Wetgeving - Blois - Universiteit Utrecht

Hoofdstuk 6: Wetgeving. 

De term ‘wet’ heeft twee betekenissen: 

1. Wet in formele zin 

1. We kijken naar de herkomst van het besluit (het orgaan waarvan de wet afkomstig is). 

2. Elk besluit dat wordt vastgesteld door de regering en Staten-Generaal gezamenlijk, is het een wet in formele zin. 

3. Vorm van een wet in formele zin: te herkennen aan een plechtige aanhef, conform een in de Grondwet voorgeschreven formulier. 

4. De wet in formele zin heeft ook een bijzondere betekenis binnen onze rechtsorde: 

1. De wetgevende bevoegdheid van de andere wetgevers moet gebaseerd zijn op een wet in formele zin. 

2. Hun wetten moeten wijken als ze met een wet in formele zin in strijd komen. 

3. De regeling van bepaalde onderwerpen kan alleen bij wet in formele zin plaatsvinden (zoals beperking op de grondrechten). 

5. Procedure voor het veranderen van de grondwet: 

1. Het voorstel voor verandering vatstellen in de wet 

2. Ontbinding van de tweede kamer 

3. In beide kamers worden goedgekeurd met een 2/3 meerderheid. 

2. Wet in materiële zin 

1. We kijken naar de inhoud: het is een besluit dat algemene regels bevat. 

2. Een wet in materiële zin, is een besluit dat: 

1. Naar buiten werkt 

1. Het moet tot eenieder gericht zijn (‘naar buiten’) en het moet de burgers bindende bepalingen (‘werkt’) bevatten. 

2. Wetten in materiële zin hebben externe werking. *  

3. Een voorwaarde voor de werking van het besluit, is dat het op een voorgeschreven wijze wordt bekendgemaakt. 

2. Algemene regels bevat 

1. De herkomst is dus irrelevant. 

2. De algemeenheid van de wet is een waarborg tegen willekeur (ongelijke behandeling) door de overheid. 

3. Afkomstig is van een (tot wetgeving) bevoegd gezag (kan ook gemeente of provincie zijn) 

1. Het orgaan dat een besluit neemt dat algemene regels bevat, moet wetgevende bevoegdheid bezitten, wil het besluit een ‘wet in materiële zin’ kunnen worden genoemd. 

2. Elke algemene regeling dient direct of indirect ontleend te zijn aan het gezag van de regering en Staten-Generaal en te steunen op een wet in formele zin. 

*Besluit met interne werking = verbindend voor diegene die tot het overheidsorgaan behoren dat de verbindende voorschriften uitvaardigt. 

*Besluit met externe werking = verbindend voor iedereen. 

De ‘algemeenheid van een wet’ houdt in dat de wet regels bevat die gericht zijn tot een onbepaald aantal personen en die op een onbepaald aantal gevallen betrekking hebben. De personen tot wie een wet gericht is, worden de ‘adressaten’ van de wet genoemd, vandaar dat hier van ‘aderessaatalgemeenheid’ kan worden gesproken. Gevalalgemeenheid: het criterium voor de gevalalgemeenheid is of het geval waarop de regel betrekking heeft herhaald kan worden.  

Er zijn wetten met een horizonbepaling: tenzij de geldingsduur verlengd wordt, treedt de wet na verloop van de bepaalde tijd buiten werking. Daarom is ook ‘tijdelijke algemeenheid’ geen kenmerk van de wet in materiële zin.  

Wet in materiële zin onderscheidt zich van een beschikking: beschikkingen zijn altijd tot één of meer bepaalde personen gericht (geïndividualiseerd) of hebben betrekking op één of meer bepaalde gevallen (gelokaliseerd). 

Soorten wetten in materiële zin en beslissingen in individuele gevallen 

Alleen bij de besluiten die afkomstig zijn van de regering en Staten-Generaal gezamenlijk, kan er sprake zijn van een wet in materiële zin die tevens een wet in formele zin is. Alleen zo’n besluit kan als ‘wet’ aangeduid worden.  

• Besluit van regering: koninklijk besluit. Bevat het algemene regels, dan wordt het een algemene regel van bestuur genoemd. 

• Besluit van minister: ministeriële regeling. 

• Besluiten van provincies en gemeenten die algemene regels bevatten: provinciale verordening en gemeentelijke verordening. 

• Besluiten van algemene besturen van waterschappen: waterschapsverordening. 

Deze organen stellen echter niet alleen wetten in materiële zin vast. Ook nemen ze besluiten voor individuele gevallen: beschikkingen.  

Tot de koninklijke besluiten die geen algemene regels bevatten, de zogenoemde ‘kleine koninklijke besluiten’, behoort bijvoorbeeld de benoeming van een burgemeester. 

Belang van het onderscheid wet in formele en materiële zin 

Wordt in de grondwet opgedragen een onderwerp bij wet te regelen, of de bevoegdheid geschapen om beperkingen bij de wet te stellen, dan wordt met de term ‘wet’ steeds het besluit dat afkomstig is van de Staten-Generaal en de regering bedoeld. 

Deze regel geldt niet voor de ‘gewone’ wet in formele zin. Komt in een wet in formele zin de term ‘wet’ voor, dan hangt het ervan af in welke zin de wetgever deze term bedoeld heeft. 

Verhouding formeel en materieel wetsbegrip 

• Bloot formele wet: niet elke wet in formele zin behoeft algemene regels te bevatten en dus tevens een wet in materiële zin te zijn. 

• Bloot materiële wet: materiële wet die niet tevens een wet in formele zin is. Alleen als een wet afkomstig is van regering en Staten-Generaal, is een wet in materiële zin ook een wet in formele zin. 

Beleidsregels (pseudowetgeving) 

• Veel regelingen van de overheid worden niet alleen neergelegd in wetten, voor dit soort regelgeving wordt de term beleidsregels of pseudowetgeving gebruikt. 

• Beleidsregel: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.  

• Besluiten die beleidsregels bevatten, zijn wel algemeen, maar hebben geen externe werking. 

• De beleidsruimte kan expliciet in de wet zijn toegekend, maar kan ook ontstaan doordat in de wet vage normen zijn opgenomen.  

• Beleidsregels berusten niet op een wetgevende bevoegdheid, maar op een bestuursbevoegdheid. Ze werken niet naar buiten, ze binden de burgers niet. Het zijn dan ook geen wetten in materiële zin. 

• Voorbeeld van beleidsregel = procedure voor het veranderen van je naam. 

Attributie en delegatie van wetgeving 

Attributie van wetgeving = de wetgever schept een nieuwe bevoegdheid en kent die rechtstreeks toe aan een ander orgaan. Attributie van wetgevende bevoegdheid is uitsluitend mogelijk bij de Grondwet of bij de gewone wet in formele zin. 

Voorbeeld van attributie = de gemeentewet kent de burgemeester de bevoegdheid toe om in buitengewone omstandigheden noodverordeningen vast te stellen. 

Delegatie van wetgevende bevoegdheid = een bestaande bevoegdheid wordt overgedragen aan een ander orgaan. Het overdragende orgaan wordt ‘delegans’ genoemd, het orgaan waaraan de bevoegdheid wordt overgedragen de ‘delegataris’. De delegans kan de bevoegdheid niet langer uitoefenen > ‘privatieve werking’ van delegatie. Van subdelegatie is er sprake, als de delegataris de verkregen bevoegdheid weer overdraagt aan een ander orgaan. 

Delegatie van wetgevende bevoegdheid is alleen mogelijk als de Grondwet of de gewone wet in formele zin daartoe de mogelijkheid opent. 

Toename van delegatie 

• Voorargument: flexibiliteitsargument: het moeten kunnen inspelen op wisselende omstandigheden door het bestuur. 

• Tegenargument: het primaat van de (formele) wetgever wordt aangetast. 

In de grondwet wordt een specifieke terminologie gebruikt om aan te geven of delegatie van wetgevende bevoegdheid mogelijk is. 

• Wordt de uitdrukking: ‘bij krachtens de wet’ gebruikt, dan is delegatie toegestaan. 

• Ook de termen: ‘regelen’, ‘regels’ of ‘regelingen’ geven aan dat delegatie is toegestaan. 

• Komt geen van deze formuleringen voor, dan is het geheel overdragen van de grondwettelijke verleende bevoegdheid verboden. Expliciet komt dat verbod tot uiting, als bepaald wordt dat een regeling ‘bij de wet’ moet worden vastgesteld. Delegatie is dan echter niet geheel uitgesloten: bedoeld is dat de formele wetgever zelf de wezenlijke bepalingen van de regeling moet vaststellen. 

Hiërarchie van wetten en voorrangsregels 

Er zijn drie voorrangsregels: 

1. Een hogere wet gaat boven een lagere wet. 

2. Een bijzondere wet gaat boven een algemene wet 

3. Een jongere wet gaat boven een oudere wet. 

Hiërarchie van wetten: 

Beoordeling van wetten 

De Nederlandse rechter kan op grond van de voorrangsregels wetten aan elkaar toetsen. 

Onze rechter mag de wetten in formele zin niet toetsen aan de grondwet. Deze wetten zijn onschendbaar. Alleen de (formele) wetgever zelf kan een bestaande tegenstrijdigheid opheffen. 

Het toetsingsverbod houdt niet alleen een materieel toetsingsverbod in, dat wil zeggen de toetsing van de inhoud van de wet door de rechter aan de Grondwet, maar omvat ook een formeel toetsingsverbod. De rechter mag niet toetsen of een wet wel op de in de Grondwet voorgeschreven wijze tot stand is gekomen. 

Wetten in materiële zin mag de rechter, conform de rangorderegeling wel aan de grondwet toetsen. 

De rechter mag de wet in formele zin wel aan verdragen toetsen. 

Toetsing van lagere wetten is niet alleen mogelijk aan hogere wetten en aan verdragen. De rechter toetst (bloot materiële) wetgeving ook rechtstreeks aan algemene rechtsbeginselen.  

Niet alleen de rechter beoordeelt de lagere wetgeving. Hogere bestuursorganen oefenen preventief en repressief (achteraf) toezicht uit op de besluiten die door lagere organen worden genomen. De bevoegdheid tot repressief toezicht berust in beginsel bij de regering. 

Verschil rechterlijk toetsingsrecht en repressieve toezicht door regering: 

• De toetsing door de rechter is slechts mogelijk als er een geschil is waarbij een burger of een overheidsorgaan het initiatief neemt om de rechter over het geschil te laten oordelen. Het repressieve toezicht is aan dergelijke initiatieven niet gebonden, het geschiedt ongevraagd. In die zin wordt van ’spontaan vernietingsrecht’ gesproken.