Francovich (HvJ 19-11-1991, Zaken C-6/90 & 9/90)

Casus

De zaak betreft de niet-omzetting van richtlijn 80/987 door Italië. Deze harmonisatierichtlijn beoogt werknemers te beschermen in geval van insolventie van hun werkgever. De lidstaten zijn verplicht om onvervulde aanspraken van werknemers uit hun arbeidsovereenkomst door waarborgfondsen te honoreren. Wegens niet-nakoming van deze verplichting heeft het Hof de Italiaanse staat bij arrest van 2 februari 1989 veroordeeld. Italië had verkozen deze uitspraak te negeren (daarmee tevens inbreuk op art 171 EEG). In twee afzonderlijke procedures stelden Francovich en Bonifaci bij de pretura beroep in tegen de Italiaanse staat.
 
De twee prejudiciële procedures werden door het Hof samengevoegd. De belangrijkste prejudiciële vraag stelt twee kwesties aan de orde: directe werking van de onderhavige richtlijn en aansprakelijkheid voor non-implementatie.

Directe werking van de richtlijn werd afgewezen. Wil een richtlijn directe werking hebben, d.w.z. willen individuen subjectieve rechten voor de nationale rechter geldend kunnen maken, dan moeten de bepalingen van de richtlijn inhoudelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Volgens het Hof zijn de relevante bepalingen weliswaar voldoende precies en onvoorwaardelijk voor wat betreft de omschrijving van de gerechtigde en de inhoud van de waarborg, maar niet wat de omschrijving van de debiteur van de verplichting betreft. De staat kan niet als zodanig worden aangemerkt op de enkele grond dat hij niet op tijd de nodige uitvoeringsmaatregelen heeft genomen.

De aansprakelijkheid van de staat voor non-implementatie. Het probleem van het bestaan en de omvang van de overheidsaansprakelijkheid voor schade voortvloeiend uit de schending van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen dient volgens het Hof te worden bezien in het licht van het systeem en de grondbeginselen van het EEG-Verdrag.

Het Hof roept in herinnering dat het EEG-Verdrag een eigen rechtsorde heeft geschapen (arrest Costa/Enel). Nationale rechters dienen de volle werking van normen van gemeenschapsrecht zeker te stellen en de daaruit voortvloeiende rechten van particulieren te beschermen. Dit alles zou in twijfel worden getrokken en de rechtsbescherming zou worden verzwakt, indien particulieren geen schadevergoedingsacties zouden hebben jegens de lidstaat wegens een toerekenbare schending van het gemeenschapsrecht. Een dergelijke actie is onontbeerlijk in die gevallen waarin (zoals i.c.) de volle werking van de gemeenschapsnormen afhankelijk is van het overheidsoptreden. Particulieren kunnen dan -bij gebreke van dit optreden- hun rechten in het geheel niet doen gelden. Ergo, aldus het Hof: de lidstaat is aansprakelijk uit hoofde van het gemeenschapsrecht.

De dubbele functie van de aansprakelijkheid -handhaving van het gemeenschapsrecht en rechtsbescherming voor particulieren- fundeert het Hof op een eveneens dubbele grondslag. Het Hof beschouwt de aansprakelijkheid als inherent aan het systeem van het EEG-Verdrag. Tevens is de aansprakelijkheid gebaseerd op art 5 EEG-Verdrag.

Wanneer een lidstaat niet voldoet aan art 189 EEG-Verdrag op hem rustende verplichting alle maatregelen te nemen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, moet er ter verzekering van de volle werking van deze gemeenschapsrechtelijke bepaling een recht op schadevergoeding ontstaan indien aan 3 voorwaarden is voldaan:

• het volgens art 189 EEG met de richtlijn te bereiken resultaat leidt tot een toekenning van rechten t. b.v. particulieren;
• de inhoud van de rechten kan worden vastgesteld uit de bepalingen van die richtlijn;
• er is causaal verband tussen de schending van de verdragsverplichting door de lidstaat en schade van de benadeelde persoon. Indien deze voorwaarden zijn vervuld hebben de benadeelde particulieren een recht op schadevergoeding, welke rechtstreeks uit het gemeenschapsrecht voortvloeit.

Noot

De grondslag van de overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatige (niet)wetgeving betreffende het gemeenschapsrecht is hiermee verschoven van het Nederlandse naar het Europese recht. De aansprakelijkheidsscheppende bepaling is niet meer alleen art 6:162 BW, maar is met name het EEG-recht zelf. Voor wat betreft de materiële normstelling is de regeling van de onrechtmatige overheidsdaad voor schending van het gemeenschapsrecht aan de zeggenschap van de nationale wetgever en rechter onttrokken.