Oefententamen_UU_Bestuursrecht_#2

Gebaseerd op het oude curriculum (Kernvak staats- en bestuursrecht II), ook bruikbaar bij het leren voor het nieuwe vak.

Oefenvragen en antwoorden (2015)

Opdracht 1

Lees onderstaand nieuwsbericht van de website nos.nl:

Boete KLM voor oneerlijke prijzen.

Luchtvaartmaatschappij KLM krijgt een boete voor onjuiste prijsvermeldingen. KLM adverteerde op zijn website met vluchtprijzen waarin de boekingskosten niet waren opgenomen. Daardoor leken de ticketprijzen 10 euro lager dan ze waren. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft KLM daarom een boete opgelegd van 200.000 euro.

Het opleggen van deze boete (op 10 september 2014) was een besluit in de zin van de Awb. Stel dat het anders was gelopen, namelijk als volgt: Voordat zij haar nieuwe boekingswebsite ontwerpt neemt KLM contact op met ACM. KLM vraagt of het in overeenstemming is met geldende wet- en regelgeving, als de boekingskosten pas in een later stadium binnen het boekingsproces bij de ticketprijs worden opgeteld. Per brief laat ACM gemotiveerd weten dat de door KLM voorgestelde wijze van toevoeging van boekingskosten in haar optiek in strijd is met geldende wet- en regelgeving. Verder geeft ACM aan gebruik te kunnen maken van haar handhavende bevoegdheden als KLM dit voorstel tot uitvoering zou brengen. Volgens juristen van KLM klopt de interpretatie van ACM niet.

a. Is de brief van ACM een besluit in de zin van de Awb of daarmee gelijk te stellen? 

b. Is het rechtens toelaatbaar dat ACM op deze manier de ambtenaar van AFM inschakelt?

Antwoord op a.

Het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel. Dit is in principe geen besluit (geen rechtshandeling, art. 1:3 lid 1 Awb). Of dit oordeel gelijk te stellen is met een besluit hangt af van de vraag of het voor de KLM onredelijk bezwarend (zie jurisprudentie Bovenleidingen of Verhuizen naar Senegal) is een besluit uit te lokken. Twee redeneringen zijn mogelijk:

I. Dit is niet onredelijk bezwarend. De KLM zou gewoon moeten beginnen met haar boekingssite en wachten tot ACM handhavend optreedt.

II. Het is wel onredelijk bezwarend. De KLM moet (waarschijnlijk voor vele tonnen) investeren in de constructie van een boekingssite, die meteen uit de lucht moet worden gehaald op het moment dat later alsnog blijkt dat de wijze van prijsstelling niet in orde was.

ACM is eveneens toezichthouder ten aanzien van mededingingsvraagstukken en kartelvorming op grond van de Mededingingswet (Mw). Op grond van artikel 56 Mw is ACM bevoegd handhavend op te treden. Stel dat ACM een tijdelijke piek in werkzaamheden ervaart ten aanzien van de Mededingingswet. Om de werklast te verminderen wordt een ambtenaar van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) per telefoon gevraagd of hij namens ACM een bepaald dossier kan afhandelen. Deze ambtenaar van de AFM houdt zich in de praktijk bezig met toezicht op bonussen in het bankwezen. Hij stemt met het verzoek in en gaat meteen aan de slag.

Antwoord op b.

Nee. Het gaat i.c. om mandaatverlening (handelen “namens” ACM). Omdat het mandaatverlening aan een niet-ondergeschikte betreft had mandaatverlening hier sowieso schriftelijk gemoeten (artikel 10:5 lid 2 Awb); i.c. ging het telefonisch. Verder is nodig dat ook de leidinggevende van de ambtenaar van de AFM om instemming wordt gevraagd (artikel 10:4 Awb) De ambtenaar ging “meteen aan de slag” dus deze instemming is niet afgewacht. Tot slot is het de vraag of de aard van de bevoegdheid zich al dan niet tegen mandaatverlening verzet (art. 10:3). Hier kan beide kanten op worden geredeneerd (in hoeverre zit toezicht op bonussen in dezelfde hoek als mededingingstoezicht).

Opdracht 2

Stel, artikel 35 van de Wet werk en bijstand luidt als volgt:

‘De alleenstaande of het gezin heeft recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin:

niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Het college van burgemeester en wethouders bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.’

Erna Dekkers, wonende in Maastricht, lijdt aan de vermoeidheidsziekte ME/CVS. Regelmatig reist zij naar Amsterdam, waar zij in behandeling is bij een in ME/CVS gespecialiseerde arts. Erna dient een aanvraag in bij het college van burgemeester en wethouders voor bijzondere bijstand voor de kosten van de reizen naar Amsterdam. Heeft het college beoordelingsvrijheid bij de beantwoording van de vraag of er voor wat betreft deze reiskosten sprake is van ‘uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan’?  

Antwoord

Ten aanzien van de vraag of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan, komt het college, gelet op de tekst van artikel 35 van de Wet werk en bijstand, geen expliciete beoordelingsvrijheid toe. (De woorden ‘naar het oordeel van’ zien immers op de vraag of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.) Indien er geen sprake is van expliciete beoordelingsvrijheid is, betekent dat niet dat er helemaal geen beoordelingsvrijheid is, er kan sprake zijn van impliciete beoordelingsvrijheid. De vraag is dan of het in casu gaat om een typisch bestuurlijke taak, met bestuurlijke of politieke aspecten dan wel een specifieke expertise aan de zijde van het bestuursorgaan. Bij de beantwoording van deze vraag mocht beide kanten op worden geredeneerd, als dit maar werd gedaan op grond van het juiste criterium (typisch bestuurlijke taak of niet?). Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ‘uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan’ heeft het bestuursorgaan in elk geval beoordelingsruimte. Zonder beoordelingsruimte immers geen beoordelingsvrijheid.

Opdracht 3 

LET OP: U hoeft de Wet ruimtelijke ordening (Wro) niet te gebruiken voor de beantwoording van deze vraag.

Uitgebreid marktonderzoek heeft Hennie V. doen besluiten een bordeel op te richten in het buitengebied van de gemeente Lebrug. De gemeenteraad van Lebrug heeft echter recentelijk voor dit gebied een bestemmingsplan vastgesteld op grond van artikel 3.1 Wro. Het doel van een bestemmingsplan is, kort gezegd, om uitsluitend ten behoeve van de “goede ruimtelijke ordening” regels te stellen omtrent het gebruik van de grond (zoals: “akkerland”, “wonen”, “bedrijventerrein”) en de zich daarop bevindende bouwwerken (denk aan voorschriften met betrekking tot de oppervlakte van gebouwen). In het onderhavige bestemmingsplan is het onmogelijk gemaakt een seksinrichting, zoals een bordeel, te vestigen en te exploiteren. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de gemeenteraad doorslaggevend geacht “de sterk religieuze overtuiging en de behoudende opvattingen van de bevolking van de gemeente Lebrug”.

Hennie komt naar u voor advies over een bestuursrechterlijke procedure tegen het vastgestelde bestemmingsplan. Hij vraagt of de gemeenteraad misschien in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Hoe luidt uw advies dienaangaande? 

Antwoord

De vraag ziet toe op de mogelijke schending van een abbb bij het nemen van een besluit; te weten het bestemmingsplan. De casus biedt slechts aanknopingspunten voor een sluitend betoog wat gericht is op het verbod van détournement de pouvoir (A), dan wel het specialiteitsbeginsel (B).

A. Op grond van artikel 3:3 Awb is het een bestuursorgaan niet toegestaan een bevoegdheid tot het nemen van een besluit te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Uitgelegd wordt dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld ten behoeve van de “goede ruimtelijke ordening”. Ter illustratie zijn ruimtelijk relevante criteria genoemd. Het doorslaggevende argument om bordelen te verbieden binnen het gebied van het bestemmingsplan zijn echter gestoeld op “de sterk religieuze overtuiging en de behoudende opvattingen van de bevolking”, wat te maken heeft met de “bescherming van de openbare zeden”. Hieruit volgt dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid op grond van artikel 3.1 Wro voor een ander doel gebruikt dan waarvoor deze is verleend, waardoor hij in strijd met artikel 3:3 Awb handelt (e.e.a. gebaseerd op AB 2003/79).

B. Het specialiteitsbeginsel vereist dat een bevoegdheid slechts wordt aangewend om een specifiek belang te behartigen. Daartoe weegt een bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af (vergelijk artikel 3:4 lid 1 Awb).

Door middel van een vergelijkbare lijn als bij A. (het tegenover elkaar zetten van het te behartigen specifieke belang bij de vaststelling van een bestemmingsplan enerzijds en het door de gemeenteraad in casu behartigde belang anderzijds) kan beargumenteerd worden dat in strijd met het specialiteitsbeginsel is gehandeld.

Opdracht 4 

Het kabinet heeft in het kader van bezuinigingen nieuwe plannen op het oog voor de studiefinanciering voor studenten in het hoger onderwijs. Vanaf 1 september 2015 zal de basisbeurs voor nieuwe bachelor- en masterstudenten verdwijnen. Dit staat in het wetsvoorstel over het studievoorschot. Het studentenreisproduct (de ov-kaart voor studenten) blijft (vooralsnog) bestaan. Stel dat de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap de Tweede Kamer eind januari 2015 informeert dat naast de veranderingen die worden doorgevoerd, vanaf 1 november 2015 ook alle studentenreisproducten zullen worden stopgezet. Op 1 september 2015 treedt de nieuwe Wet studiefinanciering in werking en worden, zoals verwacht, op 1 november 2015 alle studentenreisproducten ingetrokken door de Regeling intrekking studentenreisproducten. Bij deze Regeling is geen nadeelcompensatieregeling vastgesteld.

Marieke is sinds september 2014 studente aan de Universiteit Utrecht. Ze heeft in de krant gelezen over de plannen van het kabinet en over het afschaffen van het studentenreisproduct. Marieke vindt het vervelend dat ze vanaf november 2015 zal moeten betalen voor het reizen met de trein en bus, vooral omdat ze in Zuid-Limburg woont. Marieke weet dat ze in haar gevoel niet alleen staat. Van alle studenten, zo blijkt uit onderzoek, woont namelijk 43% nog bij de ouders; 50% is uitwonend (hiervan gaat het overgrote deel in het weekend terug naar het ouderlijk huis); de resterende 7% bestaat uit buitenlandse studenten.

a. Bij welke rechter kan Marieke een verzoek doen tot nadeelcompensatie? U dient bij uw antwoord uit te gaan van het huidige recht.

b. Stel dat u als bestuursrechter moet oordelen over het verzoek van Marieke tot nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel. U bent van plan om het verzoek af te wijzen. Op welke gronden wijst u het verzoek van Marieke af (het bespreken van twee gronden volstaat)?

Antwoord op a.

Er is geen wettelijke of buitenwettelijke nadeelcompensatieregeling vastgesteld en de schadeoorzaak, de ministeriële regeling, is van beroep uitgezonderd (art. 8:3 Awb). Er is dus uitsluitend een rechtsgang bij de burgerlijke rechter mogelijk om nadeelcompensatie te krijgen. (Leffers/Staat).

N.B. U kunt bij de beantwoording ter vergelijking gebruik maken van artikel 4:126 Awb [zie de bijlage bij dit tentamen]

Antwoord op b.

Bij een beroep op het égalitébeginsel gaat het erom of de schade van Marieke uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico (de abnormale last) en of de schade haar onevenredig zwaar treft in vergelijking met anderen (speciale last). De schade van Marieke (het voortaan moeten betalen voor reizen met trein en bus etc.) valt binnen het normaal maatschappelijk risico. Marieke heeft met het stopzetten van de studentenreisproducten, in het kader van bezuinigingen, rekening kunnen houden. Uit de casus blijkt dat Marieke sinds geruime tijd van de veranderingen kennis heeft genomen. Er is daarnaast geen sprake van een speciale last. Marieke dient onevenredig te worden geraakt in vergelijking met andere burgers die in een vergelijkbare positie verkeren. Marieke dient met andere studenten (referentiegroep) te worden vergeleken. Alle studenten zullen worden gekort bij het stopzetten van het studentenreisproduct (uit de casus blijkt tevens dat een zeer groot gedeelte van de studenten moeten reizen voor hun studie en in het weekend). Gelijkheid voor de publieke lasten ten voeten uit.

Opdracht 5 

Projectontwikkelaar Goud wendt zich tot de gemeente Zuiderwaard met het plan een bestaand winkelcentrum aan de rand van de stad te reconstrueren en uit te breiden met een groot outletcentrum. De gemeente Zuiderwaard is enthousiast en sluit met projectontwikkelaar Goud een overeenkomst, waarin de gemeente toezegt zich in te spannen een bestemmingsplan vast te stellen, dat de reconstructie van het winkelcentrum en de vestiging van een outletcentrum mogelijk maakt.

Een aantal jaren later ontstaat tijdens de besluitvormingsprocedure tot vaststelling van het bestemmingsplan een felle discussie in de gemeenteraad over de wenselijkheid van de vestiging van het outletcentum. Na het sluiten van de overeenkomst is een onderzoek gepubliceerd waaruit blijkt dat veel winkels in het centrum van Zuiderwaard als gevolg van de economische crisis leeg staan. Uiteindelijk wordt een bestemmingsplan vastgesteld dat uitsluitend de reconstructie van het winkelcentrum mogelijk maakt, maar niet de vestiging van het outletcentrum. Projectontwikkelaar Goud is woedend omdat het bestemmingsplan niet conform de overeenkomst is vastgesteld.

Welke mogelijkheden heeft projectontwikkelaar Goud om zijn standpunt aan de bestuursrechter en de burgerlijke rechter voor te leggen en wat kan bij hen worden bereikt? [15 punten]

Antwoord

Zie HR 8 juli 2011 Damesmode Etam Groep. Het betreft een overeenkomst over de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid (vaststellen van een bestemmingsplan). Tegen het bestemmingsplan kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. In het kader van dit beroep kan worden aangevoerd dat de overeenkomst niet is nagekomen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Hier mee kan worden bereikt dat het bestemmingsplan overeenkomstig de overeenkomst wordt herzien, op zodanige wijze dat alsnog een outletcentrum mogelijk wordt gemaakt. Daarnaast kan bij de burgerlijke rechter een vordering worden ingesteld om schadevergoeding wegens niet nakoming (wanprestatie) te verkrijgen.

Opdracht 6 

LET OP: U hoeft de Huisvestingswet 2014 niet te gebruiken voor de beantwoording van deze vraag.

Op 1 januari 2011 koopt de heer K. 25 panden in de gemeente Dordrecht van woningcorporatie Woonkeus Drechtsteden. Deze panden worden verhuurd als woonhuis aan alleenstaanden of gezinnen. Als een huurder van één van de woningen zijn huur opzegt en vertrekt, ziet K. financiële mogelijkheden. Hij laat de vijfkamerwoning ombouwen opdat deze voortaan geschikt is om kamergewijs te worden verhuurd. Hij heeft berekend dat deze werkwijze hem meer huurpenningen oplevert dan de woning verhuren aan één enkele huurder. Nadat de verbouwing van het pand is afgerond, verhuurt hij de onderscheiden kamers aan vijf mannen met de Poolse nationaliteit. Buurman Arends ziet deze ontwikkeling met lede ogen aan. Waar zijn vorige buurman rustig was, blijken de vijf Poolse mannen er iets andere omgangsvormen op na te houden. Na het zoveelste incident in korte tijd loopt de irritatie bij Arends zo hoog op dat hij een verzoek om handhaving indient bij het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht. Hij weet namelijk dat de Huisvestingswet 2014 het zonder vergunning van het college omzetten van een zelfstandige naar onzelfstandige woonruimten (zoals in dit geval) verbiedt. Ook weet hij dat K. deze vergunning niet heeft aangevraagd.

In de Huisvestingswet 2014 is opgenomen dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van een dergelijke overtreding en dat deze boete niet hoger mag zijn dan € 18.500. Daarnaast kent de Huisvestingswet 2014 de mogelijkheid een eigenaar een last onder dwangsom op te leggen. Ten slotte maakt de Huisvestingswet 2014 mogelijk dat aan de kamerhuurders een boete wordt opgelegd van maximaal € 405. Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college, conform de Huisvestingsverordening gemeente Dordrecht, aan K. een boete opgelegd van € 3.000,-. Bij hetzelfde besluit heeft het college K. gelast om vóór 1 oktober 2014 het gebruik van de woning ten behoeve van kamerverhuur te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 7.500,- ineens. Bij afzonderlijke besluiten van 1 juli 2014 heeft het college verder aan de vijf Poolse huurders van de woning een boete van € 360,- opgelegd wegens het ingebruikneming van een woning zonder vergunning.

a. Stel: één van de Poolse huurders gaat tegen de hem opgelegde bestuurlijke boete van € 360,-in bezwaar. In bezwaar voert hij, op zichzelf juist, aan dat van de overtreding geen rapport of proces-verbaal is opgemaakt, althans dat hem dat niet bekend is. Hoe beoordeelt u de kans van slagen van dit betoog? 

b. K., de verhuurder, consulteert een bevriende advocaat over het aan hem opgelegde besluit van 1 juli 2014. Hij voelt zich ‘dubbel gepakt’ voor dezelfde overtreding en vraagt zich af op dit is toegestaan. Wat zou uw analyse zijn als u die advocaat was?

c. In beroep voert K. aan dat de aan hem opgelegde boete veel te hoog is, te meer omdat hij al in financieel zwaar weer verkeerde. Hoe zal de rechtbank zijn beroepsgrond beoordelen? 

Antwoord op a.

Gelet op artikel 5:53 Awb dient, indien voor een overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (de casus zegt hier niets over), steeds een rapport of proces-verbaal te worden opgemaakt én dat de overtreder daarover zijn zienswijze bekend kan maken, dus dat hij met dat rapport/p.v. bekend moet zijn voordat de boete wordt opgelegd. Indien juist is dit argument derhalve kansrijk.

Antwoord op b.

Er is sprake van een cumulatie van een bestuurlijke bestraffende sanctie en een herstelsanctie. Dit is in beginsel toegestaan omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillend zijn.

Antwoord op c.

Studenten dienen hier te beginnen bij de wet: artikel 5:46 Awb. De casus geeft weg dat de wet de hoogst op te leggen bestuurlijke boete bepaalt. Het betreft een bestraffende sanctie. De rechter heeft daarom de verplichting om een indringende of ‘volle’ toetsing te verrichten van de evenredigheid tussen de hoogte van de punitieve sanctie aan de ene kant, en de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid aan de andere kant. Bovendien dient de rechter na te gaan of er geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor de sanctie onevenredig hoog uitpakt. We zitten in de context van art. 5:46, tweede lid, Awb, want een bij wet vastgelegde maximale boete is geen wettelijke gefixeerde boete. Het b.o. en in tweede linie dus ook de bestuursrechter moet acht slaan op (a) de ernst van de overtreding, (b) de mate van verwijtbaarheid en (c) de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De casus biedt op die punten geen aanknopingspunten; K. heeft dit vooral gedaan vanwege het financiële gewin. Er is dus geen aanleiding om de boete naar beneden bij te stellen.

Artikel 4:126 Awb

1. Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.

2. Schade blijft in elk geval voor rekening van de aanvrager voor zover: a. hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard;

b. hij de schade had kunnen beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot voorkoming of vermindering van de schade hadden kunnen leiden;

c. de schade anderszins het gevolg is van een omstandigheid die aan de aanvrager kan worden toegerekend of

d. de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd.

3. Indien een schadeveroorzakende gebeurtenis als bedoeld in het eerste lid tevens voordeel voor de benadeelde heeft opgeleverd, wordt dit bij de vaststelling van de te vergoeden schade in aanmerking genomen.

4. Het bestuursorgaan kan een vergoeding toekennen in andere vorm dan betaling van een geldsom.