Een overzichtelijke, onafhankelijke eenheid? Over integratie van de bestuursrechtspraak - Schueler - Artikel

Volgens het regeerakkoord zal de Raad van State gesplitst worden in een rechtsprekend deel en een adviserend gedeelte. Het rechtsprekende gedeelte zal vervolgens worden samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep. Op dit voorstel heeft de Raad voor de Rechtspraak gereageerd met het voorstel om de beide afdelingen volledig te splitsen en een bestuursrechtelijk hof in het leven te roepen, tegen de uitspraken waarvan slechts cassatie in het belang der wet open staat. Dit omdat er volgens de Raad zich op drie fronten problemen voordoen: overzichtelijkheid, onafhankelijkheid en rechtseenheid.

Overzichtelijkheid

Schueler stelt allereerst dat er van onoverzichtelijkheid echter in het geheel geen sprake is. Het materiële rechtsgebied, in combinatie met de bijzondere wet waarop een besluit gebaseerd is bepalen immers gewoon welke rechter bevoegd is. Het feit dat er verschillende bestuursrechters bestaan is eveneens niet problematisch, omdat onder ieder besluit voor de rechtzoekende een rechtsmiddelenverwijzing opgenomen wordt. Volgens Schueler zou de prioriteit op het gebied van competentie veel meer moeten liggen op kwesties als waarom de bestuursrechter op grond van art. 6:3 Awb niet bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen avv’s, de onmogelijkheid om te procederen tegen beslissingen zoals neergelegd in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en ten slotte dat de wetgever er steeds vaker bewust voor kiest om de mogelijkheid tot beroep ten aanzien van bepaalde onderwerpen uit te sluiten, waardoor nog slechts de civiele rechtsgang open staat. Al deze problemen hebben echter niets te maken met de competentieverdeling tussen de hoogste bestuursrechters en worden door dit voorstel dan ook niet opgelost.

Onafhankelijkheid

Ook op het gebied van onafhankelijkheid doet zich geen probleem voor, volgens Schueler. Hij onderschrijft de stelling van de voorzitter van de Afdeling die de uitspraken van het EHRM aanhaalt waaruit blijkt dat de Nederlandse praktijk het EVRM niet schendt, zolang een staatsraad niet over eenzelfde zaak of beslissing hoeft te oordelen, waarover deze eerder al geadviseerd had (vgl. de Kleyn-jurisprudentie). Deze lijn wordt gecodificeerd in art. 42 Wet RvS. Omdat de samenstelling van de oordelende kamers tien dagen voor de zitting op internet verschijnt, kunnen belanghebbenden de onafhankelijkheid dus ook controleren. Volgens de huidige wetgeving zijn nog tien dubbelbenoemingen mogelijk. Om alle schijn van afhankelijkheid weg te nemen, kan de wetgever door wijziging van de wetgeving deze mogelijkheid opheffen.

Volgens Schueler leidt een meer onafhankelijke positie van de bestuursrechter niet per se tot betere oordelen, omdat het bij uitstek een bestuursorgaan is dat in staat is om aan belangen van burgers tegemoet te komen.

Om toch het functioneren van de bestuursrechtspraak te verbeteren worden oplossingen gezocht in de vorm van de nieuwe zaaksbehandeling en de (informele) bestuurlijke lus. Dit leidt echter wel tot langere doorlooptijden. Uitdaging is dan ook om de positieve ontwikkelingen te verenigen met een korte doorlooptijd. Volgens Schueler zou een dergelijke ontwikkeling bereikt kunnen worden door een gestandaardiseerde aanpak, waarbij ook mogelijkheid om in individuele gevallen te differentiëren.

Rechtseenheid

Ten slotte de rechtseenheid. Er gaan stemmen op om de mogelijkheid tot cassatie ook in het bestuursrecht te introduceren om de rechtseenheid te bevorderen. Schueler acht dit echter onwenselijk omdat aan rechtseenheid volgens hem altijd een periode van rechtsverscheidenheid vooraf gaat die niet uit te bannen is. De vraag is volgens hem in hoeverre rechtseenheid vereist is en hoe snel die moet worden bereikt: in het huidige systeem met verschillende hoogste bestuursrechters ontstaat immers door onderlinge afstemming ook rechtseenheid. Cassatie zou wel sneller tot rechtseenheid kunnen leiden, maar brengt ook grote nadelen met zich mee. Zo duurt cassatie lang en strookt dit niet met de in het bestuursrecht gewenste finaliteit en tijdigheid. Door samenvoeging van de Afdeling, het CBb en het CRvB kan ook rechtseenheid bereikt worden zonder dat het de voornoemde problematiek met zich mee brengt. De invoering van slechts cassatie in het belang der wet brengt volgens Schueler ook niet de gewenste positieve gevolgen met zich meebrengt, omdat dit zal leiden tot geschillen over interpretatie van jurisprudentie van de Hoge Raad. Ook zou een in het belang der wet gecasseerde uitspraak leiden tot een afnemend vertrouwen in de rechtspraak, omdat dan een uitspraak vernietigd wordt, terwijl die vernietiging voor partijen geen gevolgen heeft. Omdat belanghebbenden met de gecasseerde uitspraak in de hand naar het bestuursorgaan zouden kunnen gaan en kunnen aandringen op vernietiging wegens strijd met het recht, zou dit voor betrokkenen uiteindelijk toch gevolgen met zich meebrengen wat de rechtszekerheid niet ten goede komt.

De wetgever zou een fusie moeten aangrijpen om wél bestaande problemen op te lossen, zoals het doolhof van rechtsgangen langs bestuurlijke en burgerlijke rechter bij nadeelcompensatie en de gecompliceerde materie met betrekking tot de toepasselijkheid van strafrecht in zaken met betrekking tot bestuurlijke boetes. Vooral op dit laatste gebied zou cassatie wel degelijk problemen kunnen oplossen door ervoor te waken dat de overheid al te gemakkelijk bestraffende sancties in het bestuursrecht onderbrengt.