Bestuursrecht: Inleiding - RUG - Oefententamen 2010/2011 (1)

Vragen

Op de website van de gemeente Amsterdam is het volgende te lezen:

Particuliere kamerverhuur is in beginsel een goede zaak voor huurder en verhuurder. Het brengt echter ook risico’s met zich mee voor de veiligheid en gezondheid van de huurders, voor de samenstelling van de woningvoorraad en voor de wooncultuur in de omgeving.

Per straat niet meer dan 15% kamerverhuur

Het stadsbestuur heeft besloten geen onttrekkingsvergunningen meer te verlenen indien het percentage van de vergunningen per straat boven de 15% van het aantal woningen uitkomt. Verder geldt voor de Kalverstraat, Eggertstraat en Nieuwezijds Voorburgwal, dat deze voor het berekenen van het percentage in twee delen wordt gesplitst.

Welke vergunning is nodig? De onttrekkingsvergunning

Wanneer een ‘gewone’ woning in gebruik wordt genomen voor kamerverhuur wordt daarmee een zelfstandige woning aan de woningvoorraad onttrokken. Hiervoor is een onttrekkingsvergunning nodig van het college van B&W op grond van de Huisvestingswet. De onttrekkingsvergunning is niet noodzakelijk als het pand op het moment van aanvragen geen woonbestemming heeft.

De kosten (leges)

De kosten van een onttrekkingsvergunning zijn door de gemeente vastgesteld op €570,00.

De aanvraag

Om de aanvraag goed te kunnen beoordelen, moet een aantal gegevens bekend zijn. Die kunnen op een special formulier ingevuld worden. Bij de aanvraag woningonttrekking wordt gekeken naar de grootte, aard en ligging van het pand. Formulieren zijn aan te vragen bij het Loket Bouwen en Wonen, telefoon 010 367 8110 (afdeling kamerverhuur).

De Vries is eigenaar van het pand Spuistraat 35 te Amsterdam en heeft een aanvraag gedaan voor een onttrekkingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur voor het desbetreffende pand. Bij besluit van 11 maart 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam De Vries deze onttrekkingsvergunning verleend. Aan de Spuistraat bestaat 20% van de woningen uit kamerverhuurbedrijven.

Jansma, woonachtig Spuistraat 41 te Amterdam, is het niet eens met dit besluit en overweegt nadere juridische stappen, desnoods ‘gaat hij door tot het gaatje’ (zet door tot het einde), zo laat hij De Vries telefonisch weten.

Vraag 1a

Beschrijf alle processuele mogelijkheden die Jansma op grond van het bestuursrecht heeft om de aan De Vries verleende onttrekkingsvergunning aan te vechten. Denk daarbij aan de opmerking van Jansma dat hij ‘desnoods tot aan het gaatje’ zal doorgaan en - dus - geen rechtsmiddel onbenut zal laten.

Vraag 1b

Jansma is de overlast van studenten aan de Spuistraat beu en overweegt om zelf te verhuizen. De panden aan de Spuistraat zijn echter inmiddels zo goed als onverkoopbaar geworden. Jansma besluit daarop om zelf voor zijn pand ook maar een onttrekkingsvergunning aan te vragen.

Charlotte gaat per 1 september 2015 in Amsterdam rechten studeren en heeft, vooruitlopend op het besluit van het college van B&W, met Jansma alvast een huurcontract gesloten voor de huur van een kamer aan de Spuistraat 41. Dan besluit het college de gevraagde vergunning af te wijzen. Over welke rechtsbeschermingsmogelijkheden beschikt Charlotte om dit besluit aan te vechten?

Vraag 2a

Waarom kan men de zogenaamde b-organen aanduiden als ‘parttime bestuursorganen’?

Vraag 2b

In de tekst van de website over de onttrekkingsvergunning komt u het Loket Bouwen en Wonen tegen. Is dit een bestuursorgaan?

Uit de tekst blijkt dat de te betalen leges voor de onttrekkingsvergunning is vastgesteld op €570,00. De Vries vindt dat wel wat veel en gaat op zoek naar de grondslag. Hij stuit op de Legesverordening, waarin het volgende is bepaald:

Artikel 1

Onder de naam leges worden rechten geheven terzake van het door of vanwege de gemeente te verlenen van diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

En de bijbehorende tarieventabel bepaalt:

(…)

Vergunning voor het onttrekken, samenvoegen of omzetten van woonruimte: €570, 000

5.4.1 voor het verlenen van een vergunning tot gehele of gedeeltelijke onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot woonruimte als bedoeld in artikel 30, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet, voor elke woonruimte waarop de vergunning betrekking heeft.

Vraag 3a

Hoe moet het besluit om voor – onder meer – onttrekkingsvergunningen € 570,00 aan leges te heffen, worden gekwalificeerd?

Vraag 3b

Welke delen van de Awb zijn op dit besluit van toepassing?

Vraag 4a

Leg uit waarom de Hoge Raad in het Fluorideringsarrest (HR 22 juni 1973, NJ 386) de grenzen van het legaliteitsbeginsel ruimer opvat dan de hoofdregel dat slechts negatief overheidshandelen moet zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag.

Vraag 4b

Moet het verlenen van een aangevraagde onttrekkingsvergunning als positief, of als negatief overheidsoptreden worden aangemerkt?

Onttrekkingsvergunningen zijn, zo blijkt ook uit de tekst van de website, gebaseerd op de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. Dit zijn de belangrijkste bepalingen:

Huisvestingswet

Artikel 30

1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. aan de bestmming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze onder zodanige onttrekking geschikt is;

(…)

Huisvestingsverordening 2006 gemeente Amsterdam

Artikel 24

Het is verboden om zonder een onttrekkingsvergunning van het college een woonruimte:

geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;

met andere woonruimte samen te voegen;

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.

Artikel 27

Het college kan de onttrekkingsvergunning weigeren indien de verlening van de vergunning geacht moet worden een inbreuk te maken op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft.

Uit de tekst op de website blijkt dat het college bij de toepassing van artikel 27 van de Huisvestingsverordening in het algemeen als uitgangspunt neemt dat sprake is van een ‘inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft’, indien meer dan 15% van de woningen in een straat al over een onttrekkingsvergunning beschikt. Ga ervan uit dat dit uitgangspunt op schrift is gesteld en op de juiste wijze is vastgesteld en bekendgemaakt.

Vraag 5a

Hoe moet het besluit van het college van B&W, waarin wordt vastgesteld dat sprake is van een inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu indien voor meer dan 15% van de woningen een onttrekkingsvergunning is verstrekt, worden gekwalificeerd?

Vraag 5b

De Gasthuismolensteeg is een rustige straat in Amsterdam, waar voornamelijk wat oudere mensen wonen. Tot op heden is nog voor geen van de woningen een onttrekkingsvergunning verleend. Kan het college van B&W van de 15%-norm afwijken en besluiten om een aanvraag voor een onttrekkingsvergunning voor een woning deze straat te weigeren omdat het college van B&W van mening is dat kamerbewoning niet past bij het karakter van deze straat?

Vraag 6

Een besluit om onttrekkingsvergunningen te verlenen of te weigeren is gebaseerd op art. 27 Huisvestingsverordening. Heeft het college van B&W bij de toepassing van deze bevoegdheid beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en/of beleidsvrijheid?

Vraag 7

De Vereniging Binnenvaart Leiden heeft als statutair doel ‘het behartigen van de belangen van al haar leden en het bevorderen van de maatschappelijke positie van de welvaart van de binnenvaart in Leiden’. De Vereniging heeft verschillende leden onder de Leidse binnenvaartschippers, waaronder Rondvaartbedrijf Kool die rondvaarten verzorgt op de Leidse grachten. Is deze vereniging als belanghebbende bij het vaarverbod te beschouwen?

Antwoordindicatie

Vraag 1a

Allereerst moet bezwaar worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, het college van B&W. Daarna kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank Groningen. Vervolgens kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Vraag 1b

Het instellen van bezwaar en beroep staat op grond van art. 8:1 Awb alleen open voor belanghebbenden. Charlotte is volgens de jurisprudentie alleen belanghebbende als hij een eigen, persoonlijk, objectief bepaald, actueel en direct geraakt belang heeft. Zijn belang is echter niet direct geraakt, omdat hij een belang heeft dat afgeleid is van dat van Dirksen. Hendrik is daarom geen belanghebbende en er staan voor hem geen rechtsbeschermingsmogelijkheden open.

Vraag 2a

De b-organen als bedoeld in art. 1:1 lid 1 onder b Awb zijn slechts bestuursorgaan voor zover zij over openbaar gezag beschikken; zij zijn geen bestuursorganen omdat zij orgaan van een krachtens publiekrecht ingesteld rechtspersoon zijn. Kortom: alleen bij de uitvoering van dat openbare gezag zijn zij bestuursorgaan; voor het overige zijn zij dat niet.

A-organen zijn altijd bestuursorgaan, ook als ze feitelijk handelen of privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten.

Vraag 2b

Het loket B&W is geen uitzondering ex art 1:1 lid 2 Awb.

Het is onderdeel van de gemeente.

De gemeente is rechtspersoon krachtens publiekrecht ex art 2:1, eerste lid BW.

Het Loket wordt niet in de wet genoemd als deel van het bestuur, heeft 
nergens openbaar gezag gekregen en heeft ook geen zelfstandige positie.

Het is geen bestuursorgaan.

Vraag 3a

Het besluit is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Een algemeen verbindend voorschrift is een naar buiten werkend besluit, dat de burgers bindt en een zelfstandige norm stelt. Het is bovendien algemeen naar tijd, plaats en persoon en een a.v.v. wordt vastgesteld door een bestuursorgaan dat daartoe de bevoegdheid direct of indirect ontleent aan een wet in formele zin of de Grondwet. Het besluit om een tarief van € 570 vast te stellen maakt deel uit van de verordening en deelt daarmee in het rechtskarakter van die verordening. Die verordening is een a.v.v., omdat zij niet slechts binnen het bestuursorgaan zelf geldt, maar naar buiten werkt; het gaat immers om een tarief dat burgers dienen te betalen. Daarmee is gegeven dat zij de burgers bindt. De tariefstelling vormt een zelfstandige norm: zij maakt deel uit van het gebod om een tarief, € 570 dus, te betalen wanneer men een vergunning verkrijgt. De verordening is tot slot vastgesteld door de gemeenteraad, die daartoe de bevoegdheid ontleent aan de Gemeentewet.

Vraag 3b

Naar analogie van de vragen in de werkgroepcasus kan men hier in zijn antwoorden volstaan met het bespreken van de normen van de hoofdstukken 2, 3 en 4 Awb. In dit geval is dan hoofdstuk 2 Awb van toepassing, omdat ook het vaststellen van een verordening (die dus externe werking heeft en de burgers bindt) kan worden aangemerkt als verkeer tussen een bestuursorgaan (gemeenteraad) en de burger. Ingevolge artikel 3:1, lid 1, Awb is op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften: a. is afdeling 3.2 slechts van toepassing, voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet; b. zijn de afdelingen 3.6 en 3.7 niet van toepassing. Titel 4.1 van hoofdstuk 4 gaat over beschikkingen; een a.v.v. is geen beschikking, zodat deze titel niet relevant is. De overige delen van hoofdstuk 4 Awb zijn evenmin relevant.

Vraag 4a

Bij Fluoridering is sprake is van positief overheidshandelen (het argument van de burger dat sprake is van negatief overheidshandelen in de zin van inbreuk op een recht/vrijheid wordt althans verworpen): door fluoride toe te voegen wordt in beginsel ook geen inbreuk gemaakt op een vrijheid of eigendom van de gebruikers maar is de overheid eigenlijk aan het ‘presteren’.

De toestemming van de Staatssecretaris om fluoride toe te voegen is echter wel zeer ingrijpend: gebruikers kunnen de fluoride niet vermijden, hebben dus geen keuze. De Hoge Raad redeneert dan dat weliswaar mogelijk sprake is van positief overheidshandelen, maar dat dat overheidshandelen in dit geval van zo ingrijpende aard is (water is eerste levensbehoefte), dat zonder wettelijke grondslag niet kan worden aangenomen dat het waterleidingbedrijf zo maar stoffen mag toevoegen. Een aanvullend criterium op de vraag of het positief of negatief overheidshandelen betreft, is dus of het overheidshandelen van ‘zo ingrijpende aard’ is dat een wettelijke grondslag wel noodzakelijk is.

Vraag 4b

Negatief overheidshandelen: inbreuk op vrijheid om kamers in een huis te verhuren als kamers; die vrijheid wordt met het vergunningstelsel beperkt. Dat met de vergunning die vrijheid weer een beetje wordt hersteld maakt het negatieve karakter van het besluit niet anders.

Vraag 5a

Dit is een beleidsregel, art. 1:3 lid 4 Awb: het betreft een algemene regel die het bestuursorgaan bindt bij de uitoefening van de bevoegdheid uit art. 27; nergens blijkt dat deze is vastgesteld op grond van een bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te geven. Het is dus een algemene regel, niet zijnde a.v.v. (zoals in art. 1:3 lid 4 gedefinieerd wordt).

Vraag 5b

Het alsnog weigeren zou betekenen dat het bestuursorgaan afwijkt van zijn beleidsregel. Dat kan slechts indien sprake is van een bijzondere omstandigheid die toepassing van de beleidsregel onevenredig maakt (art. 4:84 Awb). De genoemde omstandigheid is nooit een bijzondere omstandigheid; zal zijn meegenomen bij de beleidsregel. Je komt dan al niet eens meer toe aan de vraag of sprake is van onevenredige gevolgen voor de bewoners van de Thomsonstraat. Kortom: afwijken kan niet.

Vraag 6

Het college van B&W heeft beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid.

Beoordelingsruimte: van beoordelingsruimte is sprake, als de wet, als gevolg van vage termen, het bestuurorgaan de ruimte laat om in een concreet geval te beoordelen of aan de voorwaarden voor de bevoegdheidsuitoefening is voldaan.

Beoordelingsvrijheid: het bestuur heeft beoordelingsvrijheid als het, met uitsluiting van ieder ander, mag beoordelen of aan de voorwaarden voor een rechtmatige bevoegdheidsuitoefening is voldaan.

Beleidsvrijheid: het bestuur heeft beleidsvrijheid als het - in de situatie dat is voldaan aan de voorwaarden om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen - mag kiezen of het wel of niet van zijn bevoegdheid gebruik maakt en zo ja hoe.

Toepassing op de casus:

Beoordelingsruimte, want de bevoegdheidsvoorwaarde bevat vage termen, die zijn gecursiveerd: ‘indien de verlening van de onttrekkingsvergunning geacht moet worden een inbreuk te maken op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft’.

Beoordelingsvrijheid, want er is een exclusieve bevoegdheid voor het college van B&W om vast te stellen wanneer er sprake is van een inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft: nl. geacht moet worden.

Beleidsvrijheid, want het college heeft de keuze om haar bevoegdheid al dan niet te gebruiken, of-beleidsvrijheid, i.c. kan
N.B. er is geen hoe-beleidsvrijheid.

Vraag 7

De Vereniging Binnenvaart Leiden komt niet op voor haar eigen belang, maar voor collectieve en algemene belangen die zij krachtens haar statuten behartigt. Als zij belanghebbende is, dan is zij dat o.g.v. art. 1:2 lid 3 Awb.

Is zij belanghebbende? O.g.v. recente jurisprudentie wordt ervan uitgegaan dat een rechtspersoon die opkomt voor de individuele belangen van haar leden, geacht kan worden op te komen voor een collectieve belang.

Voorts geldt dat het in het geding zijnde belang objectief bepaalbaar is (op geld waardeerbaar), actueel (het verlies aan inkomsten is nu aan de orde) en dat sprake is van een direct geraakt belang (de leden, waaronder Kool, worden immers rechtsreeks door de gevolgen van het besluit getroffen).