Inleiding

Door Heerma, Dijkgraaf en Azmani is op 27 november 2014 een motie ingediend. In die motie wordt de regering verzocht voorstellen te doen om groeperingen wier doelstellingen onvermijdelijk leiden tot het terzijde schuiven van onze democratische rechtsorde te verbieden.

Democratische paradox

Voorop moet worden gesteld dat de regering staat voor een democratische rechtsstaat en de waarden die daaraan ten grondslag liggen. Om de waarborging te realiseren vinden tal van maatregelen plaats op vele beleidsterreinen. Daarbij is het soms noodzakelijk om personen of groepen te beperken in hun vrijheden, dat is de paradox van de democratische rechtsstaat.

Parlementair debat

De vraag of politieke partijen van wie doelstellingen in strijd zijn met de beginselen van de democratische rechtsstaat verboden moeten worden is vaker voorbij gekomen in de Tweede Kamer. Voor 2001 ging dit vooral om rechts-radicale groeperingen, na 2001 vooral om islamitische partijen met radicale standpunten. In een advies van 2008 wijst de Raad van State op de uitspraak van het EHRM betreffende het verbod van de partij Rafah in Turkije. De Raad heeft daaruit afgeleid dat het EHRM toelaat dat van politieke partijen respect wordt verlangd voor de democratie. 

Auteurs

Het vraagstuk van de democratische paradox is ook vaak onderwerp geweest van rechtswetenschappelijke beschouwingen en onderzoek. Daarbij moeten twee concepten onderscheiden worden. Het formele concept die de democratie als een staatkundig bestuursmodel beschouwt met een besluitvormingsprocedure en procedurele spelregels. En daarnaast het materiele concept die ook inhoudelijke eisen stelt waaraan een democratisch bestuursmodel en procedurele spelregels moet voldoen. Er volgt nu een lijstje met auteurs over hun opvattingen:

• George Van den Bergh: ‘Het zijn de principes van geestelijke vrijheid en van gelijkheid voor de wet die de toetssteen zijn voor de vraag of een politieke partij verboden moet worden. Beslissingen over partijverboden horen uitsluitend door de Hoge Raad te worden genomen en er dient een zelfstandige wet op staatkundige verenigingen te komen.’

• Elzinga: Hij beoordeelt het verbieden van politieke partijen als onoplosbaar probleem, bezien vanuit het recht. ‘De onaanvaardbaarheid van het gebruik van niet of nauwelijks gelegitimeerde machtsmiddelen door de overheid, betekent dat de democratieverdediging een zaak van de samenleving is. Als er consensus is over het verbieden van de partijen, dan bestaan er tegen het partijverbod geen bezwaren.’

• Bellekom: Hij vindt dat een liberale democratiehaar vijanden mag diskwalificeren met middelen als een partijverbod. Tevens is hij heet met Van den Bergh eens dat enkel de Hoge Raad een partijverbod mag uitspreken.

• Eskes: Hij is van mening dat de wetgever op goede gronden als criterium voor een partijverbod heeft de relatief open norm in strijd met de openbare orde.

• Nieuwenhuis: Hij wijst erop dat het verbieden van een partij wegens een staatkundig streven eigenlijk alleen beargumenteerd kan worden door te wijzen op de onveranderbare uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, wat in de Nederlandse wettelijke term ‘openbare orde’ niet duidelijk naar voren komt.

• Cliteur: Hij onderscheidt drie gezichtspunten. Dat een democratie ideologisch verdedigd moet worden. Dat een democratie niet met een gewone meerderheid mag worden afgeschaft. En dat niet bepleit mag worden dat een democratie met gewone meerderheid wordt afgeschaft.

Verbod van partijen en andere organisaties of groeperingen naar positief recht

Wettelijk kader

Het recht van vereniging wordt gewaarorgd in onze grondwet, maar dit recht mag beperkt worden in belang van de openbare orde. Daarbij behoort artikel 2:20 van het Burgerlijk Wetboek die stelt dat een rechtspersoon verboden en ontbonden kan worden. De rechter kan dit doen op verzoek van het openbaar ministerie. Indien de rechten een verboden verklaring uitspreekt moet er ook ontbonden worden. Deze bepaling ziet niet specifiek op politieke partijen, maar op rechtspersonen. De term openbare orde is wat vaag, de regering gaf hier inkleuring aan in een memorie van antwoord. Zij gaf een opsommingen van voorbeelden die in strijd zouden kunnen zijn met de openbare orde:

• Handelingen die inbreuk maken op de algemeen aanvaarde grondvesten.

• Ongerechtvaardigde aantasting van vrijheid van anderen of van de menselijke waardigheid.

• Gebruik van geweld of bedreiging.

• Rassendiscriminatie en andere verboden discriminatie.

• Uitlatingen zoals het aanzetten tot haat.

• Uitingen die verboden discriminatie inhouden.

• Mensonterend streven zoals een pleidooi om het doden van bepaalde volksgroepen straffeloos te maken.

Voor strijd met de goede zeden is het volgens de wetsgeschiedenis niet voldoende dat er louter sprake is van onfatsoenlijk handelen.

Verbodenverklaring van een intussen ontbonden rechtspersoon is denkbaar, omdat de wettekst en de parlementaire geschiedenis geen duidelijke aanwijzing geven die het tegendeel bevatten, tevens zou een andere uitkomst onbevredigend zijn. Indien er informatie voorhanden is die stelt dat er een organisatie is die terroristische doelstellingen nastreeft, zijn er verschillende extra instrumenten om tot een verbodenverklaring te komen, via de Verenigde Naties en de Europese Unie.

Toetsingskader EVRM

Het artikel (2:20 BW) moet worden uitgelegd in het licht van het EVRM.

Voor wat betreft de beoordeling van de toelaatbaarheid van maatregelen die de vrijheid van verenigingen inperkt, maak het EVRM onderscheid in politieke partijen en reguliere verenigingen. Binnen die regulieren verenigingen moet onderscheid worden gemaakt tussen verenigingen met veel en weinig politieke doelen en invloed. Een politieke partij heeft meer bescherming nodig en bij een reguliere partij is de bescherming groter naarmate de politieke doelen en invloed groter zijn. Internationaal gezien zijn maatregelen dus minder toelaatbaar naarmate het politieke karakter groter is.

Politieke partijen zijn verenigingen in de zin van art. 11 EVRM. Het bijbehorende protocol verlangd dat bij het kiezen van de wetgevende macht de vrije meningsuiting van de bevolking wordt verzekerd. Een beperking van de verenigingsvrijheid van politieke partijen moet dwingend en noodzakelijk zijn. Het Hof toetst uiterst streng ten aanzien van die beperkingen.

Het EHRM heeft randvoorwaarden gesteld aan de vrijheidsbeperkende maatregelen, namelijk:

• Een partij dient daartoe alleen wettige en democratische middelen te gebruiken.

• En de doelen die zij nastreeft moeten in zichzelf verenigbaar zijn met de fundamentele democratische beginselen.

Of dat zou is moet blijken uit de handelingen, werkzaamheden en standpunten van de partij.

Uit de zaak Refah en andere jurisprudentie van het EHRM kan worden geconcludeerd dat partijverboden slechts door de beugel kunnen wegens een antidemocratische houding van die partij en een dwingende noodzaak. 

Ten aanzien van verenigingen die geen politieke partijen zijn, oordeelt het Hof iets minder streng. De toetsingsintensiteit wordt intensiever naarmate de doelen van de vereniging politieker zijn. In geval van verenigingen blijken ook niet-democratische doelen reden te kunnen zijn voor ontbinding en verbodenverklaring. Dit gebeurde in de zaak Vona/ Hongarije. 

Artikel 17 van het EVRM gaat over het verbod op misbruik van recht. Dit artikel kan in de weg staan aan het door politieke partijen ontlenen van bescherming aan artikel 10 en 11 tegen de maatregelen door de overheid. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden en extreme situaties vindt artikel 17 toepassing. Zaken waarin het Hof wel de toepassing van artikel 17 concludeerde zijn:

• Het ontkennen van de holocaust of het rechtvaardigen van het nazibeleid tijdens de Tweede Wereldoorlog.

• Antisemitisme.

• Sommige vormen van haatpreken en het aanzetten tot interetnische haat en discriminatie jegens Roma en homoseksuelen en anarchie.

Het EHRM schrijft niet voor welke criteria in de verdragsstaten voor het verbieden en ontbinden moet gelden. 

Nederlandse rechtspraktijk en jurisprudentie

Van de mogelijkheid tot het verbieden en ontbinden van (politieke) organisaties is in Nederland zelden gebruik gemaakt. Er is een grote terughoudendheid door de rechter wat betreft het verbieden van verenigingen. Dit is enkel gebeurd bij:

• Nationaal Socialistische beweging (NSB) die in 1944 werd verboden door de regering.

• De Sociaal Democratische Bond in 1894.

• Nederlandse Volksunie in 1978.

• Nationale Volkspartij in 1998.

• Martijn in 2014.

Wat betreft nationale jurisprudentie zijn de volgende uitspraken relevant”:

• Hells Angels

• Martijn

• Hizb ut Tahir

Supraconstitutionaliteit en weerbare democratie

Hieronder worden in hoofdlijnen het rechtsstelsel van drie landen bezien.

Duitsland

De Duitse grondwet geeft expliciet uitdrukking aan de centrale waarde van de democratische rechtsstaat, op een wijze die inzichtelijk is voor alle burgers waardoor zij zich daarmee verbonden kunnen voelen. Het actief uitdragen van de waarden van de democratische rechtsstaat acht ook het kabinet van groot belang. Problemen ten aanzien van extremisme zijn in Duitsland vaak opgelost via de democratische weg. De grondwet geeft een verbod op onconstitutionele partijen. Behalve dat het Duitse constitutionele model zich vooral laat verklaren uit zijn eigen recente geschiedenis, moet dat model ook worden gerelativeerd voor wat betreft de aanpak van antidemocratische partijen. Voor wat betreft niet-politieke partijen blijkt de Duitse wetgeving handvatten te bieden die ertoe leiden dat daaraan in de praktijk regelmatig gevolg wordt gegeven.

Turkije

Het oprichten van politieke partijen in Turkije is vrij, en partijen mogen vrijelijk opereren binnen grondwettelijke grenzen. Partijen mogen niet streven naar afschaffing van het republikeinse karakter van de Turkse staat, ook mogen ze niet overgaan tot afschaffing van de grondrechten of propageren van discriminatie op grond van taal, ras, huidskleur of godsdienst. Partijen kunnen op verzoek van de procureur-generaal worden ontbonden door het Constitutionele Hof. Er is in Turkije regelmatig een proces over en uitspraak tot verbod. 

Nederland

In Nederland is geen zuivere supraconstitutionaliteit aanwezig; de meerderheid beslist. Onder de materiele elementen valt het Nederlandse wettelijke systeem en jurispudentiele uitleg ten aanzien van het verbieden en ontbinden van rechtspersonen en in het bijzonder politieke partijen. Maar ook andere onderdelen kunnen worden aangemerkt als materieel:

• Samenstellingswaarborgen

  • Grondwettelijke waarborgen

  • Waarborgen uit de kieswet

  • Burgerrechtelijke partijverboden

• Systematische waarborgen

  • Het tweekamerstelsel

  • Ontbindingsrecht

• Hiërarchische waarborgen

  • De verzwaarde herzieningsprocedure van de Grondwet

  • De doorwerking van mensenrechtenverdragen

Slotoverwegingen

Een democratische rechtsstaat valt te beschouwen als een model waar tegenstellingen en conflicten van verschillende aard worden erkend en niet op voorhand worden afgewezen of bestreden. Politieke partijen dragen een wezenlijke rol in de representatieve democratie. Het belang van de politieke partijen wordt ook door het EHRM en andere internationale organisaties onderschreven. Echter kunnen er grenzen worden gesteld aan politieke partijen. Antidemocratische partijen kunnen volgens het EHRM onder omstandigheden worden verboden.

Conclusie

Met de indieners van de motie is het kabinet van oordeel dat er in een weerbare democratie geen ruimte is voor groeperingen die de democratische rechtsorde misbruiken om deze rechtsorde omver te werpen en af te schaffen. Het kabinet stelt vast dat het bestaande instrumentarium kan worden ingezet ten aanzien van organisaties met:

1. Doelstellingen die onvermijdelijk leiden tot het terzijde schuiven van onze democratische rechtsorde

2. Concrete handelingen verrichten die daar op gericht zijn.

3. Waarvan aannemelijk is gemaakt dat het gevaar van een beleid ter realisering van dergelijke doelstellingen voor de democratie voldoende naderend is.

Aan deze drie criteria moet zijn voldaan om groeperingen aan te pakken. Het bestaande instrumentarium is daarvoor geschikt, omdat geval per geval kan worden bekeken of een verbod of ontbinding noodzakelijk is.