College Nadere Normstelling, Consistentie, en Beleid - Rijksuniversiteit Groningen

Sheetnotes 18/19

Wat zijn de veranderingen in de hoorcolleges?

• Bij transformatie wordt een vaste gedragslijn of richtlijn omgezet naar een beleidsregel of wordt een richtlijn een vaste gedragslijn of een beleidsregel, richtlijn of vaste gedragslijn wordt een verbindend voorschrift. 
• Bij conversie wordt een algemeen verbindend voorschrift een beleidsregel of vaste gedragslijn of wordt een beleidsregel een vaste gedraglijn of wordt een beleidsregel een richtlijn. 

Welke onderwerpen worden besproken die niet worden behandeld in de literatuur?

• Geen sprake van onderwerpen die niet al zijn besproken.

Welke recente ontwikkelingen in het vakgebied worden besproken?

• ABRvS 26 oktober 2016, 2840. De intherente afwijkingsbevoegdheid, art. 4:84 BW. De omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, kunnen niet daarom buiten beschouwing worden gelaten. De uitkomst van toepassing van een beleidsregel mag niet onevenredig zijn. Indien de omstandigheden zijn verdisconteerd in de beleidsregel, maar toch een onevenredige uitkomst volgt kan toch worden afgeweken. 

Wat is belangrijk voor het tentamen?

• Er zijn verschillende soorten beleidsregels. Beleidsregels die gaan over de vaststelling van feiten, over de uitleg van wettelijke voorschriften en over de afweging van belangen.
• Beleidsregels kunnen als besluit worden genomen. Hierbij dient het te gaan om een beslissing, die schriftelijk is genomen door een bestuursorgaan. Het moet hiernaast een publiekrechtelijke rechtshandeling zijn. (art. 1:3/4:81/4:82/4:83/4:84 BW) 
• Er zijn de soorten beleid. De beleidsregel, een vaste gedragslijn en een richtlijn. Het verschil zit hem in de bevoegdheid, gebondenheid, vorm en aard. Voor het tentamen is het belangrijk het verschil tussen deze soorten te begrijpen.

Hoorcollegeaantekeningen 17/18

Bij het evenredigheidsbeginsel komen een aantal dingen kijken. Allereerst moet er een inventarisatie van de belangen plaatsvinden (3:2 Awb). Vervolgens moeten de belangen ook daadwerkelijk afgewogen worden (3:4-1 Awb). Die belangenafweging moet evenredig zijn (3:4-2 Awb).
In de wet staat dat als “De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.” Dat is niet alleen van toepassing op besluiten, maar ook op andere handelingen van het bestuur.

Bij de evenredige belangenafweging moet rekening gehouden worden met subsidiariteit, proportionaliteit en het “beginsel van de minste pijn”.

Na de belangenafweging kan de rechter beoordelen of die afweging onevenwichtig is. Hij kijkt dan of het bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit. Dat is een marginale toetsing.

Uit het gelijkheidsbeginsel vloeit onder meer non-discriminatie voort. Er is uitdrukkelijk bepaald dat op bepaalde gronden geen onderscheid gemaakt mag worden. Daarnaast is er nog formele gelijkheid. Dat houdt in dat er, ook als het specifieke geval niet is genoemd, behandeling alsnog gelijk moet plaatsvinden.

Het formele gelijkheidsbeginsel is dat een en dezelfde bevoegdheid van hetzelfde bestuursorgaan in gelijke gevallen gelijk uitgeoefend moeten worden. En ongelijk naar de mate van verschil. Daaruit volgt dat verschillende gelijksoortige bestuursorganen met dezelfde bevoegdheid mogen dus verschillend beleid voeren.

Eerst kijk je of er sprake is van gelijke gevallen. Dan kijk je of er sprake is van een (juridisch relevante) ongelijke behandeling. Vervolgens moet je weten of er voor het gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat en of die binnen de grenzen van proportionaliteit en subsidiariteit is gebleven.

Een beroep op het vrijheidsbeginsel slaagt zelden. De wetgever heeft nou eenmaal ruimte voor politieke keuzes en er zullen altijd wel verschillen zijn tussen oude en nieuwe situaties. Wat gelijke en ongelijke gevallen wordt veelal bepaald door beleidsregels. Consistentie in bestuur is belangrijk. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen. Daarnaast is consistentie belangrijk voor de rechtszekerheid.

Niet-wettelijke regels

• Beleidsregels – een besluit, externe werking. In 4:81 Awb staat geregeld wie beleidsregels mogen stellen. In 4:84 Awb staat geregeld wie daaraan gebonden is.

• Instructies – interne werking. Bijvoorbeeld te vinden in 10:22 Awb. Er zijn vier soorten instructies. Er is eerst een onderscheid tussen algemene en specifieke instructies. Dan is er nog een onderscheid tussen mondelinge en schriftelijke instructies. De schriftelijke algemene instructies lijken enigszins op beleidsregels.

• Richtlijnen – geen besluit, externe werking.

• Ongeschreven vaste gedragslijnen (precedenten).

Een beleidsregel is een belofte van het bestuur over op welke manier ze van een bepaalde bevoegdheid gebruik zullen maken. In art. 1:3-4 Awb wordt dit gedefinieerd als een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent: belangenafweging/vaststelling van feiten/uitleg van wettelijke voorschriften, bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Een beleidsregel is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling is.

De bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels moet apart gezien worden van de bevoegdheid tot uitoefening van de bevoegdheid waarvoor de beleidsregels bedoeld zijn.

De beleidsregels voor feitelijk handelen kunnen later ook gebruikt worden om te kijken of er onzorgvuldig gehandeld is.

In art. 4:81-1 Awb staat greregeld wie bevoegd is tot het stellen van beleidsregels. Dat hangt er deels vanaf of het een gedelegeerde, gemandateerde of geattribueerde bevoegdheid is.

Ook kan het op grond van art. 4:84-2 zijn dat specifiek iemand wordt aangewezen voor het stellen van de beleidsregels.

Instructies worden geregeld in 10:22 voor ondergeschikten, in 10:6 voor gemandateerden en in 10:16 voor gedelegeerden.

Richtlijnen berusten op geen enkele bevoegdheid en het gaat altijd om richtlijnen voor de bevoegdheid van een ander.

Omdat richtlijnen niet op een bevoegdheid berusten, hoeven bestuursorganen in beginsel zich nooit te houden aan richtlijnen. Maar uit art. 3:2 en 3:46 blijkt dat richtlijnen beschouwd kunnen worden als ongevraagd advies. Dus als iemand komt met goede argumenten, mag je het niet negeren. Als je er dan van wil afwijken mag dat, zolang je deze beslissing motiveert. Richtlijnen komen erg veel voor. Bijvoorbeeld aanwijzingen van ministers, technische normen en noem maar op.

Vaste gedragslijnen, de precedentwerking, begint al na de eerste beschikking.