Hoorcollegeaantekeningen Kernvak Staats- en Bestuursrecht II. Week 1, 2 en 3

Hoorcollege aantekeningen van week 1, 2 en 3. Gebaseerd op de colleges van 2014 - 2015.

Hoorcollege week 1

Programma

• Inleiding

• Systeem van het bestuursrecht

• Actoren in het bestuursrecht
   

Typisch bestuurshandelen

Bestuursorganen nemen besluiten. Een besluit bestaat uit vier elementen:

1. Het moet een schriftelijke beslissing zijn,

2. Genomen door een bestuursorgaan,

3. Betreffende een publiekrechtelijke

4. Rechtshandeling (dus moet rechtsgevolgen hebben met betrekking tot het geldende recht).

   1. Anders dan bij privaatrechtelijke rechtshandelingen wordt door deze publiekrechtelijke rechtshandeling het positieve recht veranderd. Slechts bestuursorganen hebben deze bevoegdheid.

                    Zie hiervoor art. 1:3 Awb.

                   De overheid verricht daarnaast echter nog andere handelingen (feitelijke handelingen, contracthandelen (sluiten van convenanten),                                      eigenaarsbevoegdheden etc.).

Typerend voor bestuursrecht is ook het samenspel tussen beleid en recht. Het maken beleid (het maken van keuzes) vormt het startpunt. Deze beleidsvrijheid wordt in eerste instantie door de politiek ingevuld, maar de bestuursrechter kan dit beleid toetsen. Hij is niet bevoegd om zelf een besluit te nemen, maar kan toetsen of beslissingen op verantwoorde wijze genomen zijn (bijvoorbeeld met inachtneming van motiveringsvereisten).

Fundamentele beginselen en uitgangspunten van het bestuursrecht als rechtssysteem

• Democratie (democratisch samengestelde vertegenwoordigende lichamen hebben grote invloed op besluitvorming):

• Legaliteitsbeginsel: ptreden van overheidsorganen dient een wettelijke grondslag te hebben.

• Specialiteitsbeginsel: bestuursorganen moeten blijven binnen het door de wet geboden kader (bijvoorbeeld slechts optreden ter bescherming van de in de wet genoemde belangen).

• Rechtszekerheid.

• Gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen worden gelijk behandeld;

• Stelselmatigheid en consistentie: voor gelijke gevallen moeten gelijke criteria gehanteerd worden.

• Absolute regeltrouw (regels zijn regels) of individualiserende regelsbedeling (regels toegespits op de persoon, waarbij onderzocht wordt hoe zo goed mogelijk tegemoet gekomen kan worden aan individuele gevallen)? Waar wetten hiertoe ruimte bieden, moet zoveel mogelijk volgens laatstgenoemd principe gehandeld worden.

Awb

De Awb is op een vrij transparante manier opgebouwd:

1. Inleidende bepalingen: hierin worden verschillende begrippen gedefinieerd.

2. Verkeer tussen burgers en bestuursorganen: betreft bijvoorbeeld regels over correspondentie met de overheid.

3. Algemene bepalingen over besluiten: zijn op alle besluiten van toepassing.

4. Bijzondere bepalingen over besluiten: zijn slechts op bepaalde besluiten (bijvoorbeeld subsidiebesluiten of beschikkingen) van toepassing.

5. Handhaving: bij overtreding van regels.

6. Algemene bepalingen over bezwaar en beroep: ongeacht waar in beroep gekomen wordt, moeten de regels uit dit hoofdstuk worden toegepast (bijvoorbeeld met betrekking tot termijnen).

7. Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep

8. Bijzondere bepalingen over beroep bij bestuursrechter

9. Klachtbehandeling

10. Bepalingen over bestuursorganen: geeft bijvoorbeeld regels met betrekking tot mandaat.

Op een casus kunnen verschillende hoofdstukken uit de Awb van toepassing zijn.

Bestuursorgaan

Wordt gedefinieerd in art. 1:1 Awb

1. Orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (zie art. 2:1 BW);

2. En ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed (zie verschillende specifieke wetten)

Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend, aldus de ABRvS (17-9-2014, zie r.o. 5.1 voor uitzonderingen met betrekking tot financiële uitkeringen of voorzieningen) .

Het is dus mogelijk om een b orgaan te zijn indien de wet of een wettelijk voorschrift dit heeft bepaald. Indien dit voorschrift niet bestaat kan er alsnog sprake zijn van een b-orgaan, indien de activiteiten van dit b-orgaan nauw verweven zijn met activiteiten van a-organen.

Belanghebbende

Slechts belanghebbenden kunnen opkomen tegen een besluit. Er moet sprake zijn van een belang dat voldoet aan de volgende criteria:

• Eigen

• Persoonlijk (het belang moet zich onderscheiden van belangen van anderen)

• Objectief

• Actueel, voldoende zeker

• Direct betrokken (=rechtstreeks, niet via het belang van een ander, geen afgeleid belang)

Hoorcollege week 2

Overheidsoptreden

Kan op verschillende manieren voorkomen:

• Privaatrechtelijk: bijvoorbeeld de aankoop van een stuk grond (in dit geval wordt door de rechtspersoon gehandeld (gemeente, provincie, rijk etc).

• Feitelijk handelen: bijvoorbeeld de aanleg van een weg.

• Besluiten: bestuursrechtelijk optreden (in dit geval treedt het orgaan van de rechtspersoon op (bijvoorbeeld burgemeester), in het kader van het legaliteitsbeginsel)

Besluit

Is een kernbegrip in het bestuursrecht. Een groot gedeelte van de Awb (H3-H5) draait om de normering van besluiten. Een besluit vormt de officiële toegang tot de bestuursrechter (art. 8:1 Awb). Pas als er sprake is van een besluit, kan bestuursrechtelijke rechtsbescherming plaatsvinden.

Er bestaan twee verschillende besluiten (beschikkingen en besluiten van algemene strekking (bestaande uit algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiële zin), beleidsregels, overige besluiten van algemene strekking)). Volgend HC komt dit uitgebreider aan de orde.

Deze driedeling brengt ook nog verschillende gevolgen met zich mee voor toegang tot de bestuursrechter. Tegen beschikkingen staat meestal beroep open bij de bestuursrechter, tegen avv’s in bijzondere gevallen en tegen beleidsregels nooit. De privaatrechter kan in dit soort gevallen waarin geen beroep bij de bestuursrechter openstaat uitkomst bieden.

Legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel brengt met zich mee dat voor ieder optreden van een bestuursorgaan een wettelijke grondslag vereist is.

De achtergrond van het legaliteitsbeginsel is dat de overheid met haar ingrijpen een grote invloed heeft op de levens van de burgers en daarmee dus een democratische grondslag nodig heeft.

In het model van de trias politica mag de rechtsprekende macht slechts optreden als de uitvoerende macht hiertoe een mogelijkheid gecreëerd heeft. De wetgever is namelijk democratisch gelegitimeerd. In een rechtszaak zal de rechter ambtshalve toetsen aan het legaliteitsbeginsel (volle, inhoudelijke toetsing).

Bevoegdheid van een bestuursorgaan

Attributie: is het scheppen van een nieuwe (dus nog niet bestaande) bevoegdheid. In het kader van het legaliteitsbeginsel kan dit alleen gebeuren in een wet (zowel WFZ en WMZ, dit taalgebruik wordt ook in de Awb zo gehanteerd).

Een voorbeeld is te vinden in art. 172 Gemeentewet (lid 1: ‘de burgemeester is belast met handhaving openbare orde’). Art. 2.4 Wabo stelt dat het college van b en w bevoegd is te beslissen over aanvragen van de vergunning die voor bouwen ex art. 2.1 Wabo vereist is.

Delegatie: wordt in de wet gedefinieerd (art. 10:13 Awb): het overdragen van een bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze vervolgens onder eigen verantwoordelijkheid door een ander wordt uitgeoefend. Dit lijkt op gespannen voet te staan met het legaliteitsvereiste. Aan delegatie worden daarom strenge regels en voorwaarden verbonden:

1. Er moet altijd in de wet zelf een delegatiebevoegdheid worden opgenomen. Delegatie is een ‘nee, tenzij...’-systeem. Het mag in principe niet, tenzij hier een bevoegdheid toe gecreëerd is.

2. De verhouding tussen het delegerende orgaan en het verkrijgende orgaan is ook aan regels gebonden:

   1. Art. 10:14 Awb: delegatie mag nooit aan een ondergeschikte (minister mag dus bijvoorbeeld nooit aan Directeur-Generaal delegeren).

   2. Art. 10:16 Awb: de delegatiegever mag wel algemene beleidsregels opstellen, maar niet in het concrete geval aanwijzingen geven.

   3. Artt. 10:17-10:18 Awb: de delegatiegever mag bevoegdheden niet meer zelf uitoefenen. Hij kan slechts het delegatiebesluit intrekken.

Mandaat: wordt geregeld in art. 10:3 Awb. Houdt in dat een ander de bevoegdheid in naam van de mandaatgever kan uitoefenen. Dit is te herkennen aan ondertekeningen ‘namens’ onder een besluit.

Mandaat mag altijd, tenzij dit door de wet wordt uitgesloten (art. 10:3 Awb, bijvoorbeeld het verbod op behandeling van bezwaar door de ambtenaar die besluit primair behandeld heeft), of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet.

Mandaatgeving is bedoeld voor mandateren van ondergeschikten (art. 10:4 Awb). Het is hiertoe niet beperkt, dus mag ook aan anderen. Algemene beleidsregels en concrete aanwijzingen zijn beide toegestaan (vgl. art. 10:6 Awb). De verantwoordelijkheid blijft namelijk bij de mandaatgever liggen.

Besluiten

Art. 1:3 Awb stelt dat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling is.

Dit besluitsbegrip geldt voor alle wetten, en dus niet slechts voor de Awb.

• Bestuursorgaan: zie vorige week.

• Beslissing: er moet een knoop worden doorgehakt. Bijvoorbeeld geen voorstellen, voornemens etc.

• Schriftelijkheid: ook digitale tekst is schriftelijk.

• Publiekrechtelijke rechtshandeling:

  • Rechtshandeling: een handeling die betekenis heeft in de wereld van het recht (die rechtsgevolgen met zich mee brengt). Het moet gaan om het scheppen van-, wijzigen van- of tenietdoen van rechten en/of plichten. Het moet gericht zijn op het totstandbrengen van rechtsgevolg.

  • Publiekrechtelijk: heeft betrekking op die dingen die te maken hebben met het algemeen belang (overheidstaak/publieke taak): alles wat niet aan de vrije markt overgelaten kan worden. Over het algemeen kan gesteld worden dat er sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling als voor het optreden een wettelijke grondslag bestaat (een wettelijke bevoegdheid tot het nemen van besluiten).

Gelijkstellingen

Er zijn verschillende objecten die naar hun kenmerken gezien geen besluit zijn, maar daarmee gelijkgesteld worden:

• Gelijkstelling op grond van de wet:

  • De weigering een beschikking (bepaald type besluit) te nemen (juist dan bestaat behoefte aan rechtsbescherming), zie art. 1:3 lid 2 Awb. Ook tegen weigering van aanvraag beschikking staat dus beroep open bij de bestuursrechter ex art. 8:1 Awb.

  • Ogv art. 6:2 Awb wordt het niet tijdig nemen van een besluit gelijkgesteld met een besluit. Dit geldt alleen voor de procedures inzake bezwar en beroep. Ook hiertegen kan dus op basis van art. 8:1 Awb geprocedeerd worden.

• Gelijkstelling op grond van de rechtspraak:

  • Ook het bestuurlijk rechtsoordeel wordt soms met besluit gelijkgesteld. Van een bestuurlijk rechtsoordeel is sprake als het bevoegd gezag zich uitspreekt of de (on)rechtmatigheid van een bepaalde, concrete handeling. De rechter zal een dergelijk oordeel als besluit aanmerken als de alternatieven voor de betrokkene onevenredig bezwarend zijn.

    • De geldende vuistregel:

      • Niet onevenredig bezwarend als alternatief een vergunningstraject is.

      • Wel onevenredig bezwarend als alternatief dreigende handhaving is.

  • Een beslissing op bezwaar is altijd een besluit. Dit om bestuursrechtelijke rechtsbescherming mogelijk te maken.

Hoorcollege week 3

Macht: vanuit een feitelijke positie heeft een persoon of een orgaan een positie van waaruit hij zijn wil aan anderen kan opleggen.

Gezag: uitoefening van bevoegdheden berust op vertrouwen dat degenen over wie besloten wordt in het beslissende orgaan gesteld hebben. Gezag berust daarom altijd op de wet. Gezaghebbers hebben een opdracht van de wetgever gekregen om hun gezag op een bepaalde wijze uit te oefenen. Hieruit vloeit ook het verbod op détournement de pouvoir voort (specialiteitsbeginsel): een bevoegdheid mag niet worden ingezet met een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid gegeven is.

Uit het beginsel dat gezag door de wetgever (dus indirect door de burgers) wordt opgedragen, vloeit ook voort dat deze burgers beschermd moeten worden tegen de uitoefening van dit gezag. Ook rechtsbescherming is dan ook vereist (deze rechtsbescherming kan zowel geboden worden door de bestuursrechter, maar ook door de burgerlijke rechter (in geval van bijvoorbeeld algemeen verbindende voorschriften).

Ten slotte wordt ook bescherming geboden door de controle die door de politiek wordt uitgeoefend.

Soorten besluiten

Het besluitsbegrip wordt gegeven in art. 1:3 Awb. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Er zijn verschillende soorten besluiten:

• Beschikking: wordt gedefinieerd in art. 1:3 lid 2 Awb. Het is een besluit dat niet van algemene strekking is. Ook de afwijzing van de aanvraag hiervan wordt tot de beschikkingen (en dus tot de besluiten) gerekend. Een beschikking richt zich, in tegenstelling tot besluiten van algemene strekking, niet tot een open groep personen. Een beschikking richt zich op een persoon (bijvoorbeeld een toewijzing van een subsidieaanvraag (persoonsgerichte beschikking)) of op een zaak (het geeft een specifieke juridische kwalificatie aan een zaak (bijvoorbeeld de plaatsing van een bouwwerk op de monumentenlijst: de zaaksgerichte beschikking). De zaaksgerichte beschikking wordt tot de beschikkingen (en niet tot de besluiten van algemene strekking) is gebaseerd op een strategisch besluitbegrip, omdat vroeger beroep tegen besluiten van algemene strekking niet mogelijk was, maar de wetgever een gang naar de bestuursrechter toch niet wilde uitsluiten voor personen wiens huis bijvoorbeeld op de monumentenlijst kwam.

• Besluiten van algemene strekking: gericht op een open groep personen en bovendien geen zaaksgerichte beschikking.

• Algemeen verbindende voorschriften: verschillende voorwaarden:

  • De regel werkt naar buiten (regels die slechts gelden binnen bijvoorbeeld een ministerie kunnen dus niet als avv worden gekwalificeerd);

  • Algemeen naar tijd, plaats en persoon: geldt voor ongelimiteerde groep personen (dus een besluit van algemene strekking), zijn op alle momenten en plaatsen van toepassing.

  • Voor herhaalde toepassing vatbaar.

  • Bevat een zelfstandige normstelling (zoals het in een APV opgenomen voorschrift ‘het is verboden buiten het marktgebied waren te koop aan te bieden’ is een besluit van algemene strekking en tevens een algemeen verbindend voorschrift. De aanwijzing van een gebied in een nader besluit (aanwijzingsbesluit) is een besluit van algemene strekking, maar geen avv omdat het opzichzelf niet verbindend is. De bepaling in de apv bevat de norm en de aanwijzing opzich bevat geen verbod. De aanwijzing (concretiserend besluit van algemene strekking, het concretiseert waar een elders neergelegde norm gelding heeft) bevat geen zelfstandige normstelling, omdat deze zonder de verordening geen rechtsgevolgen zou hebben.

Doordat de aanwijzing geen avv is, staat er bezwaar en beroep tegen open. Tegen de apv staat echter, omdat het een avv is, geen bezwaar en beroep open in de zin van de Awb.

• • Bindt de (geadresseerde) burgers.

  • Het voorschrift is vastgesteld volgens de eisen van het legaliteitsbeginsel: het moet zijn vastgesteld krachtens een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid die direct of indirect (via delegatie) ontleend is aan de WFZ of de Gw.

• Beleidsregel: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (dus niet op grond van een bevoegdheid van een bestuursorgaan). Zie ook art. 1:3 lid 4 Awb. Zie voor de verdere uitwerking van de regels omtrent beleidsregels art. 4:81 ev. Awb.

Verschil beleidsregel en AVV

1. AVV berust op een wettelijke grondslag, terwijl een beleidsregel slechts nadere invulling geeft aan een reeds bestaande bevoegdheid die gebaseerd was op een wettelijke grondslag.

2. Een AVV kan de burger rechtstreeks binden. Een beleidsregel kan slechts de overheid binden.

3. Van een AVV mag slechts worden afgeweken als dit in die voorschriften (of voorschriften van hoger orde) toegstaan is. Bij een beleidsregel is deze afwijkingsbevoegdheid op grond van art. 4:84 Awb altijd aanwezig (minder harde binding).