Constitutioneel recht - UU - Oefententamen 2013/2014 (2)

Vragen

Vraag 1

Premier Grutte kan met zijn regering van VVD en PvdA niet rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer. Met behulp van de gedoogpartijen D66 en ChristenUnie lukt het Grutte echter toch veel wetgeving door het parlement te loodsen. Op een zeker moment komt het D66 en ChristenUnie ter ore dat de regering van Grutte op het punt staat twee verdragen te ondertekenen met een inhoud die beide gedoogpartijen allerminst bevalt. In beide gevallen gaat het om multilaterale verdragen die geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan de verdragspartijen opleggen. Wel bevatten beide verdragen een ieder verbindende bepalingen. Het ene verdrag (Verdrag A) kent een looptijd van 5 jaar. Het andere verdrag (Verdrag B) kent een looptijd van 1 jaar.

Aanvankelijk was de regering van plan om beide verdragen ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voor te leggen. Als het Grutte duidelijk wordt dat de verdragen niet door de Eerste Kamer zullen worden goedgekeurd, besluit de regering hier echter van af te zien. Bevreesd voor negatieve internationale reacties, zet de regering evenwel door wat betreft de sluiting van de bewuste verdragen. Beide verdragen bevatten geen bekrachtigingsclausule, zodat zij enkel door ondertekening voor Nederland verbindend kunnen worden, hetgeen vervolgens dan ook spoedig gebeurt.

D66, ChristenUnie en de overige oppositiepartijen – in de Eerste Kamer samen dus goed voor een meerderheid – zijn woedend over deze gang van zaken. Allereerst houden zij Grutte en zijn regering voor dat het Nederlandse constitutionele recht niet toestond dat het parlement in beide gevallen werd gepasseerd. Dit te meer omdat beide verdragen volgens D66, ChristenUnie en de overige oppositiepartijen bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet. In de tweede plaats zijn zij van oordeel dat beide verdragen door deze gang van zaken niet volkenrechtelijk verbindend zijn geworden voor Nederland. Met andere woorden: om volkenrechtelijke binding te bewerkstelligen was, volgens deze politieke partijen, de goedkeuring door het parlement een vereiste.

Beoordeel voor zowel Verdrag A als Verdrag B de juridische houdbaarheid van bovengenoemde twee beweringen van de oppositiepartijen. (20 punten)

Vraag 2

Naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen is in de gemeente Uiterdam een confessioneel college van burgemeester en wethouders gevormd, waarin de SGP en de ChristenUnie de meerderheid vormen. In het collegeprogramma zijn zij onder meer overeengekomen dat de subsidies voor het theater en andere lokale culturele instellingen worden afgebouwd en uit-eindelijk stopgezet. Tegenstanders van deze plannen richten een facebook-groep op met de naam: ‘Stop de culturele afbraak in Uiterdam’. Via dit medium wordt opgeroepen uit protest elke vrijdagmiddag tijdens de collegevergadering van 15:00 tot 16:00 uur op het plein voor het gemeentehuis te verzamelen. Om overlast voor de omgeving te voorkomen, is het een stil protest. De actievoerders houden uitsluitend borden met leuzen en afbeeldingen vast, die van-uit de vergaderkamer van het college goed zichtbaar zijn. Gemiddeld zijn er per vrijdag zo’n 25 actievoerders. Na een aantal weken heeft het college schoon genoeg van de actievoerders. Met name de aanstootgevende en godslasterende leuzen en afbeeldingen zijn het college een doorn in het oog. Bij verordening van de raad wordt daarom bepaald dat gedurende een be-paalde periode in een straal van 500 meter van het gemeentehuis van Uiterdam geen demonstraties zijn toegestaan.

De actievoerders zijn het hier niet mee eens en wenden zich tot jou om de verordening in rechte te bestrijden. Omdat tegen de verordening geen beroep bij de bestuursrechter openstaat, dien je een onrechtmatige daadsactie bij de burgerlijke rechter in te stellen inhoudende onverbindendverklaring van de verordening wegens strijd met de Grondwet.

Onderbouw de vordering zo goed mogelijk vanuit grondwettelijk perspectief (je moet dus het EVRM en ander verdragsrecht in je antwoord buiten beschouwing laten). (15 punten)

Vraag 3

Stel dat uit een onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de provincie Utrecht, blijkt dat in veel plantsoenen in de provincie nog zogeheten ‘scherpe’ munitie wordt gevonden uit de Tweede Wereldoorlog. Dat is munitie die nog kan afgaan en dus een groot gevaar vormt voor de veiligheid en volksgezondheid. Provinciale Staten nemen het zekere voor het onzekere en stellen in het kader van de bescherming van de veiligheid en volksgezondheid de volgende provinciale verordening vast:

1. Het is verboden zich in openbare plantsoenen buiten de daartoe door het college van Gedeputeerde Staten aangewezen paden en wegen te bevinden.
2. Overtreding van het verbod onder lid 1 kan bestraft worden met een boete van maximaal 250 euro.

Deze provinciale verordening is van kracht in de periode van 1 april 2013 tot 1 augustus 2014. In die tijd worden alle openbare plantsoenen in de provincie Utrecht geïnspecteerd en wordt de munitie weggehaald. Op 1 mei 2013 stelt de gemeenteraad van Utrecht op grond van artikel 147 jo. 149 Gemeentewet ter bescherming van het aanwezige groen in de gemeente de volgende APV-bepaling vast:

1. Het is verboden zich in openbare plantsoenen buiten de daartoe door het college van burgemeester en wethouders aangewezen paden en wegen te bevinden.
2. Overtreding van het verbod onder lid 1 kan bestraft worden met een boete van maximaal 250 euro.

Piet krijgt een boete opgelegd op basis van voornoemde gemeentelijke APV-bepaling, omdat hij op zondagmiddag 8 juni 2014 op een grasveld in het Utrechtse Wilhelminapark heeft liggen zonnen. Piet weigert de boete te betalen en de zaak komt voor de strafrechter.

Piet voert aan dat de gemeentelijke APV-bepaling onverbindend is, aangezien de provinciale verordening hetzelfde regelt en hiërarchisch hoger is dan de gemeentelijke verordening. De gemeenteraad heeft daarom volgens hem geen bevoegdheid meer om een en ander in de APV te regelen.

Heeft het verweer van Piet kans van slagen? (15 punten)

Antwoordindicatie

Vraag 1

Bewering 1

De oppositiepartijen beweren ten eerste dat naar Nederlands constitutioneel recht beide moesten worden goedgekeurd door de Staten-Generaal.

In beginsel behoeft een verdrag goedkeuring van het parlement op grond van artikel 91 lid 1 eerste volzin Grondwet (Gw) j° artikel 2 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv). Of goedkeuring daadwerkelijk is vereist wordt op grond van artikel 91 lid 1 tweede volzin Gw getoetst aan artikel 7 Rgbv dat de uitzonderingen op de parlementaire goedkeuring bevat.

Ten aanzien van verdrag A:

• Verdrag (A) bevat:
  • geen belangrijke geldelijke verplichtingen en
  • heeft een looptijd van 5 jaar.

Het verdrag valt daarmee dus niet onder de uitzondering genoemd in artikel 7 Rgbv en behoefde op grond hiervan inderdaad wel goedkeuring van het parlement.

Ten aanzien van verdrag B:

• Verdrag (B) bevat:
  • geen belangrijke geldelijke verplichtingen en
  • heeft een looptijd van 1 jaar.

Het verdrag valt daarmee wel onder de uitzondering genoemd in artikel 7 onder c Rgbv waardoor op grond hiervan geen goedkeuring van dit verdrag door het parlement was vereist. Echter, hier is het tweede gedeelte van de eerste bewering van de oppositiepartijen, namelijk dat het verdrag bepaling bevat die in strijd zijn met de Grondwet, van belang. Als dit zo zou zijn – het staat niet vast, het is immers het parlement zelf dat hierover beslist bij gewone meerderheid - dan had verdrag B aan uitdrukkelijke parlementaire goedkeuring onderworpen moeten worden op grond van artikel 6 lid 1 en 7 Rgbv met op grond van artikel 6 lid 2 Rgbv j° artikel 91 lid 3 Gw tenminste twee derde meerderheid van de uitgebrachte stemmen.

Bewering 2

De oppositiepartijen beweren ten tweede dat door de gang van zaken de verdragen niet volkenrechtelijk verbindend zijn geworden voor Nederland. Met andere woorden: om volkenrechtelijke binding te bewerkstelligen was, volgens deze politieke partijen, de goedkeuring door het parlement een vereiste.

Deze stelling klopt niet. Op grond van het volkenrecht is door de ondertekening van de verdragen door de regering volkenrechtelijke binding ontstaan (artikel 12 Weens Verdragen Verdrag (WVV). Immers de verdragen bevatten géén bekrachtigingsclausule waardoor de binding pas na bekrachtiging (of ratificatie) ontstaat. Behalve in uitzonderingsgevallen - in casu niet aan de orde – is een schending van het nationale recht, inclusief het nationale constitutionele recht, op grond van artikel 46 WVV geen valide argument voor een verdragsluitende partij om de tot stand gekomen volkenrechtelijke verbindendheid van het verdrag aan te vechten.

Vraag 2

De genoemde verordening beperkt het recht van vergadering en betoging als bedoeld in artikel 9 Grondwet. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet kan het recht op betoging alleen worden beperkt door de formele wetgever (dat is gebeurd met de WOM). Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Delegatie is dus mogelijk en die is geregeld in de WOM. Aan de gemeenteraad is in artikel 3 en 4 WOM de bevoegdheid gegeven om bij verordening het recht op betoging te beperken. De gemeenteraad is echter alleen bevoegd een verordening vast te stellen op grond waarvan voor vergaderingen of betogingen een voorafgaande kennisgeving vereist is. Bovendien is op grond van artikel 2 WOM slechts beperking van het recht mogelijk op grond van de daar opgesomde doelcriteria (zie ook artikel 9 lid 2 Gw). De onderhavige verordening houdt een totaal verbod in om in de omgeving van het gemeentehuis te demonstreren, hetgeen in strijd is met artikel 9 lid 2 Grondwet jo. artikel 4 lid 1 WOM. Bovendien is niet aan de gestelde doelcriteria als bedoeld in artikel 9 lid 2 Grondwet jo. artikel 2 WOM voldaan. De casus geeft althans onvoldoende blijk van risico’s voor de gezondheid, het verkeer of openbare ordeverstoring/wanordelijkheden.

Vraag 3

Piet betoogt dat de verordening in strijd komt met de bovengrens van de verordenende bevoegdheid van de gemeente. Het gaat hier om een posterieure (latere) verordening, het zou dus gaan om schending van artikel 121 Gemeentewet, dat grenzen stelt aan de bevoegdheid van de gemeente om verordeningen af te kondigen. Artikel 121 Gemeentewet bepaalt dat de gemeente de bevoegdheid heeft om lagere verordeningen te maken over een onderwerp waarover ook al door een hogere regelgever wetgeving is gemaakt, zolang de lagere regelgeving niet in strijd kom met de hogere regeling. Het gaat hier echter niet om regelgeving over hetzelfde onderwerp. In Emmense Baliekluivers legt de Hoge Raad uit wat moet worden verstaan onder het ‘onderwerp’ van regelgeving als bedoeld in artikel 122, maar ook artikel 121, van de Gemeentewet. In dit arrest bepaalde de Hoge Raad dat alleen sprake is van hetzelfde onderwerp wanneer zowel het object als het motief van de regelingen overeen komen. Het object van beide regelingen komt in casu overeen (kort gezegd, het niet mogen betreden van plantsoenen). De motieven van de regelingen verschillen echter. De provinciale verordening heeft als motief het beschermen van volksgezondheid/veiligheid. De APV beschermt het gemeentelijke groen. De APV voorziet niet in hetzelfde onderwerp, er is dus, anders dan Piet betoogt, geen strijd met artikel 121 Gemeentewet. Zijn verweer zal niet slagen.