Week I 

Bestuursrecht heeft betrekking op relaties tussen de overheid (bestuursorgaan --> art. 1:1 Awb) en burgers (belanghebbende --> art. 1:2 Awb). Bereik van het bestuursrecht is erg groot, sommige dingen zou je eerder met strafrecht associëren. Ook is het bestuursrecht sterk beïnvloed door Europese regelgeving. 
Vaak overlapt het bestuursrecht dus met het strafrecht (iemand die fraudeert bij bijstand moet ook boete betalen), privaatrecht (overheid sluit overeenkomst over grondverkoop die bepalen waarvoor grond mag worden gebruikt) en Europees recht (Nederlandse wetgeving mag niet in strijd zijn met Europees recht). 

Het bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. 

• Het is als eerst het recht van de overheid, omdat het instrumentarium van het overheidsbestuur is; waarmee het bestuurt. Het bestuur heeft de mogelijkheid rechten en plichten van de burger te bepalen. Dit heet eenzijdige rechtshandelingen en geeft de overheid veel macht. Deze macht is echter wel beperkt door de wetgever die de bevoegdheid toekent aan de wetgever door wettelijke voorschriften. Dat vormt een van de functies van het bestuursrecht, namelijk de instrumentele functie: het bestuursrecht geeft de overheid de bevoegdheden (instrumenten) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te vervullen. 

• Het zijn de normen voor het bestuur, omdat in het bestuursrecht het uitgangspunt is dat het bestuur niks mag, tenzij het in de wet staat, al het overheidsoptreden heeft een wettelijke grondslag nodig. Dit is de normerende functie. 

• Het is het recht tegen het bestuur, omdat het bestuursrecht ook rechtsbescherming biedt voor belanghebbenden die het niet eens zijn met besluiten van het bestuur. Het bestuursrecht heeft inspraakmogelijkheden. Dit is de waarborgfunctie. 

Bronnen van bestuursrecht: 

• Wet- en regelgeving --> De regels van het bestuursrecht zijn opgenomen in de Awb. Dit heeft net zoals het burgerlijk wetboek een gelaagde structuur (van algemeen naar bijzonder). Het bijzondere bestuursrecht staan in wetten en regelingen op specifieke terreinen van overheidsbeleid en zijn gericht op een speciaal bestuursorgaan of onderwerp.  

• Jurisprudentie 

• Annotatie van wetenschapper of praktijkjurist --> Annotatie bij uitspraak waarin hij toelicht wat er is gebeurd en legt hij het belang van de zaak uit. Vaak gelezen voor de recente ontwikkelingen. 

• Literatuur 

 Doelstellingen van Awb: 

1. Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving 

2. Het systematiseren en waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving 

3. Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend 

4. Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen 

Omdat het belangrijk is dat de regels duidelijk zijn en dat bijvoorbeeld gemeenteraden of provinciale staten niet afwijkende regels maken, is uniformen erg belangrijk. Soms moet er echter wel van worden afgeweken (ministers op grond van onderwijs of belastingen), maar dit mag niet te vaak gebeuren. Anders ontstaat er de onoverzichtelijke situatie voor de Awb. Daarom zijn er de volgende categorieën van Awb-regels te onderscheiden: 

1. Dwingend recht --> regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht gelden (bijvoorbeeld art. 3:3 Awb: Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend). Afwijken kan alleen bij formele wet. 

2. Regelend recht --> regels die gelden als beste regeling voor normale gevallen. Bij bijzondere gevallen mag hier dus van worden afgeweken (bijvoorbeeld dat een beschikking soms ook mondeling mag worden gegeven, in plaats van altijd schriftelijk art. 4:1 Awb). Dit is te zien door: “tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald” en betekent dat niet alleen formele   wetten bedoeld, maar alle voorschriften die zijn gegrond op een bevoegdheid tot wetgeving. 

3. Aanvullend recht --> regels die gelden als restbepaling voor het geval de bijzondere regelgever heeft nagelaten een regeling te treffen (bijvoorbeeld termijn) waarbinnen een beslissing op de aanvraag van een beschikking moet worden genomen, want dit is afhankelijk van complexiteit van het recht, de hoeveelheid informatie die nodig is en de beschikbaarheid daarvan. Hier ontbreekt dus een termijn en dan geldt dus binnen ‘redelijke termijn’ art. 4:13 Awb).  

4. Facultatief recht --> regeling die alleen van toepassing is als daartoe uitdrukkelijk wordt besloten. Het is dus optioneel recht (bijvoorbeeld afdeling 3.4, want in art. 3:10 lees je “deze afdeling is van toepassing… indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald” of ‘ten aanzien waarvan dit is bepaald’ of ‘voor zowel dit bij wettelijk voorschrift is bepaald’ of ‘ten aanzien waarvan dit is bepaald.’ 

Bijvoorbeeld art. 4:1 Awb: “Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen” --> Regelend recht 

Hoe zou dit artikel luiden als het onder dwingend recht zou vallen? --> “De aanvraag tot het geven van een beschikking wordt schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.” 

Hoe zou dit artikel luiden als het onder aanvullend recht zou vallen? --> “Bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald op welke wijze de aanvraag tot het geven van een beschikking wordt ingediend. Bij het ontbreken van zulk een bepaling, wordt de aanvraag schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.” 

Hoe zou dit artikel luiden als het onder facultatief recht zou vallen? --> “De aanvraag tot het geven van een beschikking wordt schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen indien dat bij wettelijk voorschrift is bepaald.” 

In Nederland is sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Hier zijn twee vormen van: 

• Territoriale decentralisatie --> in Nederland kent met naast de centrale overheid ook organen die voor een bepaald territorium een algemene bevoegdheid hebben gekregen tot het vaststellen van avv’s of andere beslissingen. Deze bevoegdheid is begrensd, doordat zij alleen beslissingen mogen nemen die in het belang zijn van personen op hun territorium (gemeente of provincie). Voorbeelden zijn: gemeenteraad, burgemeester, college van burgemeester en wethouders. 

• Functionele decentralisatie --> hierbij gaat het om organen die slechts bevoegd zijn beslissingen te nemen over bepaalde in de wet omschreven terreinen of functies. Voorbeeld is het UWV dat belast is met uitvoering van werknemersverzekeringen 

Soms is er sprake van een mix van deze twee vormen. Hiervan is sprake bij waterschappen.  
Een groot nadeel is dat er niet altijd democratische controle kan worden ondernomen. Een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld niet worden gekozen of niet kan worden gedwongen politieke verantwoording af te leggen.  

Openbare lichamen zijn organen die gezamenlijk een gemeenschapsverband vormt. Deze hebben rechtspersoonlijkheid en kunnen dus contracten sluiten, een vermogen hebben (art. 2:1 BW), voor de rechter worden gesleept en ook eigendom kunnen bezitten (art. 2:5 BW). De belangrijkste openbare lichamen zijn: 

• Territoriale openbare lichamen: Staat, provincie en gemeente. Binnen deze openbare lichamen onderscheiden we verschillende bestuursorganen die elk een aparte taak uitoefenen (provinciale staten, college van gedeputeerde staten en commissaris van de koning) 

• Functionele openbare lichamen: orde of instituut van een bepaalde beroepsgroep dat met regelgevende bevoegdheid is belast (orde van advocaten).  

Een bestuursorgaan is volgens de definitie van art. 1:1 lid 1 Awb een: "orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld" (a-orgaan), of "een persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed" (b-orgaan).  

De volgende organen zijn geen bestuursorganen (art. 1:1 lid 2 Awb): 

1. De wetgevende macht 

2. De kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal 

3. Onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden 

4. De Raad van State en zijn afdelingen 

5. De Algemene Rekenkamer 

6. De Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b 

7. De voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal, de plaatsvervangend procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen 

8. De commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. 

Er zijn dus twee soorten bestuursorganen (deze): 

• A-bestuursorgaan  

Art. 1:1 lid 1 Awb: Bestuursorgaan: 

1. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld --> A-orgaan 

2. Of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed --> B-orgaan 

Art. 1:1 lid 2 Awb: Uitzonderingen bestuursorganen: 

9. De wetgevende macht  

10. De kamers (Eerste en Tweede Kamer) en de verenigde vergadering der Staten-Generaal 

11. Onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden 

12. De Raad van State en zijn afdelingen 

13. De Algemene Rekenkamer 

14. De Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b 

15. De voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal, de plaatsvervangend procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen 

16. De commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. 

Waarom onderscheidt van belang: 

• A organen zijn voor al hun handelingen gebonden aan de Awb 

• B-organen zijn alleen aan de Awb gebonden voor zover zij publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen 

A-organen: 

Criteria (art. 1:1 lid 1): 

• Een orgaan 

• Rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld 

Wanneer is er sprake van rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld: 

• Dit is te vinden in art. 2:1 BW 

• Of in bijzondere wetten 

Art. 2:1 BW: 

• Lid 1: De Staat, provincies, de gemeenten, de waterschappen --> publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid 

• Lid 2: Of andere lichamen indien dit blijkt uit een bijzondere wet (bijvoorbeeld art. 7.1 lid 2 Mediawet) --> dan een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld 

Maar zijn er ook privaatrechtelijke rechtspersonen (dan hoogstens nog een B-orgaan): 

• Art. 2:3 BW: 
  - Verenigingen 
  - Coöperaties 
  - Onderlinge waarborgmaatschappijen 
  - Naamloze vennootschappen 
  - Besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid 
  - Stichtingen 

Verschil publiekrechtelijke rechtspersonen en privaatrechtelijke rechtspersonen: 

• Privaatrechtelijke rechtspersonen --> rechtspersonen die jij en ik ook kunnen beginnen. Zoals zelf een vereniging opzetten, een eigen bedrijf oprichtingen of een stichting voor een goed doel 

• Publiekrechtelijke rechtspersonen --> wat de overheid kan. Dit kan alleen in wetgeving. 

Het is dus ook mogelijk om een publiekrechtelijke rechtspersoon te zijn als het terug te vinden is in de wet: 
- Als het wel terug te vinden is --> publiekrechtelijke rechtspersoon 
- Als het niet terug te vinden is --> privaatrechtelijke rechtspersoon 

Let wel op schema hierboven dat art. 2:1 de Staat, provincie, gemeenten en waterschappen is, MAAR kan ook in bijzondere wetgeving staan (bijvoorbeeld art. 7.1 lid 2 Mediawet of art. 33 lid 3 Wet op de kansspelen “De kansspel autoriteit heeft rechtspersoonlijkheid.”) 

Voorbeeld bij schema: 

• Vraag: is het bestuur van de universiteit een A orgaan? 

• Stap 1: Heeft het publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid?  
  Het is geen Staat, provincie, gemeenten of waterschappen (art. 2:1 lid 1 BW).  

• Dan kijken we of het in een bijzondere wet staat (art. 2:1 lid 2 BW) --> art. 1:8 lid 2 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: … opgenomen instellingen bezitten rechtspersoonlijkheid 

• Stap 2: Wat zijn de organen 
  Staat altijd in de wet. In hoofdstuk 9 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek gaat het over de inrichting van de universiteit. Hierin zijn de bevoegdheden opgenomen voor: 
  - het college van bestuur 
  - De raad van toezicht 
  - College voor promoties 
  - De decaan 
  - De universiteitsraad 
  - De faculteitsraad 

• Het is dus een A-orgaan 

Wat is een orgaan: 

• De publiekrechtelijke rechtspersoon is de huls 

• De onderdelen van die rechtspersoon die taken uitvoeren zijn de organen 

• Voorbeelden van bestuursorganen: 
  - Organen van de Staat: ministers en staatssecretarissen 
  - Organen van gemeenten: college van B&W, gemeenteraad, burgemeester 
  - Organen van provincies: gedeputeerde staten, provinciale staten, Commissaris van de Koning 
  - Organen van waterschappen: Dagelijks bestuur, algemeen bestuur en dijkgraaf 

Onderscheid tussen de rechtspersoon en de organen (BELANGRIJK VOOR CASUS BEANTWOORDING): 

• De rechtspersoon is het privaatrechtelijk aanspreekpunt 
  - Sluit overeenkomsten en verricht andere privaatrechtelijke rechtshandelingen 
  - Is aansprakelijk uit onrechtmatige daad: niet de organen of de individuele gezagsdragers maar de rechtspersoon wordt gedagvaard (Urgenda kan dus bijvoorbeeld de Staat dagvaarden, aldus de publiekrechtelijke rechtspersoon, niet het orgaan) 

• Het bestuursorgaan is het publiekrechtelijke aanspreekpunt 
  - Neemt besluiten: verleent vergunningen, subsidies, etc (een ministers verleent een verblijfsvergunning, niet de staat, anders haal je rechtspersoon en orgaan door elkaar) 

B-bestuursorgaan  

B-organen: 

Art. 1:1 lid 1 Awb: Bestuursorgaan: 

1. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld --> A-orgaan 

2. Of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed --> B-orgaan 

Art. 1:1 lid 2 AWB: Uitzonderingen bestuursorganen: 

17. De wetgevende macht 

18. De kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal 

19. Onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden 

20. De Raad van State en zijn afdelingen 

21. De Algemene Rekenkamer 

22. De Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b 

23. De voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal, de plaatsvervangend procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen 

24. De commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. 

Waarom onderscheidt van belang: 

• A organen zijn voor al hun handelingen gebonden aan de Awb 

• B-organen zijn alleen aan de Awb gebonden voor zover zij publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen en dus niet de privaatrechtelijke uitoefeningen 

Twee elementen voor B-orgaan: 

1. Een ander persoon of college (en dus GEEN B-orgaan) 
   - Natuurlijke personen (individu zoals jij en ik) 
   - Privaatrechtelijke rechtspersonen art. 2:3 BW en kunnen dus nooit een A-orgaan zijn (vereniging, coöperatie, onderlinge waarborgmaatschappij, naamloos vennootschap, besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid of een stichting) 

2. Met enig openbaar gezag bekleed 
   - Zij zijn (voor een deel van hun activiteiten) bevoegd eenzijdig rechten op plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te stellen (zij zijn dan bevoegd om bijvoorbeeld boetes op teleggen of APK-keuringen) 

Twee manieren om openbaar gezag te verkrijgen: 

1. Wettelijk openbaar gezag: op basis van een wettelijk voorschrift (ergens in wetgeving gezet dat aan een privaatrechtelijke rechtspersoon een bevoegdheid is toegekend) 

2. Buitenwettelijk openbaar gezag 

Wettelijk openbaar gezag: 

• Garagehouder voor Apk-keuring bijvoorbeeld (art. 72 Wegenverkeerswet: alleen met een auto op een weg als je een keuringsbewijs hebt. Hoe je hieraan komt staat in art. 78) en dat krijg je door een persoon met erkenning en dus garagehouder. Hiermee hebben ze dus de macht gekregen om te bepalen of die auto op de weg mag. Dit is dus een wettelijke overheidstaak, omdat het terug te vinden is in de wet) 
  Maar omdat een garagehouder ook meer doet dan alleen Apk-keuringen is hij dus voor een deel een B-bestuursorgaan en voor een deel niet 

• ANWB is ook bevoegd om internationale rijbewijzen af te geven volgens art. 117 van de Wegenverkeerswet. Wel is de ANWB een vereniging en dus nooit een A-orgaan. Maar omdat zij een taak van de overheid hebben gekregen voor die internationale rijbewijzen is het een B-orgaan, maar als zij jou een tas verkopen in de winkels die zij ook hebben zijn ze weer geen B-orgaan 

• Of in art. 5:6 van Financiële markten staat dat zij “bevoegd is tot het goedkeuren van een prospectus” 

Buitenwettelijk openbaar gezag: 

• Buitenwettelijk betekend dat er ergens een overheid is terwijl dat niet in de wet staat. Dit staat dus op gespannen voet met legaliteitsbeginsel 

• Hiervan is sprake als A-organen een stichting oprichten die overheidsgeld verdelen. Als je dan bijvoorbeeld het geld niet krijgt, maar wel denkt dat je er recht op hebt kan je alsnog naar de bestuursrechter want anders zou dit inbreuk maken op de rechtsbescherming, puur omdat de overheid het via een stichting verdeelt en niet zelf 

• Dus: een door de overheid opgerichte stichting die overheidsgeld moet verdelen is ook gebonden aan de bepalingen van de Awb 

• Een voorbeeld hiervan was de Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers van belang. De stichting had oud-mijnwerkers vergoedingen gegeven voor het oplopen van de ziekte silicose, die later door het Rijk werden vergoed (financiële relatie) en het geld dat de stichting ontving mocht niet voor een ander doel worden gebruikt (inhoudelijke relatie). Hier was de band tussen het Rijk en de stichting zo nauw, dat de stichting in feite met openbaar gezag was bekleed. Hier was de stichting dus een b-bestuursorgaan. 

• Een ander voorbeeld hiervan is de uitspraak van Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schiphol --> De stichting is opgericht door provincie Noord-Holland en NV Luchthaven Schiphol. Het bestuur van de stichting kan in schrijnende gevallen een uitkering in natura verstrekken voor ervaren hinder van vliegverkeer. Als iemand dus last heeft van de herrie kunnen zij een aanvraag indienen bij de stichting, zodat zij isolerend glas, dakbedekking, etc bij jou plaatsen. Het bestuur wijst deze aanvraag bij een persoon af en daarom wilde de persoon dit via de bestuursrechter afhandelen. Hiervoor is wel echter nodig dat de stichting een B-orgaan zou zijn.  
  De Raad van State zei dat de stichting sowieso geen A-orgaan was omdat het een stichting is en dus een privaatrechtelijke rechtspersoon. Of het een B-orgaan was moest het voldoen aan twee cumulatieve criteria: 

1. Inhoudelijk vereiste --> de criteria voor geldverstrekking moeten in beslissende mate door één of meer a-organen worden bepaald (als een A-orgaan, zoals het college van gedeputeerde staten, een lijst had vastgesteld wanneer er sprake is van schrijnende gevallen dat er een aanvraag moet worden goedgekeurd. NIET als een a-orgaan gewoon geld had gegeven en er geen criteria aan had vastgesteld). Daarbij is het niet nodig dat het desbetreffende a-orgaan zeggenschap heeft over de beslissing in het individuele geval (uitspraak Stichting Platform 31).  
   Echter dat het a-orgaan bevoegd is om het bestuur van de stichting te benoemen is echter onvoldoende (Stichting Leefomgeving Schiphol --> para. 5.3) 

2. Financiële vereiste --> de financiering van de stichting moet in overwegend mate (2/3 of meer) afkomstig zijn van één of meer a-organen. Maar omdat het een NV was kwam het geld dus niet van een A-orgaan. Hierbij dient niet gekeken te worden naar de totale financiering, maar naar de financiering voor de vergoeding in kwestie (uitspraak in Stichting Leefomgeving Schiphol --> in casu niet voldaan aan inhoudelijk en financiële vereisten p. 529, deze criteria worden nog een keer benoemd in para. 5.1 en verder uitgewerkt in: 
   Inhoudelijk vereiste --> para. 5.3 
   Financiële vereiste --> para. 5.4 
   En conclusie --> para 5.5). 

Voorbeeld: 

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden verleent een omgevingsvergunning om een monumentaal pand op het Rapenburg te slopen (zie artikel 2.15 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).    

Pas stap 1a toe: is sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon? --> ja (de gemeente Leiden is de publiekrechtelijjke rechtspersoon) 

Pas stap 1b toe: is sprake van een orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)? --> ja 

Pas Stap 2a toe: Is sprake van wettelijk openbaar gezag? --> N.v.t. want ik had bij stap 1a. ‘’Ja’’ ingevuld. 

Pas Stap 2b toe: Is sprake van buitenwettelijk openbaar gezag? --> N.v.t. want ik had bij Stap 1a ‘’Ja’’ ingevuld. 

Wat is uw conclusie? --> Er is sprake van een a-orgaan 

Ander voorbeeld: 

De directie van de Nederlandsche Bank N.V. legt een boete op aan ABN AMRO wegens overtreding van artikel 6, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1338/2001 van de Raad van de Europese Unie van 28 juni 2001 betreffende de valsmunterij (zie artikel 9c lid 2 van de Bankwet 1998). 

Pas stap 1a toe: is sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon? --> Nee 

Pas stap 1b toe: is sprake van een orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)? --> N.v.t. want ik had bij stap 1a. ‘’Nee’’ ingevuld. 

Pas Stap 2a toe: Is sprake van wettelijk openbaar gezag? --> Ja 

Pas Stap 2b toe: Is sprake van buitenwettelijk openbaar gezag? --> N.v.t. want ik had bij Stap 2a ''Ja'' ingevuld. 

Wat is uw conclusie? --> Er is sprake van een b-orgaan 

Ander voorbeeld: 

De belastinginspecteur stelt de belastingaanslag vast van mevrouw Janssen (zie artikel 11 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen). 

Pas stap 1a toe: is sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon? --> Ja 

Pas stap 1b toe: is sprake van een orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)? --> Ja 

Pas Stap 2a toe: Is sprake van wettelijk openbaar gezag? --> N.v.t. want ik had bij stap 1a. ‘’Ja’’ ingevuld. 

Pas Stap 2b toe: Is sprake van buitenwettelijk openbaar gezag? --> N.v.t. want ik had bij Stap 1a ‘’Ja’’ ingevuld. 

Wat is uw conclusie? --> Er is sprake van een a-orgaan 

Bij de besluitvorming van bestuursorganen moet altijd het belang van de bevolking zijn gediend. Echter zijn bestuursorganen niet gehouden om bij besluiten de belangen van alle rechtspersonen tegen elkaar af te wegen, slechts alleen de belanghebbende (art. 3:4 Awb). Het is van belang dat iemand als belanghebbende kan worden gekwalificeerd, omdat alleen belanghebbenden kunnen een zienswijze indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan, het zijn van belanghebbende is van belang voor de rechtsbescherming: alleen belanghebbenden hebben toegang tot de bestuursrechter (art. 7:1 en 8:1) en belanghebbenden moeten door bestuursorganen worden betrokken bij de besluitvorming: bestuursorganen zijn verplicht rekening te houden met de belangen van belanghebbenden (zie bijv. het evenredigheidsbeginsel uit art. 3:4 Awb).  

De Awb-wetgever moest een keuze maken: Wie mag tegen een besluit opkomen? 

Ene uiterste is dat iedereen mag opkomen tegen een besluit, ook al raakt het besluit de betrokkene in het geheel niet: actio popularis.  
Voordeel is dat wij allemaal eraan kunnen bijdragen dat besluiten rechtmatig zijn en bestuursrechter kan toetsen op besluit deugdelijk genomen is.  
Nadeel is dat er altijd wel iemand is die er niet blij mee is. Als iedereen dan naar de rechter gaat kan het lang duren voordat je bij de rechter kan komen. 
Andere uiterste is dat alleen geadresseerden, of direct-belanghebbende (naam naar wie besluit is gericht) van een besluit mogen daartegen opkomen 
Voordeel is dat besluiten snel genomen kunnen worden 
Nadeel is dat als er een vergunning wordt verleend voor een persoon in de flat voor verbouwingen, dan kunnen omwonende hier niet tegen klagen omdat zij niet de geadresseerde zijn 
Een middenvorm is dat iedereen met een feitelijk belang bij een besluit mogen procederen: de belanghebbende. Een derde-belanghebbende is als er niet sprake is van slechts twee partijen (bestuursorgaan en aanvrager), maar bijvoorbeeld de supermarkt die de vergunning heeft gekregen. Dit is dus vaak de vergunninghouder. Degene die het niet eens zijn met het besluit (concurrent, omwonenden, etc) bij een bouw van een supermarkt zijn de eiser. Het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft is de verweerder. Bij de zitting van de bestuursrechter worden aan belanghebbende gevraagd te komen: eisers (omwonende, concurrent), maar ook de supermarkt (derde-belanghebbende) die juist wel blij is met het besluit en dit graag wil behouden 

Belanghebbende: 

Bij de besluitvorming van bestuursorganen moet altijd het belang van de bevolking zijn gediend. Echter zijn bestuursorganen niet gehouden om bij besluiten de belangen van alle rechtspersonen tegen elkaar af te wegen, slechts alleen de belanghebbende (art. 3:4 Awb). Het is van belang dat iemand als belanghebbende kan worden gekwalificeerd, omdat alleen belanghebbenden kunnen een zienswijze indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan, het zijn van belanghebbende is van belang voor de rechtsbescherming: alleen belanghebbenden hebben toegang tot de bestuursrechter (art. 7:1 en 8:1) en belanghebbenden moeten door bestuursorganen worden betrokken bij de besluitvorming: bestuursorganen zijn verplicht rekening te houden met de belangen van belanghebbenden (zie bijv. het evenredigheidsbeginsel uit art. 3:4 Awb).  

De Awb-wetgever moest een keuze maken: Wie mag tegen een besluit opkomen? 

Ene uiterste is dat iedereen mag opkomen tegen een besluit, ook al raakt het besluit de betrokkene in het geheel niet: actio popularis.  
Voordeel is dat wij allemaal eraan kunnen bijdragen dan besluiten rechtmatig zijn en bestuursrechter kan toetsen op besluit deugdelijk genomen is.  
Nadeel is dat er altijd wel iemand is die er niet blij mee is. Als iedereen dan naar de rechter gaat kan het lang duren voordat je bij de rechter kan komen. 
Andere uiterste is dat alleen geadresseerden, of direct-belanghebbende (naam naar wie besluit is gericht) van een besluit mogen daartegen opkomen 
Voordeel is dat besluiten snel genomen kunnen worden 
Nadeel is dat als er een vergunning wordt verleend voor een persoon in de flat voor verbouwingen, dan kunnen omwonende hier niet tegen klagen omdat zij niet de geadresseerde zijn 
Een middenvorm is dat iedereen met een feitelijk belang bij een besluit mogen procederen: de belanghebbende. 

Art. 1:2 Awb: 

Lid 1 --> “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.” 

Zij recht op bezwaar en beroep (art. 8:1 en 7:1 Awb) 

Degene:  
- Natuurlijke personen (jij hebt een uitkering aangevraagd) 
- Rechtspersonen (stichting, vereniging, BV, NV) 
- Andere entiteiten, zoals een rechtspersoon in oprichting of informele (wijk)verenging (zij hebben echter nooit bij een notaris om een vereniging te zijn met statuten zoals het BW dat wil, maar dit is logisch voor puur alleen een borrel en een Facebookgroep), wel is belangrijk om te zien dat ze dan geen natuurlijk persoon zijn en ook geen rechtspersoon. Mag je dan wel procederen? Dit mag, mits: 
1. Of er een ledenbestand is 
2. Het om een organisatorisch verband moet gaat dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht 
3. De organisatie als een eenheid dient deel te nemen aan het rechtsverkeer (kan bijvoorbeeld dat de Facebookgroep de naam van de vereniging heeft 

Belang:  
- Geadresseerde van een besluit is altijd belanghebbende en hoeft dus niet aan de OPERA-criteria te voldoen 
- Omwonende zijn belanghebbende indien (waar ligt de grens? Omwonende in zelfde straat of twee straten verder?) voldaan is aan de vijf cumulatieve OPERA-criteria: 

• Objectief belang --> Objectief belang zijn: financiële belangen (het is meetbaar en aantoonbaar dat je financieel door het besluit wordt geraakt) en immateriële belangen (prettige leefomgeving, als je last hebt van geluid of geur is dit een objectief belang want meetbaar en aantoonbaar). 
  Subjectief is als het slechts uitsluitend in iemands belevingswereld bestaat (bijvoorbeeld dochter musicus wil bezwaar maken tegen verbouwing van concertgebouw, want haar overleden vader had daar opgetreden, dit is niet objectief meetbaar en slechts in iemands belevingswereld). Een louter subjectief gevoel van sterke betrokkenheid bij een besluit maakt iemand nog geen belanghebbende. 

• Persoonlijk belang --> Het belang van een persoon of entiteit moet zich in voldoende mate onderscheiden van andere personen die ook gevolgen van het besluit zullen ondervinden. Je moet je onderscheiden van de massa. Bijvoorbeeld cameratoezicht op een industrieterrein: als je op dat terrein woont of werkt ben je belanghebbende, maar als je alleen maar passeert dan heb je onvoldoende onderscheidend belang ten opzichte van andere passanten. 

Het persoonlijk belang komt vaak terug in het omgevingsrecht. De uitspraak Mestbassin Mechelen is van belang. Dit is een agrarisch bedrijf dat een mestbassin heeft, dat ontzettend veel vieze geur afgeeft. De omwonende wilde dit weghebbende, maar zij woonde op verschillende afstanden. De verste woonde 600 meter van het mestbassin vandaan. Er werd echter een vaste afstand van niet meer dan 250 meter gehanteerd voor belanghebbenden. De Raad van State vond dat je niet alleen kan kijken naar de afstand, maar ook naar de daadwerkelijk overlast. Op het moment dat iemand rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt, is hij in principe belanghebbende. De ondergrens (correctie op dit uitgangspunt) is dat die gevolgen wel van enige betekenis moeten zijn. Bijvoorbeeld als er een vergunning wordt gegeven voor een dancefestival en je hoort alleen af en toe een beat, dan is dit niet genoeg en ben je geen belanghebbende. Dit kan op allerlei factoren: geur, licht, trilling, emissie, risico. Als het dus te weinig is of slechts zeer incidenteel dan zijn de gevolgen niet van enige betekenis en heb je dus geen persoonlijk belang. In de uitspraak van Mestbassin Mechelen waren zelfs de omwonende van 600 meter geschaad. Maar dit kan ook de andere kant op werken, dat iemand die op 100 meter woont de gevolgen niet van enige betekenis was. 
Kortom: Dit arrest ging over het persoonlijksheidsvereiste om belanghebbende te zijn en zorgde voor een beperking van het belanghebbende begrip. De rechtsregel in dit arrest is dat iemand in het omgevingsrecht geen belanghebbende is wanneer deze naar objectieve maatstaven geen gevolgen van enige betekenis ondervindt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen op woon-, leef-, of bedrijfssituatie zo gering zijn dat persoonlijk belang ontbreekt. 

Andere categorie is de concurrentiepositie. Als je een bedrijf hebt kan het een effect hebben als vlak bij een concurrent komt. Er moet wel een duidelijk grens komen. Hier was een uitspraak over: de Heksenketel. Er waren twee campings in Zeeland. De camping AGRAforce procedeerde tegen de Heksenketel, omdat zij speelautomaten (glijbaan, wipkip, etc) op de verkeerde plek hadden gebouwd. AGRAforce dacht dat hij hierdoor verlies zou lijden, omdat hij illegaal iets had gebouwd en iedereen naar de Heksenketel zou gaan.  
De Raad van State zei dat iemand een concurrent is wanneer het besluit de concurrentieverhouding verstoort. Hier kijkt de Raad van State of de ondernemer werkzaam is:  

1. (a) in hetzelfde marktsegment (zelfde producten verkoopt en dus zelfde doelgroep) en  
   (b) binnen hetzelfde verzorgingsgebied (als er een bakker in een winkelcentrum zit en er komt een tweede, wel als een bakker in een ander winkelcentrum komt. Hier geen concurrenten meer, want wie gaat nog 2 km verder fietsen voor een stuk brood? Mensen zijn echter wel bereid om 200 km verder te rijden voor een outlet center, dus het verzorgingsgebied is groter omdat mensen van verdere afstand ook nog bereid zijn om naar jou te komen. Dus de outlet center van Roermond en Lelystad zijn nog concurrenten van elkaar).  

2. Ondervindt de ondernemer gevolgen van het besluit, gelet op de aard van het besluit? Is wat mogelijk wordt gemaakt met het besluit wel relevant voor de concurrentiepositie?  
   Dit was het doorslaggevende geval bij de uitspraak. Een concurrent zal hier niet schade van lijden, wel als er op die plek acht plekken extra werden gemaakt. Dat is wel een verandering van concurrentieverhouding. 

• Eigen belang --> Je kan alleen voor je eigen belangen opkomen, niet voor die van een ander. Je kan niet voor een ander procederen. Het mag wel als je machtigt bent voor de ander (art. 2:1 lid 2 Awb).  

• Rechtstreeks belang --> direct betrokken zijn bij het besluit en dus voldoende causaal verband tussen de gevolgen van het besluit en het geraakte belang. Geen rechtstreeks belang als het belang afgeleid is: het belang wordt dan niet direct maar indirect geraakt, zoals bij een contractuele relatie (huurovereenkomst, arbeidsovereenkomst). Als een bibliotheek overheidssubsidie krijgt, waarmee zij haar personeel kan betalen maar deze subsidie stopt. Dan ontslaat de bibliotheek haar personeel, maar dit is indirect en dus kan het personeel niet procederen. Als werkgever en werknemer willen procederen dan is het belang van de werknemer een tegengesteld belang. Een afgeleid belang kan het ook zijn.  
  Ook als bijvoorbeeld een restaurant geen vergunning krijgt voor alcoholverkoop, dan kan Heineken niet procederen omdat zij hun drank niet kunnen verkopen bij het restaurant. 

• Actueel belang --> angst voor onzekere toekomstige ontwikkelingen die het gevolg zouden kunnen zijn van een aangevochten besluit geven geen belang in de zin van art. 1:2 Awb. Het is resultaat waar iemand vrees voor heeft is immers niet zeker. Als het besluit al is genomen voor een gebied om huizen te bouwen kan is diegene wel belanghebbende, want dan niet slechts vrees maar ook echt waar. Hierbij is het duidelijk als er staat dat al een koopovereenkomst is getekend bijvoorbeeld 

Bestuursorganen kunnen ook belanghebbende zijn! Art. 1:2 Lid 2 

Voorbeeld:  

In 2018 verneemt Sjaak Groos uit een huis-aan-huisblad dat aan Gamma B.V. een vergunning is verleend voor de exploitatie van een bouwmarkt aan de Woudrichemseweg. Dit is niet naar de zin van Sjaak, die van plan is om op een (hem in eigendom toebehorend) perceel, circa driehonderd meter verderop, een eigen bouwmarkt te beginnen maar daartoe nog niet de nodige investeringen heeft gedaan en ook nog geen vergunning heeft aangevraagd. 

 Geef aan of er sprake is van belanghebbende, ga hierbij alle OPERA-criteria af.  

Is het belang objectief bepaalbaar? --> Ja 

Is Sjaak persoonlijk in zijn belangen geraakt? --> Ja 

Is Sjaak geraakt in een eigen belang? --> Ja 

Is Sjaak rechtstreeks geraakt in zijn belang? --> Ja  

Is Sjaak geraakt in een actueel belang? --> Nee  

Ander voorbeeld: 

Stel je wilt een vergunning om bomen te mogen vellen. Wie van deze is belanghebbende? 

A) Jij --> ja, je bent direct-belanghebbende, omdat jij de vergunning hebt aangevraagd en dus de geadresseerde bent. 
B) Toerfietser die elke dag langsrijdt --> nee, mist persoonlijk belang 
C) Vogelliefhebber --> nee, want hij is voor een algemeen belang en is ook geen rechtspersoon dat hij onder art. 1:2 lid 3 valt 
D) Bewoners van aan die weg --> ja, voldoet aan alle vereisten 
E) Vereniging Vogelbescherming --> in eerste instantie nee, maar volgers art. 1:2 lid 3 wel 

Lid 2 --> “Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.” 

Soms wil een bestuursorgaan ook procederen tegen een besluit van een ander bestuursorgaan. Voorbeeld de Staatssecretaris van OCW (a-orgaan) kan Rijksmonumenten aanwijzen. Het College van B&W kan een sloopvergunning voor een monumentaal gebouw verlenen. Dit kan dus botsen. 

De bestuursorganen voldoen dus eigen al aan de P en de E van de OPERA-criteria. Wel moet nog voldaan worden aan de O, R, en A. Daar zal bijna altijd aan voldaan worden. 

Lid 3 --> “Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.” 

De belangenorganisaties voldoen dus eigen al aan de P en de E van de OPERA-criteria. Wel moet nog voldaan worden aan de O, R, en A. Daar zal bijna altijd aan voldaan worden. 

Organisaties zoals Greenpeace, milieuorganisaties, etc. Deze zijn er voor het collectief belang 

Elementen: 

1. Er moet sprake zijn van een rechtspersoon 

2. Deze rechtspersoon moet een algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigen en 

3. Dit belang moet blijken uit: 
   a. Hun statutaire doelstelling 
   b. Feitelijke werkzaamheden 

Collectieve belangen: 

• Bijvoorbeeld bewonersorganisatie of winkeliersvereniging 

• Bundeling van individuele belangen 

Hier ging het over de uitspraak LTO-Noord (verwijs naar art. 1:2 lid 3). Dit is een land- en tuinbouworganisaties en komt op voor agrariërs in Zuid-Holland. Het waterschap en provincie van Zuid-Holland hadden besloten een pijlbesluit te nemen. Dit hield in dat het waterniveau werd verhoogd in een bepaalde polder. Als dit gebeurt is het heel vervelend voor mensen die landbouwproducten verbouwen. Door de te natte grond verrotten alle producten. LTO-Noord kwam hiervoor op, maar voldoen ze aan de eisen van lid 3. Hier werd weer naar de statuten gekeken van LTO-Noord en hier stond in dat ze opkomen van de belangen van de leden en maatschappelijk positie. Er is dus sprake van een bundel van individuele belangen en hiervoor mogen ze dus opkomen. LTO-Noord komt niet op voor het algemeen belang van het waterpeil, maar specifiek voor agrariërs in de polder. 
Kortom: De rechtsregel in dit arrest is dat belangenorganisaties die zeggen dat ze een bepaald collectief belang behartigen in beginsel belanghebbend zijn, tenzij het tegendeel bewezen kan worden. 

De belangenorganisaties voldoen dus eigen al aan de P en de E van de OPERA-criteria. Wel moet nog voldaan worden aan de O, R, en A. Daar zal bijna altijd aan voldaan worden. 

Wel feitelijke werkzaamheden en statutaire doelstellingen noemen MAAR NIET ARREST NOEMEN 

Algemene belangen: 

• Bijvoorbeeld organisaties die opkomen voor natuur of cultuur 

Als je protesteert voor dieren die afgeschoten worden kan je als individu niet doen, omdat je niet voldoet aan de OPERA-criteria. Je voldoet dan niet aan het persoonlijk belang. Wat je wel kan doen is een rechtspersoon oprichten, verenging of stichting kan wel opkomen voor de algemene belangen. Dan moet je wel aan bepaalde eisen voldoen. Dit staat in uitspraak Stichting Openbare Ruimte (verwijs naar art. 1:2 lid 3). Deze zaak ging over een varkensbedrijf en wilde uitbreiden door een vergunning en kreeg deze ook. Stichting Openbare Ruimte wilde dit tegenhouden. De vraag was of zij mochten procederen. De Raad van State gaf twee criteria:  

1. Statutaire doelstelling: Het is wel een stichting (eerste element) maar komt het wel op voor een algemeen belang. Daarom moet je kijken naar de statutaire doelstelling. De statutaire doelstelling mag niet te ruim of te algemeen zijn omschreven. Relevant zijn daarbij de territoriale en/of functionele begrenzing. In de Stichting stond er een te ruime doelstelling, het was zelfs mondiaal en niet slechts Leiden --> territoriale begrenzing en functioneel begrensd, want mensen, dieren, planten, etc.  

2. Feitelijke werkzaamheden: alleen procederen is onvoldoende om belanghebbende te kunnen zijn, dus ook bijvoorbeeld informatie verstrekken, website, lezingen, wetenschappelijk onderzoek initiëren. De Stichting Openbare Ruimte ging alleen procederen tegen vergunning en deden niks anders om voor hun belangen op te komen. Daarvoor is lid 3 niet bedoelt. Greenpeace bijvoorbeeld doet ook andere dingen, zoals onderwijzen, website maken, lezingen, etc dan puur procederen.  

Kortom: Rechtspersonen hun doelstellingen voldoende specifiek moeten hebben omschreven (territoriale en functionele afbakening) in hun statuten om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt 

Aan beide criteria werd dus niet voldaan. 

Voorbeeld: 

Greenpeace Nederland is een stichting, en dus een (privaatrechtelijke) rechtspersoon. 

 Besluit 1: De minister besluit een vergunning te verlenen voor de bouw van een nieuwe kerncentrale op grond van de Kernenergiewet. --> artikel 1:2 lid 3 Awb 

 Besluit 2: Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam verleent een vergunning die het mogelijk maakt dat er een youth hostel komt naast het gebouw waar Greenpeace is gevestigd. Greenpeace is het niet eens met die vergunningverlening omdat zij vreest voor (geluids)overlast voor haar personeel en ook denkt dat haar gebouw daardoor minder waard wordt. Greenpeace wil tegen beide vergunningen procederen. --> artikel 1:2 lid 1