Artikelsamenvatting bij Harmonising legal interests. Legal interests under criminal law in a multilevel legal order van Cleire en ten Voorde - 2019

1. Inleiding

Al sinds de verlichting diende strafrechtelijke wetgeving om de inbreuk van rechten en vrijheden tussen burgers te voorkomen en om de juridische orde te bewaren. Het diende dus specifieke juridische doeleinden welk een integraal onderdeel van de juridische samenleving vormden, de burgers en hun rechten en vrijheden: de lichamelijke vrijheid, publieke normen en waarden,  de openbare orde, de veiligheid van de staat, eigendom etc. Als hier een inbreuk op wordt gemaakt mag de staat ingrijpen volgens de wet en worden geacht schadelijk gedrag aan te pakken. 

De meer recentelijk ontwikkelde Europese context waarin soevereine staten aan elkaar zijn verbonden past niet geheel in deze lijn. De criminalisering van gedrag in de EU heeft een andere politiek-theoretische en juridisch-filosofische  achtergrond dan die van de nationale staten. De vrije mark (art. 3 VEU valt bijvoorbeeld niet onder de achterliggende gedachte van nationaal strafrecht. Andersom waren de beginselen zoals lex certa en het ne bis in idem beginsel dat niet voor de Europese strafrechtsgedachte. Nu is het overal erkend.  Dit stuk gaat over de impact van de Europese juridische orde op strafrechtelijke feiten via nationale strafrecht wetgeving. 

2. Wat is de relevantie en functie van juridische belangen gediend door de nationale strafwet?

Om de democratische rechtsstaat te beschermen is niet al het schadelijk handelen strafbaar gesteld. Strafbaar gedrag wordt gecategoriseerd in punten zoals recht op leven, persoonlijke vrijheid, openbare orde, veiligheid voor de staat etc. Om dit strafbaar te kunnen stellen moeten de rechten en vrijheden duidelijk worden ingevuld. Dat is ook gebeurd. Het van buitenaf aantasten van deze juridische belangen schaadt de rechtsorde en eveneens de rechten en vrijheden van de burgers.  De enige reden om schadelijk gedrag te criminaliseren, is wanneer schade kan worden beschreven in termen van wettelijke belangen, die moeten worden beschermd door het strafrecht. Alleen wanneer specifieke wettelijke belangen worden geschaad, kan schadelijk gedrag worden gecriminaliseerd. Dit betekent dat schade en wettelijke belangen twee kanten van dezelfde medaille vormen.

De relevantieligt in het beschermen van de juridische belangen van de democratische rechtsstaat. In het In Common Law landen is er vaak geen strafwet. Daar wordt schade zelf gebruikt om handelingen te categoriseren. In civil law landen wordt de strafwet opgesteld door democratisch gekozen wetgevers. In common law landen wordt dat door de rechters gedaan. In Nederland verwijzen rechters met regelmaat naar wetgeving en de onderliggende juridische belangen die het artikel beschermt. De vraag die dan wordt beantwoordt is dan of het gedrag schade kan toebrengen aan een al bestaand belang welke is erkend in de strafwet. Deze manier van doen beïnvloedt de implementatie van nieuwe strafbare feiten, inclusief die van de EU.  

Er zijn meerdere functies, te weten een legitimerende als een faciliterende functie. Door een bepaalde handeling op te nemen in een bepaalde titel of hoofdstuk van een strafwetgeving, wordt het doel van de strafbepaling bepaald en gespecificeerd. Juridische belangen vergemakkelijken en legitimeren dus ook de interpretatie door de rechter van een strafbepaling. In de praktijk blijkt dit niet altijd even makkelijk. Zoals we in de volgende paragraaf zullen zien, hebben de Verdragen, de Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie geprobeerd meer duidelijkheid te creëren, maar blijven de wettelijke belangen met betrekking tot wetgeving op het gebied van het strafrecht onbepaald. Dit zal gevolgen hebben voor de manier waarop nationale wetgevers en rechtbanken handelen met betrekking tot het vaststellen en/of interpreteren van strafbepalingen en wettelijke belangen op basis van EU-wetgeving.

3. Wat is de relevantie en functie van juridische belangen gediend door EU verdrag verplichtingen?

Welke verplichtingen vloeien voort uit de Europese verdragen? Welke belangen willen de verdragen beschermen? Er moet daarvoor naar alle punten worden gekeken, waaronder de meer algemene ideeën van de Europese Commissie en het Hof van Justitie van de EU. 

3.1 Wat is het standpunt en rol van de Europese Commissie?

Artikel 83 zou van belang worden geacht voor de bepaling van de belangen. Echter, noch de inhoud, noch de werkingssfeer van artikel 83 van het Verdrag vormt doorslaggevende of onderscheidende criteria voor de keuze voor criminalisering en de manier waarop dit moet of kan worden gedefinieerd. Er moet sprake zijn van ‘Coherent en consistent" EU-strafrecht. De Commissie legt echter niet uit welke standpunten of juridische belangen bij de beoordeling van de ernst van de overtreding worden betrokken. Uit de documenten van de Commissie volgt dat criminalisering moet worden overwogen in het geval van aanzienlijke verschillen in door de nationale wetgever vastgestelde sancties en opgelegde straffen of wanneer andere personen door een inbreuk op de regels worden getroffen.

3.2 Wat is het standpunt en de rol van het Hof van Justitie?

Volgens het Hof moeten richtlijnen worden uitgevoerd met onbetwistbare dwingende kracht en de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig is om te voldoen aan de eisen van rechtszekerheid. Dit verwijst naar het lex certa beginsel. Het Hof formuleert ook een inhoudelijke eis: een link naar een doelstelling. Implementatie in overeenstemming met een doelstelling of doelen kan op verschillende manieren worden gedaan. Met betrekking tot artikel 83 van het verdrag, in de zaak P.I. tegen Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheidheeft het Hof beslist dat er een bijzonder ernstig delict bestaat wanneer een bepaalde geharmoniseerde criminalisering tot een categorie behoort die in artikel 83, lid 1, van het Verdrag. 

4. Hoe worden de richtlijnen door de nationale wetgever geïmplementeerd?

Wanneer nationale wetgevers Europese wetgeving implementeren, moet deze wetgeving worden gedefinieerd binnen de structuur en methodologie van het toepasselijke - nationale - strafrecht. De nationale wetgever zal de juridische belangen die in die wetgeving worden behandeld, moeten 'vertalen' naar de wettelijke belangen die zijn erkend in de nationale strafwetten. Gelet op de doelstellingen van de Europese Unie, zijn de juridische belangen die de Europese en nationale wetgever op strafrechtelijk gebied moeten beschermen, echter niet - altijd of noodzakelijk - identiek. De problemen die hierdoor ontstaan zijn niet genoeg erkend in Nederland

5. Hoe wordt materieel EU-strafrecht door de nationale rechtbanken geïnterpreteerd?

De rechtbanken moeten zowel de nationale als de internationale regelingen beoordelen om te kijken welke het best de directive van de Europese richtlijnen waarborgen. Een nationale (straf) rechter heeft geen vrijheid bij het bepalen van het doel van een richtlijn, terwijl de EU-wetgeving hem een zekere mate van flexibiliteit biedt bij het beoordelen van de oorspronkelijke doelstellingen van de nationale wetgeving, zo lang uit deze beoordeling blijkt dat einddoelen van de richtlijn in acht zijn genomen. De verplichting om alle wetgeving in acht te nemen omvat niet alleen een uitlegging van die bepalingen, maar verplicht de nationale rechter om het nationale recht in zijn geheel te beschouwen om te beoordelen in hoeverre het kan worden toegepast, zodat het geen resultaat oplevert dat strijdig is met het doel de richtlijn. De nationale wetgever verwijst niet altijd systematisch naar de overwegingen die ten grondslag liggen aan richtlijnen. Er wordt daarom ook gekeken naar preambule. Naar Nederlands recht stelt het Openbaar Ministerie de beschuldiging tegen de verdachte vast en beslist welke wettelijk belang wordt geschonden. Als een misdrijf een nationale en een Europese achtergrond heeft en de juridische belangen niet identiek zijn of niet samenvallen, worden rechtbanken geconfronteerd met een dilemma. Het houdt in dat Nederlandse nationale rechtbanken zich moeten concentreren op deze wettelijke belangen, terwijl zij tegelijkertijd gebonden zijn aan de doelstellingen die een EU-richtlijn voorschrijft.

6. Wat zijn de wettelijke belangen in een rechtsorde op meerdere niveaus?

6.1 Hoe functioneert de criminalisatie van ongewenste vreemdelingen?

In deze paragraaf wordt besproken welke uitdagingen de nationale strafrechtsystemen moeten aangaan wanneer zij worden geconfronteerd met wetgeving die in Europa voorkomt. Als voorbeeld wordt artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht. "Een vreemdeling die in Nederland woont, terwijl hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat een beslissing waarbij hem een ​​ongewenste vreemdeling is verklaard is afgegeven krachtens een wettelijke regeling of dat een inreisverbod is opgelegd op hem krachtens toepassing van artikel 66a, lid 7, van de Foreign Nationals Act 2000, wordt een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie opgelegd. Artikel 197 maakt deel uit van Titel viii van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht en heeft de kop: 'Misdaden tegen het openbaar gezag'. Niet het zijn van een vreemdeling is een misdrijf maar het niet naleven van een door de autoriteiten afgegeven uitsluitingsbevel. Het niet naleven in relatie tot het belang van het behoud van het openbaar gezag rechtvaardigt het bestraffen van die als een strafbaar feit. 

6.2 Wat is de Impact van EU Richtlijn 2008/115/EC? 

De terugkeerrichtlijn (2008/115/EC) heeft tot doel "het instellen van een effectief verwijderings- en repatriëringsbeleid, gebaseerd op gemeenschappelijke normen, om personen op humane wijze terug te zenden en met volledige eerbiediging van hun fundamentele rechten en waardigheid".In dit proces moet het gebruik van dwangmaatregelen uitdrukkelijk worden onderworpen aan de beginselen van proportionaliteit en doeltreffendheid met betrekking tot de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, terwijl de lidstaten in besluiten over uitzetting volledig moeten voldoen aan alle toepasselijke bepalingen van deze richtlijn. Naast een effectief deportatie en terugkeerbeleid wil de richtlijn ook andere doelen bereiken. Het lijkt erop dat de wetgever duidelijk wil maken dat wanneer een beslissing is genomen in zaken waarbij vreemdelingen betrokken zijn, de beslissing moet worden gerespecteerd met alle waarborgen en belangen die erbij horen. Hoe komt het wettelijke belang van de overheid dan overeen met de doelstellingen waarop de terugkeerrichtlijn is gebaseerd? Sinds de invoering ervan heeft de terugkeerrichtlijn hoofdpijn veroorzaakt voor strafrechtelijke instanties in Nederland die moeten beslissen over mogelijke schendingen van artikel 197 WvSr. 

6.3 Wat blijkt uit de jurisprudentie?

De jurisprudentie in Nederland met betrekking tot artikel 197 WvSr en criminalisering met dit type achtergrond duiden erop dat de rechtbanken worstelen om de nationale strafrechtelijke doelstellingen en juridische belangen en Europese belangen te behartigen, evenals hun plaats in de juridische classificatie op de basis van juridische belangen die worden gediend. Dergelijke obstakels zullen ook moeten worden aangepakt.

7. Conclusie

Het is onvermijdelijk dat de Europese rechtsorde gevolgen zal hebben voor de nationale rechtsorde; de rechtsorde op meerdere niveaus is een feit. Maar dit multilevelkarakter impliceert niet dat de rol van de nationale wetgever is afgenomen of zijn relevantie is verloren. Integendeel, het belang van de nationale strafwetgeving voor de handhaving van de openbare orde en voor de bescherming van de rechten en vrijheden van burgers is vrijwel hetzelfde gebleven. Er bestaat echter ook een vereiste om Europese wetgeving ten uitvoer te leggen, te handhaven en toe te passen; een eis die - in het licht van de nationaal erkende wettelijke belangen en de overeenkomstige classificatie in het nationale wetboek van strafrecht - minder rechtlijnig is dan hij zou lijken. De nationale wetgever, strafrechtbanken en strafrechtwetenschappers moeten nadenken over de kwesties die hier naar voren zijn gebracht. De rol van de nationale wetgever en de strafrechtbanken in een veranderende Europese rechtsorde op meerdere niveaus vereist een betere methodologische basis, verder onderzoek en onderbouwing van normen en hiërarchie van wetgeving en wettelijke normen, dit alles ook met betrekking tot de interpretatie van de wet en rechterlijke toetsing.