Samenvatting week 2 Beginselen van de Democratische Rechtsstaat

Week II 

Hoewel Nederland een autonoom internationaal rechtssubject en een eigen rechtsstelsel bezit, is het Europese recht van groot belang. Dit Europees recht kom voort uit: Raad van Europa (terrein van Grondwetten) en Europese unie (gehele gebied van staatsrecht). 

EU is ontstaan uit de gedachte dat economische samenwerking en wegnemen van economische belemmeringen de kans op militaire conflicten zou verminderen. De EU is voortgekomen uit drie verdragen: 

• EGKS (Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal) 

• Euratom (Europese gemeenschap atoomenergie) 

• EEG (Europese Economische Gemeenschap) --> EG 

• EG (Europese Gemeenschap) 

Fusieverdrag (1965) kregen deze drie bestaande gemeenschappen (EGKS, Euratom, EEG) dezelfde instelling (EG). Met de Europese Akte (1986) kwam een interne markt tot stand met een ‘ruimte zonder binnengrenzen naar het vrije verkeer van goederen/personen/diensten/kapitaal is gewaarborgd. Met het Verdrag van Maastricht (1992) werd de EU opgericht, deze rustte op drie pijlers: 

1. De drie Europese gemeenschappen 

2. Samenwerking op het terrein van gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid 

3. Samenwerking met betrekking tot justitie en buitenlandse zaken 

In 2001 kwam het initiatief tot een Europese Grondwet door de Europese Raad, die er nooit kwam. Dit leidde tot Verdrag van Lissabon in 2007 die leek op grondwetten, maar kent verschillen. Zo worden grenzen van de bevoegdheden van de Unie sterker gemarkeerd en de rol van de nationale parlementen in de EU versterkt. Dit verdrag leidde tot het Verdrag betreffende Europese Unie (VEU) en Verdrag betreffende werking van Europese Unie (VWEU), ook wel EU-Werkingsverdrag genoemd 

Er zijn vijf instellingen waarin de bepalingen in de VUE zijn beschreven; 

• Europese Raad 

• De Raad 

• Europese Commissie 

• Europees Parlement 

• Hof van Justitie 

EU-Werkingsverdrag behoudt de bepalingen van twee instellingen: 

• Europese Centrale Bank (ECB) 

• Rekenkamer 

Europese Raad: 
Dit is de belangrijkste instelling van de EU. Deze is samengesteld door regeringsleiders van de lidstaten. De taak is het geven van de nodige impulsen voor de ontwikkeling en het vaststellen van de algemene beleidslijnen van de EU 

Raad: 
Deze bestaat uit de ministers van de lidstaten. Zij maakt de belangrijkste regelgevende besluiten in de EU. Op de meeste terreinen maakt de VUE besluiten met gekwalificeerde meerderheid van de Raad. Voor gevoelige besluiten ligt een unanimiteitseis 

Commissie: 
De taken en bevoegdheden: 
1. Het doen van voorstellen aan de Raad en het Europees Parlement inzake wetgeving aan de EU 
2. Van de Raad afgeleide taken op het gebied van regelgeving en bestuur 
3. Kleinere originaire bestuurstaken 
4. Uitoefenen van toezicht op naleving Europees recht 

Leden per vijf jaar gekozen en per lidstaat één commissaris. De benoemingsprocedure van de commissie: 

1. Voordracht voor een nieuwe Commissievoorzitter aan de Europese Raad. 

2. Raad en nieuwe Commissievoorzitter een voordracht voor verdere samenstelling van de Commissie 

3. Indien goedgekeurd door Europees Parlement geschiedt de benoeming van de Commissie door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid. 

De Commissie moet in zijn geheel aftreden indien het Europees Parlement motie van afkeuring over het beleid aanneemt. 

Europees Parlement: 
Leden voor vijf jaar gekozen. De taken zijn: 

• Wetgevingstaak 

• Begrotingstaak 

• Adviserende taak 

• Politieke controle 

• Kiezen van voorzitter van de Commissie 

Het EP heeft controlebevoegdheid op de Commissie en kan dan ook een motie van afkeuring dwingen. De Raad pleegt het EP ook van informatie te voorzien. De Europese Raad mag het aantal leden vaststellen. Nederland levert 29 volksvertegenwoordigers die zijn verspreid over verschillende fracties. 

Hof van Justitie: 
Dit omvat een Gerecht en gespecialiseerde rechtbanken. Tegen beslissingen van gespecialiseerde rechtbanken staat beroep bij het Gerecht open. Er is dan een correctiemogelijkheid door het Hof mogelijk. De belangrijkste bevoegdheid is het beantwoorden van prejudiciële vragen van rechterlijke instanties van lidstaten. De nationale rechter schorst de procedure om aan het HvJ een uitspraak te vragen. Dit is niet verplicht. Hoogste nationale rechterlijke instanties zijn verplicht een prejudiciële vraag te stellen Rechtspraak door het HvJ moet boven het nationale recht staan. 

De Europese Centrale Bank (ECB) voert het monetaire beleid die de euro hebben. Zij beheert de euro, ziet op prijsstabiliteit en houdt toezicht op de banken. De Rekenkamer verricht controle van rekeningen 

EU-recht: 

• Primaire recht (verdragen) 

• Secundaire recht (door instellingen op grond van verklaringen --> verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen, adviezen 

De EU is geen soevereine staat want zij kan niet de bevoegdheden van haar organen uitbreiden. Zij heeft uitsluitend bevoegdheid voor zover deze door de lidstaten in de verdragen zijn toegekend. Buiten dit zijn de lidstaten vrij en de EU onbevoegd. De wetgever mag daarom op sommige terreinen geen regels vaststellen omdat deze ingeperkt zijn door EU-regelgeving. 

Wanneer de Grondwet of wet eist dat een bepaalde beslissing door de regering genomen wordt, is dit een koninklijk besluit. Dit is door de koning ondertekend. Alle wetten en koninklijke besluiten moeten door de ministers (of staatssecretarissen) worden ondertekend --> Contraseign. 
De taken van de koning vallen in twee delen: 

• Staatshoofd en symboliseert eenheid in het binnen- en buitenland 

• Lidmaatschap in de regering, ondertekening van alle wetten en koninklijke besluiten 

De koning heeft ook een constitutionele plaats. De Grondwet noemt de Koning in artikelen. Bij erfopvolging gaat het koningschap over bij de oudste van de nakomelingen, pas als dat niet kan, komen broers en zussen in aanmerking. Als er een opvolger zal ontbreken mag de Staten-Generaal dit bepalen na gekwalificeerde meerderheid en binnen vier maanden na overlijden.  
Bij overlijden of afstand doen wordt koningschap overdragen. Wel kan een huwelijk aangaan zonder de wet verleende toestemming of uitzonderlijke omstandigheden voordoen die tot uitsluiting leiden. De koning ontvangt een uitkering. Ministeriële verantwoordelijkheid wordt verleend aan de koning en in grote mate aan echtgenoot, de vermoedelijke opvolger en zijn echtgenoot. Als leden van koninklijk huis openbaar belang raakt dan ook ministeriële verantwoordelijkheid. Wie zijn lid van koninklijk huis: 

• Zij die koningschap kunnen opvolgen en niet verder dan tweede graad bloedverwantschap 

• Vermoedelijke opvolger koning 

• Koning die afstand van koningschap heeft gedaan 

De troonopvolger mag jonger zijn dan 18 jaar maar mag het koninklijk gezag niet uitoefenen. Tot die tijd moet dit door een regent die door de wet is aangewezen worden uitgeoefend. Regentschap treedt ook op wanneer koning niet in staat is koningschap uit te voeren, of krachtens een wet tijdelijk het koningschap heeft neergelegd of wanneer opvolger ontbreekt. 

De opvolging van koningschap gebeurt vrijwel onmiddellijk. Dit moet in Amsterdam gebeuren en moet een eed zweren dat hij trouw aan de Grondwet blijft, maar dit is geen vereiste voor uitoefenen van koninklijk gezag. Toch kan er een periode ontstaan dat er geen koning is doordat de wetgever nog geen regent had benoemd. De Raad van State neemt het koninklijk gezag dan over. 

Minister-president en overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. Omdat koning, minister en minister-president de wet moeten ondertekenen, moet de minister-president zijn eigen benoemingsbesluit ondertekenen terwijl hij nog geen minister is. 

De ministers hebben leiding over een ministerie of departement. Ook kunnen ministers worden benoemd zonder leiding over een departement te hebben. Dit heet een minister zonder portefeuille (buitenlandse handel/ontwikkelingssamenwerking). Zij kunnen ondergebracht worden in het meest betrokken ministerie. 

De minister-president, ministers en hun staatssecretarissen heet het kabinet. De ministers zijn lid van de ministerraad waarvan de minister-president de voorzitter is. De Raad moet overleggen en besluiten nemen over het algemene regeringsbeleid en de eenheid. Ministers kunnen ook een belangrijk plan voor toekomstig beleid neerleggen aan de Staten-Generaal. Verder is de advisering aan de regering door adviescolleges van groot belang. 

Om de raad te verlichten is er de mogelijkheid onderraden te vormen ter voorbereiding of ter beslissing van zaken van het algemeen regeringsbeleid (werk, inkomen, zorg, onderwijs). Deze onderraden worden steeds voorgezeten door de minister-president zodat het beleid niet uit elkaar valt. Minister-president kunnen een oordeel nemen maar alsnog onderworpen door eindoordeel ministerraad. Ook hierdoor valt het beleid niet uit elkaar. 

Ondanks de samenwerking worden er veel individuele beslissingen genomen. Toch doordat besluiten van de ministerraad bindend zijn lijkt er sprake van collegiaal bestuur. Een minister die tegen de beslissingen is en geen compromis kan sluiten moet ontslag nemen, zelfs als dit tegen hun verantwoordelijkheid is. Er is sprake van homogeniteit, alle ministers van de ministerraad mogen niet laten blijken dat ze oneens zijn over een besluit. 

Alle ministers dragen medeverantwoordelijkheid voor zaken van de ministerraad maar ze kunnen ook apart worden aangesproken op beslissingen die individueel zijn genomen. 

De belangrijke rol is naast de voorzittersrol in de ministerraad, de presentatie van het kabinet door de minister-president. Hij draagt de vertegenwoordiging van het kabinet en behandelt ook de aspecten van het algemeen regeringsbeleid wanneer een minister zich moet verdedigen tegenover het parlement waar het kabinet zijn lot aan heeft verbonden. Hij is ook lid van de Europese Raad. Ook is hij minister van Algemene Zaken. 

Bij ondersteuning is er één of meerdere staatssecretarissen te benoemen. Wij worden vrijwel altijd in de formatieperiode van het kabinet verdeeld, zodat persoonlijke behoefte nauwelijks een rol speelt. Zij mogen wetten en besluiten contrasigneren, verantwoording nemen voor indiening van wetsvoorstellen en advies geven in ministerraad. Maar geen stem in deze raad. Hij of zij moet ook aftreden wanneer de minister aftreedt. Een tijdelijke afwezige minister wordt door de staatssecretaris opgevolgd maar in het geval dat de minister geen aanwijzingen meer kan geven aan de staatssecretaris wordt deze plek vervangen door een college minister, minister ad interim. 

Regering verschilt van wetgeving, doordat de regering ook besluiten maakt over bedrijven gesubsidieerd moeten worden, snelweg aanleg, energieproducten vergunning, etc. Wie zulke beslissingen moet nemen hangt af of de wettelijke regeling daartoe iets bepaalt. 

De Raad van State is het voornaamste adviesorgaan van de regering en rechterlijke college in geschillen van bestuur. De koning is de voorzitter die bovendien een vicepresident en ten hoogste tien leden heeft. Zij worden voor het leven benoemd. 

Het kent twee afdelingen: 

1. Afdeling advisering 

2. Afdeling bestuursrechtspraak 

Ook zijn er staatsraden die deel uitmaken van afdeling advisering/bestuursrechtspraak maar niet lid van Raad van State. Een staatsraad in buitengewone dienst: onbezoldigde (zonder loon) staatsraden, met andere hoofdfuncties. 

Alle wetsvoorstellen, alle ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur en voorstellen tot goedkeuring van verdragen worden ter overweging aangeboden aan de afdeling advisering, die advies uitbrengt. Ook oefent de Raad van State als regent op indien regent ontbreekt, zo kunnen wetten en koninklijke besluiten tot stand blijven komen. Ook als de regering een besluit van een lager bestuursorgaan wil vernietigen moet het eerst advies aan de afdeling advisering moet vragen. Ten slotte kunnen zij ook zelf adviezen aan regering geven. 

Door de adviserende en rechtsprekende taak mogen leden die niet beiden uitvoeren door het beginsel van een onafhankelijke rechter. 

De Algemene Rekenkamer behoort samen met de Raad van State tot de Hoge Colleges van Staat. Deze rekenkamer beoefend financiële controle uit maar meer ten dienste van parlement dan regering. De taak is het onderzoeken van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk --> comptabiliteitswet, bestaan uit drie leden met een staf van 300 ambtenaren. Ook heeft het de taak het door de ministers gevoerde financiële beheer en financiële informatie in de door de ministers opgestelde jaarverslagen te onderzoeken. Hiermee wordt bezien of deze aan de eisen van deugdelijkheid en rechtmatigheid voldoen. Andere soort onderzoek omvat: 

• Rijksschatkist 

• Financieel jaarverslag van het Rijk 

• Saldibalans van het Rijk 

Niet alleen wordt er gekeken naar hoeveelheid geld ingezet maar ook beoogde resultaat behaald. 

Naast allerlei vormen van rechtsbescherming bestaat er de Nationale Ombudsman die zekere bescherming tegen onbehoorlijk optreden van bestuursorganen optreedt. Hij onderzoekt de wijze waarop een bestuursorgaan zich tegenover een natuurlijke of rechtspersoon heeft gedragen. Eerst moet de verzoeker een klacht indienen tegen het bestuursorgaan, nadat hier op is gereageerd kan de klager binnen een jaar een klacht bij de Nationale Ombudsman voorleggen. Het gaat hier om het feitelijk handelen. Hij beschikt over de bevoegdheid om de betrokkenen, getuigen en deskundigen te horen en bescheiden in te zien. Het geeft geen juridisch bindend oordeel, slechts beleidsmatig. Hij mag ook onderzoek starten uit eigen initiatief. Naast de Nationale Ombudsman kennen we ook de Kinderombudsman en de Veteranenombudsman. 

De grondwetten van 1814 en 1815 maakte de koning oppermachtig. Het parlement was weliswaar medewetgever maar onduidelijkheid bestond over de vraag voor welke onderwerpen regeling bij de wet was vereist. Bovendien waren bevoegdheden van het parlement om de regering te controleren zeer beperkt. De Zuidelijke Nederlanden (België) had vooral kritiek. De Opstand (1830 onafhankelijk gezien 1839) zou gevolgen hebben voor zijn positie. Koning Willem I voerde zijn eigen beleid tot ergernis van Tweede Kamer. Zij eisten ministeriële verantwoordelijkheid. Doormiddel van budgetrecht werd dit nageleefd. Nu contraseign door koning en minister. Niet langer was de wil van koning beslissen voor regeringsbeleid en daarom trad hij af na grondwetswijziging. Door revolutie in Frankrijk breidde koning Willen II de rechten van het parlement uit om zo heen revolutie te hebben. De Tweede Kamer werd nu rechtstreeks gekozen door klein deel van de bevolking en recht op amendement. Beiden kamers kregen enquête recht en politieke ministeriële verantwoordelijkheid. De regering (koning) kon nu ook kamers ontbinden als tegenwicht. Door de invoering van het ontbindingsrecht samen met de vertrouwensregel zorgde ervoor dat het kabinet niet kon regeren zonder vertrouwen van Kamers.  

Door het ontbreken van een sterke en strak georganiseerde politieke partijen leidde ertoe dat indien conflict met Tweede Kamer de regering de Tweede Kamer kon ontbinden. Door de opkomst van politieke partijen maakte het gebruik van het ontbindingsrecht een stuk moeilijker. 

Het artikel van Sillen zet uiteen dat door de jaren heen de rol van het parlement aanzienlijk gegroeid is. Dat maakt de Luxenburgse kwestie duidelijk. De opkomst van moderne politieke partijen heeft de rol van het ontbindingsrecht vooral laten afnemen omdat ontbindingsrecht een erg zwaar middel is. Tegenwoordig werken wij met politieke partijen die als volksvertegenwoordigers optreden. Een deel van deze partijen vormen samen de regering, en hebben dan ook de meerderheid in de Tweede Kamer. Zo kunnen zij adequaat regelgeving doorvoeren. Om de kamer te ontbinden, is de meerderheid van de stemmen nodig. Er moet veel interne discussie heersen binnen de regering, wil dat plaatsvinden. In het artikel wordt dan ook gesproken over politieke zelfmoord: waarom zou een regering immers zichzelf willen ontbinden als alles volgens hen goed gaat? In plaats daarvan is als controlemiddel vooral de motie van wantrouwen opgekomen. Vanwege de bindende status daarvan moet de regering zich daar wel aan conformeren. 

Het recht van Kamerontbinding bestaat nog steeds in 20e eeuw maar indien het parlement het recht of vertrouwen gebruikt tegen een minister gebruikt de regering dit recht niet. 

Sinds de invoering van evenredige vertegenwoordiging  (art. 53 GW) in 1917 is het nog nooit een partij gelukt om een absolute meerderheid in de Tweede Kamer te bemachtigen. De coalitievorming duurt lang en daarom wordt er gedacht aan correctieve referenda, nieuwe procedure van kabinetsformatie of aantal partijen verminderen. Voor de evenredige vertegenwoordiging hanteerde we een meerderheidsstelsel in enkelvoudige kiesdistricten. In elk district waren verkiezingen en de winnaar veroverde een Tweede Kamerzetel. De Grondwetgever was duidelijk overtuigd waarin partijen hetzelfde aantal Kamerzetels voor zich kunnen opeisen als het aantal stemmen dat ze kunnen winnen. Daarom liep de overgang zonder moeite. Een andere oorzaak was dat hiermee de liberalen stemmen konden blijven houden, doordat ze aan het wegvagen waren door nieuwe stromingen (socialisme). 

Het tijdvak van 1887-1917 wordt gekarakteriseerd als ‘belle époque’. Vanwege de noodzaak tot coalitievorming verwatert de politieke signatuur van de coalitie door partijen die samenwerken met verschillende opvattingen. Een andere optie dan evenredige vertegenwoordiging (art. 53 GW) is bijvoorbeeld het invoeren van een kiesdrempel. Hierdoor komen bepaalde partijen niet in aanmerking voor een zetel. In NL: 2/3% maar eigenlijk moet dit 5% worden voor een reductie van partijen. Wel gaan er hierdoor veel stemmen ‘verloren’. Dit bekent niet dat coalitievorming dan per definitie makker wordt. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld vier grote partijen overblijven die sterk verschillen. Een ‘Kunduz-coalitie’ van vijf middenpartijen gaat makkelijker. Het bonusstelsel waarin de grootste partij een aantal extra zetels krijgt heeft ook bezwaren. Welke partij deze bonus dan zou krijgen zorgt voor discussie, vooral als een partij van een uiterste flank (PVV) deze zetels krijgt. Dit bemoeilijkt kabinetsformatie. Het Franse systeem lijkt veel op de Nederlandse voor 1917. Er wordt bij zowel de parlements- als de presidentsverkiezingen een gecombineerd kiesstelsel gebruikt waarbij elementen van meerderheids- en districtenstelsel zijn samengevoegd. Per kiesdistrict (577) één afgevaardigde in Assemblé Nationale. Dit vindt plaats door twee rondes: 

1. Absolute meerderheid van stemmen te behalen (meer dan 50%). Doordat dit bijna nooit gebeurt is er een tweede ronde. De eerste ronde heeft ook twee quorums (art. 67 GW): 25% van de kiesrechtigde moeten hebben gestemd en elke kandidaat ten minste 12,5% hebben behaald 

2. Relatieve meerderheid nodig 

In Frankrijk ontstaan twee blokken: Socialisten (SOC) en (UMP). Dit lijkt op Britse stelsel. Verschillen: Franse tweerondesysteem leidt tot electorale (kiesgerechtigden) coalities. Dit is in twee varianten: 

1. De eerste variant gaat voorafgaand aan eerste stemmingsrode en beoogt kleinere partijen samen te voegen om 12,5% te behalen. Hierdoor is de kans groter dat absolute meerderheid in eerste rond wordt gehaald 

2. Ontstaat na uitslag eerste ronde. Hierdoor kunnen partijen strategisch te werk gaan of om vast te houden aan ideeën of aan te sluiten bij grotere partij. Indien zij niet aansluiten loopt hij risico te zwichten aan absolute meerderheidseis 

Ook kan de burger zijn invloed uitoefenen op regeringscoalitie door voorkeur uit te spreken. Dit staat in contrast met evenredige vertegenwoordiging waar de burger aan de zijlaan staat en formatie moet afwachten. 

In onze optiek wegen de voordelen van evenredige vertegenwoordiging op tegen de nadelen. 

Om in een plenaire vergadering (alle 150 leden Tweede Kamer) van de Eerste of Tweede Kamer te kunnen vergaderen en besluiten mag dit pas wanneer indien meer dan de helft van de zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is (Tweede kamer 76, Eerste Kamer 38). Dit is het quorum dat aanwezig moet zijn. De Reglementen van Orde beschrijven dat de voorzitter de vergadering pas mag openen als er aan dit quorum is voldaan. Dit kan ook door aanmelden maar ergens anders in het gebouw actief te zijn. De Grondwet bepaalt dat er een stemming plaatsvindt als één lid hiernaar verlangt. Indien quorum niet behaald dan geen stemming. De Eerste Kamer heeft een brief gestuurd naar de afdeling advisering voor alternatieve mogelijkheden zonder quorumvereiste. Zij vroegen of: 

1. Kamercommissies tijdelijk digitaal mogen vergaderen 

2. Slechts de 14 woordvoerders en voorzitter plenair vergaderen en besluiten na quorum van 38 leden is gerealiseerd 

3. Kamerleden op digitale wijze presentielijst tekenen 

4. Op digitale plenaire vergaderingen in overeenstemming zijn met Grondwet 

5. Inroepen van eventuele subjectief staatsnoodrecht 

6. Kamer zelfstandig beroep op subjectief staatsnoodrecht 

7. Aan welke juridische randvoorwaarden digitale plenaire beraadslaging en besluitvorming moet voldoen. 

Opvallen dat Eerste Kamer vraagt over grondwetsbepalingen, want: 

1. Zij hebben zelf de taak tot heroverwegingen van grondwettigheid en rechtmatigheid 

2. Eerste Kamer voert andere koers door op andere manier te willen vergaderen, terwijl Tweede Kamer met de normale regels vergadert. Bovendien pleit de Eerste Kamer van een noodtoestand die verhindert aan het quorum te voldoen en op een subjectief staatsnoodrecht beroept. De Tweede Kamer lukt dit wel. 

De advisering van de Raad van State zegt dat het proces van democratische besluitvorming op een zo normaal mogelijke manier moet worden voortgezet. Zij vindt het mogelijk vergaderingen digitaal vorm te geven, maar vanwege openbaarheid van de commissievergaderingen moet zoveel mogelijk in fysieke zin laten plaatsvinden. Ook is een plenaire vergadering met beperkt aantal leden in vergaderzaal en tenminste 38 leden presentielijst getekend goed. Digitaal vergaderen is niet in strijd met Grondwet. Voor randvoorwaarden voor digitaal vergaderen en toepassing subjectief staatsnoodrecht consensus tussen beide kamers en regering moet zijn. Voor het tekenen van de presentatielijst op digitale wijze, zodat virtueel quorum wordt gerealiseerd is niet acceptabel voor het houden van fysieke plenaire vergaderingen.