kunnen hiervan ontheffing verlenen, indien het reglement dat bepaald krachtens art. 41 lid 3. De zittingsduur van het dagelijks bestuur is gelijk aan die van het algemeen bestuur, vier jaar krachtens art. 41 lid 4. Art. 46-51a zijn gewijd aan de voorzitter. Deze wordt bij koninklijk besluit benoemd voor zes jaar. Hij kan ook bij koninklijk besluit worden geschorst en ontslagen op grond van art. 46 lid 1 en lid 2. Het algemeen bestuur maakt voor de benoeming een aanbeveling op. Naar het oordeel van het algemeen bestuur wordt de geschiktheid van belang zijnde overwegingen gevoegd, zij zend de aanbeveling aan gedeputeerde staten die deze doorstuurt aan de Minister van Infrastructuur en Milieu vergezeld van hun beschouwingen conform art. 46 lid 3. De minister kan om een nieuwe aanbeveling verzoeken, art. 46 lid 4. Zonder dat de minister het algemeen bestuur en gedeputeerde staten van te voren heeft gehoord, doet de minister geen voordracht van een persoon die niet op de aanbeveling is geplaatst., art 46 lid 5. Art. 47 regelt de incompatibiliteiten. De artikelen 53-55 zijn gewijd aan de secretaris. Het gaat om een functionaris en is vergelijkbaar met de vroegere griffier bij de provincie en de vroegere secretaris bij de gemeente. Hij staat het algemeen en het dagelijks bestuur alsmede de voorzitter bij in de uitoefening van hun taak krachtens art. 55. De secretaris wordt benoemd door het algemeen bestuur.

Welke bevoegdheden heeft het waterschapsbestuur?

Art. 56 Waterschapswet geeft de bevoegdheid aan van het waterschapsbestuur. Dit betreft de regeling en het bestuur van de taken, die het waterschap ter behartiging in het reglement zijn opgedragen. Er kan ook medebewind worden gevorderd bij wet, AMvB of provinciale verordening. De meeste bevoegdheden berusten in beginsel bij het algemeen bestuur en is eveneens een kenmerk van de monistische opzet van het waterschapsbestuur. Art. 57 en 58 regelen de relatie van het waterschapsbestuur tot het rijk en de provincie. Het verzoeken om en het dienen van bericht en raad aan een minister geschiedt door tussenkomst van gedeputeerde staten, tenzij het om feitelijke inlichtingen gaat ingevolge art. 58 lid 2. De lijn rijk-provincie-waterschap blijft gehandhaafd door deze bepaling. Het waterschapsbestuur bezit de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen tot handhaving van de regels die het waterschapsbestuur uitvoert op grond van art. 61. Art.. 73-76 regelen de inwerkingtreding, de bekendmaking, terinzagelegging en de intrekking van besluiten. Besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden, zijn niet verbindend voordat zij bekend zijn gemaakt krachtens art. 73 lid 1. Art. 77-83 regelen de bevoegdheid van het algemeen bestuur. De Waterschapswet laat in beginsel een monistische bevoegdheidsverdeling zien. De in art. 56 omschreven bevoegdheid bij het algemeen bestuur berust bij het dagelijks bestuur of aan de voorzitter, krachtens art. 77. Het algemeen bestuur maakt verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen, op grond van art. 78 lid 1. Er is hier voor een subjectieve redactie gekozen.

Op welke manier wordt toezicht op het waterschapsbestuur gehouden?

Goedkeuring

Buiten de bij de wet aangewezen besluiten, namelijk de besluiten van het waterschapsbestuur die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing en de besluiten van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap, is slechts aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen, voor zover zulks bij reglement is bepaald, ingevolge art. 148. Volgens art. 149 kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Een niet-schriftelijke beslissing, dan wel een besluit gericht op enig rechtsgevolg, van het waterschapsbestuur, kan door de gedeputeerde staten worden vernietigd, art. 156 lid 1. In de afdelingen 10.2.2 en 10.2.3. wordt een en ander nader geregeld. Het bepaalde in deze afdelingen is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de vernietiging van een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg, aldus art. 156 lid 2. Voor de belanghebbende opent art. 162 lid 1 de mogelijkheid om tegen een besluit van de gedeputeerde staten als bedoeld in art. 156 lid 1 beroep in te stellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak. Dit is in afwijking met art. 8:4 sub a Awb. Er kan geen beroep worden ingesteld tegen de weigering om de vernietiging te bevorderen, noch tegen het niet tijdig nemen van een besluit tot vernietiging, art. 162 lid 2. Het waterschapsbestuur moet opnieuw een besluit nemen omtrent het onderwerp van het vernietigde besluit, hierbij rekening houdend met het besluit tot vernietiging, art. 163. De voorzitter bezit een zekere toezichthoudende taak, op grond van art. 158 dient hij besluiten aan te melden bij de gedeputeerde staten.

Taakverwaarlozing

In art. 60 is een voorziening geregeld bij taakverwaarlozing door het waterschapsbestuur. Wanneer het algemeen bestuur taken gevorderd door provinciale verordening, AMvB of wet niet of niet naar behoren uitvoert, dan voorziet het dagelijks bestuur hierin krachtens art. 61 lid 1. Als er sprake is van taakverwaarlozing door het dagelijks bestuur, dan voorzien gedeputeerde staten daarin, ten laste van het waterschap nadat behoudens spoedgevallen, het dagelijks bestuur door gedeputeerde staten in de gelegenheid is gesteld binnen een bepaalde termijn alsnog de gevorderde besluiten te nemen op grond van art. 60 lid 2 en lid 3. Taakverwaarlozing heeft betrekking op taken gevorderd in medebewind maar ook de verwaarlozing van de taak, bij reglement opgedragen valt hieronder krachtens art. 60 lid 1. Als laatst wordt het toezicht op interprovinciale waterschappen geregeld in art. 164.

Sinds 1814 heeft het hoofdstuk van de waterstaat in de Grondwet gestaan, en is bij de grondwetsherziening van 1983 verdwenen. Het centraal gezag moest hier namelijk een belangrijke bevoegdheid en in ieder geval een oppertoezicht bezitten. Uiteindelijk is alleen art. 133 Gw overgebleven. Die bepaling bevat nog een aantal elementen van de vroegere voorschriften over de waterstaat.

Welke lichamen met verordende bevoegdheid zijn er? - Chapter 41

Wat is de oorsprong van art. 162 Gw?

De drang naar verdere uitbreiding van sociale wetgeving werd steeds sterker, de bestaande regelgevende organen van rijk, provincie en gemeente waren voor een bevredigende vervulling niet voldoende. De vraag ontstond of de wetgever nieuwe lichamen met verordenende bevoegdheid in het leven kon roepen. De Grondwet is een soort grondslag voor de staatkundige organisatie die de ingestelde machten geen andere dan de daarin voorziene bevoegdheden verleent, zodat elk handelen zonder een zekere grondwettelijke basis ultra vires is (of terwijl onbevoegd).

Wetsontwerpen Talma

Vooral op het terrein van de arbeidswetgeving deed zich de behoefte voor meer decentralisatie en aan de inschakeling van nieuwe organen, die de verschillende belangen beter kenden. Dit was in twee pogingen mislukt. Bijvoorbeeld de onder verantwoordelijkheid van minister Talma ingediende wetsvoorstellen voor beperking van nacht- en zondagsarbeid in broodbakkerijen en tot instelling van bakkersraden, die onder andere bevoegd zouden zijn nadere voorschriften betreffende nachtarbeid van bakkers te geven. Daarnaast was er het ontwerp-Radenwet, dat in zijn oorspronkelijke vorm aan de raden van de arbeid de bevoegdheid wilde toekennen voor de hun opgedragen uitvoering van wetten en AMvB’s betreffende de arbeid de nodige verordeningen te maken.

Wat is de oorsprong van art. 159-161 Gw?

Deze artikelen waren in de Grondwet gekomen om te voorzien, niet zozeer in juridische dan wel in ideële behoeften. Men kon zich daarbij beroepen op de vooral onder de invloed van de economische crisis, in het leven geroepen instellingen met adviserende en bestuursbevoegdheid op het gebied van de distributie, de prijzenpolitiek, de voedselvoorziening, de in-en uitvoer etc. door deze instellingen was het bedrijfsleven nauw betrokken bij de overheidswerkzaamheid en daarin werd de aanloop gezien naar een meer solidaristische staatsvorm.

Hoe is de Wet op de bedrijfsorganisatie ontstaan?

Sommige ervaringen die tijdens de bezetting waren opgedaan, en vooral door het voortbestaan van een deel van de toen ingestelde organisaties werd een algemene organisatie voor het bedrijfsleven opgenomen en dit leidde tot de Wet op de bedrijfsorganisatie. Deze wet zou de maatschappij fundamenteel wijzigen met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie werd een synthese beoogd tussen het beginsel van de economische gemeenschapsverantwoordelijkheid en dat van de economische zelfverantwoordelijkheid, wat een doelmatig economisch stelsel zou kunnen opleveren. Een stelsel van laissez faire was niet meer mogelijk. De grote bevoegdheden die in de wet aan de wetgever en de regering waren toebedeeld maakte de structuur zo dualistisch dat het niet duidelijk was wie primair verantwoordelijk was voor de stimulering en ontwikkeling van deze publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. De bestuursorganen van de bedrijfslichamen vallen volgens het kabinet onder de definitie van zelfstandig bestuursorgaan, omdat het daarbij gaat om een bestuursorganen die bij of krachtens de wet ingesteld zijn op het niveau van de centrale overheid en zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. Daarnaast dienen de andere zbo’s over het primaat van de politiek, te worden gewaakt.

Hoe gaat modernisering van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in zijn werk?

Er was kritiek in diverse rapporten zowel van buiten als van binnen de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie afkomstig, en kwam op het volgende neer. In de eerste plaats was de taakafbakening tussen de schappen en de dragende organisaties van ondernemers en werknemers nog steeds niet helder. Daarnaast ontbrak het aan een duidelijke legitimatie van beleid en uitvoering door het schap zowel intern als extern. Er werd voor de betrokken bedrijfsgenoten activiteiten ondernomen en de daartoe te heffen bijdragen te weinig inzichtelijk gemaakt. Dit schepte onduidelijkheid bij de bedrijfsgenoten, met name over de relatie tussen opbrengsten en kosten. Hetgeen wat formeel is voorgeschreven beperkte de verantwoording zich veelal tot. In de derde plaats leek er bij de regelgeving sprake van een zekere automatisme dat leidde tot onnodig verouderde of voorgezette regelgeving. Als vierde was er sprake van te veel, soms marginaal functionerende bedrijfslichamen. In de vijfde plaats was de betrokkenheid van derden-belangen, zoals milieu- en consumentenbelangen, niet bij alle schappen gewaarborgd. Het is daarbij niet duidelijk welke rol zij in de belangenafweging spelen. In de zesde plaats kwam de vraag naar de democratische legitimatie van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Besturen van de schappen werden gekozen door representatieve organisaties van ondernemers en werknemers. Het uitgangspunt blijft dat de in de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie het bedrijfsleven een eigen verantwoordelijkheid kan dragen voor de inrichting van de sector en tevens het bevorderen van de sociaaleconomische ontwikkeling van ondernemingen en werkenden in het eigen veld, waarbij zowel het sector belang als het algemeen belang voor ogen moet worden gehouden. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie is geen verzelfstandigde rijksdienst en ook geen primair uitvoerder van rijkstaken, wat het verschil is met de meeste zbo’s. Eens in de vier jaar moet een verslag worden gedaan betreffende de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfslichamen krachtens art. 139 van de Wet op de bedrijfsorganisatie. Na jaren te onderzoeken en te evalueren werd in 2011 een voornemen gedaan om over te gaan tot een sterke afslanking van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. In 2013 in werking gezet om het gehele stelsel af te schaffen.

Wat doet de sociaaleconomische raad (SER)?

Deze is in het leven geroepen door de Wet op de bedrijfsorganisatie. De SER kan bestaan uit zo’n 30 tot 45 leden, waarbij tenminste twee derde worden benoemd bij koninklijk besluit. De SER is een adviserend orgaan voor de regering omtrent alle belangrijke maatregelen op sociaal en economisch gebied. De SER heeft tot taak een het algemeen belang van het bedrijfsleven en de daartoe behorende personen te behartigen krachtens art. 2. De SER kan ter vervulling van die taak verordeningen maken ten aanzien van de onderwerpen waarvan de regeling of eventueel nadere regeling hem bij de wet is overgelaten, conform art. 32 lid 1. In deze verordeningen kunnen overtredingen van het bij of krachtens haar bepaalde worden aangewezen als strafbare feiten op grond van art. 32 lid 2. Het zwaartepunt van de SER is in de praktijk komen te liggen bij het uitbrengen van adviezen, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de regering, volgens art. 41 e.v. de uitgaven dekt de SER door heffing van opcenten op de bedragen die uit art. 32 Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997 zijn verschuldigd en door heffing van bijdragen van de hierna te noemen lagere lichamen, aldus art.54 en 55. De toezicht op de SER wordt geregeld door art. 56 e.v. Ook is nu op dit toezicht titel 10.2 van de Awb van toepassing.

Welke bedrijfslichamen zijn er?

Art. 66-137 hebben betrekking op de bedrijfslichamen. Zij worden onderscheiden in productschappen, hoofd productschappen, hoofdbedrijfschappen en bedrijfschappen. Hoofd- en productschappen kunnen worden ingesteld voor twee of meer groepen van de ondernemingen die in het bedrijfsleven en verschillende functie vervullen ten aanzien van bepaalde producten of groepen van die producten. Dit zijn verticaal opgebouwde organisaties. De hoofd- en productschappen zijn ingesteld voor agrarische productiesectoren. Bedrijfschappen kunnen ingesteld worden voor ondernemingen die in het bedrijfsleven een verwante of gelijke functie vervullen. Dit zijn de horizontaal samengestelde organisaties. Hoofdbedrijfschappen kunnen in het leven worden geroepen als overkoepeling van enige bedrijfschappen. De besturen van twee of meer bedrijfslichamen kunnen met goedkeuring van de raad tezamen een voorziening treffen ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen, art. 109. Een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam kan hier worden ingesteld, art. 110. Een verordenende bevoegdheid kan aan dit lichaam worden toegekend, art. 113. Op grond van art. 71 hebben de bedrijfslichamen tot taak om het algemene belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld te bevorderen en tevens het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen van de daarbij betrokken personen te behartigen. Op de eerste plaats is de taak om het bestuur van een bedrijfslichaam te roepen, wat ook een paritair samengesteld orgaan is van tenminste zes leden, benoemd door de bij de koninklijk besluit aan te wijzen representatieve organisaties van ondernemers en van werknemers. Dit bestuur maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in art. 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aan zien van de onderwerpen die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden conform art. 93 lid 1. Er is hier een geclausuleerd autonomie van het bedrijfslichaam neergelegd. Een bedrijfslichaam is bevoegd tot regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen hiervan niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid onttrokken en de regeling hiervan is uitsluitend aan anderen bij of krachtens de wet overgelaten. Op grond van art. 89 lid 2 jo. Art. 26 lid 2 worden de verordeningen vastgesteld met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen. Een verordening bedoeld in art. 93 lid 1 moet door de raad worden goedgekeurd tenzij bij het instellingsbesluit iets anders is bepaald, krachtens art. 94.

Verordening in medebewind

Verordeningen kunnen ook worden vastgesteld bij gevorderde medewerking aan de uitvoering van een hogere regeling. Een verordening van de SER is een hogere regeling voor de organen van de bedrijfslichamen. Voor de organen van een bedrijfschap is een verordening van een hoofdbedrijfschap een hogere regeling, art. 96. Medebewindstaken worden alleen door productschappen verricht. De verordeningen van de bedrijfslichamen zijn door de Europese commissie erkend als een geëigend instrument ter uitvoering van Europese regelgeving, hier is formeel juridisch geen sprake van medebewind krachtens art. 96. Deze verordeningen worden formeel in autonomie vastgelegd. De voorgeschreven uitvoering van Europese regelgeving behoort niet tot de autonome bevoegdheden van een bedrijfslichaam, in dergelijke gevallen spreekt met van indirect medebewind. Op de in medebewind genomen verordeningen is de goedkeuring vereist van het gezag dat de medewerking vorderde. Bepalingen in een lagere verordeningen die in strijd zijn met een hogere, houden van rechtswege op te gelden op het tijdstip waarop deze strijdigheid ontstaat krachtens art. 101. De verordeningen binden slechts degenen die zich op het gebied van het bedrijfslichaam bewegen, zij kunnen alleen bindende regels inhouden voor natuurlijke en rechtspersonen die de ondernemingen waarvoor het lichaam is ingesteld en voor de personen werkzaam bij die ondernemingen. Het instellingsbesluit zou dit kunnen uitbreiden tot andere natuurlijke of rechtspersonen, voor zover deze handelingen verricht worden die bedrijfsmatig in de ondernemingen waarvoor het lichaam ingesteld is, plegen te worden verricht conform art. 102.

Sanctionering van verordeningen

Overtreding van verordeningen van een bedrijfslichaam wordt niet alleen langs de normale weg door de strafrechter berecht maar kan ook tuchtrechtelijk worden afgedaan. Bij verordeningen overtredingen van die betreffende verordening kunnen worden aangewezen die ofwel tuchtrechtelijk ofwel strafrechtelijk worden gesanctioneerd worden, dit blijkt uit art. 104 lid 1. Verordeningen waarvan bepalingen strafrechtelijk zijn gesanctioneerd behoeven ministeriële goedkeuring, art. 104 lid 2. De betrokken ministers kunnen het bedrijfslichaam een aanwijzing geven omtrent het aanwijzen van toezichthouders en de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend, art. 104 lid 3.

Wat staat er in de wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie?

Belanghebbenden kunnen beroep instellen tegen besluiten en andere handelingen van een lichaam bij het college van beroep voor het bedrijfsleven op grond van art. 18 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. De Awb is op een aantal punten van overeenkomstige toepassing verklaard. Ook is de naam van de wet gewijzigd in Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.

Hoe wordt vooraf en achteraf toezicht gehouden?

De op verordeningen en andere besluiten geëiste goedkeuring wordt door de betrokken ministers alleen geweigerd in strijd met het recht of algemeen belang. Door de SER alleen wegens strijd met het recht of belangen waarvan hem bij deze wet de behartiging is opgedragen. Bij koninklijk besluit kunnen alle besluiten van de organen van de bedrijfslichamen wegens strijd met het recht of algemeen belang geschorst of vernietigd worden, art. 58 en art. 133. Eveneens geldt dit voor provincies, gemeenten en waterschappen, als dit het geval is, dan geldt ten aanzien van het toezicht op de raad en bedrijfslichamen, het bepaalde in titel 10.2 Awb. Art. 56, 58 en 59 geven nadere specifieke regels voor het toezicht op de raad. Met betrekking tot de toezicht op de bedrijfslichamen zijn art. 128, 129, 132-134, 136 en 138 van belang.

Heffingen, retributies en andere openbare lichamen voor beroep

De bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen die de ondernemingen drijven waarvoor zij zijn ingesteld, heffingen opleggen alsmede voor het lichaam verrichte werkzaamheden kunnen zij retributies heffen op grond van art. 126. De voorzitter van het betreffende lichaam kan bij niet betaling van een verschuldigde heffing of retributie, dit bedrag, verhoogd met de op de invordering vallende kosten, bij dwangbevel invorderen met daarbij het recht van parate executie, art. 127. Zestal openbare lichamen staat voor beroep, geheel los van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Het betreft de Nederlandse loodsencorporatie, de Nederlandse orde van advocaten, de koninklijke notariële beroepsorganisatie (KNB), het koninklijk Nederlands instituut van registeraccountant (NIVRA), de Nederlandse orde van accountant- administratieconsulenten (NOvAA) en de koninklijke beroepsorganisatie van gerechtsdeurwaarders (KBvG). Allen beschikken zij over een verordenende bevoegdheid ten aanzien van hun eigen leden. Zij oefenen allen tuchtrechtspraak uit ten aanzien van hun leden. De BES eilanden zijn ook te beschouwen als andere openbare lichamen.

Art. 134 Gw

Dit artikel bestrijkt thans zowel de openbare lichamen voor beroep en bedrijf, als de andere openbare lichamen. Bij of krachtens de wet kunnen zij worden ingesteld en worden opgeheven. Verwacht wordt dat een instelling krachtens de wet alleen plaats zal vinden als een gehele reeks van openbare lichamen van eenzelfde type. Onwaarschijnlijk en stellig onwenselijk lijkt dat krachtens de wet nieuwe typen van openbare lichamen zouden worden geschapen. Dit wordt ook verzekerd door art. 134 lid 2 Gw dat aan de wet de regeling van inrichting en taken enz. voorbehoud. Het verlenen van een verordenende bevoegdheid moet tenminste in de wet zelf zijn voorzien. Art. 134 lid 3 Gw heeft betrekking op toezicht, het toezicht op deze openbare lichamen in de Grondwet is op overeenkomstige wijze geregeld zoals dat ook is geregeld bij de provincies, gemeenten en waterschappen, art. 132 lid 2 en lid 4, art. 133 lid 3 en art. 134 lid 3 Gw.

De drang naar verdere uitbreiding van sociale wetgeving werd steeds sterker, de bestaande regelgevende organen van rijk, provincie en gemeente waren voor een bevredigende vervulling niet voldoende. De vraag ontstond of de wetgever nieuwe lichamen met verordenende bevoegdheid in het leven kon roepen. De Grondwet is een soort grondslag voor de staatkundige organisatie die de ingestelde machten geen andere dan de daarin voorziene bevoegdheden verleent, zodat elk handelen zonder een zekere grondwettelijke basis ultra vires is (of terwijl onbevoegd).

Hoe is Het Koninkrijk der Nederlanden opgebouwd? - Chapter 42

Aan het begin van de 17e eeuw krijgt Nederland haar eerste koloniën. Deze koloniën waren van de twee grote handelscompagnieën: De Verenigde Oost-Indische Compagnie en de West-Indische Compagnie. Deze compagnieën hadden van de regering het recht gekregen om verdragen te sluiten en handelsposten op te bouwen. Hoewel er goedkeuring was van de regering, waren de koloniën in feite eigendom van de compagnieën. Aan het eind van de 18e eeuw wordt dat anders. De compagnieën worden opgeheven en de koloniën worden eigendom van de Nederlandse Staat. In de grondwet van 1815 kwamen de koloniën onder de uitvoerende en wetgevende macht van de Nederlandse Koning. De Staten-Generaal wilden dat veranderen, want ze hadden geen enkel inzicht wat er met het geld gebeurde dat van de koloniën kwam. In 1840 en 1848 werd de wet zo aangepast dat het parlement meer te zeggen kreeg.

Langzamerhand kwam in Nederland het idee dat we een taak in de overzeese gebieden te vervullen hadden. Een soort opvoedende taak. In 1887 werden de koloniën voor het eerst in de Grondwet als onderdeel van het koninkrijk genoemd. Maar in 1922 begon er pas echt verandering in de positie van de koloniën van het koninkrijk te komen. Ze gingen nog niet over hun eigen staatsinrichting, maar de interne aangelegenheden werden aan de koloniën zelf overgelaten. Dit zou uiteindelijk moeten leiden tot gelijkwaardigheid, maar toen brak de tweede wereldoorlog uit. De koningin kondigde vanuit Londen af dat er een conferentie zou komen na de oorlog om na te denken over een vernieuwd koninkrijk waarbij er tussen de verschillende delen van het koninkrijk een andere verhouding zou bestaan. Na de oorlog verklaarde Indonesië zich echter onafhankelijk, zij zagen het nieuwe koninkrijk niet zitten en gingen als onafhankelijk land verder. In 1962 volgde ook Nieuw-Guinea.

Wat wordt verstaan onder 'De West'?

Alleen de koloniën in Zuid-Amerika bleven nog over. Ook wel ‘de West’ genaamd. Zij wilden graag meer zelfbestuur en zelfstandigheid, n.a.v. de uitspraken die de koningin ten tijde van de oorlog deed. In 1948 werd in de grondwet de gelegenheid geboden om aan deze vraag van de gebieden in de west te voldoen. Er werd een conferentie gehouden om tot een constructie te komen waar alle gebieden tevreden mee zouden zijn. De eerste voorgestelde constructie is een zware met een volledig federale structuur. Nederland had daar geen zin in, onder andere vanwege grote wijzigingen in de staatsinrichting die dat met zich mee zou brengen. De lichtere regeling van een Statuut kreeg wel een meerderheid. Al had Suriname nog wel enkele bezwaren. Na een paar jaar onderhandelen werd in 1954 het Statuut bekrachtigd. Het werd door alle drie de landen (Suriname, Nederland en de Antillen) afzonderlijk aanvaard. In de periode die volgde bleek na enkele voorvallen dat er geen verbondenheid werd ervaren tussen de verschillende delen van het Koninkrijk. Er werd een commissie ingesteld om de afscheiding van de overzeese gebieden voor te bereiden. Dit bleek niet de wens.

In Suriname ontstond echter in de jaren ’70 een sterke onafhankelijkheidsbeweging. Dit leidde in 1975 na enige moeite tot de onafhankelijkheid van Suriname. Er volgt een massale uittocht van Surinamers naar Nederland. In 1986 stapt Aruba uit de Nederlandse Antillen en krijgen ze de status aparte in het Koninkrijk. In beginsel met het idee dat ze 10 jaar later onafhankelijk zouden worden. Dit komt er echter niet van en Aruba wordt een land binnen het koninkrijk met de mogelijkheid om door middel van een landsverordening in Aruba uit het koninkrijk te treden. Hier moet wel bij de bevolking en het Arubaanse parlement een grote meerderheid zijn voordat tot een dergelijke verordening kan worden overgegaan. In 2004 wordt gesproken over de optie om Curaçao en st. Maarten ook landen binnen het koninkrijk te maken en de rest van de Antillen een bijzonder plaats te geven. In 2010 is dat ook daadwerkelijk gerealiseerd.

Waarop is het Statuut gebaseerd?

Het Statuut is gebaseerd op twee pijlers, namelijk om de eigen belangen zelfstandig te behartigen en om gezamenlijke belangen op basis van gelijkwaardigheid te behartigen. Het Statuut geeft aan dat de koning hetgeen is wat het koninkrijk bindt. De grondwet staat onder het Statuut en kan niet door het Nederlandse deel van het koninkrijk worden ingeroepen tenzij het Statuut anders aangeeft.

Welke koninkrijksorganen zijn van belang?

De organen van het koninkrijk zijn hoofdzakelijk Nederlandse organen die dan een andere functie vervullen, soms worden deze organen aangevuld door vertegenwoordigers van de landen Aruba, Curaçao en St. Maarten. Er is een regering van het koninkrijk. Dit is de Nederlandse regering aangevuld door gevolmachtigde ministers van de landen overzee. Deze zijn alleen verantwoording verschuldigd aan hun eigen regering en de regel dat de regering naar buiten toe homogeen moet zijn, dat gaat voor hen niet op. De Hoge raad is een orgaan van het koninkrijk al staat dat niet zo direct in het Statuut. De drie overzeese landen hebben de mogelijkheid om een lid aan de Hoge Raad toe te voegen. Daarvan hebben zij overigens geen gebruik van gemaakt. De algemene rekenkamer kan financieel toezicht houden voor de landen maar dit blijft een taak van de landen zelf.

Hoe vindt wetgeving in het koninkrijk plaats?

Aangelegenheden van het koninkrijk worden geregeld bij Rijkswet of bij een Algemene Maatregel van Rijksbestuur. Een Rijkswet wordt aan alle landen van het Koninkrijk toegezonden op het moment dat ze wordt ingediend bij de Staten-Generaal. De landen overzee behandelen het wetsvoorstel eerst zelf en geven dan verslag aan de kamer uit die het voorstel gaat behandelen. De gevolmachtigde minister heeft volgens artikel 12 de mogelijkheid om te verzoeken dat de wet op zijn land van toepassing is. Dit verzoek moet worden gehonoreerd, tenzij de verbondenheid van het koninkrijk daaraan in de weg staat. Dan vindt er voortgezet overleg plaats. Daarin kan de gevolmachtigde minister worden overruled. Komt het voorstel echter vervolgens in de Tweede Kamer en wordt daar een meerderheid voor het voorstel behaalt die kleiner is dan drie vijfde dan wordt het voorstel geschorst en gaat het terug naar de ministerraad. De Raad van State wordt als orgaan van het Koninkrijk gehoord. Bij aangelegenheden van het koninkrijk is de Raad van State aangevuld met drie leden van de overzeese landen.

Waar gaan koninkrijksaangelegenheden over?

De aangelegenheden van het koninkrijk gaan vooral over de positie van het koninkrijk en deze positie tegenover andere landen en entiteiten. Ze staan in het Statuut limitatief opgesomd. Alles wat niet in het Statuut staat als koninkrijksaangelegenheid is een aangelegenheid van de landen zelf. Het statuut geeft ook aan dat in sommige gevallen wijziging van de Grondwet ook een aangelegenheid is van het koninkrijk, als het statuut deze artikelen als zodanig aanwijst. Zie artikel 11 Statuut en 45 GW. Vaak is de regel dat een dergelijke aangelegenheid alleen door organen van het koninkrijk kan worden geregeld tenzij het maar voor één van de landen geldt. Ook heeft een land in veel gevallen geen inspraak als het dat land niet raakt. Art. 11 lid 2 noemt defensie als aangelegenheid van het koninkrijk. Er is maar één krijgsmacht. Wat het koninkrijk regelt en wat de landen zelf regelen betreffende defensie is verder uitgewerkt in art. 30-34 van het Statuut. Ook buitenlandse betrekkingen zijn een aangelegenheid van het koninkrijk. Raakt een overeenkomst alleen Nederland dan kan het verder als een Nederlandse zaak worden behandeld. Financiële overeenkomsten kunnen voor de landen worden gesloten als ze aangeven dat te willen, tenzij de verbondenheid van het koninkrijk zich hiertegen verzet. Artikel 3 onder c geeft aan dat ook het Nederlanderschap door het koninkrijk wordt geregeld. Verder zijn er ook nog zaken waarbij er een plicht bestaat tot onderlinge bijstand, dit wordt uitgewerkt in artikel 36 en 37.

Hoe vindt staatsinrichting plaats?

Volgens het statuut moeten alle landen een geschreven constitutie hebben. De wijziging van deze constitutie kan niet stilzwijgend gebeuren. De fundamentele mensenrechten en behoorlijkheid van bestuur worden in alle landen gewaarborgd. Artikel 46 bepaald dat er algemeen verkozen vertegenwoordigende lichamen zijn.

Het statuut moet in acht worden genomen, de waarborgen daarvoor staan in artikel 47-51 van het Statuut. Voldoet een orgaan niet aan zijn taak dan kan een Algemene Maatregel van Rijksbestuur in een oplossing voorzien. In de overzeese landen is het toezicht op inachtneming van het statuut toebedeeld aan de gouverneur. Wijziging van het statuut is alleen mogelijk bij rijkswet en deze vier landen moeten het voorstel aanvaarden.

Aan het begin van de 17e eeuw krijgt Nederland haar eerste koloniën. Deze koloniën waren van de twee grote handelscompagnieën: De Verenigde Oost-Indische Compagnie en de West-Indische Compagnie. Deze compagnieën hadden van de regering het recht gekregen om verdragen te sluiten en handelsposten op te bouwen. Hoewel er goedkeuring was van de regering, waren de koloniën in feite eigendom van de compagnieën. Aan het eind van de 18e eeuw wordt dat anders. De compagnieën worden opgeheven en de koloniën worden eigendom van de Nederlandse Staat. In de grondwet van 1815 kwamen de koloniën onder de uitvoerende en wetgevende macht van de Nederlandse Koning. De Staten-Generaal wilden dat veranderen, want ze hadden geen enkel inzicht wat er met het geld gebeurde dat van de koloniën kwam. In 1840 en 1848 werd de wet zo aangepast dat het parlement meer te zeggen kreeg.

Hoe verloopt de samenwerking en het staatsrecht van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten? - Chapter 43

Toen Groot Brittannië, Nederland de in de Napoleontische oorlogen veroverde koloniën teruggegeven had, is er een periode geweest waarin in West-Indië drie koloniën werden onderscheiden. Dit zijn Suriname, Curaçao met de andere benedenwindse eilanden, en St. Eustatius met de overige bovenwindse eilanden. Om bezuinigingsredenen werden zij in 1828 samengevoegd in één gouvernement-generaal met één algemeen reglement op het beleid van de regering van de Nederlandse West-Indische bezittingen. Nederlands Indië was een bezitting met een overheersend inheemse bevolking, terwijl Curaçao en Suriname koloniën waren. Kolonisten en Nederlanders hadden zich in beide gebieden gevestigd en ter voorziening in de behoefte aan arbeidskrachten was een omvangrijke zwarte bevolking uit Afrika geïmporteerd, die in de toestand van slavernij verkeerde. Eén van de aanvoer markten voor het Caraïbisch gebied was Curaçao, dit was een lange tijd het centrum van de slavenhandel.

Terwijl koloniale staten, het vertegenwoordigend lichaam van Suriname, deels uitgekozen, deels uit benoemde, en sinds 1901 zelfs uitsluitend uit gekozen leden bestond, telde de koloniale raad van Curaçao alleen door de koning benoemde leden. Bij de inwerkingtreding van het Statuut bestaande landsregelingen waren Nederlandse wetten. Dit kon niet zo blijven. Een rijkswet moet haar plaats innemen, voor zover zij bepalingen bevatten over aangelegenheden van het koninkrijk. Het overblijvende kon dan de staat van landsverordening verkrijgen om voortaan bij landsverordening gewijzigd te worden. De defensiewetten, staatsregelingen en de reglementen voor de gouverneurs moesten binnen drie maanden na de inwerkingtreding van het Statuut bij algemene maatregel van rijksbestuur in overeenstemming gebracht worden met de nieuwe rechtsorde. Het overige deel van de landsregelingen verkreeg in gewijzigde vorm op grond van art. 57 van het Statuut als staatsregeling van Suriname respectievelijk van de Nederlandse Antillen de status van landsverordening en kon voortaan door eigen organen van Suriname en de Nederlandse Antillen via een in de staatsregeling zelf opgenomen procedure worden herzien.

De opheffing van de Nederlandse Antillen

Op 10 oktober 2010 is aan de gelding van de staatsregeling van de Nederlandse Antillen een eind gemaakt, die van Suriname verloor haar gelding eerder, door de uittreding uit het Koninkrijk in 1975. Op 1 januari 1986 voerde Aruba bij het verkrijgen van de staat een eigen staatsregeling, die door de toenmalige eilandsraad van het eilandgebied van Aruba in 1985 is vastgesteld en sindsdien ongewijzigd is gebleven. In 2010 hebben Sint Maarten en Curaçao hetzelfde gedaan. Aruba is na Nederland het oudste land in het koninkrijk.

Hoe ziet het staatsrecht van Aruba er uit?

Inleiding

De staatsregeling vangt aan met een eerste hoofdstuk over de grondrechten waarbij art. I.1 eveneens een algemeen gelijkheidsgebod en een algemeen discriminatieverbod bevat. Het verbod tot het opleggen van de doodstraf is in hoofdstuk I ondergebracht, art. I.4. Het recht op bewegingsvrijheid is opgenomen in art. I.8. De in de staatsregeling opgenomen grondrechten zijn in een aantal gevallen gedetailleerder en ruimer dan in de Grondwet. Hoofdstuk I bevat geen sociale grondrechten. Deze zijn opgenomen in hoofdstuk V ‘wetgeving en bestuur’, art. V.19-24. De staten hebben een ontwerp-landsverordening, inhoudende beperkingen van de in dit hoofdstuk genoemde grondrechten, niet goedkeuren of niet besluiten tot voordracht van zodanige ontwerp-landsverordening, met volstrekte meerderheid van stemmen van het aantal zitting hebbende leden, bepalends art. I.21. wettelijke voorschriften vinden geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar zou zijn met de bepalingen van dit hoofdstuk, conform art. I.22. rechterlijke toetsing van landsverordeningen is toegestaan, indien die immers te vergelijken zijn met de Nederlandse wetten in formele zin.

Gouverneur

Aan de regering is Hoofdstuk II gewijd. De regering wordt gevormd door de koning en ministers, art. II.1. De gouverneur vertegenwoordigd de koning. De ministers zijn verantwoording schuldig aan de staten. De minister-president en de overige ministers worden na overleg met de staten bij landsbesluit benoemd en ontslagen, art. II.2. Een minister die het vertrouwen niet langer in de staten heeft, stelt zijn ambt ter beschikking krachtens art. II.2 lid 2. Volgens de staatsregeling van Aruba moet een minister een Nederlander zijn, ten minste 26 jaar en mag hij niet uitgesloten zijn van het kiesrecht, art. II.3 lid 1 str.A. De staatsregeling van Aruba kent vrijwel geen bepalingen die betrekking hebben op de positie van de gouverneur als landsorgaan. Zijn positie als Arubaans orgaan is zodanig ingekapseld door de ministeriële verantwoordelijkheid dat de Arubaanse grondwetgever daartoe geen aanleiding zag. De gouverneur heeft een positie met zekere mate van zelfstandigheid. Zijn positie is in een aparte rijkswet, het reglement voor de gouverneur van Aruba vastgelegd.

Gouverneur als rijksorgaan

De benoeming en het ontslag van de gouverneur is gewijd in de eerste afdeling van het reglement. De gouverneur is de vertegenwoordiger van de koning in diens hoedanigheid van het hoofd van de regering van Aruba, art. 1. De gouverneur is daarnaast vertegenwoordiger van de regering van het koninkrijk, hij wordt bij koninklijk besluit voor zes jaar benoemd. Eenmaal kan hij worden herbenoemd voor ten hoogste zes jaar. Te allen tijde kan hij bij koninklijk besluit worden benoemd en ontslagen. Al zijn uitgaven komen ten laste van de Nederlandse schatkist, behoudens de verrekening bedoeld in art. 35 Statuut. Bij de aanvaarding van zijn ambt dient hij de eed af te leggen, art. 2. Door overlegging in een plechtige vergadering van de staten van een afschrift van het koninklijk besluit houdende zijn benoeming en van het proces-verbaal van zijn eedaflegging, aanvaardt de gouverneur zijn ambt op grond van art. 3. De gouverneur is verplicht zijn ambt te blijven uitoefenen tot zijn opvolger het ambt aanvaard heeft, art. 4. Zonder verlof van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mag hij Aruba niet verlaten krachtens art. 5. Waarborgen dat de onafhankelijkheid van gouverneur niet in gevaar komt door financiële en zakelijke belangen is weergeven in art. 6. Deze onafhankelijkheid moet beschermd worden door een verbod tot bloed- en aanverwantschap tot en met de tweede graad of huwelijk met een aantal hoge ambtsdragers in Aruba, art. 7. De gouverneur mag zolang hij zijn ambt bekleedt, niet voor de strafrechter in Aruba zelf, Sint maarten of Curaçao worden gebracht, noch zonder koninklijke toestemming als getuige in een rechtsgeding worden opgeroepen, art. 9. Uit dit artikel blijkt de strafrechtelijke onschendbaarheid. Deze regel is vergelijkbaar met de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Voor andere strafbare feiten dan ambtsmisdrijven staat de gouverneur terecht als iedere andere burger, art. 11. Art. 16 bepaald dat hij zorgt voor de afkondiging overeenkomstig art. 18 en 19, van de hem daartoe vanwege de koning toegezonden rijkswetten en Algemene maatregelen van rijksbestuur, maar hij kan deze afkondiging om gewichtige redenen opschorten.

De staten

Hoofdstuk III van de staatsregeling is van toepassing voor de staten. De staten vertegenwoordigen het gehele Arubaanse volk krachtens art. III.1. De zittingsduur is vier jaar en de staten bestaan uit 21 leden. Het zittingsjaar vangt aan op de tweede dinsdag van september met een uiteenzetting door of namens de gouverneur, van het door de regering te voeren beleid in een daartoe belegde vergadering van de staten, art. III.3 lid 2. Op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de landsverordening te stellen grenzen in vrije en geheime verkiezingen door de ingezetenen van Aruba, die Nederlander zijn en de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, worden de leden van de staten rechtstreeks gekozen.

Raad van advies

Een aantal hoge colleges wordt behandeld in hoofdstuk IV. Art. IV.1-4 zijn van toepassing op de raad van advies, die gehoord wordt over alle ontwerpen van landsverordening en ontwerp-landsbesluiten houdende algemene maatregelen, voorstellen tot goedkeuring van verdragen die Aruba raken en ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur en rijkswet op grond van art. IV.1. In welke gevallen het horen van de raad achterwege blijft, wordt bepaald bij de landsverordening. De raad van advies kent een eigen voorzitter krachtens art. IV.2 lid 1. De ombudsman kent het Arubaanse staatsrecht niet.

Wetgeving, bestuur en de rechterlijke macht

Hoofdstuk V bevat bepalingen over wetgeving en bestuur, dit lijkt enigszins op hoofdstuk 5 van de Nederlandse Grondwet. De vaststelling van landsverordening geschiedt door de regering en de staten gezamenlijk, art. V.1. De bekrachtiging van ontwerp-landsverordeningen geschiedt door de regering na verkregen goedkeuring of op voordracht van de staten. Daardoor verkrijgen zij kracht van landsverordening, art. V.2. Van het aantal zitting hebbende leden in de staten is een volstrekte meerderheid van stemmen vereist voor een aantal onderwerpen te regelen in een landsverordening, art. V.11, V.14 en V.15. Hoofdstuk VI is gewijd aan het rechtswezen en de rechterlijke macht. Art. VI.4 stelt dat de rechter, behoudens het bepaalde in art. I.22, niet treedt in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met de staatsregeling. Een herziening van de staatsregeling vindt uitsluitend plaats op grond van een landsverordening die de in te voeren wijziging nadrukkelijk aanwijst conform art. VII.1 str.A. een dergelijke landsverordening kan alleen door de staten worden aanvaard bij een meerderheid van ten minste twee derden van de stemmen van het aantal zitting hebbende leden, art. VII.1 lid 2 str.A.

Hoe ziet het staatsrecht van Curaçao er uit?

Staatsregeling van Curaçao

Sinds 10 oktober 2010 beschikt Curaçao over een eigen grondwet, namelijk de staatsregeling van Curaçao. Deze is door de voormalige eilandsraad van het eilandgebied Curaçao opgesteld. De staatsregeling van Curaçao telt 133 artikelen. Zij vangt aan met een preambule waarin het zelfbeschikkingsrecht van het volk wordt bevestigd, de trias politica wordt onderschreven en het geloof in god in krachtige bewoordingen wordt onderschreven. Algemene bepalingen zijn te vinden in het eerste hoofdstuk, en deze kent Curaçao rechtspersoonlijkheid toe. Art. 1 wijst het grondgebied van het land aan. Art. 2 bevat een opsomming van de in het land geldende algemeen verbindende voorschriften.

Grondrechten

De grondrechten worden geregeld in hoofdstuk 2. De reikwijdte en formulering van verschillende grondrechten is beperkter vergeleken met de staatsregeling van Aruba. In tegenstelling tot Aruba kent de Curaçaose staatsregeling wel sociale grondrechten. Alle in hoofdstuk 1 Gw opgenomen sociale grondrechten vinden we ook terug in de staatsregeling. In art. 26 en 27 str.C. zijn twee sociale grondrechten opgenomen, de bescherming van het gezin en de bescherming van jeugdigen, die kent de grondwet niet.

De regering

De regering wordt gevormd door de koning en de ministers, evenals in Aruba conform art. 28. De staatsregeling heeft over de gouverneur als landsorgaan om dezelfde reden als in Aruba weinig op te merken. Er wordt verwezen naar hetgeen hiervoor bij de bespreking van het staatsrecht van Aruba is opgemerkt. De staatsregeling van Curaçao kent anders dan in Aruba geen minimumleeftijd voor ministers. Zij dienen niet van het kiesrecht uitgesloten te zijn en moeten wel Nederlander zijn conform art. 30. Uit art. 29 lid 2 str.C. blijkt dat een minister die het vertrouwen van de staten niet (meer) geniet, dat hij zijn ambt ter beschikking stelt.

De staten

Het parlement van Curaçao, de staten, wordt geregeld in hoofdstuk 4 van de staatsregeling. De staten vertegenwoordigen het gehele Curaçaose volk, art. 39. Deze bestaan uit 21 leden en worden voor vier jaar gekozen in een geheime stemming die plaatsvindt op grondslag van de evenredige vertegenwoordiging, art. 40 en 41. Een landsverordening kan bepalen dat een lid van de staten dat onherroepelijk wordt veroordeeld tot een vrijheidsstraf wegens een bij die landsverordening vast te stellen delict(en) van zijn lidmaatschap van de staten vervallen wordt verklaard op grond van art. 45 lid 3. Een landsverordening kan alleen worden aanvaard bij een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen, art. 44 str.C. Het vergaderjaar vangt aan op de tweede dinsdag in september, art. 54. Bij landsbesluit kunnen de staten worden ontbonden, art. 53. Op grond van art. 60 kunnen de staten bij landsverordening een raadplegend referendum houden volgens bij die landsverordening te stellen regels.

Overige hoge colleges

De overige hoge colleges worden behandeld in hoofdstuk 5 van de staatsregeling. De gouverneur in Curaçao, anders dan in Aruba, is voorzitter van de raad van advies die voorts uit vijf leden bestaat, onder wie een ondervoorzitter, art. 65 lid 1. Zij worden voor vijf jaar benoemd. In Aruba voor zeven jaar. De leden zijn in beide landen herbenoembaar. Curaçao kent ook een eigen algemene rekenkamer, art. 68. De bevoegdheden en samenstelling lijken sterk op die van de Arubaanse. Curaçao kent in tegenstelling tot Aruba wel een ombudsman, art. 71. De bevoegdheden van de ombudsman kent een grote overeenkomst met die van de nationale ombudsman in Nederland.

AVV’s en de rechterlijke organisatie

De vaststelling van algemeen verbindende voorschriften wordt in hoofdstuk 6 van de staatsregeling geregeld. Dit hoofdstuk vertoont overeenkomsten met hoofdstuk V van de Arubaanse staatsregeling en hoofdstuk 5 van de Grondwet. De staatsregeling van Curaçao verplicht de wetgever tot het vaststellen van een sluitende begroting conform art. 85 lid 2. In de staatsregeling is rekening gehouden dat het land niet zelfstandig, maar in samenwerking met de andere landen in het Koninkrijk zijn rechterlijke macht organiseert. Art. 98 lid 5 verwijst naar deze regeling. De staatsregeling regelt dan ook zaken in aanvulling hierop, een voorbeeld is het verbod op de doodstraf, art. 100 en het verbod aan de rechter om de verenigbaarheid van landsverordeningen met de staatsregeling te toetsen. Als een landsverordening in strijd komt met het bepaalde in de art. 3-21, de klassieke grondrechten, dan blijft deze landsverordening buiten toepassing krachtens art. 101.

Openbare lichamen en herziening

Hoofdstuk 8 is gewijd voor openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen. Aan zowel de zelfstandige bestuursorganen als de openbare lichamen kan verordenende bevoegdheid worden toegekend. Beide kunnen ze alleen bij landsverordening worden ingesteld en worden opgeheven. Voor de vernietiging van een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan door de regering geldt dat deze alleen plaats kan vinden nadat de raad van advies hierover is gehoord, art. 111 lid 6 str.C. De staatsregeling van Curaçao kan alleen worden herzien door een landsverordening die voorgestelde wijziging uitdrukkelijk aangeeft. Dit kan alleen worden aanvaard door de staten met een meerderheid van twee derden van de stemmen van het aantal zitting hebbende leden krachtens art. 112.

Hoe ziet het staatsrecht van Sint Maarten er uit?

De staatsregeling

op 10 oktober is de staatsregeling van Sint Maarten van kracht geworden. Deze omvat 132 artikelen. De staatsregeling vangt aan met een hoofdstuk over algemene bepalingen, dat één artikel omvat. Het grondgebied wordt in dit artikel omschreven en de officiële talen worden geregeld. Ook wordt vastgesteld dat de regeling omtrent het wapen, de vlag en het volkslied van het land bij landsverordening geregeld worden.

De grondrechten

De staatsregeling is origineel. Art. 2 lid 1 regelt het recht op leven, een recht dat in geen andere constitutie in het koninkrijk is gegarandeerd. In art. 2 lid 2 is het verbod op doodstraf geregeld. In art. 3 is het folterverbod neergelegd en in art. 4 het verbod op de slavernij. De vrijheid van onderwijs is geregeld in art. 11 en op grond van art. 14 het recht op vrije beweging op het grondgebied van het land. De tweede paragraaf gaat over gelijkheid en behandeld het algemene gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod conform art. 16. In art. 17 staat de gelijke benoembaarheid in openbare dienst. In de derde paragraaf is solidariteit geregeld zoals zorg voor kinderen, jongeren en ouderen, art. 18 is hier van belang. Art. 19 geeft de zorg voor het milieu en het welzijn van dieren aan. De vierde paragraaf draagt de titel burgerschap. Het kiesrecht is geregeld in art. 23. De toelating en uitzetting van vreemdelingen staat in art. 25. De vijfde paragraaf gaat over rechtspleging en bevat onder meer het recht op een openbaar, onpartijdig en eerlijk proces, art. 26. In art. 28 staat het recht op persoonlijke vrijheid en het nulla poena beginsel. De zesde paragraaf gaat over de beperking van grondrechten en bestaat alleen uit art. 31 die regelt dat beperkingen op de in dit hoofdstuk opgenomen klassieke grondrechten alleen mogelijk zijn door middel van een landsverordening die door een meerderheid van het grondwettelijk aantal leden van de staten worden aanvaard en die bovendien noodzakelijk en proportioneel is en zo specifiek mogelijk is omschreven.

De regering

Hoofdstuk 3 behandelt de regering. De regering bestaat uit de koning en de ministers. De koning wordt vertegenwoordigd door een gouverneur, art. 32 lid 1 en lid 2. Ministers worden bij landsbesluit benoemd en ontslagen. Ministers die het vertrouwen van de staten niet (meer) genieten stellen hun ambt ter beschikking, art. 133 lid 1 en lid 2. Ministers worden verboden aan de beraadslagingen in de raad van ministers deel te nemen als het gaat over aangelegenheden die henzelf of hun naaste verwanten betreffen en dat het hen overigens verbiedt om bestuurder of commissaris van enige onderneming in Sint maarten te zijn of in concessie van het land deel te nemen, art. 35 str.St.M.

De staten en hoge colleges van staat

Ingevolge art. 44 vertegenwoordigen de staten het gehele volk van Sint Maarten. De staten tellen 15 leden, maar als de bevolking groeit worden de staten ook groter met een maximum van 21 leden, blijkens art. 45. Daarnaast bevat art. 50 bevat een regeling voor de leden van de staten die gelijk is aan die van art. 36 voor ministers, terwijl art. 53 hetzelfde doet ten opzichte van het bepaalde in art. 35. De bevoegdheden zijn vrijwel gelijk aan die van de overige parlementen van het koninkrijk. De in hoofdstuk 5 geregelde hoge colleges van de staat zijn goed met die van Curaçao te vergelijken. De ombudsman heeft in Sint Maarten naast bevoegdheden die te vergelijken zijn met die in Curaçao en in Nederland een aanvullende taakstelling.

Wetgeving, bestuur en rechterlijke macht

In hoofdstuk 6 is wetgeving en bestuur geregeld. In de derde paragraaf is de referendum-procedure geregeld. Anders dan in Curaçao is het referendum in Sint Maarten derhalve bindend. Art. 94 zondert een aantal onderwerpen uit van een referendum, waaronder begroting landsverordeningen. Ook in Sint Maarten kunnen de besluiten van zelfstandige bestuursorganen door de regeling alleen vernietigd worden als de raad van advies is gehoord. Conform art. 100 str.St.M. dient de begroting evenals in Curaçao sluitend te zijn. De rechterlijke macht wordt geregeld in hoofdstuk 7. Deze wordt gezamenlijk met andere landen in het koninkrijk geregeld, art. 113. De staatsregeling regelt zelf uitsluitend die zaken die het land betreffen. Rechters hebben in Sint Maarten de bevoegdheid om de verenigbaarheid van wettelijke voorschriften en landsverordeningen te toetsen aan de staatsregeling, art. 119. De totstandkoming van een wettelijk voorschrift mag de rechter niet aan de staatsregeling toetsen. Toetsing vindt in beginsel plaats aan de gehele staatsregeling, mits de betreffende bepaling zich naar het oordeel van de rechter voor toetsing leent.

Constitutioneel hof en wijziging staatsregeling

Hoofdstuk 8 bepaalt dat naast de gewone rechterlijke macht een constitutioneel hof bestaat. Het hof bestaat uit drie leden. Eén is lid van het gemeenschappelijk hof van justitie en één is lid van de raad van state van het koninkrijk en één lid wordt benoemd. Benoeming vindt plaats bij landsbesluit voor 10 jaar, met de mogelijkheid van een eenmalige benoeming, art. 128 lid 2. De staatsregeling van Sint Maarten wordt bij landsverordening gewijzigd. Een dergelijke landsverordening dient de voorgestelde wijziging nadrukkelijk aan te wijzen en kan door de staten alleen worden aanvaard met een meerderheid van de stemmen van ten minste twee derden van de zitting hebbende leden, art. 129.

Hoe verloopt de samenwerking in het Caraïbisch gebied?

Gemeenschappelijke rechterlijke organisatie

De gemeenschappelijke rechterlijke organisatie van de zes eilanden is vastgelegd in de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Dit is een aparte rechtspersoon, die geen orgaan van één of meer der landen is, art. 15 lid 2. Het hof zetelt in elk der landen en houdt zitting in Aruba, Curaçao en Sint Maarten en één voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba tezamen, art. 15 lid 3. De gerechten in eerste aanleg spreken recht over alle burgerrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke geschillen voor zover de berechting daarvan niet aan het hof is voorbehouden of een andere rechter, behoudens hoger beroep, art. 11 lid 1 en lid 3. De rechters die recht spreken in de vier gerechten in eerste aanleg zijn lid van het hof, met uitzondering van de leden-plaatsvervangers in eerste aanleg. Op grond van art. 10 lid 4 kan een lid van het hof in elk der vier gerechten in eerste aanleg recht spreken.

Organisatiecultuur GHvJ

De leden van het hof worden bij koninklijk besluit benoemd voor het leven. De voordracht gaat uit van onze ministers, art. 23 lid 1. Onze ministers van justitie zijn de vier landen gezamenlijk. Evenals in Nederland kunnen de leden van het gemeenschappelijk hof ontslagen en geschorst worden door de hoge raad, art. 29 en 32. Het hof beschikt over een bestuur, dat bestaat uit de president, drie vice presidenten en een directeur bedrijfsvoering, art. 40. Er bestaat ook een beheerraad, die is orgaan van de rechtspersoon en bestaat uit vier bij koninklijk besluit benoemde leden, art. 50 e.v. Het bestuur is belast met de dagelijkse leiding over het hof en de beheerraad draagt zorg voor de ontwerpbegroting van het hof en het toezicht op de bedrijfsvoering. De kosten worden door de vier landen gezamenlijk via een algemene maatregel van rijksbestuur vastgestelde verdeelsleutel op grond van art. 55.

Om en politie

Elk der openbare ministeries wordt geleid door een hoofdofficier van justitie, art. 7 lid 1. De p-g staat aan het hoofd van de justitiële politie, art. 11 lid 1. Hij is gebonden in elk der landen aan algemene aanwijzingen van de minister van justitie van het betrokken land. Bijzondere aanwijzingen dient de betrokken minister eerst door het hof te laten toetsen. Alleen als het hof met de aanwijzing akkoord gaat kan deze ook daadwerkelijk aan de p-g worden gegeven art. 13. De leden van de openbare ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen, art. 16 en 17. De voordracht voor de benoeming van de p-g geschiedt door de drie ministers van justitie gezamenlijk, op een daartoe strekkende aanbeveling van het hof en de p-g gezamenlijk. De voordracht voor de benoeming van een hoofdofficier geschiedt door de minister van justitie van het betrokken land. De p-g is belast met het beheer van alle drie de openbare ministeries krachtens art. 29.

Raad voor de rechtshandhaving

Deze raad bezit rechtspersoonlijkheid op grond van art. 2 lid 3. De raad is een orgaan van Nederland, Sint Maarten en Curaçao samen, art. 2 lid 2. Deze is belast met het algemene toezicht op de politie, het gevangeniswezen en andere tot de justitiële keten behorende instellingen in de beide landen en de BES-eilanden, art. 3 lid 1. Hij houdt tevens toezicht op de justitiële samenwerking tussen de drie landen, art. 3 lid 3. De raad bestaat uit drie leden, deze worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. Eén van die leden wordt telkens voorgedragen door de minister van justitie van elk der landen in overeenstemming met de beide andere ministers, art. 6 en 7. De kosten voor de raad worden gedragen door de drie landen gezamenlijk krachtens art. 35.

De samenwerkingsregeling Aruba, Curaçao en Sint Maarten

Aruba heeft een eigen p-g en een eigen politiekorps dat geen (verplichte) samenwerking met de drie andere politiekorpsen heeft en waarvan de regeling dan ook in eigen landsverordening is vastgelegd. De betrokkenheid van Aruba bij het gemeenschappelijk hof van justitie heeft er toe geleid dat Aruba heeft besloten om samen met Curaçao en Sint Maarten een nieuwe samenwerkingsregeling tot stand de brengen, uit kracht van art. 38 lid 1 van het Statuut. Dit heeft een supra-constitutionele status, art. 2. Aruba, Curaçao en Sint Maarten stellen door middel van eenvormige landsverordeningen, het burgerlijk recht, het bestuursprocesrecht, het ambtenaren procesrecht, het procesrecht in belastingzaken en het strafprocesrecht gezamenlijk en gelijkluidend vast, art. 3. De regeringen van de drie landen komen samen in een ministeriële samenwerkingsraad, waarin elk der landen is vertegenwoordigd door twee ministers, samen met de minister president. Wijziging van de samenwerkingsregeling geschiedt in elk der landen door een landsverordening die aanvaard wordt volgens de procedure tot herziening van de staatsregeling conform art. 22.

Nadere samenwerking tussen Curaçao en Sint Maarten

Deze samenwerking is met name van belang voor de monetaire, politieke stelsel en het geldstelsel. Er bestaat tussen beide landen een monetaire unie. Curaçao en Sint Maarten beschikken over een gemeenschappelijke centrale bank. Deze bank is opgericht op grond van een centrale bank-statuut, dat een gemeenschappelijke regeling is op grond van art. 38 lid 1 Statuut. Voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius geldt per 1 januari 2011 de Amerikaanse dollar als wettig betaalmiddel.

Wat is de relatie tot de EU?

Suriname en de Nederlandse Antillen bleven geheel buiten de Europese samenwerking. Voor Suriname is dit tot 1975 ook zo gebleven. Voor de Nederlandse Antillen is in 1962 het EEG verdrag gewijzigd, zodat het verdrag gedeeltelijk wel van toepassing werd op de Nederlandse Antillen. Sinds de inwerkingtreding is de zogeheten LGO-regeling, vastgelegd in deel IV van het VWEU. De art. 198-205 en het daaraan hangende LGO-besluit voor de rijksdelen treden in de West in werking. De lidstaten passen ten opzichte van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de BES eilanden dezelfde regelingen betreffende het handelsverkeer toe, die ze ook onderling toepassen. Betreft de douane-unie geldt ook dat voor export naar de Unie dezelfde regels gelden die van toepassing zijn tussen de lidstaten, terwijl de landen en gebieden andersom het recht hebben nadere voorwaarden te stellen, art. 200-201. Bij eenparigheid van de stemmen door de raad moeten nadere regels gesteld worden ten aanzien van het vrije verkeer van personen, art. 202. Dit is tot nu toe nog niet gebeurd. Uit deel IV van het VWEU blijkt welk Europees recht wel en welke niet gelden voor de Caribische rijksdelen, slechts het daarin geregelde is van toepassing. De LGO-regeling is in dat opzicht een spiegelbeeld van de andere mogelijkheid die het EU recht biedt aan de buiten Europa gelegen delen van lidstaten, de zogeheten UPG-status. Uit kracht van de status van de Europese burger kunnen ook andere delen van het EU recht in de Caribische rijksdelen gelden, ook al vloeit dit niet uit de LGO-regeling zelf voort.

Toen Groot Brittannië, Nederland de in de Napoleontische oorlogen veroverde koloniën teruggegeven had, is er een periode geweest waarin in West-Indië drie koloniën werden onderscheiden. Dit zijn Suriname, Curaçao met de andere benedenwindse eilanden, en St. Eustatius met de overige bovenwindse eilanden. Om bezuinigingsredenen werden zij in 1828 samengevoegd in één gouvernement-generaal met één algemeen reglement op het beleid van de regering van de Nederlandse West-Indische bezittingen. Nederlands Indië was een bezitting met een overheersend inheemse bevolking, terwijl Curaçao en Suriname koloniën waren. Kolonisten en Nederlanders hadden zich in beide gebieden gevestigd en ter voorziening in de behoefte aan arbeidskrachten was een omvangrijke zwarte bevolking uit Afrika geïmporteerd, die in de toestand van slavernij verkeerde. Eén van de aanvoer markten voor het Caraïbisch gebied was Curaçao, dit was een lange tijd het centrum van de slavenhandel.