Europeanisering van het algemeen bestuursrecht: stand van zaken en toekomstperspectief - Widdershoven - Artikel

Materiële normen uit de EU rechtsorde worden op steeds meer terreinen bepaald door het EU-recht. De toepassing daarvan en de rechtsbescherming vindt echter met name plaats op het nationale niveau door nationale bestuursorganen en rechters met behulp van hun nationaal recht. Zoals ook het algemeen bestuurs(proces)recht van de Awb. Wat betreft die uitvoering geldt op grond van het beginsel van procedurele autonomie (voor zover de EU geen dwingende bepalingen hierover heeft vastgesteld) dat de lidstaten hun nationale recht (mede) kunnen toepassen in zaken waarin Unierechtelijke rechten of verplichtingen aan de orde zijn.

Waardoor wordt de autonomie van de EU begrensd?

Het EU Hof van Justitie heeft de autonomie echter begrensd door een aantal beginselen:

Gelijkwaardigheid en doeltreffendheid

Het nationale uitvoeringsrecht moet voldoen aan de Rewe-beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Toetsing aan het gelijkwaardigheidbeginsel (de nationale regels die gelden voor een vordering gebaseerd op het Unierecht mogen niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke nationale vorderingen) zorgt in Nederland nauwelijks tot aanvaringen. Dit omdat de Awb geen onderscheid maakt tussen Unierechtelijke en nationale vorderingen.

Het doeltreffendheidsbeginsel stelt dat het nationale uitvoeringsrecht de uitoefening van het Unierecht niet uiterst moeilijk of vrijwel onmogelijk mag maken. Dit beginsel heeft vooral invloed gehad op de toepassing van het Nederlandse vertrouwensbeginsel in staatssteun- en Europese subsidiezaken, in die zin dat het in die zaken de bescherming van dat beginsel in hoge mate heeft beperkt. Toepassing van het doeltreffendheidsbeginsel zorgt volgens het Hof voor een zogenoemde procedurele rule-of-reason test: afweging tussen de doeltreffende toepassing van het Unierecht en het belang van een regel van nationaal procesrecht die de doorwerking daarvan beperkt. Wordt die regel in voldoende mate gerechtvaardigd door de beginselen die eraan ten grondslag liggen? Denk aan de bescherming van de rechten van de verdediging, de rechtszekerheid en het goed verloop van procedure (goede procesorde). In de zaak Van der Weerd oordeelde het Hof (met toepassing van de rule-of-reasontest) dat de beperkte ambtshalve toetsingsplicht van de Nederlandse bestuursrechter op grond van artikel 8:69 Awb niet in strijd is met het beginsel van doeltreffendheid, omdat deze kon worden gerechtvaardigd door het rechten van verdediging en het beginsel van een goed verloop van procedure.

Effectieve rechtsbescherming (art. 47 Hv)

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming, is het ander Unierechtelijk beginsel dat de procedurele autonomie van de lidstaten beperkt. Het beginsel is vooral van betekenis voor de rechtsbescherming en het procesrecht, maar ook voor de bestuurlijke fase. Het beginsel is door het Hof afgeleid uit artikel 6 en 13 EVRM en uit de constitutionele tradities van de lidstaten. Sinds eind 2009 is het bindend gecodificeerd in artikel 47 Hv.

Artikel 47 Hv en dus het beginsel stellen dezelfde eisen aan de rechtsbescherming als artikel 6 en 13 EVRM. Het Hof richt zich bij de uitleg van artikel 47 Hv uitdrukkelijk op rechtspraak van het EHRM.

De betekenis van art.47 Hv voor het nationale recht moet niet worden onderschat. Zo geldt het voor alle zaken ‘binnen het toepassingsgebied van het Unierecht’. Dus ook het vreemdelingenrecht en fiscale recht. Daarnaast zijn prejudiciële vragen mogelijk.

Staatsaansprakelijkheid

Het Hof heeft vanaf begin jaren 90 van de vorige eeuw de aansprakelijkheid van de lidstaten voor schade als gevolg van schendingen van Unierecht gedeeltelijk geëuropeaniseerd. De lidstaten zijn op grond van het beginsel van staatsaansprakelijkheid voor deze schade aansprakelijk als voldaan is aan 3 criteria (relativiteit, schending moet voldoende gekwalificeerd en er moet direct causaal verband zijn tussen de schending en geleden schade). Als een lidstaat een minder beperkend aansprakelijkheidsregime hanteert in louter nationale zaken, dan moet dat regime op grond van het gelijkwaardigheidsbeginsel ook worden toegepast in Unierechtelijke zaken. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de procedurele inkadering van de geëuropeaniseerde aansprakelijkheid. Hierbij moeten zij wel de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht nemen.

Uit de zaak FIAMM blijkt dat Europese inkadering van aansprakelijkheid alleen geldt voor de aansprakelijkheid voor onrechtmatige daad, niet voor die voor rechtmatige daad. Het Hof oordeelde dat er geen algemeen Unierechtelijk rechtsbeginsel bestaat op grond waarvan de Unie aansprakelijk is voor schade als gevolg van rechtmatige EU-regelgeving. Dit geldt ook voor de lidstaten. Grenzen aan de nationale schadevergoeding bij rechtmatige daad of andere overheidscompensaties kunnen overigens wel voortvloeien uit het Europese verbod van staatssteun van artikel 107 VWEU.

Welke conclusie kan er getrokken worden?

Het Unierecht kan met behulp van het Rewe-beginsel van doeltreffendheid, het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel van staatsaansprakelijkheid het algemene deel van het bestuurs(proces)recht wel inkaderen. De echte Europeanisering van het Nederlands bestuursrecht op basis hiervan is echter nog beperkt gebleven. Er is geen sprake van grote inbreuken op het algemeen deel (behalve bij de inperking van het vertrouwensbeginsel door middel van het beginsel van doeltreffendheid).