2 Artikelen behorende tot de verplichte literatuur van week 1 van het vak Inleiding Bestuursrecht

Artikel Leo Damen

De Awb heeft gezorgd voor invoering van een algemeen bestuursrecht. Een algemene richtlijn waaraan heel het bestuursrecht hangt. Daarop borduren bijzondere bestuurswetten voort. Voor 1994 was er geen algemeen bestuursrecht. Het bestuursrecht was een onderontwikkeld rechtsgebied in de jaren ’70. Zonder Awb rijzen er constant interpretatievragen die niet gesteld hoeven te worden met een Awb.

De Awb had als doelen het uniformeren van bepaalde begrippen, harmoniseren en systematiseren, jurisprudentie codificeren en algemene voorzieningen als de doorzendplicht harmoniseren. Er is echter nauwelijks geëvalueerd of iets van deze doelen verwezenlijkt zijn. Maar gelukkig zijn deze gebreken makkelijk op te merken.

Rechtsbescherming is doorgaans een “achterafpraktijk”, waarin opgetreden wordt als het kwaad al is geschied. Aanpassingen hierop moeten nog volgen.

De politiek is ontevreden over bestuursrecht als zodanig, omdat het traag functioneert. Ok de strenge rechtmatigheidscontrole wordt als te hinderlijk ervaren. Maatschappelijke ontwikkelingen gaan verder, Europese normen maken hun entree en daar moet het bestuursrecht op inspelen. Meer differentiatie is een optie, zodat niet overal even streng bekeken wordt. Ook kan het Awb beschouwd worden als een algemeen referentiekader, wat in het bijzonder bestuursrecht alleen maar structureert.

Het bestuursrecht is dus niet perfect. Toch is de Awb een grote sprong voorwaarts, want de eerste ruwe structuur is aangebracht.

Artikel Polak

Geschiedenis van de rechtsbescherming

Algemene bestuursrechtspraak bestaat sinds 1976. Daarvoor was alleen bijzondere bestuursrechtspraak mogelijk. Vroeger werd een direct beroep als wenselijker ervaren. De rechterlijke macht had weinig expertise en de verzekeringsrechter kon dat wel bieden. Het hoogste beroep moest bij de Centrale Raad van Beroep.

Dat valt allemaal terug te leiden tot het debat tussen Struycken en Loeff in het begin van de twintigste eeuw. Hierin voerde Struycken aan dat direct beroep beter was, omdat dan de democratische legitimatie beter was. Administratief beroep was het antwoord. Loeff vond een onafhankelijke rechter een betere optie.

Struycken kreeg gelijk. Tot 1976 bestonden alle beroepen op beroep op de Kroon. Deze procedure hield in dat de minister uiteindelijk het laatste woord zou krijgen. Dat werd echter zo onwenselijk geacht vanwege de Trias Politica, dat Loeff uiteindelijk gelijk kreeg. Dit deels door het omslaan van de gedachte dat de onafhankelijke rechter als de beste optie beschouwd werd.

Anderzijds werd het ook bepaald in de uitspraak Benthem uit 1985. Beroep op de Kroon voldeed niet aan het recht op een eerlijk proces. Benthem had voor de burgerlijke rechter zijn probleem voor moeten kunnen leggen, omdat gezien werd over het oordeel over een zaak van burgerlijk recht. De ABRvS werd geïnstalleerd als bestuursrechter. Beroep tegen alle overheidsbeschikkingen werd opeens mogelijk door de wet arob (administratieve rechtspraak op overheidsbeschikkingen).

Ontstaan ABRvS in 1994

De ABRvS (afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) is geïnstalleerd door de Awb, in 1994 in werking getreden. Bestuursrecht werd geïntroduceerd en geïntegreerd binnen de rechterlijke macht. Maar daar zag kabinet Balkenende-2 vanaf. Zij wilden niet dat bestuursrechtspraak iets wezenlijks anders zou zijn dan de andere rechtsgebieden. Wat wel anders werd dan in andere rechtsgebieden is de cultuur van de goede toegang: lagere griffierechten, geen procesrisico, geen advocaatsverplichting en ongelijkheidscompensatie zijn exclusief voor het bestuursrecht. Ook in andere Europese landen zien we aparte situaties speciaal voor het bestuursrecht. Nederland is hierop dus geen uitzondering.

Daar staat tegenover dat bestuursrechtspraak niet voor iedereen openstaat. Je moet belanghebbende zijn en er moet wel sprake zijn van een besluit. In het bestuursrecht toetst de rechter achteraf of het bestuursorgaan rechtmatig gehandeld heeft, terwijl de strafrechter en de civiele rechter juist zeggen wat rechtens is.

Het belang van eenheid van de uitleg van het bestuursrecht is dat er, van alle bestuursrechters, één orgaan is voor hoger beroep. Dat orgaan is de ABRvS. Zij fungeren als de Hoge Raad van het bestuursrecht. Omdat de RvS ook advies levert aan wetsvoorstellen, is het verplicht dat een lid van de ABRvS geen recht spreekt in wetten waar deze in geadviseerd heeft. Dit speelt natuurlijk alleen bij wetten in formele zin.

Werkzaamheden en organisatie ABRvS

De ABRvS is, zoals al eerder vermeld, de hoogste rechter is bestuursrechtspraak. Zij behandelen de hogere beroepen van alle zaken die bij de bestuursrechter zijn gekomen, behalve sociale verzekerings- en ambtenarenzaken. Deze komen voor het College van Beroep. In sommige zaken is de ABRvS de enige rechter. Dit zijn bijvoorbeeld milieuzaken. Maar ook zaken met betrekking op de Kieswet en verschillende terreinen van de gezondheidszorg zijn ook alleen appelabel bij de bestuursrechter. Hoger beroep in deze zaken niet mogelijk.

De ABRvS is onderdeel van de Raad van State. Deze adviseert nieuwe wetten door naar de Grondwet te kijken. Zij zijn eigenlijk de toetsers van de Grondwet, gezien de rechter dat niet mag (art. 120 Gw). De juistheid van de combinatie van rechtsprekende functie en adviserende functie is de laatste tijd ter discussie gesteld. Daarom mag van het EHRM een werknemer die over een wet geadviseerd heeft, niet meer rechtspreken. Dat zou in strijd zijn met de eerlijke procesvoering. Dat leidde tot de aparte afdeling van de wetgeving binnen de Raad van State.

Ten slotte

De ABRvS dient ook internationaal en Europees recht te respecteren in Nederlandse bestuursrechtspraak. Daarnaast dienen ze de toepassing van zowel geschreven als ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur voldoende te motiveren en te respecteren. Hier zit spanning tussen de grens van degelijke rechtsbescherming bieden en anderzijds de trias politica. Daarnaast is de bestuursrecher vaak degene die het slechte nieuws moet brengen als het orgaan zich niet houdt aan de bestuursrechtelijke normen van internationaal publiekrecht en Europees recht.