Dit oefententamen is gebaseerd op het oude curriculum en omvat het gedeelte Bestuursprocesrecht. Inhoudelijk is het oefententamen een prima voorbereiding op het vak Burgerlijk- en Bestuursprocesrecht.

Vragen

Opdracht 1 [15 punten]

Er is in de gemeente Zutphen bij de gemeenteraad het plan om het nieuwe bestemmingsplan enkele percelen met, vooralsnog, landbouw aan te wijzen als bouwgrond. Dwingendrechtelijke bepalingen die aan dit bestemmingsplan in de weg staan. Op 6 januari publiceert de raad een bericht in het regionale huis-aan-huisblad waarin wordt vermeld dat een ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan vanaf 7 januari voor iedereen ter inzage ligt op het gemeentehuis. ‘Red de Pad’, een stichting, maakt zich al jaren sterk voor de plaatselijke paddenpopulatie en is als zodanig belanghebbende. Na inzage van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 17 januari is de Stichting bang dat de herbestemming van de percelen zal leiden tot een grove verstoring van de leefwereld van de padden.

a. Geef tot in hoogste instantie aan welke bestuursrechtelijke wegen de Stichting kan bewandelen om de padden te redden. U dient bij de beantwoording mede gebruik te maken van de Wet ruimtelijke ordening. (Wro) [5 punten]

b. Naar Schueler stelt, is ‘onafhankelijkheid [...] voor de bestuursrechter, veel meer dan voor de burgerlijke rechter, naast een vanzelfsprekendheid ook een probleem’. Licht deze stelling toe aan de hand van de gegeven casus en ga daarbij in op de standpunten van Loeff en Struycken over onafhankelijke bestuursrechtspraak. [10 punten]

Opdracht 2 [15 punten]

Bij besluit van vrijdag 4 juli 2014 verleent de burgemeester van Culemborg aan de heer Hidde een vergunning op grond van de APV Culemborg, om eind augustus een groot evenement in het park tegenover zijn huis te organiseren. Hieraan worden de vergunningvoorschriften verbonden dat het evenement om 2 uur ’s nachts afgelopen moet zijn en dat het maximaal toegestane aantal bezoekers 400 is. Dit besluit wordt op de eerstvolgende maandag aan de heer Hidde toegezonden. Zijn overbuurman, de heer Alex, is erg gesteld op zijn rust en vindt dat 2 uur wat aan de late kant is als eindtijd van het evenement. Daarnaast meent hij dat het park geen ruimte biedt voor 550 feestende personen waardoor de kans op overlast groot is, zeker sinds het park na een hevige storm in de nacht van 11 juli 2014 voor de helft onbegaanbaar is door omgewaaide bomen en afgebroken takken. Daarom wil hij bezwaar maken.

a. Wanneer vangt de bezwaartermijn aan‘? [5 punten]

b. Is er sprake van strijd met het verbod van reformatio in peius? [10 punten]

Opdracht 3 [30 punten]

Bij besluit van 25 juni 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de gemeente Zaanstad een aanvraag van Merel Venema om een uitkering afgewezen omdat haar vermogen groter is dan €6.000,-. Gelet op de door Venema overgelegde stukken, moet worden geconcludeerd dat zij beschikt over een vermogen van € 7.255,- en desgevraagd zijn verder geen bewijsstukken van schulden overgelegd, aldus het college. Venema gaat tegen dit besluit tijdig in bezwaar. ‘Ik ben in gemeenschap van goederen getrouwd en dus beschik ik maar over een vermogen van € 3.900,-‘, zo luidt de enige grond in haar bezwaarschrift. Bij besluit van 14 augustus 2015 verklaart het college het bezwaar ongegrond. Venema gaat in beroep tegen deze beslissing. Zij voert als enige beroepsgrond aan dat het college ten onrechte haar openstaande schulden, met een totaal van ruim € 3.400,-, buiten beschouwing heeft gelaten. Een afschrift van deze schulden, die dateren van 2013, zijn als bijlage aan het beroepsschrift gehecht.

Het college stelt zich desgevraagd bij de rechtbank op het standpunt: ‘Venema heeft in de voorfase niet aangevoerd dat ons college openstaande schulden buiten beschouwing heeft gelaten en heeft dit onderdeel van het besluit derhalve niet bestreden. De rechtbank mag deze beroepsgrond dus niet in de beoordeling betrekken.’

a. Acht u dit standpunt van het college rechtens juist? [10 punten]

Het college stelt zich verder op het standpunt dat de bewijsstukken van de openstaande schulden met bij de beoordeling van de beslissing van 14 augustus 2015 mogen worden meegenomen door de rechtbank, omdat deze te laat in de procedure zijn ingebracht. Het college heeft immers pas na het instellen van beroep door Venema van deze stukken kennis kunnen nemen.

b. Waar hangt het vanaf of de rechtbank de bewijsstukken van de openstaande schulden in de beoordeling zal betrekken? [10 punten]

De rechtbank verklaart het beroep van Venema ten slotte gegrond omdat zij in de raadkamer na de zitting tot het inzicht komt dat in de bestuurlijke voorprocedure de hoorplicht ex artikel 7:2 Awb is geschonden. In de uitspraak beperkt de rechtbank haar motivering ook tot deze grond. Het besluit dient om deze reden te worden vernietigd, aldus de rechtbank. Het college is zeer verbolgen over deze uitspraak omdat er in de procedure helemaal met over de hoorplicht is gesproken. Het overweegt daarom in hoger beroep te gaan.

c. Mocht de rechtbank op deze grond het bestreden besluit vernietigen? [10 punten]

Opdracht 4 [20 punten]

a. Leg uit hoe door de redactie van artikel 8:72 Awb het uitgangspunt van ‘definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter’ is benadrukt. [10 punten]

b. De bestuursrechter beschikt met het oog op definitieve geschilbeslechting over verschillende instrumenten op grond van artikel 8:72 lid 3 Awb. De regering heeft in de toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op een rangorde gewezen welke van toepassing is op onder meer deze instrumenten. Hoe verhoudt deze rangorde zich tot de machtenscheiding tussen rechter en bestuur? [10 punten]

Opdracht 5 [20 punten]

Nick is een goede kunstenaar. Zijn kleine marmeren beelden zijn geliefd en hij mag met klagen over de verkoop. Zijn droom is echter over te stappen naar grotere beeldhouwwerken. Daarvoor heeft hij meer ruimte nodig dan het atelier van 50 m2 waar hij nu werkt hem kan bieden. Door de crisis staan in de gemeente visbeek veel showrooms en bedrijfspanden leeg. De gemeenteraad heeft een “Steun voor kunst-verordening” aangenomen die het voor kunstenaars mogelijk maakt om een speciale ‘ateliersubsidie’ te krijgen indien zij een atelierruimte willen huren in de leegstaande panden. De eigenaren van de panden kunnen zo de lege ruimte verhuren en zijn met deze oplossing ook tevreden. Nick is razend enthousiast en gaat op zoek naar informatie op het stadhuis. Hij krijgt van de ambtenaar belast met de behandeling van de ateliersubsidies te horen dat hij een aanvraag moet indienen voor de ateliersubsidie en dat er geen problemen zullen zijn als hij maar aan de voorwaarde voldoet dat hij minder dan 220 m2 huurt omdat er anders te weinig kunstenaars door de subsidieregeling bediend kunnen worden. Dit komt goed uit aangezien Nick zich precies een ruimte van 200 m2 kan permitteren. Nick gaat naar aanleiding van dit positieve gesprek grote blokken marmer kopen om grote beelden te houwen.

Nick dient een aanvraag voor de ateliersubsidie voor 200 m2 in bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college). Na enige weken krijgt hij van het college een afwijzing omdat deze subsidie, op grond van de verordening, slechts wordt toegekend als er een ruimte van ten minste 220 m2 wordt gehuurd. Nick is teleurgesteld, maar hij ontdekt dat het college inderdaad gelijk heeft. Hij legt zich bij het besluit neer en blijft werkzaam in zijn kleine atelier. De inmiddels binnengehaalde opdrachten voor de grote beelden kan hij met uitvoeren waardoor hij € 15.000,- schade lijdt die hij vergoed wil krijgen van de gemeente.

a. Kan Nick met succes naar de burgerlijke rechter stappen om de voornoemde schade vergoed te krijgen?

b. Stel nu: Nick gaat wel tegen de afwijzing van de ateliersubsidie in bezwaar. Het college verklaart het bezwaar ongegrond. In hoger beroep vernietigt de bestuursrechter het bestreden besluit wegens strijd met de verordening. Beschrijf de procedure(s) waarlangs Nick, na deze uitspraak, de schade vergoed kan proberen te krijgen? [10 punten]

Antwoordindicatie

Opdracht 1

1a. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is op grond van de art. 3.8 Wro afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. De Stichting zal dus eerst een zienswijze naar voren moeten brengen als bedoeld in art. 3:15 Awb. vervolgens zal de Stichting zich gelet op art. 8:6 Awb jo. art. 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak moeten richten tot de ABRvS als de bevoegde rechter in eerste en enige instantie. (Damen p. 95)

1b. De keerzijde van rechterlijke onafhankelijkheid is volgens Schueler dat de rechter minder inhoudelijke oordelen kan geven dan een bestuursorgaan. De bestuursrechter is zelfs minder dan het bestuur in staat om aan alle belangen van burgers tegemoet te komen. Het bestuur kan naast juridische ook politieke, beleidsmatige en/of morele overwegingen zwaar laten wegen. voor de bestuursrechter is dat veel moeilijker. Aan een integraal oordeel over de vraag of alle belangen op evenredige wijze tegen elkaar zijn afgewogen, komt hij in casu bijvoorbeeld niet toe; de rechter toets besluiten in beginsel immers alleen aan het recht en gaat niet na of sprake is van verstandig beleid. Ook de burgerlijke rechter betracht bij rechterlijke toetsing natuurlijk een zekere afstandelijkheid, maar anders dan de bestuursrechter wordt hij daarbij niet beperkt door het beginsel van de machtenscheiding. De beperkte reikwijdte van rechterlijke toetsing was voor Struycken een belangrijke reden om zich te keren tegen het door Loeff bepleite stelsel van onafhankelijke bestuursrechtspraak. (Damen p. 40/41)

Opdracht 2

2a. De dag na de bekendmaking (artikel 6:8, eerste lid, Awb). De bekendmaking geschiedt door toezending (artikel 3:41, eerste lid, Awb). De toezending heeft plaats op maandag 7 juli 2014, dus vangt de termijn aan op dinsdag 8 juli 2014. (Damen p. 159)

2b. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat het besluit op bezwaar geen verslechtering van de rechtspositie van de bezwaarmaker mag betekenen. (Dhr. Alex is de bezwaarmaker en die gaat er niet op achteruit, de burgemeester verscherpt immers de vergunningvoorschriften op de door hem gewenste wijze). Dhr. Hidde is niet degene die in bezwaar is gegaan, dus de verslechtering van zijn positie is niet in strijd met het verbod van reformatio in peius. (Damen p. 208)

Opdracht 3

3a. In beroep kunnen alleen die onderdelen van het besluit worden bestreden die ook al in de bestuurlijke voorfase zijn bestreden. Dit volgt uit art. 6:13 Awb. Daargelaten dat deze beroepsgrond in het verlengde ligt van het bezwaar, het gaat immers over het vast te stellen vermogen, bestaat het besluit van het college niet uit onderscheidenlijke onderdelen. Het standpunt van het college is derhalve onjuist. (Damen p. 272)

3b. Dit hangt af van de door de rechtbank gekozen benadering: de integrale of retrospectieve. Bij de integrale benadering gaat het geschil over de vraag of het bestuursorgaan een rechtmatig besluit heeft genomen, gegeven de feiten zoals zij op dat moment bestonden. Ingevolge die benadering is geen beletsel om de bewijsstukken die betrekking hebben op de in geding zijnde periode in de procedure in beroep te betrekken. Benadert de rechtbank de feiten retrospectief, dan wordt getoetst of het college bij het bestreden besluit het onderzoek naar en de vaststelling van de feiten volledig en zorgvuldig heeft uitgevoerd. Dat is ten aanzien van de schulden van Venema zeker gebeurd, nu het college hiernaar expliciet heeft gevraagd. In dat geval zullen de bewijsstukken waarschijnlijk niet worden meegenomen. (Damen p. 291)

3c. Neem art. 8:69, eerste lid, Awb als uitgangspunt. Uit de casus valt op geen enkele wijze op te maken dat partijen iets hebben gewisseld over het — eventueel — schenden van de hoorplicht. Daarmee treedt de rechtbank buiten de omvang van het geschil. Los van artikel 8:69 Awb is de rechter verplicht om ambtshalve te toetsen aan voorschriften die van openbare orde zijn. De hoorplicht valt evenwel niet onder ambtshalve te beoordelen kwesties van openbare orde. De rechtbank mocht het besluit niet op deze grond vernietigen. (Damen p. 260)

Opdracht 4

4a. Dit blijkt uit de plaatsing van de instrumenten van de bestuursrechter voor het definitief beslechten van een geschil (8:72 lid 3 Awb), te weten ‘rechtsgevolgen in stand laten’ en ‘zelf in de zaak voorzien’, vóór het ‘de zaak terugverwijzen naar het bestuursorgaan met opdracht tot het nemen van een nieuw besluit’. Artikel 8:72 lid 4 Awb benadrukt deze volgorde met de zinsnede “indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is...”. (Damen par. 6.6.6 en 6.6.7)

4b. De bestuursrechter moet niet méér ingrijpen in de bestuursbevoegdheid dan nodig is (besluitvormingsprimaat van het bestuur). Het instrument ‘rechtsgevolgen in stand laten’ heeft als uitgangspunt het besluit van het bestuursorgaan intact laten, althans, voor wat betreft de rechtsgevolgen. Het instrument ‘zelf in de zaak voorzien’ heeft als uitgangspunt vervanging van het bestuursbesluit en grijpt zodoende meer in op het besluitvormingsprimaat dan het eerstgenoemde instrument. Door rekening met de rangorde te houden — welke onder meer vereist ‘eerst 8:72 lid 3 onder a, dan pas 8:72 lid 3 onder b’ — wordt zoveel mogelijk voorkomen dat de bestuursrechter het besluitvormingsprimaat van het bestuur doorkruist. (Damen p. 317)

Opdracht 5

5a. Nick heeft zich bij het besluit van het college neergelegd omdat hij het met het college eens is over de afwijzing van zijn subsidieaanvraag. Daarom heeft hij geen gebruik gemaakt van de bestuursrechtelijke voorzieningen (bezwaar en beroep) die hem ter beschikking stonden om het besluit aan te vechten. Daarmee heeft dit besluit formele rechtskracht gekregen en is het rechtens onaantastbaar geworden, ook voor de burgerlijke rechter: Heesch/van de Akker. Nick kan in de situatie geschetst door de casus echter wel bij de burgerlijke rechter een actie uit onrechtmatige daad instellen op grond van artikel 6:162 BW tegen de onjuiste inlichtingen die hij van de ter zake verantwoordelijke ambtenaar van de gemeente heeft gekregen omtrent de subsidievoorwaarde. Dat kan in casu omdat de gegeven inlichtingen een zelfstandig karakter dragen ten opzichte van het besluit en dus onafhankelijk van de inhoud van de beschikking onrechtmatig zijn en dus niet ‘gedekt’ worden door de formele rechtskracht van het besluit: Kuijpers/valkenswaard (Staat/Bolsius). (Damen p. 414)

5b. Het besluit is door de bestuursrechter in hoogste instantie vernietigd en daarmee is de onrechtmatigheid ervan gegeven en de schuld toerekenbaar: van Gog/Nederweert.

In artikel 8:89 Awb wordt de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en burgerlijke rechter geregeld inzake schadevergoeding. In casu is de schade veroorzaakt door een onrechtmatige besluit waarover in hoogste instantie de ABRvS oordeelt, dus is artikel 8:89 lid 1 Awb niet van toepassing, wel artikel 8:89 lid 2 Awb. Op grond van artikel 8:89 lid 2 Awb is de burgerlijke rechter bevoegd. In casu geldt echter ook dat het verzochte bedrag lager is dan € 25.000. Hier is dus aanvullend, naast de burgerlijke rechter, ook de bestuursrechter bevoegd. Nick heeft daarom de keuze tussen de rechters en kan hij dus de volgende twee wegen bewandelen.

1. Op grond van artikel 8:88 lid 1 Awb is de bestuursrechter bevoegd om op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit, mits die appellabel is zoals in casu. (8:88 lid 2 Awb).

Nick volgt de procedure van artikel 8:90 lid 1 Awb. Eerst moet hij echter op grond van artikel 8:90 lid 2 Awb bij het bevoegde bestuursorgaan (het college) een schriftelijk verzoek tot schadevergoeding indienen. Indien het bestuursorgaan niet tegemoet komt aan zijn verzoek, kan hij na die acht weken inderdaad het verzoekschrift indienen bij de bestuursrechter.

2. Nick kan ook in plaats daarvan naar de burgerlijke rechter stappen met een vordering tot schadevergoeding op grond van artikel 6:162 BW wegens het onrechtmatige besluit.

N.B. Nick heeft weliswaar twee wegen ter beschikking, maar het is niet mogelijk tegelijkertijd bij verschillende rechters dezelfde schade te laten vaststellen. Als een vordering aanhangig is gemaakt bij de burgerlijke rechter is de bestuursrechter niet langer bevoegd op grond van artikel 8:89 lid 3 Awb én de burgerlijke rechter verklaart een vordering tot schadevergoeding niet ontvankelijk op grond van artikel 8:89 lid 4 Awb zolang een verzoek aanhangig is bij de bestuursrechter. (Damen par. 6.8.3).