Bovenindividuele belangenbehartiging. Naar een aanscherping van het beroepsrecht voor belangenorganisaties door een vereiste van representativiteit - de Poorter & van Heusden - 2017 - Artikel

Hoe werkt het beroepsrecht voor ideële- en belangenorganisaties? Wat is de balans tussen enerzijds het afschaffen van de actio popularis (iedereen heeft een beroepsrecht tegen overheidsbesluiten, ook niet-belanghebbenden) en anderzijds het behouden van een realistisch beroepsrecht voor belangenorganisaties?

De informele vereniging

Volgens de Awb kunnen alleen rechtspersonen via het bestuursrecht opkomen voor algemene en collectieve belangen. Soms levert onduidelijkheid over de juridische status van verenigingen en stichtingen problemen op, bijvoorbeeld bij een niet bij notariële akte opgerichte vereniging. Belangrijk voor de vraag of er sprake is van een informele vereniging, is onder andere de aanwezigheid van een ledenbestand. Het heffen van contributie en het aanhouden van een ledenadministratie wordt door de Afdeling gezien als belangrijke indicaties voor het bestaan van een ledenbestand.

De ideële belangenorganisatie

Hier is art. 1:2 lid 3 Awb van toepassing. Er moet dan allereerst gekeken worden naar de vraag of er sprake is van een ideëel of van een collectief belang. De Afdeling beantwoordt deze vraag aan de hand van de statutaire doelstelling van de betreffende rechtspersoon. Wanneer hieruit blijkt dat de rechtspersoon de behartiging van de belangen van de leden ten doel heeft, is er sprake van een collectief belang. Een organisatie hoeft echter niet per se leden te hebben om op te kunnen komen voor een collectief belang. Het is van belang dat er sprake is van een aanwijsbare groep personen, wiens belangen behartigd worden.

Een ideële belangenorganisatie wordt als belanghebbende aangemerkt wanneer zij volgens haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het besluit betrokken algemeen belang in het bijzonder behartigt. De statuten van zo'n organisatie kunnen zowel territoriale als functionele (bescherming van de natuur is iets anders dan pleiten voor landschapsbehoud) beperkingen hebben, waar de bestuursrechter ook aan toetst. Puur feitelijke werkzaamheden zijn niet voldoende om de doelstelling van de belangenorganisatie te bepalen. Soms kan de Afdeling bepalen dat de doelstelling te veelomvattend is. Het vereiste van 'in het bijzonder behartigen' betekent dat politieke partijen bijvoorbeeld niet op kunnen komen tegen overheidsbesluiten. Politieke doelstellingen hebben namelijk een relatief onbegrensd karakter. Deze aard leent zich niet voor belanghebbendheid.

Verder zijn feitelijke werkzaamheden van belang. Volgens de Afdeling mogen deze niet bestaan uit het enkel voeren en voorbereiden van gerechtelijke procedures.Zo kunnen bijvoorbeeld bijeenkomsten georganiseerd worden, folders verspreid worden, etc. Over het algemeen is het zo: hoe ruimer de statutaire doelstelling, hoe meer feitelijke werkzaamheden er verricht dienen te worden om te kunnen spreken van bijzondere belangenbehartiging. Het moment waarop wordt gekeken naar de feitelijke werkzaamheden, is het moment waarop de beroepstermijn eindigt. Men kan dus niet eerst een procedure aanspannen en vervolgens snel allerlei feitelijke werkzaamheden gaan verrichten die als enige doel hebben om te kunnen kwalificeren als belanghebbend. De status van belanghebbende kan verdwijnen wanneer men 'geruime tijd' geen feitelijke werkzaamheden verricht. De feitelijke werkzaamheden hoeven niet per se betrekking te hebben op het gebied waarover het bestreden besluit gaat.

De collectieve belangenbehartiging

Bij organisaties die een collectief belang behartigen, bestaat dit collectieve belang uit een 'bundeling van belangen' van de leden van de groep waarvoor de organisatie opkomt. Feitelijke werkzaamheden zijn hier geen afzonderlijk vereiste. De bundeling is echter meer dan een optelsom van de individuele belangen, het moet gaan om een belang dat meerdere personen met elkaar delen. Het is uit de rechtspraak echter niet erg duidelijk wanneer er nu sprake is van zo'n 'bovenindividueel belang'. Lidmaatschap van de organisatie is een indicatie, maar geen vereiste voor het aannemen van een bundeling van belangen. Er moet echter wel een bepaalde relatie bestaan tussen de groep die de stichting/vereniging stelt te vertegenwoordigen en de stichting/vereniging zelf. Het bestaan van deze relatie wordt echter al snel aangenomen.

Kritiek op het beroepsrecht voor belangenorganisaties

In de jaren rond 2000 was er discussie over de wenselijkheid van het beroepsrecht voor belangenorganisaties. Dit zou namelijk 'beroepsmatige probleemmakers' creëren. Er kan echter nog steeds over de wenselijkheid ervan nagedacht worden. Het procesrecht is immers vooral gericht op de individuele rechtsbescherming en het leveren van subjectieve rechtsbescherming. In dit licht bezien leveren collectieve belangenacties de minste problemen op. Zij zijn immers onder andere een bundeling van individuele belangen wat procesmatig gezien efficiënter is. Critici stellen echter dat de behartiging van het algemeen belang primair aan de overheid toekomt. Hier is tegenin te brengen dat controle op overheidsorganen lang niet altijd mogelijk is op een manier die daadwerkelijke rechtsbescherming garandeert. Om toch voor deze bescherming te kunnen zorgen, zijn (kritische) organisaties die het algemeen belang behartigen meer dan nodig. Het is dan echter wel belangrijk dat de organisaties die toegang hebben tot de rechter, over voldoende massa en representativiteit beschikken.