Servatius (HvJ 01-10-2009, zaak C-567/07)

Casus

In Nederland is het op grond van art. 22 Gw de taak van de overheid om het woningaanbod te bevorderen. Daartoe kunnen op grond van art. 70 lid 1 Woningwet verenigingen en stichtingen worden toegelaten. Sint Servatius is zo’n stichting. In Luik (België, 30 km van de Nederlandse grens) wil deze stichting een woningbouwproject realiseren. Daarom heeft Servatius twee vennootschappen naar Belgisch recht opgericht en de Nederlandse bevoegde minister om toestemming gevraagd. Voor de financiering van het project heeft Servatius geld geleend van één van haar Belgische dochterondernemingen (onder zeer gunstige voorwaarden). Op 5 december 2002 weigert de minister toestemming van het project omdat het plaatsvindt in België. Servatius had volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat het project ten goede kon komen aan de Nederlandse woningmarkt en meer in het bijzonder aan de behoefte van woningzoekenden in de regio Maastricht (Nederland). De Raad van State moet zich over de zaak uitspreken en stelt een aantal prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.

Hof

Er zijn naar aanleiding van de weigering van toestemming door de minister de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Is er sprake van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal als bedoeld in art. 63 VWEU, indien zonder voorafgaande toestemming van de minister geen grensoverschrijdende activiteiten mogen worden verricht door een toegelaten instelling, die ingevolge de wet uitsluiten in het belang van de volkshuisvesting van Nederland werkzaam mag zijn en die haar werkterrein in beginsel in Nederland heeft?
Antwoord: Volgens vaste rechtspraak omvat het kapitaalverkeer handelingen waarmee niet-ingezetenen op het grondgebied van een lidstaat in onroerend goed beleggen. De uitoefening van het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat onroerend goed te verkrijgen, te exploiteren en te vervreemden leidt tot kapitaalverkeer. Maatregelen die ingevolge art. 63 lid 1 VWEU verboden zijn omdat zij het kapitaalverkeer beperken, omvatten ook maatregelen die ingezetenen van een lidstaat kunnen ontmoedigen in een andere lidstaat in onroerend goed investeringen te doen. Dit is met name het geval voor nationale maatregelen die voor de investering in onroerend goed een procedure van voorafgaande toestemming invoeren en dus al door hun voorwerp het vrije verkeer van kapitaal beperken. Conclusie is dat de verplichting voor de toegelaten instellingen om voorafgaande toestemming van de bevoegde minister te krijgen om in andere lidstaten in onroerend goed te kunnen investeren een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormt.

2)

a. Kan het belang van volkshuisvesting van een lidstaat worden aangemerkt als een belang van openbare orde als bedoeld in art. 65 VWEU?
Antwoord: De openbare orde kan niet worden aangevoerd, omdat een eventuele niet-nakoming door de toegelaten instellingen van hun statutaire verplichtingen en een eventueel oneigenlijk gebruik van de middelen die zij ontvangen, voor niet-sociale activiteiten evenwel geen werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging vormen, die een fundamenteel belang van de samenleving aantasten.

b. Kan het belang van volkshuisvesting van een lidstaat worden aangemerkt als een in de rechtspraak van het HvJ erkende dwingende reden van algemeen belang?
Antwoord: Met betrekking tot dwingende redenen van algemeen belang heeft het Hof reeds aanvaard dat nationale regelingen het vrije verkeer van kapitaal kunnen beperken ter realisatie van doelstellingen zoals de bestrijding van speculatie op de grondmarkt of de handhaving van een permanente bewoning van het platteland met het oog op de ruimtelijke ordening.

c. Kan het belang van de effectiviteit en de financierbaarheid van het volkshuisvestingsbestel in een lidstaat als een belang van openbare orde als bedoeld in art. 65 VWEU, dan wel als een in de rechtspraak van het HvJ erkende dwingende reden van algemeen belang worden aangemerkt?

Antwoord: De vereisten in verband met het volkshuisvestingsbeleid van een lidstaat en van de financiering van dit beleid kunnen eveneens dwingende redenen van algemeen belang vormen en kunnen dus beperkingen rechtvaardigen. Een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van een sociaal beleid kan eveneens een dwingende reden van algemeen belang vormen, waardoor een belemmering van het vrije verkeer gerechtvaardigd kan zijn.

3)

a. Aangenomen dat het vereiste van voorafgaande toestemming voor een toegelaten instelling een beperking vormt waarvoor een rechtvaardiging bestaat zoals bedoeld in vraag 2, is dat vereiste dan noodzakelijk en proportioneel?

Antwoord: Bij een volkshuisvestingsbeleid kan een regeling van voorafgaande toestemming noodzakelijk voor en evenredig met de beoogde doelstellingen zijn wanneer deze niet kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen. Het Hof heeft ook vaak geoordeeld dat een regeling van voorafgaande toestemming geen rechtvaardiging kan vormen voor een discretionair optreden van de nationale autoriteiten waardoor de voorschriften (met name die betreffende een fundamentele vrijheid zoals in deze zaak) van hun nuttig effect worden beroofd. Zo’n regeling is pas gerechtvaardigd als deze is gebaseerd op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn. In Nederland is er maar één criterium, namelijk dat het project in Nederland wordt uitgevoerd. Niet kan worden aangenomen dat de regeling van voorafgaande toestemming is gebaseerd op voorwaarden die een grens kunnen stellen aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten en die dus een afwijking van het vrije verkeer van kapitaal kunnen rechtvaardigen.

b. Beschikt een lidstaat bij het toepassen van de rechtvaardiging over een ruime discretionaire marge ter bepaling van het bereik van het betrokken algemeen belang en de wijze waarop dat belang wordt behartigd? En is daarbij mede bepalend dat de Gemeenschap op het gebied van de volkshuisvesting geen of nauwelijks bevoegdheden heeft?
Concluderend na deze drie vragen: art. 63 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van voorafgaande toestemming, voor zover zo’n regeling niet is gebaseerd op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waarmee een grens kan worden gesteld aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten.

De vierde tot en met de zesde vraag zijn niet van toepassing in deze zaak en worden dus niet beantwoord.

7)

a. Kan de omstandigheid dat een lidstaat aan bepaalde ondermeningen financiële middelen ter beschikking stelt, de noodzaak meebrengen om hun activiteiten territoriaal te begrenzen, om zo te voorkomen dat deze financiële middelen ongeoorloofde staatssteun zouden vormen en dat de ondernemingen met gebruik van deze middelen in een andere lidstaat tegen niet marktconforme voorwaarden concurreren met ondernemingen in die lidstaat?

b. Kan een lidstaat aan toegelaten instellingen die in een andere lidstaat woningbouwactiviteiten van sociale en commerciële aard willen uitoefenen, de eis van een voorafgaande toestemming opleggen, indien in de lidstaat nog geen wettelijke verplichting bestaat om een scheiding aan te brengen tussen deze twee soorten activiteiten? Is het vereiste van de voorafgaande toestemming dan een noodzakelijk en proportioneel middel met het oog op artt. 107 en 108 VWEU?

De zevende vraag wordt niet-ontvankelijk verklaard. De verwijzingsbeslissing noch de opmerkingen van de partijen in deze zaak bevatten elementen op basis waarvan eventueel kan worden vastgesteld dat een voordeel (staatssteun) effectief is toegekend in het kader van het in deze zaak aan de orde zijnde project.