Inleiding

Migratiebeleid heeft verschillende vormen aangenomen sinds de jaren vijftig. Dit artikel spitst zich toe op het gebied van gezinsmigratie in deze periode tot op heden. Het lijkt een lastige kwestie om te bepalen of een vreemdeling wel of niet in Nederland mag wonen. Gelukkig wordt deze beslissing genomen door allerlei mensen die betrokken zijn bij het migratiebeleid. Dit zijn onder andere ambtenaren, juristen en politici. Sinds de jaren zeventig zijn gezinsmigratie en de maatschappelijke gevolgen hiervan onderwerp van debat. Er is echter weinig wetenschappelijke aandacht voor beleidsvorming op dit gebied. Benadering van gezinsmigratie verschilt, vaak wordt het gezien als volgmigratie, in tegenstelling tot asiel en arbeidsmigratie. Betty de Hart (1997; 2003) en Sarah van Walsum (2002; 2004; 2005) hebben in hun studies echter aandacht besteed aan de historische ontwikkeling van de maatschappelijke context van de ontwikkeling van gezinsmigratiebeleid. Een belangrijk aspet van migratiebeleid is het onderscheid moeten maken tussen mensen. Er moeten criteria en categorieën worden opgesteld op grond waarvan wordt bepaald wie toegang wordt verleend tot het land. Het proces van insluiting en uitsluiting gaat dus samen met het opstellen van een migratiebeleid, waarbij veel mensen in het grijze gebied vallen tussen de insiders en outsiders. Deze categorie moet voortdurend opnieuw worden geëvalueerd. Het in- en uitsluiten is een belangrijk fenomeen binnen gezinsmigratie. Vooral bij gezinsmigratie is er een spanningsveld tussen deze twee neigingen. Bij deze specifieke vorm van migratie gaat het om het verblijf van partners, kinderen en familieleden van mensen die een legale status hebben. De familieleden die een aanvraag doen, 'de buitenstaanders', mogen worden geweigerd wanneer dit volgens de staat een voordeel voor de maatschappij tot gevolg heeft. Aan de andere kant hebben de legale inwoners ook een verwachting van zorg voor welzijn van het gezin ten opzichte van de staat. Dit zorgt voor het maken van een afweging tussen de belangen van de algehele maatschappij en die van de persoon die de aanvraag doet. Hierbij wordt de manier op in hoeverre de aanvrager onderdeel van de maatschappij is in ogenschouw genomen. Sinds de jaren vijftig kunnen er drie fases in het migratiebeleid worden onderscheiden. De eerste is de periode van de gastarbeiders vanaf de jaren vijftig tot de jaren zeventig. De tweede fase is de fase van eind jaren zeventig tot begin jaren negentig; de fase van het minderhedenbeleid. De derde en laatste fase loopt van de jaren negentig tot heden; in deze fase staat individualisering centraal.

Fase 1: jaren vijftig tot zeventig

Na de tweede wereld oorlog ontstond er in Nederland een tekort op de arbeidsmarkt wat leidde tot het binnenkomen van arbeidsmigranten uit het Middellandse Zeegebied in de midden jaren vijftig. Dit waren in het begin vooral Spanjaarden en Italianen, maar tegen het eind van de jaren zestig vormden Marokkanen en Turken de meerderheid. Hoeveel migranten Nederland binnenkwamen, hing af van de vraag op de arbeidsmarkt. In deze periode was het migratiestandpunt dat er geen sprake zou zijn van vestiging van de migranten. Hierom werd gebruik gemaakt van de term gastarbeiders. Het was slechts een economische noodzaak en daarom een tijdelijk verblijf. Bovendien was de aanname dat de arbeidsmigranten zelf ook liever tijdelijk in Nederland zouden verblijven en op den duur weer terug zouden gaan naar het land van herkomst.

Nederland had een strenger beleid dan omringende landen in Europa wat betreft gezinshereniging. In het begin van deze arbeidsmigratie werden vooral arbeiders geworven die ongehuwd waren. Dit had te maken met gezinshereniging. Er golden strenge regels wat betreft het over laten komen van partners en gezinnen. Er waren echter meer mensen nodig, dus werd besloten ook gehuwde arbeidsmigranten binnen te laten. In eerste instantie werd hen verteld dat ze hun gezin achter moesten laten, maar dat gezinshereniging wel was toegestaan wanneer zij over een geschikte huisvesting beschikte, minstens een jaarcontract hadden en tenminste twee jaar (voor EEG-burgers) of drie jaar (voor niet EEG-burgers) in Nederland hadden gewerkt. In het parlement werd weinig aandacht besteed aan gezinshereniging in de jaren vijftig en zestig. De Christelijke partijen en de VVD vonden echter dat het ontwrichten van gezinnen niet thuis hoort in de Nederlandse moraal en wilden verandering in het beleid van gezinshereniging. Dit wierp zijn vruchten af in de loop van de jaren zestig. De wachttijd om het gezin of partner over te laten komen naar Nederland werd niet afgeschaft, maar wel verkort naar 1 jaar. Het grootste argument tegen het helemaal afschaffen van de wachttijd was de woningnood in Nederland. In de jaren vijftig en zestig waren de arbeidsmigranten duidelijk geen onderdeel van de Nederlandse samenleving, vandaar ook de naam gastarbeiders. Maar omdat de wachttijd werd verkocht naar 1 jaar konden de gastarbeiders niet volledig als outsiders worden gezien.

Er kwam een verandering in de balans tussen de uitsluitende en de insluitende tendens. Was het in de jaren vijftig en zestig nog meer uitsluitend, in de loop van de jaren zeventig werd duidelijk dat tijdelijke arbeidsmigratie aan het veranderen was in permanente vestiging. Dit was ook duidelijk in de toename van het aantal volledig buitenlandse gezinnen, en dus een langere verblijfsduur. Toen in begin jaren zeventig de oliecrisis de kop opstak, werd het arbeidsmigratie beleid verscherpt. Dit betekende niet het einde van de arbeidsmigratie. Vooral de Turken en Marokkanen besloten zich voor onbeperkte tijd te vestigen en beroep te doen op gezinshereniging. In deze periode kwamen er veel vrouwen en kinderen naar Nederland om zich bij hun man en vader te voegen. De arbeidsmigratie van de jaren vijftig en zestig ontwikkelde zich tot vestigingsmigratie. De Nederlandse regering reageerde vertraagd op deze ontwikkeling en verwachtten nog steeds dat er een natuurlijk selectieproces zou plaats vinden. Hierbij zouden degenen dit zich het beste konden aanpassen aan Nederland het langst blijven. Het vestigingsproces werd als ongewenst beschouwd, maar alsnog werd gezinshereniging niet gestopt. In 1979 werd het Vreemdelingenbeleid pas aangepast. Nu werd het verblijf van arbeidsmigranten meer verondersteld van niet-tijdelijke aard te zijn. KVP-kamerlid Hermsen pleitte voor “mentale beïnvloeding, voorlichting en vorming” om terugkeer naar het eigen land te bevorderen. Maar de migrant had nog steeds zelf de keuze om terug te gaan of om zijn gezin over te laten komen naar Nederland Nederland ging in tegenstelling tot Duitsland en Frankrijk mild om met het idee om de migranten terug te laten keren. In deze landen werden ze gedwongen om terug te keren. In Nederland werd wel overwogen een financiële bonus toe te geven wanneer de migrant zou terugkeren naar eigen land, maar dit werd een halt toegeroepen voordat het werd uitgevoerd.

In de jaren zeventig veranderde er weinig wat betreft het beleid. Wel werden in 1979 de voorwaarden voor gezinshereniging gelijk gesteld voor zowel vrouwen als mannen. Voorheen moesten vrouwen aan strengere eisen voldoen als zij hun man over wilden laten komen. In de jaren zeventig was Nederland nog steeds geen immigratieland, was het verblijf van arbeidsmigranten nog steeds tijdelijk en werden zij beschouwd als gasten. Echter, het recht op gezinshereniging stond vast. Dit nam begin jaren tachtig enorm toe in omvang en resulteerde in een wijziging het migratiebeleid.

Fase 2: eind jaren zeventig tot begin jaren negentig

Premier Lubbers presenteerde in 1983 de Nota Minderhedenbeleid. Centraal hierin was het principe van gelijke behandeling, cultureel pluralisme en een collectievere benadering van de maatschappelijke integratie. Het uitgangspunt hierbij was dat erkend werd dat migranten die in Nederland waren hier permanent zouden zijn. Er moest een beleid ontwikkeld worden om de participatie van de minderheden te bevorderen in Nederland. Hier ging het met name om het gebied van arbeid, huisvesting en onderwijs. Ook zouden de migranten wanneer dit mogelijk was dezelfde rechten op sociaal-economisch en politiek gebied krijgen als Nederlandse burgers. Het beleid was erop gericht om minderheden ruimte te bieden voor culturele expressie.

Het nieuwe vreemdelingenbeleid had twee gevolgen. Als eerste werd de juridische positie van gevestigde migranten vernieuwd en verbeterd. Als tweede werd een begrenzend toegangsbeleid gezien als noodzakelijk om het minderhedenbeleid te laten slagen. Volledige integratie was het hoofdzakelijke beleidsdoel geworden nu het permanente verblijf van migranten in Nederland was erkend. Doordat er geen dwang dreigde om terug te keren naar het eigen land, zouden de migranten beter kunnen hechten en aarden in Nederland. Wel moest het aantal nieuwe migranten tot een minimum worden beperkt.

Dit ging echter niet altijd samen. Om te kunnen hechten en aarden werd geacht dat het bevorderlijk was te leven binnen de eigen familie en dus werd gezinshereniging nog steeds positief benaderd. Aan de andere kant waren de migranten die overkwamen middels gezinshereniging juist degenen die de regering tot een minimum wilde beperken. Toch had dit liberalisering van de regelgeving voor gezinsmigratie tot gevolg. In het begin van de jaren tachtig werd gezinshereniging makkelijk gemaakt voor migranten die in Nederland gevestigd waren door een versoepeling in inkomensvereiste die voorheen slechts voor Nederlanders was bedoelt. Ondanks dat velen werkeloos waren door de recessie konden ze toch hun familie laten overkomen door het versoepelen van de regeling. Er ontstond wel discussie over de tweede generatie migranten; de kinderen van de voormalige arbeidsmigranten. Zo zouden zij geen goede professionele en sociale vooruitzichten hebben, omdat zij al scholing in land van herkomst hadden genoten. Het was beter als kinderen zo jong mogelijk naar Nederland kwamen. De leeftijdsgrens was kon echter niet lager dan meerderjarig worden gesteld. Midden jaren tachtig werd de meerderjarigheidsgrens in Nederland verlaagd van 21 naar 18 jaar.

Een omstreden onderwerp was gezinsvorming wanneer kinderen van migranten een buitenlandse partner over wilden laten komen. De regering zag deze groep als kansarm en maakte duidelijk dit ongewenst te achten. In 1983 werd de 1445-maatregel ingevoerd. Tweede migratie migranten konden een vestigingsvergunning krijgen wanneer zij over voldoende inkomen beschikten, namelijk 1445 gulden. Primaire migranten werden nog steeds vrijgesteld van het inkomensvereiste. Na minder dan twee jaar werd deze regel afgeschaft. De omvang van de instroom via gezinsvorming bleek kleiner dan verwacht en de voorwaarden werden gelijk gesteld voor zowel eerste als tweede generatie migranten. Het is duidelijk dat in de jaren tachtig een verschuiving van benadering ten opzichte van migranten plaatsvond. Eerder werden zij gezien als outsiders (gasten), nu werden zij gezien als insiders (definitieve leden van de samenleving). Leven in gezinskring werd als belangrijk geacht voor de maatschappelijke integratie van migranten. Andere potentiële migranten werden geweerd zodat gevestigde migranten tot de insiders gingen behoren.

Fase 3: de jaren negentig tot heden

In de jaren negentig werd ruimte gemaakt voor een strenger beleid. Het collectivisme van ervoor maakte plaats voor een meer individualistischere benadering. De opinie op de verhouding tussen migrant, samenleving en staat was veranderd. Het was duidelijk dat de maatschappelijke positie van migranten was verslechterd in plaats van verbeterd. In 1989 werd het Allochtonenbeleid gepresenteerd. Geadviseerd werd zich te rechten op individuele zelfredzaamheid in plaats van zich te richten op bevordering van culturele netwerken. De nadruk werd gelegd op burgerschap, een actieve maatschappelijke deelname en een positieve bijdrage te leveren aan de Nederlandse samenleving.

De voorwaarden voor gezinshereniging werden begin jaren negentig strenger gemaakt. De vrijstelling van inkomensvereiste was niet langer geldig en vluchtelingen en vestigingsvergunngshouders moesten nu minimaal 70 procent van het sociaal minimum voor echtparen verdienen voordat zij familieleden over mochten laten komen. Wel bestond er een vrijstelling voor mensen ouder dan 57.5, blijvend arbeidsongeschikten en alleenstaande ouders van kinderen onder de vijf jaar. In 2000 zorgde de nieuwe Vreemdelingenwet dat de inkomenseis naar 100 procent van het sociaal minimum voor echtparen ging. Tevens werd in 1993 besloten dat aanvraag tot gezinshereniging moest worden gedaan binnen drie jaar naar vestiging in Nederland. Ook werd de blauwe kaart afgeschaft. Dit was een speciale verblijfsstatus en bescherming tegen uitzetting voor gezinsleden van Nederlanders, vluchtelingen en vestigingsvergunninghouders.

Het ging allemaal om individuele verantwoordelijkheid. De persoon die de familie wilde laten overkomen was zelf verantwoordelijk op financieel gebied, maar ook verantwoordelijk om een bijdrage te leveren aan het integratie-proces. De nadruk werd gelegd op de bevordering van integratie van nieuwe burgers en niet zozeer om het beperken van immigratie. Duidelijk echter was de verschuiving in de benadering van het migratievraagstuk. Een andere belangrijke verandering was de andere blik op culturele kwesties. Baukje Prins analyseert het publieke debat over de multiculturele samenleving in een 'nieuw realisme'. Hierin wordt nadruk gelegd op tolerantie, secularisme, individuele vrijheid en gelijkheid van mannen en vrouwen. Deze liberale waarden zijn kenwaarden van de Nederlandse identiteit en cultuur en moeten worden verdedigd tegen andere culturen die minder liberaal zijn, zo wordt gepresenteerd. De nadruk wordt gelegd op vraagtekens bij het samengaan van de islamitische cultuur met de normen en waarden van de Westerse beschaving zoals Nederland die geniet. De positie van het nieuwe realisme werd in de loop van de jaren negentig sterker en zijn elementen overgenomen in het politieke debat. Dit is terug te zien in de term allochtonen, die de term minderheden verving. Ook was duidelijk dat er een onderscheid werd gemaakt tussen Westerse en niet-Westerse allochtonen. Onder Westerse allochtonen worden burgers van EU-lidstaten en landen zoals de Verenigde Staten, Japan en Australië geschaard. Deze immigratie en integratie werd gezien als niet problematisch, terwijl toegang van niet-Westerse allochtonen als minder positief gezien. De nadruk kwam te liggen op of de persoon over de capaciteit beschikte om te integreren in de Nederlandse maatschappij door de verschuiving naar individuele verantwoordelijkheid. Westerse allochtonen zouden dit, zo werd verondersteld, makkelijker kunnen dan niet-Westerse allochtonen. Dit zou te maken hebben door hun liberale waarden en culturele achtergrond die vrij gelijk zou zijn aan die van Nederland.

Het nieuwe realisme is in de Nederlandse politiek verder versterkt door Pim Fortuyn en het succes van zijn partij (LPF). Het eerste kabinet Balkenende dat aan de macht kwam in 2001 zou een 'benadering van de spankracht' toepassen op het migratievraagstuk. Hierbij zou de regering eisen stellen aan nieuwkomers op het gebied van inkomen maar ook van kennis van de Nederlandse taal. Hierbij wordt de invloed van het nieuwe realisme goed zichtbaar; de eventuele overbelasting werd in culturele termen gesteld.

In 2004 kwamen er strengere regels wat betreft gezinsmigratiebeleid.. Er werd een onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Inkomensvereiste en leeftijdsgrens bleven ongewijzigd voor gezinshereniging. Voor gezinsvorming echter werd deze verhoogd naar 120 procent en 21 jaar. Ook werden degenen ouder dan 57,5 jaar en alleenstaande ouders niet langer vrijgesteld. Er werd daarnaast een eis gesteld aan het basisniveau van kennis van de Nederlandse maatschappij en bovendien de Nederlandse taal voordat iemand toegang verleend kreeg. Dit is de Wet Inburgering in het Buitenland (WIB) en is gericht op huwelijksmigranten. Sinds 2006 (15 maart) is deze wet van kracht. De WIB richt zich echter alleen op niet-Westerse allochtonen. deze is alleen nodig bij migranten die een Machtiging tot Voorlopig Verblijf (MVV) nodig hebben om in Nederland te worden toegelaten. Dit geldt bijvoorbeeld niet voor mensen uit de Verenigde Staten, Australië en Japan; zij hoeven geen toets af te leggen. De regering is expliciet over de doelgroep van de WIB en stelt zelfs dat een groot deel van de niet-Westerse allochtonen ongunstige kenmerken heeft voor een goede integratie in de Nederlandse maatschappij. Ook werd verwezen naar problemen bij migranten uit culturen waarin grote verschillen zijn zoals gedwongen huwelijken en ondergeschikte positie van vrouwen. Toch werd de nadruk voortdurend gelegd op het feit dat integratie het hoofddoel was, en niet de beperking van instroom van nieuwe migranten het hoofddoel was.

Kort door de bocht gezien kunnen insiders dus gezien worden als degenen die de Westerse waarden delen. Dit zijn autochtonen en Westerse allochtonen. De buitenstaanders zijn de niet-Westerse allochtonen, degenen die deze waarden niet delen. De voorwaarden voor een Nederlands burger waren tot de jaren negentig vrij soepel wanneer zij gezinsleden over wilden laten komen. De opvatting was dat Nederlandse burgers niet gedwongen moesten worden om te kiezen tussen in Nederland te blijven of bij het gezien in een ander land te zijn. Maar sinds het tweede kabinet Balkenende is dit strenger geworden, als Nederlands burger heb je geen absoluut recht op het in Nederland wonen met je gezin.

Geconcludeerd heeft er een grote verandering plaatsgevonden sinds de jaren vijftig. Het principe van gezinseenheid werd minder hoog gewaardeerd. Daarnaast is de individuele verantwoordelijkheid voorop komen te staan. Als tweede is duidelijk dat het nieuwe realisme van invloed is op de het regeringsbeleid. De Nederlandse samenleving moet worden beschermd door slechts de migranten te sorteren die het beste en makkelijkst zouden integreren in de Nederlandse maatschappij. Dit houdt in dat niet-Westerse allochtonen het moeilijk hebben om naar Nederland te migreren.