Artikelsamenvatting bij Chapter 3 en Chapter 8 van Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans van Staatscommissie Parlementair Stelsel - 2018

Hoe functioneert het parlementair stelsel? - Chapter 3

Inleiding

De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk, aldus artikel 50 van onze Grondwet. Dit wordt ookwel een representatief stelsel genoemd. In Nederland geldt daarbij een evenredige vertegenwoordiging. Vrijwel geen enkele stem gaat verloren. 

Hoe heeft het Nederlands parlementair stelsel zich ontwikkeld?

Het is in ontwikkeling gekomen vanaf 1848. De regering (de uitvoerende macht) vormt samen met het parlement de wetgevende macht. Er is daarom in Nederland geen sprake van trias politica en er wordt daarom gesproken van machtenspreiding in plaats van machtenscheiding.  Een kenmerk van het huidige parlementaire stelsel in Nederland is dat het parlement bestaat uit twee kamers: de Tweede en de Eerste Kamer. Wanneer men het bestaan van een tweekamerstelsel wil rechtvaardigen zal het aanvullende belang van de Eerste Kamer, bijvoorbeeld in de zin van checks and balances, moeten worden aangeven. 

In het Nederlandse tweekamerstelsel is het de bedoeling dat de Eerste Kamer, in aanvulling op de Tweede Kamer, de rechtsstatelijkheid van wetten in de gaten houdt. Is dit uiteindelijk toch niet het geval dan kunnen burgers en rechtspersonen naar de rechter stappen en het laten toetsen aan mensenrechten zoals verwoord in het EVRM. Daarmee kan een wet buiten toepassing worden verklaard. 

In 1848 vond Thorbeckes fluwelen revolutie plaats. De Nederlandse Grond- wet werd in een voor toenmalige en hedendaagse maatstaven duizelingwekkend hoog tempo drastisch gemoderniseerd. Daar werd onder andere artikel 79 (het huidige artikel 50 GW) in opgenomen. De letterlijke tekst van die bepaling luidde en luidt: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk’. Thorbecke legt het als volgt uit: 

‘[...] de Staten-Generaal zijn geroepen om, bij de uitoefening hunner regten, het beste van het Nederlandsche volk, ‘het Land’, zoo als onze voorouders zeiden, of ‘het gemeene land’, in zijn geheel, niet dat van eenig deel afzonderlijk voor oogen te hebben. 

Altijd werd de uitleg van Thorbecke gebruikt. De macht van het parlement nam na de fluwelen revolutie gestaag toe. Helaas was de Thorbeckeaanse Kamer een parlement van het pays légal. De belangen, idealen, opvattingen, aspiraties en ambities van de grote meerderheid van de burgerij kwamen niet of onvoldoende aan bod. Invoering van het al- gemeen kiesrecht vond uiteindelijk plaats in 1917/1919 in samenhang met de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs. OM het kiesrecht tot zijn recht te laten komen in de volksvertegenwoordiging moest er en evenredige vertegenwoordiging zijn. Toen was er sprake van echte democratie. In aanvulling op de gemoderniseerde formele instituties kwamen nieuwe spelregels voor het politieke bedrijf tot stand: de pacificatiedemocratie was geboren. Langzamerhand bleek ook de verzuiling binnen de maatschappij te haperen. Zo ontstond ruimte voor andere partijen. 

Hoe verliep de opkomst en wat was de rol van nieuwe politieke partijen?

Met de invoering van het algemeen kiesrecht in 1917/1919 ontwikkelde het parlementair stelsel zich tot een echte parlementaire democratie. De opkomst van politieke partijen is in elk parlementair stelsel een gegeven. Omdat politieke partijen van wezenlijk belang zijn voor het functioneren van de parlementaire democratie, dienen ook veranderingen in hun functioneren meegewogen te worden bij het doen van voorstellen tot het versterken van het goed functioneren van die parlementaire democratie. Kiezers stemden in de periode van de verzuiling in hoge mate volgens vaste patronen die vooral door klasse en godsdienst waren bepaald. Met de ontzuiling vanaf de jaren 60 van de twintigste eeuw begonnen kiezers vaker van partij te wisselen. Door de veranderde omstandigheden veranderden ook de partijorganisaties. Hoewel sommigen het einde van het tijdperk van de ‘partijendemocratie’ waarnemen,zien anderen juist de ontwikkeling van partijen naar semi-staatsinstellingen,terwijl weer anderen hun vermogen tot aanpassing aan veranderde omstandigheden benadrukken.Voor het functioneren van democratieën blijven politieke partijen, in welke vorm dan ook, vooralsnog onmisbaar. 

Hoe is het parlement onderdeel van de democratische rechtsstaat?

Om teveel macht te voorkomen hanteert Nederland een stelsel van machtenspreidingOftewel macht en tegenmachten. Het gezamenlijk doel is natuurlijk hetzelfde. Het parlement vormt de kern van de democratische pijler van de democratische rechtsstaat. Als medewetgever is zijn rol van groot gewicht voor de rechtspraak. Zij zitten deels op de stoel van de rechter en deels op de stoel van de politiek. Soms is dit onderscheid niet goed te maken. Naast de rechtsspraak zijn er ook andere onafhankelijke, onpartijdige in- stellingen met een publieke taak, gericht op het dienen van het algemeen belang. De Nederlandsche Bank is daar een voorbeeld van. De laatste jaren is er een algemene trend kenbaar geweest van een uitbreiding van dergelijke ‘autoriteiten’, leidend tot wat sommigen een regulatory state zijn gaan noemen. Dat brengt het risico met zich mee dat politici kunnen zeggen dat ‘zij er niet meer over gaan’, terwijl de kiezers daarover politici wel willen aanspreken. 

Welke ontwikkelingen zijn er binnen het stelsel?

Inmiddels is sprake van een gouvernementalisering, een machtsverschuiving ten gunste van de regering. Hierna worden de belangrijkste ontwikkelingen besproken. 

Hoe weet het parlement zijn representatieve functie tot uitdrukking te brengen?

In deze paragraaf wordt stilgestaan bij het onderscheid tussen afspiegeling (ook wel descriptieve vertegenwoordiging genoemd), inhoudelijke en symbolische vertegenwoordiging. 

Afspiegeling houdt niet in dat er sprake moet zijn van een exacte afspiegeling. Een gebrekkige afspiegeling lijkt echter wel te leiden tot een verminderde kwaliteit van representatie. Onderzoek wijst nu uit dat de samenstelling van de kamers geen evenredige afspiegeling is van de Nederlandse samenleving. Vaker man dan vrouw en 95% is hoog opgeleid, terwijl slechts 29% van de bevolking dat is. De gemiddelde leeftijd daalt in de kamers, maar de leeftijd stijgt in de maatschappij. 

Uit onderzoek blijkt dat de inhoudelijke opvattingen van (de hoogopgeleide) Kamerleden op belangrijke politieke thema’s als integratie, immigratie en Europa bijna naadloos aansluiten op die van de hoogopgeleide kiezer, maar veel minder goed op die van laagopgeleide kiezers. De inhoudelijke representatie hapert ook om andere redenen. De parlementaire democratie kent de inherente onvolkomenheid dat het altijd mogelijk is dat in het parlement ingrijpende besluiten worden genomen waarvoor onder de bevolking geen meerderheid is. 

Bij dit alles komt nog dat de burgers weliswaar stemmen maar dat de burgers geen inspraak hebben over de samenstelling van de regering. Dit is een zwakte in het systeem die zich meer laat voelen naarmate formaties langer duren en de kiezer maar weinig zicht heeft op de inhoud van het proces. Het vaak genoemde alternatief, een bipolair partijstelsel waarbij de kiezers een duidelijke wisseling van de wacht tussen regering en oppositie kunnen laten plaatsvinden, lijkt in Nederland niet haalbaar en ook niet gewenst. 

Wat zijn de ontwikkelingen in het functioneren van het parlement? 

De afgelopen decennia wordt de controlerende taak van de Kamer nog moeilijker gemaakt door de nauwe band tussen de regering en de Tweede Kamerfracties die de regeringscoalitie vormen (monisme). Dit is tot op zekere hoogte normaal maar het slaat door als er geen parlementair debat meer mogelijk is omdat partijen zich beroepen op het regeerakkoord zonder zich zelf verder te verdedigen. De controlefunctie van het parlement verliest aan betekenis wanneer de regering en de fractievoorzitters van de regeringspartijen vlak voor de besprekingen in het parlement in een vast wekelijks overleg bindende afspraken maken over de gewenste uitkomsten. Dit ondermijnt de parlementaire democratie. In de Probleemverkenning wees de staatscommissie al op de ontwikkeling dat de Tweede Kamer zich in toenemende mate is gaan gedragen als een ‘meeregerend’ orgaan. Het pdc heeft een steekproef uitgevoerd van 400 sets Kamervragen uit 2018 en deze vergeleken met onderzoek uit eerdere decennia. Hieruit blijkt dat Kamervragen tegenwoordig vaker gebruikt worden om erachter te komen wat de mening van de bewindspersoon is en wat hij of zij gaat doen. De staatscommissie is ook nagegaan in hoeverre Kamerleden dit zelf proberen te reguleren en aan te passen. De staatscommissie heeft nu vastgesteld dat er wel veranderingen zijn doorgevoerd maar dat de kernproblemen helaas nog niet zijn verminderd. 

De Tijdelijke Commissie werd ingesteld naar aanleiding van het debat over de instelling van de staatscommissie parlementair stelsel. De hoofdconclusie van de Tijdelijke Commissie was dat er binnen de Eerste Kamer veel tevredenheid bestaat over de werkwijze. Punten van zorg en kritiek richtten zich voornamelijk op de regering en de Tweede Kamer. 

Het Parlementsonderzoek 2017 biedt ook inzicht in de beoordeling van het eigen functioneren van volksvertegenwoordigers. De bevolkingssamenstelling zou goed zijn weerspiegeld. De feitelijke uitvoering is echter onvoldoende. Wat betreft de focus van vertegenwoordiging zegt een steeds groter deel vertegenwoordiger te zijn van alle kiezers en niet enkel de leden. Kamerleden houden vaak vast aan het verkiezingsprogramma, ook als het merendeel van de kiezers niet alle meningen deelt. Ten slotte bestaat er ook niet echt een kritische houding ten opzichte van regeerakkoorden.

Wat zijn de conclusies en aanbevelingen? - Chapter 8

Wat is de omvang van de taak van de staatscommissie?

De taak van de staatscommissie was omvangrijk. Dat vloeide voor een aan- zienlijk deel voort uit de taakopdracht. De door de staatscommissie uitgevoerde probleemanalyse verdiepte die taak echter nog. Dit heeft geleid tot een omvangrijk rapport met een groot aantal aanbevelingen van uitlopende aard en zwaarte. Daarbij worden problemen gekoppeld aan oplossingen. Of die oplossingen het beoogde effect zullen hebben kan niet met zekerheid worden gesteld. 

Van belang is ten eerste dat het parlement goed blijft functioneren. Van cruciaal belang daarbij is in de eerste plaats de notie dat het stelsel onvoldoende in staat is om een aanzienlijke groep burgers inhoudelijk te vertegenwoordigen. Ook van belang is dat we moeten zorgen dat de democratische rechtsstaat voldoende weerbaar is tegen gevaren. De nu bestaande balans moet verder worden versterkt. 

• Het eerste belangrijke probleem is dat er een tekortschietende inhoudelijke representatie is. Inhoudelijk onvoldoende gerepresenteerde burgers zijn vooral te vinden in het lager opgeleide volksdeel. 
• Een tweede probleem is het probleem van de gevaren die onze democratische rechtsstaat kunnen gaan bedreigen en dat deels al doen. Bijvoorbeeld met de opkomst van autoritaire democratieën. Het is verstandig nu al voorzorgsmaatregelen te treffen. Ook problemen buiten het politieke systeem, zoals terrorisme en ondermijning door criminele activiteiten moeten worden aangepakt. Binnen het systeem moet er actief worden opgetreden tegen antidemocratische krachten zoals salafistisch extremisme, rechts-extremisme en links-extremisme. Dit is een urgent punt. 
• Naast de hiervoor genoemde meer actuele ontwikkelingen, zijn er andere systeemproblemen of aspecten daarvan die zijn terug te voeren op al langer bestaande maatschappelijke problemen of verschijnselen zoals de ontzuiling en deconfessionalisering. 

In het rapport worden vervolgens een aantal conclusies getrokken. De eerste is dat de parlementaire democratie niet voor iedereen even goed werkt. Ten tweede staan maatschappelijke waarden onder druk door maatschappelijke polarisatie. Ten derde is de inhoudelijke representatiefunctie van het parlement en daarmee de belangrijkste legitimatie van het stelsel aan het eroderen. Verder bestaat er een grote behoefte van burgers om direct te participeren en de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat moet worden versterkt. 

Aanbevolen wordt om het kiesstelsel voor de verkiezingen van de Tweede Kamer aan te passen. Er moet een bindend correctief referendum worden ingevoerd. Er moet een gekozen formateur worden aangesteld. Er moet een constitutionele toets ex post uitgevoerd worden door het constitutioneel Hof. Er moet een plicht voor transparantie van politieke partijen zijn over het gebruik van digitale instrumenten. Dit moet worden vastgelegd in een nieuwe Wet op de politieke partijen. Verder moeten de democratische kennis en vaardigheden in het onderwijs en daarbuiten worden verbeterd. Ten slotte moet er een specifieke vorm van terugzendrecht voor de Eerste Kamer worden ingevoerd. 

Aangeraden wordt het door de auteur verstrekte schema door te nemen.