HR 14 december 2012, NJB 2013, 64 (Sanctieregeling Iran)

Kort

De Hoge Raad heeft in dit arrest geoordeeld dat de Nederlandse toepassing van de sanctieregeling tegen Iraanse studenten en wetenschappers onnodig en ten onrechte onderscheid maakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. De regeling is derhalve onverbindend; het is in strijd met het discriminatieverbod zoals vastgelegd in het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EHRM) (art. 26 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol).

Feiten

Op 23 december 2006 heeft de VN Veiligheidsraad een resolutie aangenomen, waarin verschillende sanctiemaatregelen tegen Iran zijn uitgesproken. Hierin is onder meer een kennisembargo uitgesproken tegen ‘Iranian nationals’. In de Sanctieregeling Iran is onder meer bepaald dat het verboden is om aan Iraanse onderdanen “gespecialiseerde vorming of opleiding die kan bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens te verstrekken aan Iraanse onderdanen”. De ontheffing wordt geweigerd wanneer “het risico het aanbieden van de bedoelde vorming of opleiding aan de Iraanse onderdaan voor wie de ontheffing is bestemd, zal bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran of aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens in Iran, onaanvaardbaar groot acht”.

Proces

De rechtsvraag is of de Sanctieregeling Iran in strijd is met het gelijkheidsbeginsel (art. 12 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol EVRM). Dit, omdat er onderscheid wordt gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. De staat voerde ten eerste aan dat de uitvoering van de resolutie ingevolge artikel 103 van het VN Handvest voorrang heeft boven de verplichting het gelijkheidsbeginsel na te leven. Daarnaast voerde zij aan dat, voor zover dit onderscheid in de Sanctieregeling niet dwingend uit resolutie 1737 voortvloeit, moet worden getoetst of voor dit onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, waaraan zwaarwegende betekenis moet worden gehecht.

Beslissing

De Hoge Raad oordeelt ten eerste dat de resolutie zo moet wordend uitgelegd dat zij niet noodzaakt tot het maken van onderscheid naar nationaliteit. Het was dus mogelijk om de resolutie uit te voeren op een manier die geen onderscheid maakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen.

Ten tweede oordeelt de Hoge Raad dat de resolutie in andere landen op zodanige wijze is uitgevoerd dat geen onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt. De argumenten van de Staat waarom dat in Nederland niet mogelijk is, zijn volgens de Hoge Raad niet overtuigend. Het is niet aannemelijk geworden dat de Staat alles in het werk heeft gesteld om de op hem rustende internationale verplichtingen te harmoniseren.

Annotatie (door prof.mr. L.J. van den Herik)

Bovengenoemde sanctiemaatregelen maken onderdeel uit van een groter geheel van sancties tegen Iran, vergelijkbaar met de Irak-sancties uit de jaren 90. De wens om verzwaring van de sancties kent tegengewicht van de argumenten dat de bevolking onterecht hard wordt geraakt door de betreffende sancties en dat rechtsbescherming ontbreekt op VN-niveau. Er bestaat een Ombudspersoon, maar alleen ten aanzien van het Al Qaeda 1267/1989 sanctieregime. Ook bestaat de mogelijkheid voor Iran om aanwezig te zijn en gehoord te worden bij Veiligheidsraadvergaderingen omtrent de Iran-sancties; een zeer bescheiden vorm van rechtsbescherming. Daarnaast heeft de EU autonome, verdergaande sancties ingesteld tegen Iran die door het Gerecht van de EU weer zijn beëindigd wegens onvoldoende motiveringen en bewijs.

Het argument van Nederland dat, op grond van de voorrangsregel van art. 103 VN Handvest, de verplichtingen uit het Handvest strijd met mensenrechten aan de kant kunnen schuiven, werd niet gehonoreerd door de rechters. Als eerst werd gekeken of de betreffende, relevante paragraaf 17 van de resolutie op de juiste wijze en daadwerkelijk onder Hoofdstuk VII van het Handvest zijn aangenomen. Hiervoor moet er sprake zijn van een bedreiging van de vrede ex art. 39 VN Handvest, waarvan Iran vond dat dit niet het geval was. Ten tweede geldt de voorrangsregel alleen ten aanzien van verplichtingen onder het Handvest, waarvoor moet worden gekeken naar de geest en bewoordingen van de paragraaf. De Hoge Raad is van mening dat de resolutie een vrije implementatiekeuze aan Staten laat waarvan Nederland onvoldoende gebruik gemaakt heeft. De Raad verwijst hiervoor naar de Nada-uitspraak van het EHRM, waarin Zwitserland artt. 13 en 8 EVRM had geschonden door sancties onvoldoende aan te passen aan de individuele omstandigheden van de gesanctioneerde persoon, ook al waren de sancties dwingend en direct door de Veiligheidsraad opgelegd. Paragraaf 17 van Resolutie 1737 bevat niet deze dwingende verplichting, dus wellicht is de Al Jeddah-uitspraak van het EHRM meer relevant; hierin bevatte een resolutie ook geen expliciete verplichting, maar deze werd wel uitgevoerd door het Verenigd Koninkrijk met als gevolg een schending van mensenrechten. Het EHRM merkte op dat nooit een interpretatie gevolgd moet worden die ervan uitgaat dat de Veiligheidsraad mensenrechten wil schenden. Paragraaf 17 kan op een andere, mensenrechtenvriendelijke wijze worden geïmplementeerd en dus moet die weg gevolgd worden. Deze uitspraak past in de trend om internationale sanctiepolitiek van betere procedurele en materiële mensenrechtelijke waarborgen te voorzien.