Waar gaat de zaak Ruiz Zambrano over?

Het Hof van Justitie deed op 8 maart 2011 een verassende uitspraak over de reikwijdte van het Europees burgerschap. Het oordeelde dat de Verdragsregels inzake het Europees Burgerschap verbieden dat de staat België het recht op verblijf ontzegt en een werkvergunning weigert aan een Colombiaanse vader die jonge, Belgische kinderen heeft. Volgens het Hof ontzegde de handelswijze van de staat België aan de kinderen het effectieve genot van de aan hun wegens de status van EU-burger toekomende rechten.

Deze uitspraak was verassend omdat daarvoor altijd was aangenomen dat deze situatie niet onder het EU-recht zou vallen, aangezien de kinderen altijd in de lidstaat van hun nationaliteit hadden gewoond en zij deze nooit hadden verlaten. Naar aanleiding van het arrest kwamen veel vragen op over de rechtsposities van buiten de EU wonende familieleden van burgers met een EU-nationaliteit. Hoe ver strekt het effectieve genot van belangrijke aan de status van EU-burger ontleende rechten?

Wat was de casus van Ruiz Zambrano?

De zaak van Ruiz Zambrano was ingewikkeld. De Colombiaanse heer Zambrano vroeg in 1999 asiel aan in België samen met zijn vrouw. België wees het asiel af, maar stuurde het echtpaar niet terug wegens de burgeroorlog in Colombia. Zambrano vond werk in België, maar het lukte hem niet om zijn verblijf te regulariseren. Het echtpaar kreeg twee kinderen tijdens hun verblijf in België. Door de omstandigheden van hun geboorte kregen de kinderen de Belgische en niet de Colombiaanse nationaliteit. Zambrano werkte illegaal en raakte op een gegeven moment zijn baan kwijt naar aanleiding van een arbeidsinspectie.

Toen Zambrano vervolgens een werkloosheidsuitkering aanvroeg, werd deze afgewezen. Daarover procedeerde bij de Arbeidsrechtbank, die twee vragen voorlegde aan het Europese Hof van Justitie: 1. konden de kinderen een verblijfsrecht in België ontlenen aan de artikelen 18, 20 en 21 VWEU nu zij nog nooit gebruik hadden gemaakt van het recht op vrij verkeer? Ze waren namelijk nog nooit buiten België geweest. 2. Kon een derdelandsonderdaan als Zambrano een verblijfsrecht en een vrijstelling van een arbeidsvergunning ontlenen aan het EU-recht, nu zijn van hem afhankelijke kinderen alleen de Belgische nationaliteit bezaten?

Wat was de uitspraak van het Hof van Justitie?

Volgens de advocaat-generaal was het antwoord op de eerste vraag bevestigend. Zij betoogde dat art. 21 VWEU een afzonderlijk recht toekent om te verblijven in de lidstaat van de eigen nationaliteit. Dat impliceerde echter niet familieleden van alle EU-burgers daaraan een verblijfsrecht in die EU-lidstaat konden ontlenen. Maar een uitzondering daarop betreffen minderjarige EU-burgers zoals de kinderen van Zambrano. Hun verblijfsrecht zou zonder een verblijfsrecht van hun ouders namelijk een inhoudsloos verblijfsrecht zijn. Ook op subsidiaire gronden concludeerde zij tot het bestaan van een verblijfsrecht.

Het Hof concludeerde als volgt. De kinderen hadden de nationaliteit van een lidstaat en daarom de status van EU-burger. Daaruit volgde volgens het Hof dat art. 20 VWEU niet valt te verenigen met ‘nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten’. Er was sprake van zo’n situatie nu in casu een onderdaan van een derde land, Zambrano, geen verblijfsrecht kon krijgen in de EU-lidstaat van zijn jonge kinderen. Een weigering van dat verblijfsrecht aan Zambrano zou ertoe leiden dat zijn jonge kinderen, die wel een verblijfsrecht hebben, hem wel zouden moeten volgen naar zijn eigen land omdat ze van hem afhankelijk zijn.

Waarover ging de zaak McCarthy?

De andere zaak betrof de Britse Shirley McCarthy. Zij had altijd in Engeland gewoond, nooit gewerkt en geleefd van uitkeringen. Ze trouwede in 2002 met de Jamaicaanse George McCarthy. George had geen verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk. Na het huwelijk vroeg Shirley ook de Ierse nationaliteit aan en ze verkreeg deze. In 2004 vroeg het echtpaar een verblijfsvergunning in Engeland aan als EU-burger en echtgenoot van een EU-burger. Nadat deze aanvragen waren afgewezen stelde Shirley beroep in. De Supreme Court legde een prejudiciële vraag voor aan het Hof van Justitie: kwalificeerde iemand als Shirley McCarthy als een ‘begunstigde’ in de zin van art. 3 van Richtlijn 2004/38/EG?

Advocaat-generaal Kokott beantwoordde de vraag ontkennend. Volgens haar was de Richtlijn enkel van toepassing op EU-burgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij niet de nationaliteit bezitten. Ook aan art. 21 VWEU konden de McCarthy’s geen verblijfsrecht ontlenen. Het feit dat Shirley de Ierse nationaliteit bezat, deed daar niet aan af.

Ook volgens het Hof kon mevrouw McCarthy niet als een begunstigde in de zin van de Richtlijn worden beschouwd, nu zij nooit gebruik had gemaakt van het recht van vrij verkeer en zij altijd had gewoond in het land waarvan zij de nationaliteit bezit. Dat zij ook een andere nationaliteit bezat, maakte daarbij geen verschil. Zij kon ook volgens het Hof aan art. 21 VWEU geen verblijfsrecht ontlenen, omdat niet vast stond dat haar het effectieve genot van haar rechten werd ontzegd. In casu bestond namelijk niet het gevaar zoals dat wel bestond voor Zambrano. Ook zonder EU-verblijfsrecht bleef zij wegens haar Britse nationaliteit namelijk onder internationaal recht beschikken over een onvoorwaardelijk verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk. Volgens het Hof was hier sprake van een situatie die louter binnen de interne sfeer van de lidstaat viel en daarom was EU-recht hierop niet van toepassing.

Wat is de betekenis van de overwegingen van het Hof in deze arresten?

Deze twee arresten hebben belangrijke gevolgen voor de betekenis van art. 20 VWEU. De vraag is voornamelijk in hoeverre art. 20 VWEU zich verzet ‘tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat EU-burgers het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten’.

Een belangrijk punt is wat valt onder ‘puur interne aangelegenheden’. Daarmee wordt de scheidslijn aangegeven tussen de bevoegdheidssfeer van de Unie enerzijds en die van de lidstaten anderzijds. Als er geen expliciet of impliciet aanknopingspunt is met een EU-verdrag, valt de casus onder de interne aangelegenheid van een lidstaat. Op het gebied van het recht op vrij verkeer was altijd het aanknopingspunt met het EU-recht dat een burger van de ene naar de andere lidstaat ging. Dan pas kon de burger een aanspraak maken op het recht op vrij verkeer. Hiervan was in de zaak Zambrano echter geen sprake, toch concludeerde het Hof dat hij aanspraak kon maken op dit recht. In het arrest McCarthy concludeerde het Hof echter dat de ‘zuiver interne situatie’-regel nog wel gold. De daadwerkelijke uitoefening van het recht op vrij verkeer hoeft dus niet het enige aanknopingspunt met EU-recht te zijn. Ook het in bezit zijn van EU-burgerschap kan voldoende zijn.

De vraag speelde welke rechten EU-burgers kunnen ontlenen aan art. 20 VWEU. In beide arresten vroeg men zich af of het recht op vrij verkeer ook het recht omhelsde op verblijf in de eigen lidstaat. Uit het McCarthy arrest bleek dat de Richtlijn alleen van toepassing is op EU-burgers die reizen naar een lidstaat waar ze nog geen nationaliteit van hebben. Wat betreft art. 20 VWEU zegt het Hof van Justitie dat het recht op verblijf in een lidstaat waarvan de burger de nationaliteit bezit, niet gebaseerd is op het VWEU maar op internationaal recht. Bovendien is het recht dat een niet EU-burger als Zambrano op verblijf in België heeft, gebaseerd op art. 20 VWEU en alleen vanwege het uitzonderingsgeval dat zijn EU-kinderen van hem afhankelijk zijn. In het EU-burgerschap zit in ieder geval dus wel het recht op verblijf in de lidstaat en op het Unie-grondgebied.

Onderdanen van derde staten kunnen dus aan art. 20 VWEU een verblijfsrecht ontlenen, mits dat nodig is voor het effectief genot van het recht op verblijf van de EU-burger die nauw familielid is. Dat roept de nodige vragen op. Zou mevrouw Zambrano bijvoorbeeld ook een verblijfsrecht kunnen claimen? En na scheiding? Bepalend criterium blijft het effectief genot, maar het is niet duidelijk wat dat precies inhoudt. Gaat het om financiële afhankelijkheid? Lidstaten mogen geen vereiste opleggen van voldoende bestaansmiddelen aan eigen onderdanen. Mag dat wel ten opzichte van onderdanen van derde landen die een beroep doen op het verblijfsrecht? Meer jurisprudentie moet hier duidelijkheid over geven.

Welke rol speelt omgekeerde discriminatie?

In de zaak Zambrano kwam de vraag op of hij aan art. 18 VWEU een verblijfsrecht kon ontlenen. Art. 18 VWEU bepaalt dat burgers het recht hebben op gelijke behandeling ongeacht nationaliteit. Aangezien Zambrano’s kinderen ‘onbeweeglijke’ burgers waren, zouden zij ongelijk worden behandeld ten opzichte van ‘beweeglijke’ burgers. Dit zou ins trijd zijn met art. 18 VWEU. Over deze kwestie lijkt ook nog geen consensus te bestaan, het Hof ging op deze materie niet in.

1. de besproken arresten werd niet verwezen naar fundamentele rechten, zoals het recht op gezinsleven. Vermoedelijk speelden deze leerstukken op de achtergrond wel een rol. Een zelfstandige toepassing van die rechten was echter niet voor de hand liggend, met name omdat het Verdrag van Lissabon nog niet was ingevoerd. Volgens vaste rechtspraak wordt er ook pas een beroep gedaan op fundamentele rechten als EU-instellingen of lidstaten deze niet respecteren.

Welke rol speelt het nationaliteitsrecht?

De kinderen van Zambrano hadden van rechtswege de Belgische nationaliteit verkregen op grond van art. 10 van het Wetboek op de Belgische Nationaliteit. Omdat de kinderen bij de geboorte geen aanspraak maakten op de Colombiaanse nationaliteit zouden ze staatloos zijn. Daarmee werd aan de verwervingsgrond van art. 10 voldaan. Dit sluit ook aan bij het Verdrag tot beperking der staatloosheid, wat bepaalt dat kinderen die staatloos geboren zouden worden van rechtswege de nationaliteit van de geboortegrond verkrijgen. Het Verdrag staat toe dat de verdragsluitende staat voorziet in een speciale verwervingsprocedure. Nederland heeft er zo een. Op grond van art. 6 lid 1 onder b van de Rijkswet op het Nederlanderschap verkrijgt een in Nederland geboren staatloos kind de nationaliteit na een hoofdverblijf in Nederland van drie jaar, na bevestiging van een optieverklaring. Daarbij staat in de wet een vereiste van toelating opgenomen (instemming door het bevoegd gezag), maar dat is wegens strijdigheid met het Verdrag een dode letter.

De vraag bestaat nog wel of deze regels gelden als de ouders de kinderen niet registreren bij de autoriteiten van het land van de ouders. Zodoende zou de staatloosheid door henzelf veroorzaakt worden. Ook hierover zal nadere jurisprudentie uitsluitsel moeten geven.