Deze samenvatting bij The politics of bureaucracy (Peters) is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

1. Het besturen van het openbaar bestuur

De Verenigde Staten en veel Europese landen proberen de laatste jaren de macht van de overheid te beperken en zo de persoonlijke vrijheid van de burgers te vergroten, zowel op economisch als politiek gebied. Om de overheid te ‘verkleinen’ zijn publieke organisaties privaat gemaakt en werkt er minder personeel voor de overheid zelf. Dit brengt een aantal problemen met zich mee. Zo moet de overheid er voor blijven zorgen dat bepaalde zaken die nu privaat geregeld worden, toch op een eerlijke manier aangeboden worden. Hierdoor blijft de overheid nog wel aanwezig, maar vaak minder opvallend.

Het hedendaagse openbaar bestuur

Wanneer je spreekt over het ‘verkleinen’ van de overheid, moet je eerst weten hoe ‘groot’ de overheid is. Doordat de overheid veel taken heeft afgestoten naar de private sector, maar zich nog wel bemoeid met deze taken, is het tegenwoordig moeilijk te bepalen wat nu precies tot de overheid behoord. Er bestaan verschillende manieren om de omvang van de overheid te meten en alle verschillende metingen kunnen andere uitkomsten hebben. Het meten van de omvang van de overheid kan door te kijken naar belastingen, staatleningen en het aantal quasi overheidsinstellingen. Politici gebruiken dan ook vaak een meting die hun standpunten steunt.

Overheidsuitgaven

Nu we inzien dat het meten van de overheid niet gemakkelijk is, kunnen we wel inzicht proberen te krijgen in de veranderingen die de overheid heeft ondergaan. Dit inzicht kun je verkrijgen door te kijken naar de overheidsuitgaven. Dit is de meest gebruikte manier om inzicht te krijgen in de omvang en op welke beleidsgebieden de overheid haar aandacht richt. Een beter inzicht in de omvang van de overheid krijgen we door te kijken naar de relatie tussen overheidsuitgaven en het BBP. Het BBP is een standaard maatstaaf voor alle op de markt gebrachte producten en diensten die binnen een economie worden geproduceerd.

De toename van de overheid

Er zijn verschillende beweringen waarom de overheid is toegenomen.

Aanspraken

Een bewering is dat de overheid is toegenomen door de ‘aanspraak programma’s’ die de overheid heeft opgesteld in goede economische tijden. Toen de economie verslechterde moest de overheid alsnog deze afspraken nakomen. Voorbeelden van deze programma’s zijn sociale zekerheid, zorgverzekeringen en huursubsidies. Nu mensen steeds ouder worden nemen ook de kosten van deze ‘aanspraak programma’s’ toe.

Fiscale druk

Adolph Wagner (1890) ontwikkelde een theorie waarin hij beweerde dat wanneer de economie van een land groeit, het aandeel van de overheid binnen die economie groeit. Een andere bewering (Peacock en Wiseman, 1961) is dat de burgers positiever tegenover belastingen staan in tijden van stress, zoals een oorlog, economische crises of een natuurramp. De derde fiscale bewering die de groei van de overheid kan verklaren, wordt Baumol’s ziekte genoemd. Of het RPE (relatieve prijs effect) (Baumol, 1964). Het werk bij de overheid is erg arbeidsintensief.

Een groot nadeel hiervan is, is dat bij inflatie de kosten van overheidsdiensten meer zullen stijgen dan de kosten van andere private (en minder arbeidsintensieve) diensten en producten. Wanneer de overheid hetzelfde aantal diensten wil blijven produceren, zullen hun kosten dus stijgen. Er zijn twee oplossingen voor dit probleem. Ten eerste kunnen de publieke uitgaven (en daarmee ook de belastingen) verhoogd worden. Ten tweede kunnen de overheidsdiensten beperkt worden. Beide opties zijn niet aantrekkelijk binnen de huidige overheid. Hoewel nu met de computer veel arbeid van de overheid versnelt gedaan kan worden en de overheid tegenwoordig dus een stuk minder arbeiders nodig heeft.

Het politieke proces

Het Pogo fenomeen legt uit dat de groei van de overheid komt omdat de burgers simpelweg meer vragen van de overheid. De vraag komt dan vooral van belangenorganisaties die bijvoorbeeld hogere subsidies voor boeren eisen.

Afname van kapitalisme

Deze bewering is gebaseerd op (neo) Marxistische principes. De onafscheidelijk verbonden tegenstrijdigheden van het kapitalistische systeem, vooral het wegnemen van de winst bij kapitalisten wat de groei en productiviteit van het systeem verminderd, zorgen ervoor dat overheden geforceerd worden om het systeem te herstellen door de overheidsuitgaven toe te laten nemen. Door deze overheidsbemoeienis zal er minder geld beschikbaar zijn om de economie te ondersteunen. Hierdoor zal de economie alsnog instorten volgens Marxisten.

Bureaucratie

De laatste bewering is dat het openbaar bestuur zelf zorgt voor de toename in overheidsuitgaven en de overheid in het algemeen. Zo wordt door Niskanen (1971) beweerd dat ambtenaren erop uit zijn om hun eigen budget te maximaliseren. Niskanen zegt dat de oplossing is om de overheid als een markt te laten functioneren. Zo is er meer concurrentie en krijgen de burgers de beste diensten voor de beste prijs. Deze bewering wordt in twijfel getrokken. Het is niet logisch dat een ambtenaar zijn budget wil maximaliseren want er is geen persoonlijke winst en daarnaast zal een groter budget meer werk met zich meebrengen. Bovendien zal de overheid tegenwoordig sneller kiezen voor een goedkopere private organisatie wanneer een ambtenaar hogere kosten berekend.

De toename van beleid

Beleid staat centraal bij politieke besluitvorming en de invloed van beleid neemt steeds meer toe. Het toenemende aantal publieke bureaucratieën is zowel te zien aan het toenemende aantal mensen die voor de overheid werken, als in de uitgave voor overheidsdoeleinden. Naast deze toenemende getallen is er ook te zien dat er steeds meer discussie ontstaat over de bureaucratie. Om de hedendaagse politiek te begrijpen moeten we eerst goed begrijpen hoe het kan dat de macht van bureaucratieën is toegenomen.

Een groter publiek belang in aantallen

Tegenwoordig worden er door de overheid veel meer goederen en diensten geproduceerd. Daarnaast participeren ze in meer activiteiten, en breiden ze hun taken uit. De toenemende complexiteit van de moderne economie en het sociale leven zijn redenen voor deze toenemende bemoeienis van de overheid. Zo zorgen technologische ontwikkelingen zoals internet ervoor dat er steeds nieuw beleid ontwikkeld moet worden dat rekening houdt met de nieuwe manieren van communiceren, produceren en leven.

We leven in een maatschappij waarbij standaarden zijn gesteld voor een minimaal inkomen en we vinden het onze plicht om ervoor te zorgen dat niemand onder de armoedegrens leeft. Deze standaarden zorgen voor extra werk voor de overheid.

Een groter publiek belang in kwaliteit

Door een grotere technologische inhoud en het betrekken van experts bij het maken van beleid wordt er nu ook beleid gemaakt over atoomenergie en ruimte verkenning. Wegens de hoge kosten en verantwoordelijkheid van deze onderwerpen is het niet mogelijk om deze zaken door private instellingen te laten regelen. Daarnaast zijn er meer taken voor de overheid bijgekomen door de economische samenwerking met andere landen of hele continenten.

De zwakte van bepaalde instituties zorgt voor een toenemende macht bij bureaucratieën

• De wetgevende macht heeft vaak niet genoeg kennis om beslissingen te maken op bepaalde terreinen. Deze besluitvorming wordt dan overgelaten aan de bureaucratie. Daarnaast zijn wetgevers snel vervangbaar als zij een bepaald beleid niet willen steunen.

• De uitvoerende macht komt 4 problemen tegen wanneer zij hun wensen binnen een bepaald beleid willen doorvoeren in hun departementen.

1. Ambtenaren missen vaak de expertise om het beleid te begrijpen.

2. Een gebrek aan tijd zorgt ervoor dat niet alle politieke vraagstukken bekeken kunnen worden.

3. Het aantal ambtenaren aan de top van de wetgevende macht zijn vaak met te weinig om de hele organisatie onder hen goed te kunnen sturen.

4. De bereidwilligheid van ambtenaren om politieke beslissingen daadwerkelijk om te zetten in beleid, is soms ver te zoeken. Ambtenaren hebben namelijk ook hun eigen departementale of ideologische belangen die meespelen.

De eigenschappen van bureaucratische instellingen

Bureaucratische instellingen kunnen ervoor zorgen dat de macht van de gekozen instellingen naar ze toestroomt. Er moet wel gezegd worden dat bureaucratieën alleen deze strijd aangaan wanneer hun grootste belangen worden bedreigd en niet met het doel om hun budget te maximaliseren. Door hun mogelijkheden om informatie te controleren, beleidsvoorstellen en kennis over de haalbaarheid van een beleid, kunnen bureaucratieën beleidsvorming beïnvloeden en soms zelfs beheersen.

Maatregelen om de toename van beleid in te perken

Er zijn de laatste jaren door overheden veel diensten en producten geprivatiseerd. Om ervoor te zorgen dat deze private organisaties geen monopolie creëren en hoge kosten vragen voor hun producten of diensten, houdt de overheid toezicht op deze goederen en diensten. Deze nieuwe verhoudingen zijn vaak ontstaan door de ontevredenheid van burgers over de besteding van belastinggeld.

Bezuinigen, privatisering en deregulering zijn tegenwoordig hoofddoelen geworden in de politiek. Het schreeuwen van de burgers om belastingverlaging is een manier om hun onvrede te uiten. Wanneer burgers gevraagd wordt op welke zaken bezuinigd moet worden, geven de burgers aan dat er juist meer belastinggeld besteedt moet worden aan zaken zoals onderwijs en gezondheidszorg. Wanneer er een duidelijke connectie is tussen een hogere belasting en verbeteringen op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg, zullen burgers deze belastingverhoging snel accepteren.

Het is voor de overheid vaak niet mogelijk om zich volledig uit een beleidsterrein terug te trekken. Om de wens van de burgers te behartigen, die minder overheidsbemoeienis willen, kiest de overheid er vaker voor om minder opvallend aanwezig te zijn. Dat kan dus door niet meer te fungeren als producenten maar als toezichthouder.

Samenvatting

We moeten inzien dat de overheid tegenwoordig zeer groot is. Dit maakt het werk van ambtenaren moeilijk. De samenwerking tussen verschillende organisaties, zowel publiek als privaat, maakt het werk moeilijk. En de expertise die voor sommige beleidsterreinen wordt gevraagd maakt het moeilijk. Een tweede probleem is het beperken van de middelen voor de ambtenaren. Ambtenaren moeten tegenwoordig veel meer taken doen met een veel kleiner budget. Tot slot, letten de burgers veel meer op de overheid dan vroeger. Een bureaucratie wordt als iets negatiefs gezien, die vermeden moet worden. Ondanks alle hervormingen in de publieke sector is deze wel vaak effectiever en efficiënter geworden.

2. Het openbaar bestuur en de politieke cultuur in de maatschappij

Burgers hebben een aantal gezamenlijke oriëntatiepunten waaraan volgens hen een goede overheid moet voldoen. Deze oriëntatiepunten worden samen de politieke cultuur genoemd. Wanneer een kind opgroeit in deze maatschappij leren ze ook deze oriëntatiepunten en politieke waarden. Dit wordt politieke socialisatie genoemd.

Om te bepalen wat een goede en wat een slechte overheid is worden er binnen de politieke cultuur bepaalde zaken verplicht gesteld en andere verboden. Een onderdeel hiervan is de inhoud van het beleid. Zo moet een goede overheid zeker bepaalde zaken geregeld hebben (zoals onderwijs) maar moeten zij zich absoluut niet bemoeien met andere zaken (bepalen wat er in literatuur geschreven mag worden). Een ander onderdeel is de stijl waarmee de overheid bepaalde zaken regelt. Zo wordt het financieel steunen van een bedrijf vaak beter geaccepteerd door de burgers dan wanneer de overheid dit bedrijf zou opkopen.

Politieke cultuur ligt niet vast en kan met de jaren veranderen. Maar zeker de laatste jaren worden de termen ‘vrijheid’, ‘gelijkheid’ en ‘publieke participatie’ als belangrijkste onderdelen van een goede overheid gezien.

Bestuurscultuur

Het openbaar bestuur wordt beïnvloed door de cultuur op drie verschillende niveaus; maatschappelijk, politiek en bestuurlijk. De bestuursculturen van organisaties zijn verschillend en worden door de organisaties zelf ontwikkeld. De een kan heel gesloten zijn terwijl anderen heel open en participatief zijn.

Maatschappelijke cultuur

Om te begrijpen wat een maatschappelijke cultuur is, moeten we eerst kijken naar de acceptatie van een “bureaucratie” binnen een maatschappij. Onder bureaucratie verstaan we nu een grootschalige maatschappelijke organisatie. Dimaggio en Powell (1991) beweren dat wanneer een maatschappij voor een bureaucratische aanpak kiest in een ondernemingsvorm, ze dit ook zullen kiezen voor andere ondernemingsvormen. Zij maken onderscheid tussen ondernemende en bureaucratische maatschappijen. Als voorbeeld van een ondernemende maatschappij noemen zij het Verenigd Koninkrijk. Daar wordt beleid gemaakt door te onderhandelen en te overleggen. Een bureaucratische maatschappij zien zij in Duitsland. Hier zijn autoriteit en status nog altijd zeer belangrijk. In westerse landen zie je vaker de bureaucratische maatschappij.

Binnen de voormalige Sovjet Unie is er een ander model ontstaan. Dit model kan het beste omschreven worden als een ‘controle systeem’. Binnen dit model wordt gebruikt gemaakt van externe controle. Dit betekende dat een organisatie binnen de overheid een overeenkomstige organisatie moest controleren en andersom. Dit moest leiden tot naleving van het beleid en is te zien in landen die onder Russische invloed vielen of onder het communisme. Een ander model is de participerende organisatie waarbij de leden door hun betrokkenheid voor arbeidsvermogen zorgen. Dit model vind je vaak terug in vrijwilligersorganisaties.

De onpersoonlijke bureaucratie

Om goed te functioneren moet een bureaucratie regels hebben die zo algemeen zijn dat ze op elk geval toegepast kunnen worden. Zo biedt het beleid gelijkheid voor alle burgers. Maar welke culturen accepteren deze onpersoonlijke behandeling? Dat zijn rationalistische (deductieve) culturen. Hier worden individuele zaken behandeld door te kijken naar de algemene wettelijke verordeningen en deze op deductieve wijze toepassen op de individuele zaak. Hier worden individuele zaken behandeld door te kijken naar de algemene wettelijke verordeningen en deze worden op deductieve wijze toegepast op de individuele zaak.

Het tegenovergestelde van de rationalistische cultuur is de pragmatische (empirische) cultuur. Deze cultuur heerst vooral in het Noorden van Europa en het Verenigd Koninkrijk. Hier worden algemeenheden afgeleid van individuele besluiten en waarnemingen. Ook dit zijn vormen van bureaucratische organisaties, zij het minder rigide en minder onpersoonlijk.

Er zijn drie belangrijke aspecten in de relatie tussen cultuur en beleid:

1. Ruilhandel (Riggs): vooral in de niet westerse wereld worden de regels gezien als beginpunt om het beleid te bepalen voor individuele zaken en zijn de regels buigzaam naar de situatie.

2. Het belang van interactie met de burgers en de normen kunnen aanpassen aan de huidige situatie (innovatief zijn). Organisaties met een innovatief vermogen ‘leven’ langer.

3. De burgers gaan zich de laatste jaren verzetten tegen de onpersoonlijke overheid. Overheden proberen nu individuele behandelingen en het naleven van de algemene wetgeving te combineren.

Politieke cultuur

Hoewel overheidsdiensten een negatief beeld hebben gekregen, lijken de burgers de diensten en producten die de overheidsdiensten produceren wel degelijk te waarderen. Deze positieve waardering van overheidsdiensten is vaak afwezig in ontwikkelingslanden.

Dimensies van de politieke cultuur

Douglas (1982) zegt dat in de politieke cultuur “group” en “grid” elkaar kruisen. Onder “group” verstaat zij de mate waarin een individu hoort bij een bepaalde groep, waardoor de beslissingen van het individu ook beïnvloed worden door de groep. “Grid” kijkt naar de mate waarin het individu wordt beïnvloed door beperkingen die van buiten worden opgelegd. Deze twee dimensies van Douglas zijn in verband te brengen met de vier dimensies die Pye (1966) heeft beschreven.

• Hiërarchie en gelijkheid. Binnen bestuurlijke organisaties is vaak sprake van een hiërarchie. Personeel wordt aangenomen op basis van “achievement” (prestaties) of “ascription” (op basis van klasse, geslacht, ras). In een traditionele maatschappij wordt er gekeken naar ascription en zijn zowel de group als grid erg hoog. Dit betekent dat er veel groepsdruk en beperkingen zijn waardoor het individu weinig vrijheid heeft. Gelijkheid bij het aannemen van overheidspersoneel is zeker nodig. Om het beeld van de overheid te verbeteren is het belangrijk om een variatie van etniciteit en klasse te hebben bij het overheidspersoneel. De oplossing voor minder hiërarchie en meer gelijkheid is meer participatie.

• Vrijheid en dwang. De bureaucratie bepaalt hoeveel er van beiden aanwezig is. De vrijheden aan het begin en midden van de 20^e eeuw zijn verdwenen. Er wordt tegenwoordig meer voor de burgers bepaald. Dit is te verklaren door de efficiëntie en grotere technische kennis die de overheid bezit. Een oplossing om te voorkomen dat de overheid te machtig wordt is het invoeren van elektronische referenda.

• Loyaliteit en betrokkenheid. Door kloven in de samenleving (door verschillende culturen bijvoorbeeld) is de overheid de aangewezen organisatie om besluiten te maken die rekening houden met alle partijen, en waardoor geen enkele partij voorgetrokken wordt. De oplossing om dezebevolkingskloven te laten verdwijnen is om te focussen op gezamenlijke waarden en symbolen.

• Vertrouwen en wantrouwen. Zowel sociaal vertrouwen als politiek vertrouwen is belangrijk. Bij sociaal vertrouwen vertrouw je de mensen in je maatschappij en zie je ze niet als vijanden. Politiek vertrouwen verwijst naar het vertrouwen dat de burgers hebben in politici en de besluiten. Een manier om het vertrouwen te verbeteren is door bepaalde overheidszaken te privatiseren. Dit zorgt wel altijd voor vragen of de overheid nog altijd deze zaken moet monitoren of compleet moet loslaten.

• het meten van vertrouwen tussen personen kan gedaan worden door te kijken naar de bereidwilligheid om verbindingen met elkaar aan te gaan. Om dit te meten wordt vaak gekeken naar het percentage van de bevolking dat aangesloten is bij vakbonden en zich zo verenigen.

• Vertrouwen in de overheid. Als een gedeelte van de bevolking niet gelooft dat politici eerlijk handelen dan kunnen zij een land moeilijk regeren. Een laag vertrouwen in de politiek kan gezien worden aan een lage participatie van burgers in politieke partijen of een lage opkomst bij het stemmen.

• Vertrouwen en beleid. Zowel vertrouwen in degene die het beleid maakt, als de ambtenaar die het gaat uitvoeren. Bij een hoog sociaal en politiek vertrouwen hebben de ambtenaren zeer weinig macht omdat de politici alle ruimte hebben. Wanneer er weinig sociaal en politiek vertrouwen is hebben de burgers weinig vertrouwen in politici en hebben ambtenaren een sterke plek in het systeem. Wanneer er veel politiek vertrouwen is en weinig sociaal vertrouwen, komt dit vaak door een kloof tussen verschillende bevolkingsgroepen door etniciteit of geloof. In landen met een hoog sociaal vertrouwen en een laag politiek vertrouwen worden publieke taken vaak privaat uitgevoerd omdat ze daar meer vertrouwen in hebben (bijvoorbeeld de gezondheidszorg in de VS). In de laatste twee tussenvormen is de bestuurlijke macht gemiddeld.

De hoeveelheid vertrouwen op sociaal en politiek gebied bepaald dus de bestuurlijke macht in een land.

(B. Guy Peters, 2010. The Politics of Bureaucracy, p 72)

De invloed van cultuur in het interne management van organisaties

De relatie tussen leidinggevenden en ondergeschikten

In een hiërarchische cultuur wordt het gezag veel meer geaccepteerd dan in een individualistische cultuur. Volgens Weber wordt autoriteit gebaseerd op drie factoren: traditie, charisma en rationaliteit. Hieruit leent de leidinggevende het recht om besluiten te nemen over de werknemer. Expertise legt vaak de basis voor charisma.

De relatie tussen cultuur en de motivatie van de werknemers

Er zijn vier basis motivatie technieken beschikbaar voor managers:

1. Dwang. Wanneer een werknemer niet goed presteert kan hij/zij één trap lager op de hiërarchische ladder gezet worden,

2. Ideologische of religieuze motieven gebruiken om de werknemers te stimuleren.

3. Geldbedrag als beloning wanneer de werknemer goed de bevelen van de leidinggevende opvolgt en efficiënt werkt. (Dit lijkt de meest goedkope en beste manier om tegenwoordig de werknemers te motiveren)

4. Participatie van werknemers in de besluitvorming binnen een organisatie. De laatste jaren is er steeds meer vraag van de werknemers voor meer participatie. Dit is echter wel een kostbare bezigheid.

De motivatie van de ambtenaar om het publiek belang te dienen is hier weggelaten omdat de motivatie van werknemers bij publieke organisaties verschilt met die van werknemers in private organisaties. Maar deze motivatie valt onder te delen bij ‘ideologische motieven”.

3. Het werven van overheidspersoneel

Het is belangrijk om te realiseren dat politieke voorkeur, aanleg en werkgeschiedenis het werk van ambtenaren kan beïnvloeden.

Aannemen van ambtenaren op basis van hun verdiensten

Een van Weber’s belangrijkste punten was dat ambtenaren moeten worden aangenomen op basis van hun prestaties (merit) en niet op basis van geslacht, klasse of ras. Toch kunnen de laatste kenmerken voor bepaalde publieke functies wel belangrijk zijn. Bijvoorbeeld bij het werken met minderheden. Daarnaast kunnen ambtenaren ook worden aangenomen vanwege hun politieke voorkeur. Een voordeel is dat ambtenaren dan meer hart voor de zaak hebben.

Aannemen van ambtenaren die representatief zijn voor de bevolking

Hierdoor kunnen vooroordelen over de overheid verdwijnen en zullen minderheden zich meer gesteund voelen.

Waarschuwingen

Onderzoeken naar representatieve bureaucratieën laten zien dat er altijd een oververtegenwoordiging is van de middenklasse. Deze klasse komt ook vaak eerder in aanmerking voor deze banen dan mensen uit de arbeidersklasse die geen (juiste) opleiding hebben gehad. Ten tweede lijkt het dat de sociale klasse van de ouders zo het gedrag en opleiding van hun kinderen bepaald. Daarom moet er goed in de gaten gehouden worden dat alle lagen van de bevolking gelijke toegang tot dergelijke opleidingen hebben. We moeten ons realiseren dat het aannemen van mensen op basis van hun verdiensten of hun etniciteit soms niet ver uit elkaar hoeft te liggen maar soms ook goed te combineren is.

Het verschil tussen publiek en privaat werk

Hier kijken we naar de verschillen tussen het werken voor de overheid en private bedrijven in bijvoorbeeld salaris en zekerheden.

Methoden om personeel aan te nemen

• Opleiding: wordt er gekeken naar de hoogst genoten opleiding qua niveau of is het soort opleiding doorslaggevend?

• Arbeidsbemiddeling: nadat er een vacature is kijkt een arbeidsbureau naar de geschikte kandidaten. Hier wordt dan vervolgens een sollicitatiegesprek mee gehouden of de kandidaat wordt simpelweg aangenomen door een goed cv.

• Verschillen om voor de overheid te werken of voor private organisatie: er wordt gekeken hoe makkelijk ambtenaren in de private sector kunnen werken en andersom.

• Drijfveren en motivatie: volgens Clark en Wilson (1961) zijn er drie drijfveren die een organisatie aan zijn werknemers kan geven. Ten eerste de materiële drijfveren zoals salaris en andere beloningen. Ten tweede doelgerichte drijfveren. Dit slaat op de invloed die een werknemer heeft en of het werk daadwerkelijk succesvol door de werknemer wordt uitgevoerd. Tot slot zijn er solidaire drijfveren, wat slaat op het feit dat werknemers hun werk en hun collega’s leuk vinden.

• Salaris: hoogte van het salaris is moeilijk vast te stellen. Mensen zijn snel van mening dat ambtenaren teveel verdienen voor weinig werk. Omdat de overheid vaak één van de grootste werknemers is in een land heeft de hoogte van het ambtenarensalaris invloed op de economie van een land.

Methoden om personeel aan te nemen en de gevolgen daarvan

Vrijwel alle ambtenaren komen uit de middenklasse. Toch moet er zeker vermeld worden dat er pogingen zijn om dit te voorkomen en werknemers uit alle lagen van de bevolking aan te nemen en zo meer representatief te worden.

Opleiding

Hoge ambtenaren hebben een hogere opleiding genoten aan prestigieuze universiteiten.

Etnische representativiteit

Alle onderzoeken tonen aan dat de dominante bevolkingsgroep oververtegenwoordigd is bij werknemers van de overheid. Vrijwel overal is er een duidelijke oververtegenwoordiging van het dominante ras, de taal en religieuze bevolkingsgroep.

Gelijke behandeling van verschillende geslachten

Tegenwoordig is het aantal mannen en vrouwen in overheidsorganisaties meer gelijk verdeeld dan vroeger. Het is echter wel zo dat vrouwen veel banen bekleden die wat lager op de hiërarchische ladder staan.

Samenvatting

We zien dat er vooral geen representativiteit is onder de topambtenaren (de elite). Lager in de organisatie is er wel meer gelijkheid te zien. De verschillen binnen een bureaucratie ontstaan door de verschillende waarden, motieven en doelen van de mensen die in die bureaucratie leven. En de verschillen ontstaan dus niet (alleen) door sociale achtergronden of opleidingen zoals eerder werd gesteld.

4. De beste bestuursstructuur voor de publieke sector

De overheid moet kunnen bewijzen dat zij goed werk leveren maar dit kunnen zij vaak niet doen in termen van ‘winst’. Een bepaalde structuur die de overheid gebruikt hangt af van de geschiedenis, economie en sociale condities van een land. Ook spelen de ideeën die men heeft over het doel van de overheid mee. Dit hoofdstuk beschrijft 5 grote verschillende bestuurlijke systemen.

Duitsland

De Duitse bestuurlijke ontwikkeling heeft ervoor gezorgd dat de ambtenaren sterk geprofessionaliseerd zijn (merit systeem). De hedendaagse bestuurlijke structuur is sterk gedecentraliseerd. Alleen het leger, de post en andere nationale industrieën blijven gecentraliseerd. Hoewel het dus een sterk gedecentraliseerd systeem is, moeten alle ambtenaren aan dezelfde eisen voldoen. Het trainen van alle ambtenaren vind op centraal niveau plaats. De hiërarchie ziet er als volgt uit:

5. Beamten: de hoogste ambtenaren. Het ambtenarenrecht bepaald hun werk. Deze ambtenaren hebben een studie aan de universiteit afgerond en het landelijk examen gehaald om ambtenaar te worden.

6. Angestellen dienst: bestaat niet alleen uit ambtenaren maar ook uit geestelijke en administratieve medewerkers.

7. Arbeiters: deze voeren het beleid daadwerkelijk uit zoals politieagenten en mensen die het vuilnis ophalen.

Hoewel het handelen van ambtenaren strikt is vastgesteld in de wet, mogen ambtenaren wel deelnemen aan politieke activiteiten.

Het Verenigd Koninkrijk

Het Britse bestuurlijke systeem heeft zich langzaam veranderd. De samenstelling ziet er als volgt uit:

8. Executive department: liggen het dichtste bij de regering. Hier werken ambtenaren onder leiding van een politicus.

9. Executive agencies: hebben veel autonomie, voeren administratieve processen uit en passen het beleid toe. Hoofd van deze agencies zijn technisch gezien geen ambtenaren maar professionals die de staat inhuurt.

10. Local government: deze hebben veel werknemers en hebben de verantwoordelijkheid om overheidsprogramma’s uit te voeren.

11. Health services: deze werknemers behoren tot het overheidspersoneel maar zijn geen ambtenaren. Waardoor zij niet gebonden zijn aan de regels en beperkingen die wel voor ambtenaren gelden.

12. Non-departmental public bodies: een deel hiervan beheert de restanten van nationale industrieën. Een ander deel beheert de quangos (quisi non governmental organisation).

Frankrijk

Frankrijk heeft al eeuwen lang een sterke en gecentraliseerde overheid en is zeer bureaucratisch. Je opleidingsniveau bepaald waar je in de hiërarchie terecht komt. Het grand corps representeert verschillende organisaties binnen de ambtenarij. Om bij een corps te komen moet je aan een van de twee grote Franse universiteiten gestudeerd hebben. Ambtenaren geven snel hun politieke mening en mogen ook politiek actief zijn terwijl ze die combineren met hun bestuurlijke functie. De bestuurlijke indelingen van het land komen vaak nog uit de tijd van Napoleon en zijn de laatste decennia dus niet veel veranderd.

Zweden

In Zweden staan ambtenaren bekend als competent en eerlijk. De lokale overheden in Zweden hebben meer macht dan gemiddeld en mogen bijvoorbeeld zelf de hoogte van bepaalde belastingen bepalen. Zweden voelt wel de druk om meer nationale bedrijven te privatiseren. Agencies mogen zelf hun personeel aannemen maar er is wel een landelijke ‘maatstaaf’ waar overheidspersoneel aan moet voldoen. Daarnaast is er een beloning op basis van prestatie ingevoerd om ambtenaren nog efficiënter te maken.

De Verenigde Staten

Belangrijke kenmerken van dit systeem zijn de hoge politieke betrokkenheid en grote decentralisatie. Ambtenaren worden aangenomen op basis van hun kennis op een bepaald gebied. De wetten waaraan ambtenaren zich moeten houden zijn uitgebreider dan in veel andere landen. Daarnaast worden ambtenaren gecontroleerd door Inspectors Generals, die zich in elke grote organisatie bevinden en daarnaast is er prestatiemanagement ingevoerd.

De bestuurlijke structuur

Gulick (1937) heeft gezegd dat de bestuurlijke structuur wordt bepaald door vier factoren:

1. Het gebied waar de organisatie over gaat. Vaak worden surveillanten gebruikt als schakel tussen de lokale overheid die het beleid uitvoert en de centrale overheid die uniformiteit wil. Uniformiteit is belangrijk wanneer het oosten van een gebied andere voorkeuren heeft dan het westen. Het beleid moet in beiden gebieden op dezelfde manier uitgevoerd worden (er mag rekening gehouden worden met religieuze of sociale verschillen in beperkte mate).

2. Processen die plaatsvinden in de organisatie. Een manier om dit te organiseren is om een scheiding te laten plaatsvinden tussen “line” en “staff” agencies. Line agencies zijn degenen die de diensten direct leveren. Staff agencies moeten deze line agencies coördineren en algemene diensten leveren die nodig zijn voor de gehele overheid (voorbeeld is Zweden). Een tweede manier is door de processen te laten organiseren door interne, homogene administratieve “corpsen”. (Beste voorbeeld is Frankrijk). Corpsen zijn gespecialiseerd per functie. Tot slot kan er belangenbehartiging van meerdere partijen plaatsvinden. Zo hebben per organisatie de ene keer de economen meer inspraak en bij de andere de rechters.

3. Personen of zaken waar de organisatie mee te maken heeft. Bepaalde groepen behoeven meer of andere aandacht omdat zij op een dergelijke manier verschillen van de bevolking in het algemeen. Bijvoorbeeld de Maori’s in Nieuwe Zeeland.

4. Doelen die de organisatie wil bereiken. Vaak zijn de doelen van een organisatie vastgelegd, maar de interpretatie of ruikwijdte van de doelen wordt in de politiek bepaald. Vaak zijn er veel belangenorganisaties om een doel te steunen. Om dit goed te kunnen coördineren moet er geen enkele belangenorganisatie belangrijker zijn dan een andere. Verder kan het creëren van interdepartementale comités helpen omdat zij de overheidsorganisaties van informatie kunnen voorzien.

De lijnen tussen deze vier punten zijn niet altijd even duidelijk en lopen soms door elkaar. Wanneer er bijvoorbeeld bepaalde mensen in een bepaald gebied wonen, hangen punt 1 en 3 sterk samen. De aard van de dienst moet bepalen hoe het georganiseerd word. Zo is het handiger om brandweer te laten functioneren in een bepaald gebied. Daarnaast bepaald het politieke systeem welk punt gekozen moet worden. Zo moet je in een land waar verdeeldheid is onder de bevolking beter organiseren volgens punt 1 of 3. Of in een land waar expertise en controle hoog in het vaandel staan, zou je beter volgens punt 2 kunnen organiseren.

Binnenin de organisatie

Een niet hiërarchische structuur is bij overheidsorganisaties soms het beste omdat er bij deze organisaties niet een duidelijk succes of falen te meten valt. De managers kunnen dan dus ook geen duidelijke bevelen geven. Het belangrijkste doel van een hiërarchisch controlesysteem is om ervoor te zorgen dat alle werknemers hetzelfde handelen. Een belangrijke consequentie van hiërarchie is de scheiding van bepaalde lagen binnen een organisatie. Volgens Niskanen (1971) zorgt het verwijderen van overtollig personeel en regels plus het toevoegen van competitie binnen de overheid voor een efficiënter en goedkoper systeem.

Variaties binnen organisaties

Westerse systemen accepteren sneller onpersoonlijke behandeling, hiërarchie en bureaucratie dan niet westerse landen.

Reorganisatie

Veranderingen binnen de overheid komen vaker voor dan mensen denken. Daarnaast kan een reorganisatie maar een kleine verandering teweeg brengen. Maar alsnog kan een reorganisatie zo toch voor een effectievere organisatie zorgen. Daarnaast kan zelfs de term reorganiseren de organisatie al wakker schudden waardoor er efficiënter gewerkt gaat worden. Bij reorganisatie worden politieke voordelen gecreëerd. Je kunt niet reorganiseren naar het beste model want dat bestaat niet, maar reorganiseren op zich brengt al genoeg voordelen mee voor een efficiëntere organisatie.

5. Het beleid binnen de bureaucratie

Er is al lange tijd een discussie tussen de scheiding van beleid en politiek. Er zijn verschillende dimensies waar politiek en beleid op een bepaalde manier samenkomen. De eerste dimensie is intern of extern. De tweede dimensie is formaliteit of informaliteit.

13. Intern + formaliteit: topambtenaren overleggen met ministers en soms delegeert een minister zijn politieke taken naar een ambtenaar.

14. Extern + formaliteit: ambtenaren moeten buiten hun eigen agency politieke steun zoeken om ervoor te zorgen dat hun agency blijft voortbestaan.

15. Intern + informaliteit: de relatie tussen pressiegroepen en ambtenaren.

16. Extern + informaliteit: klantenkring onderhouden.

Bureaucratie en belangengroepen

Al eeuwenlang is er een conflict tussen de regering die het hele volk zou moeten vertegenwoordigen in de politiek, en belangengroepen die alleen een bepaald onderwerp in de politiek willen zien. De interacties tussen belangengroepen en bureaucratieën zijn in 4 categorieën onder te verdelen (B. Guy Peters, 2010. The Politics of Bureaucracy, p 171.)

1. Legitieme interacties.

In sommige landen worden belangengroepen officieel betrokken in de politiek.

Corporatisme en beleid: hierbij wordt het aantal belangengroepen beperkt maar hebben deze groepen wel grote invloed op besluitvorming.

Netwerken en gemeenschappen. Bij corporatisme is het aantal groepen beperkt maar er komen steeds meer nieuwe structuren waar dit niet het geval is. Zo kunnen meerdere gemeenschappen zichzelf verenigen tot een netwerk. Bij een netwerk werken alleen groepen samen. Bij een gemeenschap is er binnen die groep een gemeenschappelijke oriëntatie op een bepaald politiek terrein.

Patronen van legitieme interactie. Er moet verplicht overleg plaatsvinden met belangengroepen wanneer er nieuw beleid wordt opgesteld wat deze groepen treft. Ten tweede worden belangengroepen ingezet bij de implementatie van het nieuwe beleid omdat zij de zogenaamde experts zijn. Tot slot zijn er nog institutionele groeperingen (zoals de kerk of het leger) die invloed willen uitoefenen op de politiek.

2. Clientela relaties.

La Palombara (1967) zegt dat een clientela relatie ontstaan wanneer de belangengroep representatief is voor de sector die zij steunen en zij de exclusieve representator van deze belangen worden. Dit heeft ten eerste als gevolg dat elke agency één belangengroep moet aanwijzen. Het tweede gevolg is dus dat er minder belangengroepen meedingen in de politiek.

3. Parantela relaties.

LaPalombara zegt dat er ook familiaire relaties kunnen ontstaan tussen een belangengroep en de overheid of een dominante politieke partij. Het gaat hier dus meer om de relatie tussen de actoren dan dat de belangengroep daadwerkelijk representatief is in een bepaald politiek terrein.

4. Onwettige groepsprocessen.

Wanneer belangengroepen het idee hebben dat zij niet betrokken worden in de politiek, gaan zij andere manieren zoeken om aandacht te krijgen. Dit kunnen zij bijvoorbeeld doen met demonstraties.

Sociale bewegingen en de bureaucratie

Belangengroepen vertegenwoordigen de meeste sociale en economische groepen in de maatschappij. Veranderingen in de maatschappij of nieuwe politieke onderwerpen hebben ervoor gezorgd dat er een verscheidenheid aan sociale bewegingen is ontstaan. Deze sociale bewegingen verschillen van belangengroepen op bepaalde punten. Ten eerste zijn de sociale bewegingen vaak van korte (levens)duur. Ze richten zich op een bepaalde kwestie en wanneer deze is opgelost, verdwijnt de sociale beweging daarbij. Ten tweede richten ze zich meer op niet-economische onderwerpen zoals het milieu, vrede en mensenrechten. Tot slot is de organisatie van sociale bewegingen vaak niet goed georganiseerd en instabiel.

De bureaucratie en politieke partijen

Overheidspersoneel wordt aangenomen op basis van hun prestaties en niet vanwege hun politieke kleur. Maar een aantal niet westerse landen doen dit wel. Zij kiezen hiervoor om de nationale eenheid te behouden en beleid en ontwikkeling zo sneller te kunnen doorvoeren. Wanneer de bureaucratie en politiek dezelfde ‘kleur’ hebben kunnen grote sociale of economische veranderingen sneller doorgevoerd worden. Zo zien we dat de relatie tussen bureaucratie en politiek veel invloed heeft.

6. Politieke instellingen en de bureaucratie

Een bureaucratische regering

Rose (1976) heeft een aantal criteria opgesteld waar een politieke partij aan moet voldoen, willen zij een land regeren na een verkiezing.

• De groep moet beleidsvoornemens opstellen die zij gaan uitvoeren

• Deze voornemens moeten worden gesteund

• Er zou een bepaalde mate van competitie aanwezig moeten zijn betreffende de toedeling van middelen zoals geld

• De groep moet in aantallen de grootste groep zijn om de belangrijkste positie te kunnen innemen in de regering

• Degene die toegewezen worden voor bepaalde taken moeten voldoende gekwalificeerd zijn om deze taken uit te voeren

• De hoogste prioriteit moet worden gegeven aan het verwezenlijken van doelen.

Vervolgens worden deze 6 criteria apart besproken om bij elk criteria de rol van een bureaucratie bij de overheid te zien.

Beleidsvoornemens: de ideologie van een agency

Vaak wordt een bureaucratie gezien als institutie zonder doelen en beleidsvoornemens. Een zachte versie van een agency ideologie is dat de bureaucratie het eens is met de bestaande ideeën. De harde versie is dat de bureaucratie het huidige beleid moet steunen maar ook geïnteresseerd moet zijn in het ontwikkelen van nieuw beleid. Ambtenaren worden namelijk op een gegeven moment expert op hun gebied en kunnen daardoor nieuwe en efficiëntere strategieën ontwikkelen.

Beschikbaarheid van “niet onwerkbare” middelen

Ambtenaren worden gezien als meesters in routines en technieken. Dat wat uitvoerbaar is wordt vertaald naar beleid. Ambtenaren bepalen zo niet alleen de routines en technieken, maar ook wat wel en wat niet haalbaar is in beleid. Zo bepalen ambtenaren dus wat er in het beleid gezet wordt.

Competitie tussen agencies

Ambtenaren hoeven vaak geen strijd te leveren om de taken te krijgen, maar ze leveren wel strijd over de hoogte van hun budget. Over de inhoud van deze strijd zijn de meningen verdeeld. De een beweert dat deze strijd regelmatig plaatsvindt en ambtenaren hun budget willen maximaliseren. Andere beweren dat er nauwelijks strijd is en ambtenaren alleen een eerlijke beloning willen voor hun werk.

Gevestigde posities

Om effectief beslissingen door te voeren moeten er genoeg ambtenaren aanwezig zijn. Ambtenaren zijn zowel aan de top aanwezig als direct bij de burger.

Bezitten van managementvaardigheden

Politici hebben meestal niet de kwaliteiten om grote organisaties te leiden. Ambtenaren hebben dat wel. Hoewel er veel geklaagd wordt dat ambtenaren organisaties niet goed leiden. Ambtenaren zijn verantwoordelijk voor uitgaven van publiek geld. Door deze verantwoordelijk zijn zij ook aansprakelijk. Om nergens beschuldigd van te worden volgen ambtenaren vaak strak de regels.

Hoge prioriteit voor het invoeren van beleid

In de top worden de beslissingen gemaakt, maar deze beslissingen moeten ook soepel doorvloeien naar de onderkant van de organisatie waar de burgers zijn. Daarnaast gaat het doorvloeien van beleid makkelijker in een centrale overheid dan bij een sterk gedecentraliseerde overheid.

Samenvatting

De huidige overheid is overbelast. De burgers hebben geen vertrouwen, de burgers gehoorzamen niet, er kunnen geen nieuwe betekenisvolle doelen ontwikkeld worden en daarnaast functioneert de organisatie van de overheid niet goed. De overheid regeren met een bureaucratie is een probleem. Een bureaucratie kan de regering wel voorzien maar zij kunnen niet net zoals politieke partijen beslissingen nemen. Beslissingen die in de bureaucratie gemaakt worden, worden niet als legitiem gezien omdat deze ambtenaren niet op een democratische manier gekozen zijn.

Strategieën voor bureaucratische politiek

Machtsmiddelen van de bureaucratie

Een overheid die door een bureaucratie geleid wordt, zal niet vaak voorkomen en daarnaast zal de strijd tussen verkozen politici en vaste ambtenaren aanwezig zijn. Beide kanten hebben sterke middelen om aan te tonen dat de macht bij hen hoort te liggen. De belangrijkste kracht van de bureaucratie ligt bij hun informatie en expertise. En wanneer je het meeste weet over een bepaald onderwerp is het logisch dat jij het beleid daarover maakt. Ten tweede heeft de bureaucratie de macht van besluit. Ten derde hebben bureaucratieën over het algemeen belangengroepen die hen steunen. Daarnaast heeft het ook voordelen om niet tot een politieke partij te horen. Zij moeten geen kiezers voor zich winnen en kiezen daardoor de beste manier om beleid uit te voeren. De ideologieën van de agencies steunen ook het beleid en de keuzes van de bureaucraten. Een bureaucratie heeft ook het voordeel

van stabiliteit en duurzaamheid.

Machtsmiddelen van de politiek

Het sterkste wapen van de politiek is hun legitimiteit. Daarnaast heeft de politiek de macht over het geld. Ook de omvang speelt een rol. Politiek is op alle terreinen wel aanwezig en overal moet bepaald worden hoeveel macht de politiek daarover krijgt. Tot slot is de politiek representatief voor de bevolking.

Bureaucratische trucjes

• Planning: alles wordt gepland. Om de economie te controleren maar ook het gebruik van land, transport en sociale diensten.

• Budgettering: ambtenaren weten precies wat er gedaan moet worden voor een programma en waar er dus nog geld nodig is.

• Adviesorganen: een bureaucratie kan controle krijgen over een beleidsterrein door gebruik te maken van adviesorganen bij het ontwikkelen van het beleid. Vaak zitten er dan (hoge) ambtenaren in een adviesorgaan.

Politieke trucjes

• Speciale budgettaire instellingen: deze instellingen zijn loyaal aan de regering en niet aan de ambtenaren

• Organisatorische differentiatie: het aantal persoonlijke medewerkers van politici neemt de laatste jaren sterk toe. Hierdoor kan de persoonlijke staf van politici ook veel dingen afhandelen zonder dit de ambtenaren te laten doen.

• Eigen staf en informatiebronnen. Hierdoor zijn ze minder afhankelijk van de informatie uit de bureaucratie. Nu worden politieke onderzoeken wel vaker als bevooroordeeld gezien dan de (onafhankelijke) onderzoeken van de bureaucratische ambtenaren.

• Managerialisme. Politici proberen om ambtenaren managers te maken in plaats van politieke adviseurs. Deze strategie is erop gericht om de scheiding tussen ambtenaren en politici duidelijker te maken.

• Klantgerichte overheid: dit komt uit de private sector. De politici representeren de burgers / klanten en weten dus beter wat de burgers willen.

• Controle over medewerkers: politici willen zelf hun meest directe medewerkers aanstellen.

• De partij: deze geeft ten eerste een duidelijke ideologie en politieke richtlijnen aan. Daarnaast wordt de bureaucratie zo gecontroleerd om deze richtlijnen te volgen.

• Het leger. In veel ontwikkelingslanden steunt het leger moderne politieke ideeën en is de bureaucratie erg conservatief.

Samenvatting

De bureaucratie heeft een zeer sterke positie door kennis, tijd, stabiliteit en efficiënte technieken. Het enige wat ontbreekt is legitimiteit. Er zou een manier gevonden moeten worden waarop de burgers hun wensen duidelijk kunnen maken aan de bureaucratie. De democratische waarde van de bureaucratie moet onderzocht worden.

7. Het beleid van het begrotingsproces

Als een bureaucratie goed wil functioneren is er voldoende geld nodig om alle taken uit te kunnen voeren. Daarnaast laat de grote van het budget ook zien hoeveel politieke invloed een agency heeft. Hierdoor is het begrotingsproces van groot belang.

Fundamentele vragen

Wanneer we landen vergelijken zien we dat in veel landen dezelfde budgetproblemen ontstaan. Het kopiëren van oplossingen naar een ander land hoeft niet altijd goed uit te pakken door sociale en economische verschillen tussen landen.

Toedeling van het budget

De overheid moet bepalen hoe hoog de belasting wordt en hoeveel budget zij toekennen aan elke sector. Op micro niveau moet er binnen de overheid gekozen worden tussen tientallen verschillende programma’s. Op dit niveau gaan de politieke belangen meespelen.

Concurrerende bureaucratieën

Er is altijd strijd wie het meeste geld krijgt toegewezen. Er zijn agencies die het geld “bewaken en bewaren” (conservers) en agencies die het budget juist willen uitgeven (claimants)(Schick, 1986).

Het belang van geldmiddelen

Aan de hand van het economisch klimaat kan men bepalen in hoeverre er bespaard moet worden. Wildavsky noemt welvaart en voorspelbaarheid de belangrijkste economische factoren die het budget bepalen. Onzekerheden zoals oorlog en terrorisme hebben ervoor gezorgd dat het budget in de VS moeilijk te voorspellen is. Volgens Wildavsky hebben welvarende landen met bepaalde inkomsten en uitgaven een toenemend budgetpatroon (incrementalisme).

Toenemende budgetten

We zien dat budgetten steeds meer toenemen. Ook in landen die niet voldoen aan de theorie van Wildavsky.

De aard van incrementalisme

Incrementalisme verwijst naar het toenemen van budget in een stabiele en voorspelbare manier. Deze voorspelbaarheid maakt plannen makkelijker.

Kritiek op incrementalisme

Incrementalisme zou creatieve ideeën om met schaarse middelen om te gaan kunnen blokkeren. Dit komt doordat het budget elk jaar toeneemt en men zo niet geforceerd wordt om te kijken naar goedkopere manieren om hetzelfde werk uit te voeren.

Neigingen naar incrementalisme

De enorme omvang van het begrotingsproces in geïndustrialiseerde landen zorgt ervoor dat men neigt naar voorspelbaarheid en dus naar incrementalisme. Daarnaast zitten landen vaak in een bepaald (geaccepteerd) patroon wat budget betreft en zal dat ook snel naar incrementalisme neigen.

Beleid en incrementalisme

Politieke partijen willen vaak deze incrementele budgetten aanpakken en veranderen.

Alternatieven voor incrementalisme

De volgende budgetmechanismen zorgen voor een efficiëntere verdelingen van de geldmiddelen.

• Programmabudgettering: PPBS (planning, programming, budgetting system). Bij PPBS gaat men ervan uit dat alle programma’s op een bepaalde manier samenhangen en hetzelfde grotere doel dienen. PPBS probeert deze overkoepelende doelen duidelijk te maken. Het is sterk gecentraliseerd.

• Zero-base budgeting: bij incrementalisme wordt ervan uitgegaan dat er budget is, maar is de vraag hoeveel het budget het komende jaar toeneemt. Bij Zero-base budgeting moeten afhankelijke agencies elk jaar elke euro verantwoorden van hun budget en kunnen ze er niet vanuit gaan dat ze hetzelfde bedrag als voorgaande jaren krijgen.

• Management door doelstellingen: Managers stellen doelen op en ontwikkelen plannen om deze doelen te bereiken. Individuen binnen de organisatie worden beloond op basis van het bereiken van hun doelen. Het eerste probleem is dat dit alleen in een zeer gecentraliseerde overheid kan werken. Het tweede probleem is dat de doelen meetbaar moeten zijn om de prestaties en daarmee de beloningen te kunnen bepalen.

• Onderzoek naar overheidsuitgaven: Dit programma zorgt voor planning van publieke uitgaven, toedeling van concurrerende doeleinden, uitvoering van de begroting, evaluatie van de publieke uitgaven en daarnaast draagt het programma de verantwoordelijkheid voor de publieke uitgaven.

• Bulk budgeting: normaal gesproken krijgen agencies geld voor het programma en daarnaast om het personeel te betalen. Bij bulk budgetting krijgt een agency een som geld waar ze alles van moeten betalen. Zowel het programma zelf, als de kosten van de organisatie (personeel, werkplek etc.).

Stressreacties op de slechte economische situatie

Wanneer de economische situatie binnen een land verslechter kan de overheid de volgende maatregelen treffen:

• Geldlimieten. Er werd een maximale hoeveelheid geld beschikbaar gesteld voor een programma. Dit leidde er toe dat bij inflatie voor hetzelfde geld minder gedaan kon worden.

• Enveloppenbegroting. Hier zijn twee niveaus van toepassing. Allereerst wordt het budget verdeeld tussen de verschillende beleidsterreinen (enveloppen). Vervolgens moet het geld binnen dit beleidsterrein nog verdeeld worden over verschillende programma’s.

• Structurele budgetgrens. Er wordt op lange termijn een budget vastgelegd zodat kortstondige politieke trends hier geen invloed op hebben.

• Efficiëntie. Met minder budget hetzelfde werk produceren zorgt ervoor dat er efficiëntere processen ingevoerd worden.

• Evaluaties van buitenaf. Er worden managers en werknemers van de private sector in de publieke sector aan het werk gezet. Ook dit zou moeten leiden tot meer efficiëntie.

Algemene problemen bij budgettering

• Intergouvernementele budgetcontrole. De centrale overheid wordt geacht balans te houden over de verdeling van het budget.

• Jaarlijkse budgetten. Budgetten worden per jaar vast gesteld. Dit geeft problemen want veel programma’s hebben een veel langer tijdsbestek dan één jaar.

• Toedeling van kapitaal. Nationale bedrijven zijn vaak afhankelijk van het budget van de overheid.

• Coördineren van belastingen en uitgaven. Deze twee zijn sterk aan elkaar gerelateerd. De belastingen bepalen hoeveel budget er is. En de hoogte van het budget bepaald hoeveel belasting er meer of minder gevraagd moet worden.

• Activiteiten die bekostigd worden zonder publiek geld. Er zijn bepaalde activiteiten die de overheid betaald uit bepaalde fondsen die los staan van publieke uitgaven en inkomsten. Een voorbeeld hiervan zijn sociale verzekeringen. Je betaalt premie aan een fonds, dat jou uitbetaald mocht je daarvoor in aanmerking komen. Dit gaat buiten het belastinggeld om.

Samenvatting

Er moet een balans zijn tussen de inkomsten en uitgaven van de overheid. Ontbreekt die balans dan zal een land een steeds hogere staatsschuld krijgen. Vervolgens wordt er van de overheid vaak gevraagd om meer geld te besteden aan bepaalde beleidsterreinen maar de vraag of acceptatie voor hogere belastingen (inkomsten dus) ontbreekt.

8. Het beleid van administratieve verantwoording

In dit hoofdstuk wordt het volgende probleem behandeld: hoe kunnen politieke leiders en de burgers ervoor zorgen dat agencies en individuele ambtenaren hun taken in een effectieve en verantwoordelijke manier uitvoeren? Hierover zijn twee brede denkrichtingen gevormd. De eerste, die geassocieerd wordt met Carl Friedrich, zegt dat ambtenaren zelf genoeg ethische waarden en professionele standaarden hebben om ervoor te zorgen dat zij verantwoord handelen. De tweede school, die geassocieerd wordt met Herman Finer, zegt dat deze ethische waarden niet genoeg zijn er dat er een externe macht moet zijn die ervoor zorgt dat ambtenaren verantwoord handelen.

Basisconcepten voor controle in de publieke sector

Er zijn drie termen die gebruikt worden voor controle over ambtenaren. Deze drie termen worden vaak door elkaar gebruikt, maar verschillen toch sterk van betekenis. Deze drie termen kunnen zelfs tegenstrijdig zijn. De meest gebruikte term is verantwoording (accountability). Simpelweg betekent dit dat een publieke organisatie haar acties moet uitleggen aan een andere onafhankelijke organisatie met politieke legitimiteit. Aansprakelijkheid (responsibility) houdt in dat een publieke organisatie verantwoording moet afleggen voor haar acties maar ambtenaren mogen ook hun ethische standaarden en trainingen toepassen bij het maken van beslissingen. Responsiviteit houdt in dat de overheid, en individuele ambtenaren, rekening moet houden met de wensen van de burger. Dit is dus een democratisch ideaal.

Controle en ethiek

Ambtenaren zullen met net zoveel ethiek werken als werknemers in de private sector. Er moet niet alleen gekeken worden naar verantwoordelijk werken bij het uitvoeren van beleid, maar ook bij het opstellen en toewijzen.

De problemen met aansprakelijkheid

Aan de ene kant wordt de bureaucratie gezien als een Leviathan; een monolithische en virtueel oncontroleerbare kracht die persoonlijke vrijheden en economische bronnen opslokt. Aan de andere kant wordt de bureaucratie gezien als een mislukkeling. Een groep individuen die zo met hun neus in de wetboeken zitten dat ze niet weten wat de andere individuen doen. Op persoonlijk niveau zijn er ook twee denkbeelden over de bureaucratie. Aan de ene kant zijn er bureaucraten die voorbij hun omschreven taken gaan en op basis van hun persoonlijke waarden en initiatief besluiten maken. Aan de andere kant klagen mensen dat bureaucraten te strikt zijn in het volgen van de richtlijnen. De eerste twee problemen geven de problemen aan bij de institutie van een bureaucratie zelf. De tweede set problemen geeft de problemen aan met individuele ambtenaren.

Middelen om controle uit te oefenen op verantwoordelijkheid

Die middelen die het meest effectief zijn om ervoor te zorgen dat ambtenaren verantwoordelijk handelen worden hier besproken.

Middelen in de organisatie

• Publiciteit. Wanneer er een probleem aan het licht komt moet de bureaucratische organisatie dit verklaren. Transparantie is een belangrijk middel geworden om te zien wat er in bureaucratische organisaties gebeurd.

• Interne discipline. Het is relatief goedkoop om iemand binnen de organisatie de ambtenaren te controleren op verantwoordelijkheid. Een nadeel is dat de straffen niet zwaar zijn wanneer een ambtenaar niet (voldoende) verantwoordelijk handelt. Daarnaast is er ook sprake van kameraadschap in bureaucratische organisaties en zullen ambtenaren elkaar niet snel verraden.

Externe controlemiddelen

De laatste jaren moeten bureaucratische organisaties concurreren met private organisaties. Zo kunnen private bedrijven bepaalde zaken efficiënter produceren dan bureaucratieën. Dit is ook gelijk het nadeel van dit middel. De efficiëntie ligt over het algemeen hoger in de private sector, maar wie let er dan op de wensen van de burger?

Groepsdruk

Belangengroepen controleren de bureaucratie, maar alleen op een bepaald onderwerp.

Politieke methoden om controle uit te oefenen

• De wetgevende macht.

• Ministeriële verantwoordelijkheid. De minister moet aan het parlement kunnen verantwoorden wat er gebeurd in zijn/haar ministerie.

• Financiering. De wetgever bemoeit zich met het budget dat de ambtenaren krijgen. Want macht over het budget betekent macht over de bureaucratie.

• Onderzoek. De wetgever kan een onderzoek instellen naar het handelen van een bepaalde ambtenaar of agency. Daarnaast kan een ombudsman ingeschakeld worden. De ombudsman onderzoekt, overlegt met ambtenaren, rapporteert dit aan de wetgever en dit kan leiden tot nieuwe wetgeving.

• Kiesdistrictsservice. Elk kiesdistrict verkiest iemand die de individuele problemen binnen een bepaald kiesdistrict voorlegt aan de wetgever.

• Nakijken van secundaire wetgeving. Dit betreft de verordeningen die ambtenaren opstellen.

• Post-audit. De wetgever verricht een controle nadat besluiten zijn genomen en het budget is besteed.

• De uitvoerende macht.

• Macht over het personeel. De uitvoerende macht benoemd en ontslaat ambtenaren, bepaald wie er in de persoonlijke staf van de minister komt en heeft de macht om te reorganiseren.

• Onderzoek. Interne onderzoeken om bijvoorbeeld de efficiëntie van bepaalde processen te controleren.

• Reorganisatie. Heeft een grote impact die niet door ambtenaren zomaar weer kan worden teruggedraaid.

• Fiscale bevoegdheden. Omdat de wetgevende macht niet altijd genoeg tijd en personeel heeft of controle op het budget uit te voeren kan de uitvoerende macht hun vijanden straffen en vrienden belonen met de grote van het budget.

• Ministeriële adviseurs en kabinetten. De minister kan niet alles alleen en creëert daarom een groep mensen om hem heen die hem adviseren en werk van hem overnemen. Dit zorgt ervoor dat er beter overzicht is op het handelen van de ambtenaren in een departement dan wanneer de minister alleen dit overzicht zou moeten hebben.

Normatieve beperkingen

Er is een bepaalde controle aanwezig door de waarde en normen die heersen in de maatschappij. Het wordt niet geaccepteerd om hiervan af te wijken.

De grenzen van controle

• Professionals hebben een eigen professionele manier van werken die vaak botst met de manier van werken die in de overheid plaatsvindt.

• Onafhankelijke en semi-onafhankelijke agencies. Het delegeren van publieke taken naar agencies wordt geaccepteerd omdat dit voor meer efficiëntie kan zorgen. Een nadeel is dat deze agencies vaak winst willen maken. Daarnaast staan deze agencies niet meer onder directe politieke controle terwijl zij wel publieke taken uitvoeren.

• Overeenkomsten met derden. Veel nationale bedrijven zijn geprivatiseerd door derden. In de private sector heersen niet dezelfde normen als in de publieke sector. Dit leidt tot conflicten.

• Vakbonden beschermen de werknemers waardoor er op bepaalde overheidsbesluiten gereageerd kan worden met stakingen. Dit kan ertoe leiden dat de overheid zijn besluiten zal moeten aanpassen.

• Politieke structuur. Een politieke structuur, zoals federalisme, kan de controle op de bureaucratie bemoeilijken.

• Cultuur. Publiek moraal kan de controle op de bureaucratie remmen. Bijvoorbeeld de acceptatie van hiërarchie.

• Niet functioneren. Het is moeilijker om ambtenaren iets te laten doen dan om ze ergens mee te laten stoppen.

Samenvatting

Er is controle op bureaucratische organisaties maar niet op individuele bureaucraten. Als er iets fout gaat wordt dus vaak de hele organisatie daarop aangesproken. Omdat de bureaucratie een steeds grotere rol gaat spelen bij het maken van besluiten in de overheid, wordt er steeds meer gekeken naar de verantwoording en controle in de bureaucratie. Doordat er meer burgers opgeleid zijn en meer burgers het nieuws zien vormen de burgers zelf ook een controlepost voor de bureaucratie. Daarnaast is het ook een trend geworden om te depolitiseren. Dit leidt vaak tot een toename van bureaucratische macht.

9. Bestuurlijke hervorming

Een van de vele paradoxen in de bestuurskunde is dat een tijdperk is waarin de burgers de overheid zien als irrelevant en inefficiënt, en roepen om minder overheidsbemoeienis. En juist dan gaan de verkozen bestuurders veel tijd en moeite steken in het hervormen van de overheid. Het doel van deze hervormingen is om de overheid beter te laten functioneren voor minder geld. Zo hopen ze de burgers een beter beeld van de overheid te geven.

Ideeën om te hervormen

De markt

Het idee is dat de overheid efficiënter en effectiever zou functioneren wanneer het meer op bedrijven uit de private sector zou lijken. De grootste fout van de overheid is dat de overheidsbedrijven monopolies zijn. Het idee van markt en competitie binnen de overheid is een van de meest succesvolle hervormingen maar er is ook veel kritiek op. Het grootste punt van kritiek betreft het feit dat de overheid niet gelijk is aan de private sector en bepaalde diensten van de overheid te belangrijk zijn en niet door een markt geproduceerd mogen worden.

Participatie

Het idee is dat er teveel hiërarchie binnen de overheid is en dat binnen overheidsorganisaties meer participatie moet plaatsvinden. Hierdoor zouden werknemers ook beter hun best doen. Ook zouden de burgers meer moeten participeren in overheidsbeslissingen door bijvoorbeeld referenda.

Deregulering

Er zijn teveel regels waardoor ambtenaren niet op de meest efficiënte manier kunnen handelen. Er moeten dus minder regels komen zodat ambtenaren per zaak op de meeste efficiënte manier kunnen handelen.

Flexibele overheid

De overheidsorganisaties zijn zo stabiel dat ze niet mee veranderen met de huidige sociale en economische omstandigheden.

Specifieke hervormingen

Agencies en decentralisatie

De uitvoering van het beleid wordt overgedragen aan autonome agencies. Deze agencies vervullen hun taken op een zakelijke manier.

Personeelsmanagement

Hierbij wordt geprobeerd om werken voor de overheid aantrekkelijker te maken. Maar dit betreft ook hervormingen omtrent een grote kostenpost; de personeelskosten van de overheid.

Klantvriendelijke overheid

De overheid gaat de burger meer zien als een klant. Zeker wanneer de burger kan kiezen tussen een publieke of private service.

Verantwoordelijkheid

Alle hervormingen zouden de transparantie en verantwoordelijkheid van de overheid moeten vergroten.

De politieke beslissingen over bestuurlijke hervorming

Waarom hervormen?

17. Kosten en efficiëntie. Kosten kunnen dalen en efficiëntie kan toenemen na hervormingen.

18. Kwaliteit. Door te hervormen verbeterd de kwaliteit van de producten en diensten die de overheid levert.

19. De werknemers. De hervormingen kunnen banen in de publieke sector aantrekkelijker maken.

20. Structuur. Door de structuur te veranderen kan de overheid beter functioneren.

21. Veranderen van beleid. Hervormingen kunnen ervoor zorgen dat het beleid op een bepaald beleidsterrein kan veranderen. Door hervormingen veranderen de manieren van communiceren waardoor veranderingen in beleid doorgevoerd kunnen worden.

22. Transparantie en verantwoordelijkheid. Deze kunnen vergroten door hervormingen en dit vergroot weer het vertrouwen van de burgers in de overheid.

23. Politiek. Zolang er geen politieke steun is voor een hervorming zal er ook geen hervorming plaatsvinden.

10. Beleid van het openbaar bestuur

Wat er gebeurt in de publieke sector en hoe het beleid wordt uitgevoerd werd vroeger “public administration” genoemd. Tegenwoordig kiest men meer voor de term “public management”. De verandering in benaming geeft al aan dat de inhoud van deze term ook is veranderd.

De term “New Public Management” beschrijft de veranderingen in het openbaar bestuur. Rond 1980 kwamen er nieuwe manieren om de kwaliteit van het management in de publieke sector te verbeteren. Het oude “public management” wordt gezien als het scientific management van Gulick en Urwick.

The New Public Management

NPM bestaat uit een aantal theorieën die allemaal beschrijven wat er mis is met de overheid en de bureaucratie.

• Markten en managerialism. NPM bestaat vooral uit het invoeren van marktprincipes. De overheid moet de maatschappij een richting op sturen in plaats van de besluiten ook daadwerkelijk zelf uitvoeren. Er worden veel publieke taken geprivatiseerd en competitie wordt toegelaten om de beste kwaliteit en prijs te waarborgen. Of de service daadwerkelijk beter wordt bij privatisering is de vraag. Daarnaast is verantwoordelijkheid ook steeds moeilijker toe te delen bij privatisering.

De participerende overheid

Dit is niet een nieuw concept. Het concept van een democratie is altijd om de burgers bij de politiek te betrekken. Hier bepalen de burgers en sociale groepen wat het openbaar bestuur besluit. Zo zijn er landen zoals Noorwegen waar bijvoorbeeld scholen direct betrokken worden bij de politieke besluitvorming op het terrein van onderwijs.

De tweede golf bestuurlijke hervormingen

De eerste golf was erop gericht om de efficiëntie van de overheid te vergroten. Door de vele privatiseringen die hieruit voortkwamen, viel de overheid uit elkaar. De tweede golf is erop gericht om de overheid weer 1 geheel te maken.

• Prestatie management. Bij het invoeren van prestatie management moeten er modellen ontwikkeld worden om de kwaliteitsverbetering van de overheid te kunnen meten. Het is niet nieuw om hiernaar te kijken. Wat wel nieuw is, is dat er vroeger vooral naar de prestaties in de top van de organisaties werd gekeken en nu vooral bij de ambtenaren onderin de organisatie.

• Organisatorische prestaties. Deze prestaties worden voor de burgers als belangrijkste maatstaaf gezien omdat deze prestaties de burgers beïnvloeden. Wanneer een publieke organisatie efficiënter gaat produceren scheelt dat belastinggeld. De organisatorische prestaties bestaan uit efficiëntie, kwaliteit van de diensten en de tevredenheid van burgers. Een makkelijke manier over efficiëntie en kwaliteit te meten is door middel van benchmarking. Dit kan door de prestaties van een organisatie te vergelijken met een soortgelijke organisatie. Benchmarking kan ook de burgers een goed beeld geven voor sterftecijfers bij bepaalde behandelingen en operaties bij bepaalde ziekenhuizen. Hierdoor kunnen burgers kiezen uit verschillende kwaliteiten en waar ze hun diensten willen afnemen.

Boekhouding op transactiebasis

Bij deze vorm van boekhouding wordt er niet gekeken naar de inkomsten en uitgaven van de overheid binnen een jaar. Maar hier kijken ze naar de inkomsten, uitgave, rente over de staatsschuld en kosten voor onderhoud van overheidsgebouwen. Dit leidt tot veel beter inzicht tot de daadwerkelijke kosten en inkomsten van de overheid.

Strategisch management

Door de hervormingen en decentralisatie is er grote behoefte aan betere coördinatie. Bij strategisch management worden de brede doelen van de centrale overheid, vertaald naar concrete maatregelen bij de lokale overheden.

Online besturen

De burgers zijn tegenwoordig veel beter in staat om de overheid te bereiken en andersom. Daarnaast zijn veel overheidszaken nu ook online te regelen, zoals het betalen van je belastingen.

De rest van de wereld

Een voorwaarde om NPM in te kunnen voeren in een land, is een sterke private sector die het werk van de overheid kan aanvullen. Deze sterke private sector ontbreekt vaak in ontwikkelingslanden. Een hervorming die wel goed zou werken in ontwikkelingslanden is het invoeren van publieke evaluaties van de bureaucratie. De helpt corruptie te voorkomen in deze landen.

Doorlopende hervormingen

De NPM hervormingen hebben ervoor gezorgd dat er vervolgens meer managementhervormingen moesten komen die letten op de prestaties. Daarnaast wordt er van de overheid verwacht dat zij meer strategisch en gecoördineerd te werk gaan. Dit zullen niet de laatste hervormingen zijn. Er zal altijd onderzocht (moeten) worden of de overheid efficiënter en effectiever kan werken. Wel altijd met het oog voor verantwoordelijkheid en democratie. Binnen de bureaucratieën moeten neutraliteit en persoonlijke verantwoordelijkheid (meer) ontwikkeld worden.

Begrippenlijst

Aansprakelijkheid (responsibility): dit houdt in dat een publieke organisatie verantwoording moet afleggen voor haar acties maar ambtenaren mogen ook hun ethische standaarden en trainingen toepassen bij het maken van beslissingen.

Agency: een zelfstandig onderdeel van een ministerie met een eigen bestuur en eigen financiële middelen die losstaan van de begroting van het betreffende ministerie.

Benchmarking: de prestaties van de organisatie worden vergeleken met de prestaties van een soortgelijke organisatie.

Beleid: Maatregelen die de overheid neemt om bepaalde zaken te regelen, op te lossen of

om te voorkomen.

Bezuinigen: Uitgaven beperken en soms ook de inkomsten verhogen. De overheid kan

bezuinigen op bepaalde beleidsterreinen. In de politiek wordt besproken welke terreinen dit

zijn.

Bureaucratie: Een organisatiestructuur die zeer veel waarde hecht aan regels en de

daaropvolgende procedures. Binnen deze organisaties is vaak een sterkte hiërarchie

aanwezig en worden zaken onpersoonlijk behandeld.

Claimants: agencies die het budget willen uitgeven om de doelen te bereiken

Conservers: agencies die rustig aan willen doen met hun budget om de doelen te bereiken

Corporatisme: belangengroepen worden betrokken bij de politiek en hebben grote invloed op de besluitvorming

Dereguleren: Zorgen dat er minder (ingewikkelde) regelgeving is.

Deductief: een algemene regel wordt toegepast op een concrete situatie

Empirisch: na een aantal experimenten trek je een conclusie

Group: de mate waarin een individu hoort bij een bepaalde groep, waardoor de beslissingen van het individu ook beïnvloed worden door de groep.

Grid: de mate waarin het individu wordt beïnvloed door beperkingen die van buiten worden opgelegd.

Incrementalisme: het budget van een organisatie neemt steeds toe in een stabiele en voorspelbare omgeving

Kapitalisme: Economisch systeem waarbij alle bedrijven en de bijbehorende winst (en

verlies) van de burgers zijn en niet van de staat.

Merit: werknemers worden aangenomen op basis van hun prestaties.

Ombudsman: een partijdig persoon die, gevraagd of ongevraagd, kijkt naar het behoorlijk functioneren van de overheid en overheidsinstellingen.

Privatiseren: De overheid stoot bepaalde zaken af naar de private sector (het bedrijfsleven).

Politieke socialisatie: oriëntatiepunten en politieke waarden die burgers en kinderen overnemen wanneer zij in een bepaalde politieke cultuur wonen.

Politieke cultuur: gezamenlijke oriëntatiepunten waaraan volgens burgers een goede overheid moet voldoen.

Reorganisatie: een verandering in of van een organisatie (bijvoorbeeld meer of minder werknemers, andere organisatiedoelen, andere locatie)

Responsiviteit: de overheid en individuele ambtenaren moeten rekening houden met de wensen van de burger.

Uitvoerende macht: Deze macht voert uit wat er in de wetgeving is vastgesteld

(bijvoorbeeld ambtenaren).

Verantwoording (accountability): een publieke organisatie moet haar acties uitleggen aan een andere onafhankelijke organisatie met politieke autoriteit.

Wetgevende macht: Deze macht beheerst de inhoud en navolging van het recht in een

land.